Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van intermediaire organisaties - Downloaden Download PDF

Verantwoordelijkheid en

aansprakelijkheid van

intermediaire organisaties

De opgeleefde ideologische discussie tussen de drie grote politieke stromingen (liberalisme, christen-democratie, sociaal-democratie) over sturing van de samenleving is te herleiden tot de simpele trichotomie staat, markt of intermediaire organisaties. De VVD wil overal het marktmo­ del toepassen; het CDA stelt dat ‘niet-commerciële organisaties en instellingen in het maatschap­ pelijk middenveld meer ruimte moeten krijgen en gestimuleerd moeten worden bestaande en nieuwe taken en bevoegdheden op zich te nemen’ (CDA, 1987, blz. 4); de PvdA tenslotte is in het defensief. Deze traditionele proponent van de staat vindt nu ook dat de uitwerking van regelge­ ving overgelaten moet worden aan organen en instellingen ‘die zich meer direct dan politieke or­ ganen met zaken van burgers bezighouden: de onderneming, het ziekenhuis, de school, de wel­ zijnsinstelling, de woningbouwcorporaties. Zulke organen zouden ... veel meer dan tot nu toe ini­ tiatief en verantwoordelijkheid met de overheid moeten delen’ (PvdA, 1987). Allen zijn voorstan­ der van een terugtreden van de staat, hetzij ten gunste van de markt (bij het liberalisme), hetzij ten gunste van particuliere organisaties (bij de christen- en sociaal-democratie) en in het bijzon­ der belangenverenigingen. In dit artikel wordt ingegaan op de problemen die dit laatstgenoemde sturings- en allocatiemechanisme met zich meebrengt. De conclusie is dat ook in een ‘verant­ woordelijke samenleving’ een actieve opstelling van de staat onontbeerlijk is.

Principes van sturing en allocatie

De politieke discussie sluit aan bij een theoreti­ sche discussie in de institutionele economie, de organisatietheorie en de politicologie, waar is na­ gedacht over verschillende principes voor alloca­ tie van schaarse middelen, inkomens, goederen en diensten, voor verspreiding van informatie en voor de coördinatie van activiteiten. Aanvankelijk ging deze discussie vooral over de tegenstelling markt en staat (o.a. Dahrendorf, 1966; Van der Doel, 1975), die ook wel aangeduid is met de be­ grippenparen concurrentie en bureaucratie (We­ ber. 1964), prijs en budget, ruil en gezag (Lind- blom. 1977) en markt en hiërarchie (Williamson, 1975; en Chandler, 1977). Later zijn daar door di­ verse auteurs andere principes van allocatie en sturing aan toegevoegd. De beide laatstgenoemde auteurs Williamson en Chandler hebben twee vor­ * Dr. B.F. van Waarden is verbonden aan de afdeling rechts­ sociologie van de Rijksuniversiteit Leiden en de Fachgrup­ pe Verwaltungswissenschafi van de Universität Konstanz.

men van hiërarchie onderscheiden, publieke (overheid) en private (grote ondernemingen) hië­ rarchieën, en het is de laatste vorm die ze voorna­ melijk behandelen in hun boeken. Deze vorm van bedrijfsbureaucratie kan beschouwd worden als een tussenvorm tussen de publieke hiërarchie (de overheid, centrale planning) en particuliere mark­ ten. Verder heeft Ouchi (1980) het principe van spontane solidariteit en traditionele loyaliteit geïntroduceerd, samengevat in het concept van clan (enigszins vergelijkbaar met gemeenschap (community) bij 19e eeuwse sociologen als Toen­ nies en Durkheim). Streeck en Schmitter (1985) tenslotte behandelen de intermediaire organisaties waar CDA en PvdA over spreken op abstracter ni- vo als een vijfde allocatie-, coördinatie- en regu- leringsprincipe. Zij spreken van overleg (‘concer­ tation’) tussen en vrijwillige zelfregulering door particuliere organisaties, samengevat in het be­ grip vereniging.

Elk van de vijf principes lijkt karakteristiek te zijn voor een bepaalde historische periode, maar

blijft ook aanwezig in latere periodes, zoals Streeck en Schmitter (1985) benadrukken. De tra­ ditionele middeleeuwse samenleving was (evenals veel derde wereldlanden vandaag-de-dag) georga­ niseerd volgens het concept van clan of gemeen­ schap (in combinatie met feodalisme, nog een an­ der principe van allocatie en organisatie). Schaar­ se goederen werden gealloceerd op basis van groepssolidariteit en traditionele loyaliteit aan fa­ milie en stamverband. Met de opkomst van het kapitalisme verdrong de markt bestaande ge­ meenschapsbanden. Dat werd in de 20e eeuw ge­ volgd door eerst de opkomst van de particuliere hiërarchie (de grote onderneming) en vervolgens door de expansie van de interventiestaat in de markteconomie. Tezelfdertijd werden staat en markt deels verdrongen door horizontaal overleg (in tegenstelling tot verticaal of hiërarchisch over­ leg) tussen en zelfregulering door verenigingen, maar ook dit allocatiemechanisme werd vaak op den duur weer vervangen door staatsinterventie (Van Waarden 1988).

De huidige kapitalistische landen vertonen een mengeling van deze sturingsprincipes, maar de combinatie verschilt van land tot land. Zo is de rol van het marktmechanisme relatief groot in de USA; het gemeenschapsprincipe is nog relatief belangrijk in Italië en Latijns-Amerika; particu­ liere hiërarchieën domineren de economie van Zweden en particuliere verenigingen zijn vooral belangrijk in landen als Oostenrijk en Nederland. Verder worden verschillende bedrijfstakken door andere principes gedomineerd, zoals Lindberg en Hollingsworth (1985) voor de Verenigde Staten hebben laten zien.

De mengeling is vaak nog complexer omdat de di­ verse ideaaltypische sturingsprincipes niet altijd in hun zuivere vorm aanwezig zijn. Vaak vindt men allocatiemechanismen die kenmerken van de verschillende ideaaltypen bevatten. Zo combine­ ren d epatronagesystemen die men o.a. in Latijns- Amerika vindt elementen van gemeenschap en markt; staatsondernemingen combineren elemen­ ten van markt, staat en particuliere hiërarchie; en combinaties van staat en verenigingen worden wel corporatistische arrangementen genoemd. Alle principes hebben hun nadelen, grenzen en problemen. Dat is de reden waarom de één afge­ wisseld wordt door de ander. De opkomst van de principes van vereniging en corporatisme is een reactie geweest op de tekorten en problemen van de sturingsprincipes markt en staat. Zoals Weber reeds stelde, ‘wo der Markt seiner

Eigengesetz-lichkeit überlassen ist, kennt er nur Ansehen der Sache, kein Ansehen des Persons’ (1964, blz. 490). Er is dus geen plaats voor criteria als recht­ vaardigheid en welzijn in marktallocatie. De ge­ schiedenis heeft dan ook heel wat onrechtvaardig­ heid en destructie laten zien, die het gevolg waren van marktkrachten: massale uitbuiting, langduri­ ge crises en werkloosheid, gevaarlijke en onge­ zonde arbeidsomstandigheden, grote ongelijkheid in de verdeling van welvaart en macht, vergifti­ ging van bodem, water en lucht, enz. De gevolgen zijn eigenlijk te bekend om genoemd te hoeven worden, maar dat is toch niet overbodig, gezien de huidige hernieuwde populariteit van het markt­ principe. De gevolgen waren echter duidelijk voor hen die er het slachtoffer van waren. Zij heb­ ben getracht de markt deels buiten werking te stellen. Uitgebuite arbeiders, die de consequenties van onbeperkte concurrentie op de arbeidsmarkt moesten verduren, vormden organisaties die zich tot taak stelden de arbeidsmarkt te reguleren door collectieve arbeidscontracten. Ook ondernemers, die leden onder vernietigende concurrentie, duur­ zame overcapaciteit en faillissementen, organi­ seerden zich en trachtten onderling gedragsregels overeen te komen met betrekking tot prijzen, lo­ nen, marktgebieden, leveringsvoorwaarden en strategieën van technische innovatie. Vaak zoch­ ten arbeiders zowel als ondernemers de hulp van de overheid. Dat leidde er soms toe dat particulie­ re afspraken getransformeerd werden in publiek recht en particuliere verenigingen in semi-publie- ke organen. Met andere woorden, zelfregulering door verenigingen veranderde in corporatisme. In reactie op de problemen die marktal locatie veroorzaakte intervenieerde ook de staat meer en meer in de economie. Maar ook die interventie had zijn gebreken. Deze worden in de recente bestuurskundige, juridische en sociaal-weten- schappelijke literatuur omstandig uit de doeken gedaan. De diagnoses verschillen en er worden zowel klachten gehoord dat de staat te zwak als te machtig zou zijn. Teveel interventie zou tot over­ belasting van de staat hebben geleid en zo de ef­ fectiviteit en efficiency hebben verminderd, met andere woorden, de staat als allocatiemechanisme zou zijn verzwakt. Anderen benadrukken dat bu­ reaucraten grotere discretionaire bevoegdheden hebben gekregen als gevolg van de toegenomen complexiteit van regelgeving, zodat de ‘govern- ment of men’ opnieuw de ‘government by rule’ dreigt te vervangen (Donner, 1982, blz. 14). On­ gehinderd door regels zou de staat eerder meer

dan minder machtig zijn geworden. Zulke proble­ men mogen dan relatief nieuw zijn, de vrees er­ voor is reeds oud. Liberale en confessionele poli­ tici, die nu weer op die problemen wijzen, heb­ ben dat vroeger ook reeds gedaan. Uit vrees voor een te machtige dan wel een te ineffectieve staat hebben ze in het verleden getracht overheidsinter­ ventie te minimaliseren ten gunste van zelfregule­ ring door particuliere organisaties. Het principe van vereniging is dus niet alleen opgekomen in reactie op de tekorten van de markt, maar ook op die van de staat.

Ook zelfregulering door verenigingen heeft ech­ ter zijn problemen en diverse wetenschappers hebben voor andere bezwaren oog gehad. Socio­ logen zoals Robert Michels hebben gewezen op de vervreemding van verenigingen van hun ach­ terban en van de gemeenschapswaarden, waar ze zelf uit voortkwamen (bijvoorbeeld het socialis­ me). Economen zien verenigingen, zowel onder- nemerskartels als vakbonden, als een bedreiging voor de vrije concurrentie en dus voor een opti­ male allocatie van schaarse middelen. Nog recen­ telijk heeft bijvoorbeeld Mancur Oison beargu­ menteerd dat ‘distributional coalitions’ de econo­ mische groei afremmen en het relatief achterblij­ ven van eens welvarende naties verklaren (Oison, 1982). Politicologen en juristen tenslotte zijn ge­ neigd om verenigingen (‘belangen- en pressie­ groepen’) en hun lobbies, acties en onderlinge overeenkomsten als een aantasting van de parle­ mentaire democratie en de staatssouvereiniteit te zien. Het probleem van verenigingen is dus dat ze de werking van de respectievelijke principes ge­ meenschap, markt en staat belemmeren. Tegelij­ kertijd is dat echter ook hun nut: daarmee slijpen ze de scherpe kantjes van allocatie via deze prin­ cipes af. Het voordeel van het ene principe is dus dat het een ander corrigeert, maar anderen zien dat juist als een nadeel. Elk allocatieprincipe heeft wel zijn bezwaren. In combinatie kunnen de principes eikaars bezwaren wellicht het beste on­ dervangen.

De recente propagandisten van markt en particu­ lier initiatief hebben echter alleen maar oog voor de voordelen van deze twee en gaan voorbij aan de problemen die aan deze allocatieprincipes kle­ ven. Dat komt waarschijnlijk omdat ze zo over­ tuigd zijn van de tekorten van het alternatief, de staat. Er is wel gezegd dat de staat niet over leer­ vermogen zou beschikken (Van Gunsteren 1985, ’t Hart e.a. 1988). De partij-ideologen doen dat ech­ ter nog veel minder. De VVD valt terug op 18e

eeuwse filosofen, ontkent de genadeloze gevolgen van de moordende concurrentie in de 19e eeuw (Groenveld en Kinneging, 1985, blz. 21-22) en propageert een terugkeer tot een soort nachtwa­ kerstaat; het CDA verkoopt de oude wijn van souvereiniteit in eigen kring en subsidiariteit in de nieuwe zak van de ‘verantwoordelijke maatschap­ pij’ zonder ook maar een ogenblik stil te staan bij de problemen die ervaringen met corporatisme en zelfregulering door particuliere organisaties heb­ ben opgeleverd. Alleen de PvdA heeft oog voor de nadelen van het allocatieprincipe waar zij tra­ ditioneel mee verbonden is, de staat, maar zij kiest voor het andere uiterste: ze gaat voorbij aan de voordelen van staat en plan en verloochent in zekere zin haar traditie.

In dit artikel wil ik aandacht besteden aan de mo­ gelijkheden en beperkingen van het sturings- en allocatieprincipe ‘vereniging’ en met name stil staan bij de vraag in hoeverre deze samenlevings- organisaties ‘verantwoordelijk’ kunnen zijn, zoals het CDA wil. Daarbij worden twee betekenissen van dit begrip onderscheiden. Allereerst dat van ‘ergens verantwoordelijk voor zijn’, een taak te vervullen hebben, verantwoordelijkheid vooraf, dat wat in het engels ‘responsibility’ heet. Ten tweede de betekenis van ‘verantwoording afleg­ gen’, ‘gecontroleerd worden’, verantwoordelijk­ heid achteraf dus, in het engels 1accountability’.

Verantwoordelijkheid als taak: zelfregulering

De verantwoordelijkheid die particuliere vereni­ gingen zouden moeten krijgen is die van zelfregu­ lering. Dat zou in de plaats moeten komen van overheidssturing en -regulering, aldus de diverse politieke partijen. Een eerste vraag is dan: kun­ nen particuliere verenigingen deze taak ver­ vullen?

Een belangrijke voorwaarde voor zelfregulering is dat de betreffende verenigingen over interne be- heersingscapaciteit beschikken, dat ze in staat zijn de leden te binden, te disciplineren en hun gedrag te beheersen. Teubner heeft dit wel de ‘achillespees’ van het corporatisme genoemd (Teubner 1978 en 1980). Zelfregulering en corpo­ ratisme stellen dus bepaalde eisen aan de organi­ satiestructuur van een vereniging (vgl. ook Trax- ler 1981 en 1982). Ze moet een zekere autonomie tegenover haar leden weten te verwerven die haar in staat stelt de ledenbelangen te herdefiniëren tot een algemeen verenigingsbelang van waaruit bin­ dende regels opgesteld kunnen worden. Die auto­ nomie is vervolgens ook nodig om de naleving

van de regels en afspraken af te kunnen dwingen. Verwerving van zo’n positie ten opzichte van de leden is niet zonder problemen voor een vrijwilli­ ge organisatie als een vereniging.

Ten eerste hebben de betroffenen de exit-optie. Discipline kan dus niet tegen de wil van de leden opgelegd worden, anders stemmen ze met de voe­ ten. Zelfregulering is slechts mogelijk op basis van consensus. Die is echter niet zo makkelijk te bereiken. Veel particuliere belangenorganisaties, zoals vakbonden en ondernemersverenigingen, herbergen een grote verscheidenheid aan belan­ gen en opvattingen. Vooral werkgeversorganisa­ ties hebben leden (bedrijven) die in veel opzich­ ten van elkaar verschillen: omvang, personeelssa- menstelling, produkt, type, marktmacht en loka- tie (binnen- of buitenland) van afnemers, rende- mentspositie, interne besluitvormingsstructuur etcetera. Al die verschillende kenmerken leveren andere belangen op, die soms zelfs tegengesteld aan elkaar zijn. Bedrijven die aan de binnenland­ se markt leveren hebben andere belangen dan be­ drijven die exporteren. Die heterogeniteit aan ‘in­ put’ van een vereniging bemoeilijkt de destillatie van een gemeenschappelijk groepsbelang uit de vele particularistische belangen. Natuurlijk speelt dit probleem ook bij consensusvorming ten be­ hoeve van overheidsregulering. De belangenhete- rogeniteit in de staat is zelfs nog veel groter. Ver­ schil is echter dat de leden van de staat tot elkaar veroordeeld zijn en wel tot een consensus móeten komen. Normaal gesproken (afgezien van emi­ gratie) bestaat hier namelijk geen exit-optie. Een ander verschil tussen staat en verenigingen is dat vrijwillige verenigingen met het ‘free rider’ probleem geconfronteerd kunnen worden. Waar het lidmaatschap vrijwillig is, bestaat de kans dat er groepsleden zijn die zich niet organiseren en die niet aan de afspraken van de vereniging ge­ bonden zijn. Zij kunnen profiteren van resultaten behaald door de vereniging (bij een kartel bij­ voorbeeld een hoger prijsniveau) zonder daar zelf offers voor te hoeven brengen en kunnen zelfs ex­ tra voordelen behalen ten koste van de georgani- seerden (bijvoorbeeld een groter marktaandeel). De vrees voor eventuele ‘free riders’ zal veel groepsleden huiverig maken om zich aan onder­ linge afspraken te binden. Zelfregulering wordt zo ernstig bemoeilijkt door de dreiging van ‘free riders’ (Olson, 1965). De overheid kampt natuur­ lijk ook wel met ‘free riders’ (bijvoorbeeld be­ lastingontduikers die wel van collectieve voorzie­ ningen profiteren). Het verschil is echter dat de

‘vereniging’ waar de staat het bestuur van is, de natie, verplicht lidmaatschap kent. Alle bewoners van het nationale grondgebied zijn gebonden aan overheidsregelingen en dat impliceert dat de staat ‘free riders’ kan vervolgen, maar een vrijwillige vereniging niet.

In het verleden zijn bij pogingen tot zelfregule­ ring door verenigingen diverse oplossingen voor deze problemen bedacht.

Allereerst heeft men geprobeerd de groepsleden aan een vereniging te binden met een beroep op gedeelde normen en waarden, het geloof of groepsideologieën als de eer van het ambacht of de professie. In de tijd dat Nederland nog verzuild was had dit inderdaad een belangrijke bindings- kracht en was het een basis van consensus binnen verenigingen. Als katholieke broodbakker was je vanzelfsprekend lid van het plaatselijk Hanzegilde voor bakkers en als jongen uit een socialistisch milieu was het een uitgemaakte zaak dat je lid werd van een NVV-bond, zodra je ging werken. Nu werkt dit beroep op collectieve waarden ech­ ter al enige tijd niet meer. Deconfessionalisering, ontzuiling en individualisering hebben deze groepsbindingen sterk verminderd.

Behalve met normatieve heeft men ook met utili­ taristische argumenten getracht leden te binden. Veel verenigingen zijn overgegaan tot de verschaf­ fing van ‘selectieve goederen’, dat zijn goederen of diensten waar alleen de leden van profiteren. Belangrijke selectieve goederen zijn vormen van dienstverlening, zoals individueel advies en infor­ matie aan de leden, juridische assistentie, collec­ tieve verzekeringen (waaronder uitkeringen bij stakingen, zowel voor werkgevers als voor werk­ nemers), goedkope Produkten, vakanties en op­ leidingen of voorkeursbehandelingen voor geor- ganiseerden op de arbeidsmarkt. Verder verster­ ken ook gezelligheidsactiviteiten de ledenbinding, zoals de kindermarkten die de katholieke vakbon­ den vroeger in het zuiden organiseerden of de buitenlandse reizen en koude buffetten voor leden en hun dames die menige ondernemersvereniging organiseert. Een probleem met de produktie van selectieve goederen is echter dat verenigingen zich zo tot pseudo-dienstverlenende bedrijven kunnen ontwikkelen — de ANWB is een bekend voorbeeld — en zich blootstellen aan concurren­ tie van bedrijven die daarop gespecialiseerd zijn en die soms goedkoper kunnen leveren.

Een derde middel om leden aan een vereniging te binden is de aanstelling van bezoldigde functiona­ rissen. Vanwege hun neutraliteit (ze waren anders

dan ledenvertegenwoordigers bijvoorbeeld geen concurrenten) kunnen ze makkelijker het vertrou­ wen van de leden winnen en zijn ze in staat om een zekere autonomie ten opzichte van hen te ver­ werven. Vanuit die positie kunnen ze beter toe­ zicht houden op de naleving van de afspraken en zo de vrees bij andere leden wegnemen dat er me- de-leden zullen zijn die zich niet aan de overeen­ gekomen regels houden. De bijdrage van deze factor aan de ledenbinding is echter beperkt en werd bovendien geringer in die gevallen waar het stafapparaat van de vereniging teveel verzelfstan­ digde en van de leden dreigde te vervreemden. Ten vierde heeft men getracht het lidmaatschap de facto verplicht te maken. Een belangrijk middel daartoe waren zogenaamde exclusiviteitsovereen- komsten. Dit zijn afspraken dat leden slechts mochten leveren aan, afnemen van of in dienst treden bij leden van verenigingen van respectieve­ lijk afnemers, toeleveranciers of werkgevers. Bei­ de verenigingen hadden voordeel bij deze ruil: de eigen leden werden bevoorrecht in ruil voor een bevoorrechting van de leden van de andere partij. Belangrijker echter was dat het voor ongeorgani­ seerden moeilijker, zo niet onmogelijk werd om nog een bedrijf of beroep uit te oefenen. Als on­ georganiseerden konden ze geen grondstoffen en materialen betrekken, produkten verkopen, werk­ nemers krijgen of werk vinden. Daarmee werd de dreiging van ‘free riders’ uitgebannen. Bovendien kreeg de vereniging de beschikking over een ef­ fectieve sanctie, royement, waarmee ze in staat was de naleving van bindende regels af te dwin­ gen. Vooral tussen 1910 en 1940 zijn veel van dit soort overeenkomsten gesloten, o.a. in de metaal­ nijverheid, de bouw en de grafische industrie. Op de regelingen in de grafische sector na zijn de meeste exclusief verkeer-overeenkomsten echter weer verdwenen. Ze waren niet te handhaven als gevolg van de vrijere internationale handel (leve­ rantie vanuit het buitenland maakte een boycot door binnenlandse leveranciers ineffectief) en omdat ze in strijd kwamen met EG-bepalingen betreffende de vrije concurrentie.

Tenslotte hebben veel verenigingen die zelfregu­ lerend op wilden treden vroeger of later steun ge­ zocht bij de overheid (vgl. ook Offe, 1981; Streeck, 1983). Ze vonden die in de vorm van: — publiekrechtelijke bevoegdheden, zoals een

verplicht lidmaatschap en een monopolie in hun domein (dat hebben vooral verenigingen met bijzondere taken zoals de bedrijfsvereni­ gingen, de Orde van Advocaten of de

land-bouwcontrole-instellingen);

— algemeen verbindend verklaring van particu­ liere regelingen (cao, kartels) of de overname van zelfregulering in wetgeving;

— subsidies (inclusief door overheid algemeen verbindend verklaarde cao-bepalingen betref­ fende werkgeversbijdragen voor collectieve zaken in de bedrijfstak (de ‘vakbondstientjes- regeling’)). Daarmee kon de contributie - een mogelijke barrière voor het lidmaatschap — verlaagd worden dan wel werd de vereniging financieel minder afhankelijk van de leden en kon ze zich in beleidszaken zelfstandiger opstellen tegenover de leden;

— exclusieve rechten op de verdeling van bepaal­ de selectieve goederen waar de overheid over beschikt (vergunningen, subsidies, informatie) en waarmee leden geworven konden worden dan wel effectiever geconcurreerd kon worden met bedrijven die eveneens selectieve goede­ ren aanboden.

In de loop van de geschiedenis is gebleken dat de laatste oplossing, overheidssteun, de minste pro­ blemen opleverde en de beste oplossing was voor het free rider probleem. De overheid beschikte over belangrijke machtsmiddelen (een monopolie in haar domein, de natie, en verplicht lidmaat­ schap van alle burgers van de staat) en kon parti­ culiere verenigingen daarin laten delen. Vereni­ gingen kregen eveneens het recht de groepsleden te verplichten zich te organiseren of hun regelin­ gen werden via een algemeen verbindend verkla­ ring dwingend opgelegd aan alle groepsgenoten. Vandaar dat er een historische trend is geweest waarbij zelfregulering steeds meer vervangen dan wel ondersteund werd door overheidsregulering. Elders heb ik daar diverse voorbeelden van gege­ ven (Van Waarden 1985, 1988 en 1989, hfst. 10). De conclusie is dat zelfregulering door volledig van de overheid onafhankelijke particuliere orga­ nisaties praktisch niet mogelijk is vanwege het vrijwillige karakter van deze organisaties in com­ binatie met de problemen van belangenheteroge- niteit en ‘free riders’. Slechts met overheidssteun blijken verenigingen er in geslaagd te zijn vol­ doende interne beheersingscapaciteit te ontwikke­ len die nodig is voor zelfregulering.

Verantwoordelijkheid als rekenschap afleggen

De essentie van de democratische rechtsstaat is dat zij die publieke macht uitoefenen zelf onder controle staan. De machthebbers zijn aan maat en regel gebonden, maken deel uit van een systeem

van ‘checks en balances’ en hun gezag is uiteinde­ lijk van de betroffenen zelf, de burgers, af­ komstig. Indien in zo’n samenleving particuliere verenigingen publieke taken verrichten of zelfs gedelegeerd krijgen van de overheid, bindende re­ gels uitvaardigen en schaarse middelen alloceren is het een principiële eis dat er controle is op zul­ ke organisaties. Zo niet, dan zou de grondwette­ lijke bescherming tegen ongebreidelde machtsui­ toefening via de omweg van het particulier initia­ tief worden uitgehold. Het ‘maatschappelijk mid­ denveld’ als deel van de ‘verantwoordelijke sa­ menleving’ behoort dus ook rekenschap af te leggen van de wijze waarop het zich van zijn taak kwijt.

Die controle kan allereerst een interne zijn, af­ komstig van de leden of aangeslotenen van de or­ ganisatie. Indien men het belangrijk vindt dat par­ ticuliere organisaties zelfstandig van de overheid zijn (zoals vooral de protestanten in hun filosofie van souvereiniteit in eigen kring vinden) zou de controle inderdaad bij de groepen, die de organi­ saties vertegenwoordigen, behoren te liggen. De diverse politieke partijen die voorstander zijn van een grotere rol van intermediaire organen bena­ drukken dan ook het belang van het democratisch functioneren van deze organisaties. De PvdA schrijft bijvoorbeeld in Schuivende Panelen-, ‘Zul­ ke organismen zouden, mits zelf staande onder democratische controle...’ en het CDA stelt in de Discussienota over de verantwoordelijke samen­ leving als ‘voorwaarde aan maatschappelijke or­ ganisaties dat deze bij de uitvoering van overge­ dragen taken voldoende democratisch en doelma­ tig te werk gaan’ en dat ‘de achterbannen meer betrokken worden bij de organisaties en instellin­ gen die voor of namens hen taken vervullen’ (CDA, 1987, blz. 14, 9). Met het uitspreken van de wenselijkheid daartoe is democratische con­ trole echter nog geen realiteit. De jarenlange er­ varing die we in Nederland met zelfregulerende organisaties hebben laat zien dat het met die de­ mocratie niet al te best gesteld is.

Om te beginnen is er een groot aantal organisaties in het ‘maatschappelijk middenveld’ dat helemaal geen leden of aangeslotenen heeft en daar dus ook niet door gecontroleerd kan worden. Veel organi­ saties hebben de stichtingsvorm: schoolbesturen, woningstichtingen, ziekenfondsen, welzijnsinstel­ lingen zoals de diverse stichtingen voor welzijn buitenlandse werknemers, ZWO, TNO, of het Ne­ derlands Normalisatie Instituut. Hun besturen vullen zichzelf aan of worden — in het geval van

katholieke instellingen — door de clerus be­ noemd. Zulke organisaties functioneren niet vol­ gens een democratisch model maar volgens hiër­ archische, autoritaire principes van de katholieke kerk of zijn oligarchieën in de beste Nederlandse traditie van het regentendom.

Maar ook de verenigingsvorm is geen garantie voor inspraak, laat staan zeggenschap van de be­ troffen groepsleden. Allereerst zijn veel vereni­ gingen in het maatschappelijk middenveld vereni­ gingen van verenigingen (van verenigingen, enzo­ voorts). Er zijn zelfs verenigingen tot de vierde of vijfde macht. Een niet ongewoon voorbeeld: de baksteenfabrikant is over 6 trappen vertegenwoor­ digd in de GMD, namelijk via de organisaties Al­ gemene Vereniging van Baksteenfabrikanten in Nederland — Sociaal Federatief Verbond voor de Baksteenindustrie — Algemene Werkgevers Vere­ niging — Bedrijfsvereniging voor de Steen-, Ce­ ment-, Glas- en Keramische Industrie — Federa­ tie van Bedrijfsverenigingen — GMD. Via dit ge­ trapte stelsel van vertegenwoordiging zijn de be­ troffen individuen dus maar zeer indirect verte­ genwoordigd in veel zelfregulerende organisaties. Bedrijfsverenigingen en bedrijfscommissies, zie­ kenfondsen, pensioenfondsen, landbouwcontrole- instellingen, produktschappen of de Reclamecode Commissie hebben besturen die niet door de di­ rect betroffenen gekozen zijn, maar die door en uit besturen van belangenverenigingen samen­ gesteld worden. Uitkeringstrekkers en werkne­ mers hebben geen directe invloed op de bedrijfs­ vereniging waarvan ze afhankelijk zijn, zieken­ fondsverzekerden hebben geen zeggenschap in de ziekenfondsen en boeren en ondernemers niet in de produktschappen. Zij (althans de georgani- seerden onder hen) worden daar vertegenwoor­ digd door hun vakbonden en ondernemersorgani­ saties. Men mag aannemen dat met het langer worden van de keten van vertegenwoordigingen de democratische controle door de betroffen indi­ viduen af zal nemen.

Verder hangt hun invloed natuurlijk af van de de­ mocratie binnen de belangenverenigingen van werkgevers en werknemers, die zo’n centrale rol innemen in het maatschappelijk middenveld (en die in de zienswijze van CDA en PvdA een nog belangrijker rol zouden moeten gaan vervullen). Nu zijn met name de vakbonden bepaald geen voorbeeld van democratie. De besturen van vak­ bonden bestaan niet uit ledenvertegenwoordigers maar uit professionele bestuurders. De interne besluitvorming over bestuur en beleid speelt zich

vooral tussen de bezoldigden af. (Als er dus er­ gens ‘werknemerszelfbestuur’ is dan is het wel hier). Er zijn wel bondsraden, maar die lijken soms niet meer dan Oosteuropese applausmachi­ nes. De reputatie van bezoldigde bestuurders on­ der hun collega’s wordt mede bepaald door hun vermogen om een zaal leden snel en effectief plat te praten. Verkiezingen voor bestuurders worden voorgekookt door zittende besturen die kandida­ ten stellen die soms al jaren van te voren bekend zijn (nu bijvoorbeeld Vreeman voor de Vervoers- bond FNV). Tegenkandidaten zijn niet welkom, want ze zouden ‘verdeeldheid zaaien’. Bestuur­ ders die het wagen zich tegenkandidaat te stellen worden onder druk gezet of wordt het leven zo zuur gemaakt dat ze zich uit de organisatie moe­ ten terugtrekken en ook dan nog zijn de wraakge­ voelens van de bond niet bekoeld. Men denke slechts aan de poging van Johan Stekelenburg om zich tegenkandidaat te stellen tegen Dick Visser voor het voorzitterschap van de Industriebond FNV. Dit zijn geen incidenten, ze passen in een lange traditie van de ‘moderne vakbeweging’. Reeds in 1970 wees Windmuller er op dat coöpta­ tie de meest gebruikelijke wijze van selectie van vakbondsbestuurders in Nederland was. Hij ci­ teert een voorzitter van de vroegere Houtbond NVV, die een rechtvaardiging hiervoor geeft die ook heden ten dage nog wel gehoord wordt: ‘De gewone leden zijn als regel niet in staat zich een oordeel te vormen over de eisen, die aan het lei­ derschap in belangrijke functies moeten worden gesteld. Zij kunnen bovendien niet beoordelen wie van de beschikbare personen het best aan de gestelde eisen voldoet. Het kan natuurlijk voorko­ men dat een kandidaat voor de een of andere lei­ dende functie grote populariteit geniet, doordat hij bijvoorbeeld een goed woord- of pennevoerder is. Dit betekent echter niet dat hij ook de andere eigenschappen bezit, die voor de vervulling van de desbetreffende functie nodig zijn. De beoorde­ ling van de vraag, wie van de beschikbare krach­ ten voor het bezetten van een belangrijke lei- derspost in aanmerking behoort te komen, kan in de vakbeweging slechts door een klein aantal mensen met kennis van zaken geschieden, omdat zij alleen bekend zijn met alle factoren die voor deze beoordeling nodig zijn’ (Windmuller, 1970, blz. 209). Vakbondsleiders waren volgens Wind­ muller ook vrijwel niet afzetbaar. Het mag dan sinds 1970 een paar keer voorgekomen zijn dat voorzitters gedwongen werden het veld te ruimen (o.a. in de Voedingsbond en de Dienstenbond

NVV), maar dat was niet onder druk van de leden maar van de overige bezoldigde bestuurders. De meeste vakbonden in Nederland lijken dus meer op de oligarchie van de éénpartij-staat in Oost- Europa dan op een democratie — ofschoon ze dat formeel volgens hun statuten wel zijn. Controle op bestuurders komt hooguit van collega’s en con­ trole op de besturen als geheel bestaat er niet - anders natuurlijk dan door de keuze voor de exit- optie door de leden. Deze conclusie en de meeste opmerkingen daarbij zijn natuurlijk niet nieuw en zijn ook niet specifiek voor Nederland. Al jaren geleden werd uit onderzoek in andere landen ge­ concludeerd dat vakbonden bepaald geen voor­ beeld van democratische instellingen zijn (Mi- chels, 1970; Lipset, Coleman en Trow, 1956). Windmuller benadrukte echter dat het coöptatie­ systeem in Nederland in vergelijking met andere landen wel een erg grote rol speelt bij de selectie van bestuurders (Windmuller, 1970, blz. 215). Vakbonden zijn wel een extreem geval. In de on­ dernemersorganisaties, die in het algemeen klei­ ner zijn, is de invloed van de leden groter en is de professionalisering minder ver voortgeschre­ den. De meeste besturen bestaan uit vertegen­ woordigers van de leden. De bezoldigd secretaris — die ook zij meestal wel hebben — heeft slechts zelden stemrecht in het bestuur. De zittingstermij­ nen zijn statutair beperkt en het verloop onder de bestuursleden is vrij groot — al was het maar om­ dat ondernemers hun concurrenten liever niet te lang op centrale posities zien zitten. Het komt zelfs voor dat een voorzitter door de leden weg­ gestuurd wordt. Toch is het ook weer niet zo dat de vakbonden een uitzondering zijn. Ook in ande­ re grotere organisaties van individuen of kleinere bedrijven, zoals de landbouworganisaties, mid- denstandsverenigingen, omroeporganisaties of woningbouwverenigingen is de controle van de leden niet bovenmatig groot.

De gebrekkige interne democratie in particuliere verenigingen is geen toevallig verschijnsel maar heeft structurele oorzaken. Dat impliceert dat die interne democratische controle niet met enkele bezweringsformules in partijpolitieke documen­ ten verzekerd kan worden.

Allereerst hebben individuele leden volgens ratio­ nele calculaties weinig reden om zich actief te we­ ren in hun vereniging. In een wat grotere vereni­ ging is de actieve bijdrage van elk lid niet noodza­ kelijk voor het succesvol functioneren van de or­ ganisatie, terwijl wel alle leden (en soms zelfs niet-leden) profiteren van datgene wat de organi­

satie bereikt. Kortom, ook met geringe kosten kunnen leden baten behalen (Olson, 1965). Parti­ cipatie vergt niet alleen kosten in termen van tijd en energie, maar kan het lid soms zelfs schaden. Actieve vakbondsleden kunnen de wrevel van werkgevers opwekken waar zij van afhankelijk zijn en leden van ondernemersorganisaties die ac­ tief worden lopen eerder de kans dat hun bedrijfs­ geheimen bekend raken bij de concurrenten. Het gevolg van deze nutscalculaties van vele indivi­ duele leden kan zijn dat iedereen op de ander zit te wachten en uiteindelijk niemand wat doet. Dit sinds Olson (1965) bekende probleem van collec­ tief handelen doet zich niet alleen voor bij de keu­ ze zich al of niet te organiseren, maar opnieuw bij de overweging wel of niet actief te worden in een vereniging. Naarmate een organisatie meer leden telt is dit dilemma groter. Vandaar dat de invloed van leden afneemt met de toename van de omvang van de verenigingen. De trend van schaalvergro­ ting en fusies die zich ook onder verenigingen ge­ manifesteerd heeft impliceert dus een verdere af­ name aan democratisch gehalte van particuliere verenigingen.

Dit probleem van collectief handelen heeft een behoefte aan verenigingsfunctionarissen doen ontstaan. Effectiviteit en continuïteit van optreden vereisten bezoldigde bestuurders. Deze behoefte heeft zich aanvankelijk vooral bij vakbonden ge­ manifesteerd (waar het voor leden riskant was om zich tegen de werkgever waar ze afhankelijk van waren te keren of daarmee te onderhandelen), maar ook organisaties van ondernemers, zelfstan­ digen, professionals, consumenten, milieu-acti- visten en zelfs de landencommittees hebben be­ zoldigde medewerkers aangesteld. De consequen­ tie hiervan is dat bijdragen van individuele leden nog minder nodig zijn voor het welslagen van de vereniging, zodat de motivering om zich in te zet­ ten in de organisatie nog verder afgenomen is. Daar komt bij dat deze functionarissen, die full­ time met de vereniging bezig zijn, al snel een in­ formatievoorsprong krijgen op de gewone leden. Bovendien hebben ze kennis en ervaring, vaak ontleend aan een bepaalde opleiding, want daarop zijn ze vaak geselecteerd. Via hen wil de organi­ satie immers toegang krijgen tot die know how. Ook hebben de professionele krachten makkelij­ ker toegang tot de hulpmiddelen van de vereni­ ging (geld, relaties, menskracht). Zij beschikken over de ‘organisatie’ als machtsmiddel. De relatie leden — functionarissen is daarom eigenlijk vaak een relatie leden — organisatie en zo’n machtsver­

houding is geen evenwichtige. Dat is vooral het geval waar de leden individuen of kleine bedrij­ ven zijn. In verenigingen van grotere bedrijven is de relatie leden — functionarissen een verhou­ ding tussen organisaties en die is wat gelijkwaar­ diger. Grotere bedrijven hebben een eigen des­ kundige staf die in staat is uit te zoeken wat pre­ cies de belangen van de onderneming zijn en of die wel voldoende aan bod komen in de vereni­ ging. De invloed van leden zal dus afnemen naar­ mate de omvang van lid-bedrijven geringer is. Aangezien de meeste particuliere verenigingen organisaties van individuen of kleine bedrijven zijn zal er van interne controle op verenigingen meestal niet zoveel terecht komen.

Tenslotte heeft de toename van regelgeving door particuliere en semi-publieke organisaties geleid tot een groei van het administratieve apparaat dat deze regels opstelt, interpreteert, operationali­ seert en uitvoert en tot een steeds groter wordende complexiteit aan regelgeving en jurisprudentie. Een duidelijk voorbeeld daarvan vormt de sociale zekerheid. Alleen de specialistische medewerkers van bedrijfsverenigingen, raden van arbeid en So­ ciale Verzekeringsbank hebben nog voldoende in­ zicht en overzicht over de complexiteit van het so­ ciale verzekeringsrecht, dat inmiddels een apart juridisch specialisme is geworden. Voor vertegen­ woordigers van de belangengroepen die deze or­ ganen besturen wordt het steeds moeilijker om ef­ fectieve controle uit te oefenen. Zij missen niet al­ leen de juridische kennis maar ook de nodige praktische informatie over het functioneren van deze organisaties. Bovendien moeten zij hun schaarse tijd verdelen over vele specialistische or­ ganen waar zij hun belangengroepen vertegen­ woordigen. Zoals werkgeversvertegenwoordiger Van Brussel zich beklaagde: ‘In deze jungle van steeds verfijnder, gedetailleerder regels en einde­ loze overlegprocedures kan de oprechte amateur, die de gemiddelde bestuurder is, zijn weg nog slechts vinden geleid door een professionele gids. Dat geeft deze professionele gids grote macht’ (Van Brussel, 1979, blz. 241). Verder blijkt uit on­ derzoek naar de Raden van Beroep in de sociale zekerheid dat de twee ‘lekenrechters’ in de Ra­ den, afkomstig van werkgevers- en werknemer­ sorganisaties, slechts zelden onafhankelijk opere­ ren en meestal het advies van de jurist-voorzitter volgen. De reden is niet alleen gebrek aan tijd — meestal moeten ze in korte tijd over een groot aantal beroepen beslissen — maar ook gebrek aan kennis en aan zelfvertrouwen tegenover de juridi­

sche professie (Roos, 1982). Als de functionaris­ sen van de belangenorganisaties al zo weinig in­ vloed hebben in deze specialistische zelfregule­ rende organisaties, hoeveel minder zal dan wel niet de invloed van de leden-werknemers en -werkgevers zijn. Wat hier gebeurt is eigenlijk pa­ radoxaal: corporatieve organen, die vroeger ideo­ logisch verdedigd werden als een alternatief voor bureaucratie (van de overheid) zijn door hun groei verworden tot de alternatieven die zij moesten voorkomen: bureaucratie en technocra­ tie.

Als er van interne controle op verenigingen door hun leden niet zoveel terecht komt is een alterna­ tief wellicht externe controle, namelijk door an­ dere verenigingen, waaronder die van de tegen­ spelers. Ook het staatsapparaat wordt minder door de burgers gecontroleerd — periodieke ver­ kiezingen zijn meer een garantie voor zetelroula- tie en daarmee tegen machtsmisbruik dan dat ze de burgers invloed geven op het bestuur — dan door andere onderdelen van de staatsorganisatie. In de leer van de trias politica controleren uitvoe­ rende,wetgevende en rechterlijke macht elkaar. In de praktijk houden bovendien verschillende mi­ nisteries, afdelingen daarvan en verschillende overheidsnivo’s elkaar vanuit hun specifieke en vaak onderling tegenstrijdige belangen in de ga­ ten. Op analoge wijze zouden ook verenigingen met verschillende en soms tegengestelde belangen een tegenwicht tegen eikaars macht kunnen vor­ men. Dit is het model van het pluralisme: een evenwicht tussen verschillende belangenorganisa­ ties die met elkaar om invloed concurreren en zo eikaars functioneren controleren. In zekere zin is dit een mengvorm van de allocatieprincipes markt en vereniging.

Enige onderlinge controle tussen de veelheid van verenigingen is er zeker. Veel verenigingen ma­ ken deel uit van netwerken van organisaties en realiseren hun doelstellingen door samenwerking, overleg, onderhandeling met en tegenwerking te­ gen andere verenigingen. Onderhandelingen re­ sulteren in overeenkomsten waarbij de plichten van de één rechten van de ander zijn. Die ander heeft er belang bij dat de één zijn toezeggingen ook daadwerkelijk gestand doet en zal daarop toe­ zien. Vakbonden zullen controleren of individue­ le werkgevers de cao naleven en zo nodig de werkgeversorganisatie ter verantwoording roe­ pen. Organisaties van het leerlingwezen hebben er belang bij om er op toe te zien dat ondernemers de toegezegde stageplaatsen ook leveren.

Er kleeft echter een aantal problemen aan deze vorm van onderlinge controle. Ten eerste is zij be­ perkt: verenigingen zullen het gedrag van andere organisaties slechts op enkele punten controleren, namelijk die waar zij belang bij hebben. Vakbon­ den hebben wel belang bij het optreden van on­ dernemersorganisaties ten aanzien van arbeids­ voorwaarden, maar niet bij hun activiteiten rond bijvoorbeeld de informatieve etikettering. Ten tweede zijn lang niet alle belangen georganiseerd of even sterk georganiseerd. Niet alle verenigin­ gen hebben evenveel machtsmiddelen ter beschik­ king of hebben dezelfde capaciteit tot beheersing van de achterban die hen in staat moet stellen toe­ zeggingen na te komen. Bovendien varieert de machtspositie van veel verenigingen op sociaal- economisch terrein met de conjunctuur. De diver­ se verenigingen zijn dus niet gelijkwaardig, zodat er geen evenwicht van belangen kan ontstaan. Ten derde zijn er ook verschillen in de mate van zicht­ baarheid van opereren tussen verenigingen en daarmee in de mate waarin ze door anderen ter verantwoording zullen worden geroepen. Vereni­ gingen die zich duidelijk manifesteren, die initia­ tieven nemen, eisen stellen, beslissingen probe­ ren te beïnvloeden, veranderingen willen (vak­ bonden bijvoorbeeld) zullen eerder aangesproken worden door andere organisaties dan verenigin­ gen die hun belangen op minder opvallende wijze behartigen (zoals technische branche-organisa- ties). Ook dat levert een onevenwichtigheid op. Tenslotte bergt dit pluralistisch model het gevaar in zich van een nieuwe variant van het Oud-Hol- landse regentendom: functionarissen van diverse belangengroepen die met elkaar samenwerken, overleggen en elkaar controleren, maar die door het duurzame en spelkarakter van hun onderlinge verhoudingen steeds meer een relatief gesloten functionarissenelite gaan vormen die vervreemd is van de achterbannen, zodat er van de controle op den duur niet meer zoveel terecht komt. Conclusie: interne (door de leden) en externe (door andere verenigingen) controle op particu­ liere verenigingen functioneert niet of nauwelijks of is problematisch. Indien men er van uit gaat dat controle op particuliere organisaties, die publieke taken verrichten, in een democratische rechtsstaat gewenst is dan moet die controle van elders ko­ men. Die andere bron kan slechts de overheid zijn. Zij aggregeert het grootst denkbare aantal belangen in de samenleving en herbergt dus een zeker evenwicht aan belangen. Bovendien staat zij zelf onder democratische controle. Overheids­

controle betekent wettelijk toezicht op particulie­ re verenigingen aan wie publieke taken worden toegewezen. Dat gebeurt nu veelal, maar is wel in strijd met het CDA-verlangen dat intermediaire organisaties geheel zelfstandig van de overheid zouden moeten zijn. Denkbaar iy verder ook dat de overheid controle door leden en door andere verenigingen ondersteunt om deze effectiever te maken. De overheid zou eisen aan de democrati­ sche structuur en het functioneren van verenigin­ gen met publieke taken kunnen stellen, die verder gaan dan de formele eisen van het huidige vereni­ gingsrecht. Denkbaar is dat ook in Nederland ‘postal ballots’ voor belangenorganisaties ver­ plicht worden, naar het voorbeeld van Thatcher. Ook dat gaat echter tegen CDA-opvattingen in, zoals wel bleek toen de minister van onderwijs eisen van democratische controle aan school­ besturen wilde stellen. Om de onderlinge contro­ le tussen verenigingen te verbeteren zou de over­ heid verder verenigingen van groepen die zich niet of slechts met moeite organiseren kunnen steunen met bevoegdheden en selectieve goede­ ren. Dit is wel gesponsord pluralisme genoemd (o.a. Lowi, 1969).

Tegengestelde eisen

Een belangrijke reden — die nog niet genoemd is — waarom het in veel verenigingen zo slecht met de interne democratie is gesteld, is dat democra­ tie een andere organisatiestructuur vereist dan vanuit de behoefte aan externe invloedsuitoefe- ning, frontvorming en zelfregulering gewenst is. Een vereniging als beheersorganisatie ziet er an­ ders uit dan vereniging als representatieve organi­ satie. De beide betekenissen van verantwoorde­ lijkheid, ‘responsibility’ en ‘accountability’, stel­ len dus andere — en vaak tegengestelde — eisen aan de organisatiestructuur van particuliere vere­ nigingen.

Om te beginnen wordt de democratie gediend met een geringe omvang van verenigingen. In een kleine organisatie is het dilemma der gevangenen minder groot: ieders bijdrage aan de vereniging is nog van belang voor het succes ervan zodat een individu geen baten kan verwachten zonder offers te brengen, bijvoorbeeld door actief te zijn in de organisatie. Verder is in kleine groepen persoon­ lijk contact tussen alle leden mogelijk, zodat on­ derlinge sociale controle mogelijk is. Olson noemt kleine groepen dan ook in termen van zijn theorie geprivilegieerd: zij zullen eerder tot orga­ nisatie en tot actieve participatie in collectieve ac­

ties komen. Daar komt nog bij dat kleinere vere­ nigingen meestal homogener van samenstelling zijn dan grotere organisaties. Daardoor zullen de individuele ledenbelangen in geringere mate ge- herdefinieeerd behoeven te worden om tot een al­ gemeen verenigingsbelang te kunnen komen. Le­ den zullen zich sterker verbonden voelen met zul­ ke verenigingen waar ze hun eigen particularisti­ sche belangen in herkennen. Om al deze redenen mag men een grotere ledenparticipatie verwach­ ten in kleine verenigingen dan in grote en dat zal de democratie ten goede komen. Zelfregulering daarentegen vereist grotere verenigingen. Het is in ieder geval gewenst dat alle leden van een groep wiens gedrag gereguleerd gaat worden bij de vereniging zijn aangesloten. Buitenstaanders vormen als potentiële ‘free riders’ een bedreiging voor de afspraken en regels van de vereniging. Indien een vereniging wat groter is, dan is het met het oog op de participatie van leden gewenst dat er een interne differentiatie naar deelbelangen is. Met afdelingen voor bepaalde groepen leden (re­ gio, branche, leeftijd, geloof, bedrijfsomvang, e.d.) kunnen de zojuist genoemde voordelen van een kleine vereniging ook binnen een grotere or­ ganisatie gerealiseerd worden. Zulke afdelingen herbergen een homogener geheel van belangen en kunnen zo binnen de grotere organisatie belangen verwoorden en representeren die nog nauw aan­ sluiten bij particularistische belangen van indivi­ duele leden. Verder zijn zulke afdelingen in ter­ men van Olson geprivilegieerde groepen. De le­ denbinding die van zulke afdelingen uitgaat zal de grotere vereniging eveneens ten goede kunnen ko­ men, zodat ook daar de participatie groter is. In­ terne differentiatie naar deelbelangen kan daaren­ tegen de taakvervulling bemoeilijken. Er kunnen middelpuntvliedende krachten vanuit gaan, die de besluitvorming vertragen of onmogelijk maken. Voor zover zelfregulering gediend is van interne differentiatie, is dat er één volgens andere princi­ pes: in plaats van differentiatie naar subgroe- pen/leden een taakgerichte differentiatie. De ef­ fectiviteit en efficiency van taakvervulling worden meestal bevorderd door arbeidsdeling en speciali­ satie. Voor een vereniging impliceert dit dat er voor diverse taken aparte afdelingen, commissies of werkgroepen zijn. Bij regelgeving moeten er bovendien aparte suborganen zijn voor diverse functies rond regelgeving, zoals organen die de regels in administratieve zin uitvoeren, die toe­ zicht houden op de naleving van de regels, die sancties opleggen, die arbitreren bij geschillen en

die beroepen behandelen. Zelfregulering vereist dus een andere interne organisatiestructuur dan ledenparticipatie en interne democratische con­ trole.

De democratie is verder gebaat bij decentrale besluitvorming en een nauwe relatie tussen het beleid en de individuele ledenbelangen. Door be­ leid en besluitvorming dicht bij de leden te hou­ den zal hun betrokkenheid en participatie groter zijn. De consequentie voor de vereniging kan echter zijn dat een zwalkend en vaak op de korte termijn gericht beleid gevoerd wordt. Dan weer moet de ene subgroep van leden tevreden gesteld worden en dan weer een andere. Effectieve en duurzame zelfregulering daarentegen vereist cen­ trale besluitvorming als garantie voor rechtzeker­ heid en rechtsgelijkheid binnen de gehele organi­ satie. De leden ervan moeten overtuigd zijn dat de regels voor alle groepsleden gelden en dat ieder­ een zich er ook aan zal houden. Anders zal de vrees dat anderen ‘free rider’ gedrag gaan verto­ nen de naleving van afspraken ernstig bemoeilij­ ken. Centrale besluitvorming veronderstelt dat een algemeen verenigingsbelang gedestilleerd wordt uit de vele particularistische ledenbelan­ gen. Wanneer deze onderling divergeren zullen ze geherinterpreteerd, geherdefinieerd en gepriori- teerd moeten worden. Democratie en zelfregule­ ring stellen dus ook onderscheiden eisen aan de vorm en inhoud van de besluitvorming.

Ook aan de activiteiten en produktie van de vere­ niging stellen ze verschillende eisen. Ledenbin­ ding en ledenparticipatie kunnen onder andere vergroot worden door de verschaffing van ‘selec­ tieve goederen’. Zelfregulering daarentegen — het woord zegt het al - vereist dat een vereniging haar middelen en energie stopt in de opstelling en uitvoering van bindende regels. Overigens ligt hier minder een tegenstelling dan een verschil in accent. Zoals reeds eerder is aangegeven kunnen selectieve goederen zelfregulering ondersteunen. Doordat ze de ledenbinding vergroten maken ze het voor verenigingen makkelijker om de nale­ ving van regels en afspraken af te dwingen bij de leden. De exit-optie is namelijk minder aantrek­ kelijk.

Aan de bemensing van de organisatie worden eveneens onderscheiden eisen gesteld. De leden­ betrokkenheid is optimaal waar de verenigings- functies bekleed worden door onbezoldigde vrij­ willigers uit de kring der leden. Indien dat niet mogelijk is en bezoldigde functionarissen aan­ gesteld moeten worden, dan vereist de democratie

dat deze (althans de belangrijkste onder hen) ge­ selecteerd worden door de leden of hun vertegen­ woordigers, dat het bestuur gekozen wordt en dat leiders indien nodig door de leden weggestuurd kunnen worden. Zelfregulering en in het alge­ meen taakvervulling van de organisatie is daaren­ tegen gediend met een zekere onafhankelijkheid van de verenigingsfunctionarissen van de leden. Windmuller heeft benadrukt dat de keerzijde van de coöptatie onder vakbondsbestuurders is dat op deze wijze deskundigen eerder dan populisten op leidende posities terecht komen en dat de bestuur­ ders zich niet zoveel zorgen hoeven te maken over de handhaving van hun positie (herverkiezing), zodat ze in staat zijn een stabiel en lange termijn beleid te voeren, ook al gaat dat tegen de korte termijn belangen of de belangen van bepaalde subgroepen/leden in. Zulke relatief onafhankelij­ ke bestuurders zijn bovendien minder partijdig en kunnen dus makkelijker zonder aanzien des per- soons de naleving van de regels controleren en zo nodig sancties opleggen. De leden accepteren dit waarschijnlijk ook makkelijker van zo’n neutrale derde dan van een medelid, zeker wanneer dat ook een concurrent is.

De ledenbetrokkenheid zal verder groter zijn wanneer de leden een financieel offer — zij het niet al te groot — voor de vereniging moeten brengen. De democratie is er dus bij gebaat dat de financiële middelen vooral van de leden af­ komstig zijn. Dat maakt de inkomsten van de or­ ganisatie echter wel afhankelijk van een multitude aan individuele kosten-baten afwegingen en bete­ kent onzekerheid omtrent de continuïteit van de inkomsten.

Effectieve taakvervulling daarentegen vereist pro­ fessionele bestuurders en om die duurzaam te kunnen financieren moet de vereniging stabiele inkomsten hebben. Om dat te verzekeren zal ze ook naar andere inkomstenbronnen dan de leden­ contributie moeten uitzien. Diverse vakbonden en ondernemersorganisaties hebben dat gevonden in onder andere de verkoop van goederen en diensten (ook aan niet-leden) en in ‘vak- bondstientjesregelingen’ die bij algemeen verbin­ dend verklaarde cao aan een hele bedrijfstak of branche opgelegd worden. Volgens deze bepaling moeten alle werkgevers een bepaald bedrag per werknemer in een fonds storten, waaruit ‘zaken van collectief belang voor de bedrijfstak’ gefinan­ cierd worden, waaronder de belangenorganisaties van werkgevers en werknemers zelf. Een enkele vereniging is er zelfs in geslaagd overheidssubsi­

die te verwerven. Zo krijgen de middenstands- centrales overheidsmiddelen voor advisering van middenstanders. Daarmee hebben ze niet alleen extra inkomsten maar ook een belangrijk selectief goed om de leden aan zich te binden.

Men kan de meeste van deze eisen aan de organi­ satie samenvatten in het begrip autonomie. Vanuit de belang van interne democratie gezien moet een vereniging slechts geringe autonomie hebben ten opzichte van de leden. De behoefte aan taakver­ vulling en zelfregulering daarentegen vereist een relatief grote autonomie. Beiden gaan moeilijk samen.

In Nederland hebben veel belangenverenigingen vooral toegegeven aan de behoefte aan invloeds- uitoefening en zelfregulering ten koste van de in­ terne democratie. De vakbonden hebben bijvoor­ beeld begin van deze eeuw bewust gekozen voor het model van de ‘moderne vakbeweging’, een or­ ganisatiestructuur die meer aan de eisen van taak­ vervulling dan aan die van democratie tegemoet komt. Ze zetten zich daarbij af tegen het syndica­ listische vakbondsmodel, waarin de directe be­ trokkenheid en mobilisatie van de leden centraal stond. Dit voorbeeld illustreert nog eens de tegen­ stelling tussen een beheersorganisatie en een re­ presentatieve organisatie.

Conclusie

Op zichzelf zijn particuliere verenigingen dus niet in staat tegelijkertijd verantwoordelijk te zijn in beide betekenissen van het woord. De democrati­ sche vereniging heeft moeite met beheersing van de achterban; en de vereniging die wel in staat is tot zelfregulering staat niet of nauwelijks onder interne democratische controle. Maar ook de rea­ lisatie van maar één van deze betekenissen tege­ lijk is niet zonder problemen, zoals gesteld is. De capaciteit van vrijwillige verenigingen tot zelfre­ gulering is gering en met de interne democratie is het bij veel belangenverenigingen slecht gesteld. Een rol voor de overheid kan niet gemist worden: om verenigingen te steunen met publiekrechtelij­ ke bevoegdheden of selectieve goederen (zoals het recent opnieuw in discussie gekomen recht op het verzorgen van uitkeringen naar het Belgische voorbeeld) die hen in staat stellen de leden aan zich te binden en de dreiging van ‘free riders’ te verminderen; maar ook om controle uit te oefe­ nen op organisaties aan wie publieke taken toe­ vertrouwd worden en zo aantasting van de rechtsstaat door willekeurige machtsuitoefening van particuliere verenigingen te voorkomen. De

overheid is de enige die zulke voorzieningen en bindende regels verschaffen kan. Zij heeft het minste last van het dilemma der gevangenen en is als grootste vereniging nog het beste in staat om de vele particularistische belangen te aggregeren tot een ‘algemeen belang’, dat te verwoorden en vanuit dat belang de particuliere organisaties met publieke taken te controleren.

Geheel van de overheid zelfstandige zelfregule­ rende én democratische particuliere organisaties, zoals het CDA wil, lijken dus een onmogelijk­ heid. De ervaringen die we in Nederland al jaren met de ‘verantwoordelijke samenleving’ hebben tonen dat wel aan. Het allocatieprincipe vereni­ ging mag dan een aanvulling en correctie zijn op de principes staat en markt, zonder ondersteuning van de staat kan ze niet functioneren.

Literatuur

— Brussel, H. van, (1979), ‘De invloed van het georgani­ seerd bedrijfsleven op de uitvoering van de sociale verze­ kering’, Sociaal Maandblad Arbeid, jrg. 34.

— CDA (1987), Discussienota over de verantwoordelijke sa­

menleving, Den Haag.

— Chandler, A D. (1977), The Visible Hand. The Manageri­

al Revolution in American Business, Cambridge, Mass.

— Dahrendorf, R. (1966), Markt und Plan. Zwei Typen der

Rationalität, Walter Eucken Institut, Vorträge und Aufsät­

ze, Tübingen.

— Doel, H. van der (1975), Demokratie en welvaartstheorie.

Een inleiding in de nieuwe politieke ekonomie, Alphen

aan de Rijn.

— Groenveld, K., en A.A.M. Kinneging (1985), Liberalisme

en politieke economie, Telderstichting, Den Haag.

— Lindberg L., en J.R. Hollingsworth (1985), ‘The Gover- nance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies and Associative Behaviour’, in: W. Streeck en Ph. Schmitter (red.), Private Interest Govern­

ment. Beyond Market and State, London.

— Lindblgm, C.E. (1977), Politics and Markets, New York. — Lipset, S.M ., J. Coleman en M. Trow (1956), Union De-

mocracy, New York.

— Lowi, T. (1956), The End o f Liberalism, New York. — Michels, R. (1970), Zur Soziologie des Parteiwesens in der

modernen Demokratie. Untersuchungen über die oligar- chischen Tendenzen des Gruppenlebens, (oorspr. 1925).

— Offe. C. (1981), ‘The Attribution of Public Status to Inte­ rest Groups', in: Susanne Berger (ed.), Organizing Inte­

rests in Western Europe. Pluralism, Corporatism and the Transformation o f Politics, Cambridge U.P., Cambridge

Mass.

— Olson. M. (1965), The Logic o f Collective Action, Cam­ bridge, Mass.

— Olson, M. (1982), The Rise and Decline ofNations. Eco­

nomic Growth, Stagflation and Social Rigidities, New Ha­

ven/London.

Administrative Science Quarterly, jrg. 25, blz, 129-141.

— PvdA (1987), Schuivende panelen, Amsterdam. — Roos, N.H.M . (1982), Lekenrechters. Een empirisch on­

derzoek naar het functioneren van de lekenrechters bij de Raden van beroep voor de sociale verzekeringen, De­

venter.

— Streeck, W. (1983), ‘Zwischen Markt und Staat. Interes­ senverbände als Träger öffentlicher Politik’, in: F.W. Scharpfen M. Brockmann (ed.), Institutioneile Bedingun­

gen der Arbeitsmarkt- und Beschaftigungspolitik, Frank-

furt/Main, blz. 179-197.

— Streeck, W., en Ph. Schmitter (1985), ‘Community, Mar­ ket. State - and Associations? The Prospective Contribu­ tion of Interest Governance to Social Order', in: ders. (red.). Private Interest Government. Bevond Market and

State, London.

— Teubner, G. (1980), ‘Neokorporatistische Strategien recht­ licher Organisationssteuerung: Staatliche Strukturvorga­ ben für die gesellschaftliche Verarbeitung politischer Kon­ flikte'. Zeitschrift fü r Parlamentsfragen, nr. 10. — Teubner. G. (1978), Organisationsdemokratie und ver­

bandsverfassung, Tübingen.

— Traxler, F. (1981), ‘Organisationsform des OeGB und Wirtschaftspartnerschaft. Organisationsstrukturelle Be­ dingungen kooperativer Gewerkschaftspolitik', Wirtschaft

und Gesellschaft, jrg. 7, nr. 1, blz. 29-52.

— Traxler, F. (1982), ‘Zur Entwicklung kooperativer Ar­ beitsbeziehungen: Versuch einer Prozesanalyse', Zeit­

schrift fü r Soziologie, jrg. 11, nr. 4, blz. 335-352.

— Waarden, F. van (1985), ‘Regulering en belangenorganisa­ tie van ondernemers’, in: F.L. van Holthoon (red.), De

Nederlandse samenleving sinds 1815, Assen, blz. 227-260.

— Waarden, F. van (1988), ‘Vervlechting van staat en belan­ gengroepen II. Wetgeving en zelfregulering’. Beleid en

Maatschappij, nr. 2, blz. 115-126.

— Waarden, F. van (1989), Organisatiemacht van belangen­

verenigingen. De ondernemersorganisaties in de bouwnij­ verheid als voorbeeld, Amersfoort/Leuven .

— Williamson, O.E. (1975), Markets and Hierarchies, New York.

— Windmuller, J.P. (1970), Arbeidsverhoudingen in Neder­