Het arbeidsvoorzieningsbeleid
in Nederland en België
Overeenkomsten en verschilpunten
In dit artikel wordt een analyse gemaakt van het arbeidsvoorzieningsbeleid zoals het in het jongste decennium in België en Nederland gevoerd werd. Hieruit wordt een aantal suggesties afgeleid die van belang kunnen zijn bij het uitstippelen van een toekomstgericht arbeidsvoorzieningsbeleid.
Inleiding
Met een verkiezingsjaar in Nederland en nationaal collectief overleg in België zijn beide landen toe aan een reflectie op hun gevoerde arbeidsvoorzie ningsbeleid. Vandaar dat het zinvol is de ontwik kelingen inzake arbeidsvoorziening naast elkaar te plaatsen om op grond van overeenkomsten en verschilpunten conclusies te trekken voor de toe komst.
De hoofddoelstelling van het arbeidsvoorzienings beleid, zoals het in België en Nederland wordt op gevat, is het bevorderen van een doelmatige en rechtvaardige afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De instrumenten die hierbij tra ditioneel gehanteerd worden, kunnen worden ingedeeld in vijf rubrieken, nl.:
1. loonkostensubsidies; 2. scholingsmaatregelen;
3. werkgelegenheidsverruimende maatregelen; 4. vermindering van het arbeidsaanbod; 5. bevordering van zelfstandig ondernemen. De eerste drie maatregelen worden in het rapport Evaluatie van Maatregelen, 1980, van het Direc- toraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening (Ne derland) als volgt omschreven:
‘Loonkostensubsidies hebben tot doel de (w eder opname van categorieën werklozen met een zwak ke arbeidsmarktpositie te vergroten. De doelgroe pen van de onderscheiden regelingen bestaan uit categorieën van werklozen die zonder toepassing van dergelijke maatregelen vrijwel geen kans heb
* Dr. Mar d a De Wachter is werkzaam als arbeidseco- nomiste aan het Studiecentrum voor Economisch en Sociaal Onderzoek van de Universiteit van Antwer pen (UFSIA) en drs. Eva Visser is werkzaam als fi nancieel analiste bijAHOLT.
ben op een blijvende plaats in het arbeidsproces. De tegemoetkoming in de loonkosten is veelal tij delijk. De arbeidswetgeving heeft immers geleid tot een aantal marktrigiditeiten (bijv. via mini mumlonen en ontslagregelingen), die in situaties waarin het aanbod van arbeid de vraag overtreft, een substitutieproces op gang brengen. Hierdoor worden sommige groepen omwille van hun per soonlijke of arbeidsmarktkarakteristieken door andere verdrongen uit de arbeidsmarkt.’
De loonkostensubsidies zijn in het leven geroe pen om deze neveneffecten enigszins te neutrali seren door het toekennen van loonkostensubsi dies aan ondernemingen die moeilijk plaatsbaren in dienst nemen. Een variant is het uitkeren van een loonsuppletie aan werklozen die bereid zijn werk te aanvaarden tegen een lager loon dan dat van hun vroegere baan.
Bij scholingsmaatregelen ligt de klemtoon op het bevorderen van de functionele mobiliteit en daar mee van de aansluiting tussen vraag en aanbod. Met andere woorden, de scholingsmaatregelen willen de algemene en specifieke ‘human Capital’ waarover schoolverlaters, jonge werklozen en werkenden beschikken verbeteren door bijko mende opleidings- en trainingsprogramma’s. Hier door wordt vaak tegemoet gekomen aan de ho gere opleidingseisen uit het bedrijfsleven en kan de werknemer gemakkelijker, hetzij in het bedrijf zelf, hetzij tussen verschillende bedrijven of sec toren, van baan verwisselen.
De werkgelegenheidsverruimende maatregelen scheppen — tijdelijk — een extra vraag naar ar beid voor moeilijk plaatsbare en langdurig werk lozen, die niet met behulp van de eerder genoem de instrumenten aan een baan worden geholpen.
De tijdelijke baan is echter expliciet gericht op het verschaffen van een betere uitgangspositie voor de verwerving van een blijvende plaats in het arbeidsproces. Met deze maatregelen streeft men niet alleen naar meer rechtvaardigheid bij de verdeling van het beschikbare werk, maar ook naar het behoud van de arbeidsgeschiktheid van werklozen.
Vermindering van het arbeidsaanbod is een maat regelenpakket gericht op het herschikken van het werknemersbestand door middel van vervroegde uittredingen waarbij vervanging door jongere werkkrachten wordt beoogd. De maatregelen die hierbij zijn opgenomen omvatten niet alleen de vervroegde pensionering maar alle maatregelen die een vervanging door jongere werknemers met zich meebrengen.
Tenslotte wordt in het arbeidsvoorzieningsbeleid ook aandacht besteed aan de bevordering van het zelfstandig ondernemen. Deze maatregel beoogt, via kapitaalssubsidiëring en leningen op middel
lange termijn, werklozen aan te moedigen een ei gen onderneming te starten.
Aanpak van het onderzoek
Om nu deze componenten van het arbeidsvoor zieningsbeleid te evalueren werd een secundaire analyse uitgevoerd van evaluatiestudies die reeds werden opgesteld in Nederland en België. Aan de hand van de bestaande literatuur werd een selec tie gemaakt van Belgische en Nederlandse maatre gelen die al dan niet vergelijkbaar zijn.
Hieruit kan dan een aantal aanbevelingen worden afgeleid die van belang zijn voor het Belgisch en het Nederlands arbeidsvoorzieningsbeleid.1 Dit artikel is daarom als volgt opgebouwd.
In de volgende paragraaf wordt een beschrijving gegeven van het arbeidsvoorzieningsbeleid zoals het in het jongste decennium is gevoerd in België en Nederland. Daarna wordt een evaluatie gege ven van het huidige arbeidsvoorzieningsbeleid. Hierbij wordt niet zozeer gezocht naar ‘veelbelo vende’ maatregelen in absolute termen, maar naar maatregelen die voor de realisatie van be paalde doelstellingen relatief beter blijken te functioneren dan andere.
Evolutie van de werkgelegenheidspolitiek in Bel gië en Nederland
De Europese landen werden in het voorbije decen nium geconfronteerd met een verscherpte con currentie op de buitenlandse markten, een stij ging van de energieprijzen en daar bovenop de
Japans-Amerikaanse uitdaging van nieuwe tech nologieën, met alle gevolgen van dien voor de werkgelegenheid. Sinds de Tweede Wereldoorlog bestond in de meeste Westeuropese landen over eenstemming over het bereiken van een aantal sociaal-economische doelstellingen, waaronder bijv. volledige werkgelegenheid en continue ver betering van de levensstandaard. Het bereiken daarvan werd door de economische teruggang van de afgelopen 15 jaar echter aan het wanke len gebracht. Welke ook de vorm was waarin het werkgelegenheidsbeleid werd uitgestippeld, geen enkel land ontsnapte aan de noodzaak om spe cifieke arbeidsvoorzieningsmaatregelen te treffen. Hiermee werd Europa sinds de tweede helft van de jaren zeventig het oefenterrein voor allerlei varianten inzake arbeidsvoorzieningsmaatregelen. België en Nederland vormden hierop geen uit zondering.
Aan de hand van de figuren 1 en 2 zijn drie perio den te onderscheiden.
1. Na de eerste olieschok in 1973 gingen de be leidsvoerders ervan uit dat er een snel econo misch herstel zou optreden. Men greep dan ook naar de traditionele instrumenten om de economie aan te zwengelen. Bij het stimule ren van de werkgelegenheid kregen de loon kostensubsidies een belangrijk aandeel. 2. Naarmate echter de economische groei verder
verzwakte en de structurele onevenwichtighe den zich manifesteerden op de arbeidsmarkt, werden er steeds meer vragen gesteld omtrent de prioriteit van de economische belangen t.o.v. de sociale. Sinds 1977 trachtte het ar beidsvoorzieningsbeleid daarom bijkomende sociaal-economische zekerheid te bieden op basis van de zgn. sociale innovatie. Nieuwe op lossingen werden uitgewerkt in de vorm van scholingsmaatregelen en werkgelegenheidsver- ruimende maatregelen, vermindering van het arbeidsaanbod en arbeidsduurverkorting. Bij de eerstgenoemde groep werd aan de be staande opleidingsprogramma’s alternerende opleidingsformules toegevoegd. Inzake werk- gelegenheidsverruiming werd in het bijzonder gedacht aan het opzetten van een arbeidscir cuit ter satisfactie van niet-vervulde en niet- concurrentiële maatschappelijke behoeften. Vermindering van het arbeidsaanbod en ar beidsduurverkorting berusten op het solidari teitsprincipe.
3. Een derde tendens die op gang kwam in het begin van de jaren tachtig heeft een verschui ving teweeggebracht van het arbeidsvoorzie ningsbeleid naar de economische aspecten. De
Figuur 1. Ontwikkeling arbeidsvoorzieningsbeleid Nederland 1975-1985
Jeugdontplooi-ingsbanen Plaatsingsbevorderende Maatregel
Regeling Langdurig Werklozen :
r.A
Loonkosten- Loonkostensubsidie JeugdigenRegeling Plaatsing Gehandicapten 30% Loonkostenregeling
Loonsuppletieregeling Regeling Werktijdverkorting
Maatregel Verruimde Werktijdverkorting
Beroepskwalificerende educatie
Studiekosten regeling
Centra voor (Administratieve) Vakopleiding Volwassenen
Scholing
Scholing in Samenwerking tussen Overheid en Bedrijfsleven Centra voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening Cursussen Jeugdige Werklozen
Tijdelijke Regeling Plaatsing Migranten ~~]
Regeling Pseudo-arbeidsplaatsen_______________________
Regeling Stimulering Vakopleiding Schoolverlaters Leerlingbouwplaatsen____________ Opleidingskosten________________
Bijdrageregeling Vakopleiding Jeugdigen
' J
Bedrijfsscholings regeling
.1975 1976 1977 1978 1979 Ï98Ö Ï9 8 Ï 1982 1983 1984 1985
sociale innovatie had de hoge verwachtingen die erin waren gesteld, niet kunnen waarmaken. Ze zijn dan ook niet meer de centrale inspira tiebron. Het zwaartepunt van het overheids beleid is zelfs verschoven van arbeidsvoorzie ning naar industriële politiek.
Met betrekking tot het arbeidsvoorzieningsbeleid wordt gestreefd naar:
1. opleidingsprogramma’s die de arbeidskrachten beter voorbereiden op de behoeften van de vraagzijde;
2. een omschakeling van publieke financiering naar private of autofinanciering van de pro
gramma’s en een herschikking van de publie ke financiën naar investeringen t.b.v. nieuwe technologieën;
3. programma’s waarbij de decentralisatie en de lokale ontwikkeling op de voorgrond treden; 4. flexibilisering van de arbeidstijd.
Deze tendensen worden nu meer gedetailleerd besproken.
Fase 1 (1973-1977)
Op de toename in de werkloosheid na de olie- schok van 1973 antwoordden de Europese lan den met reeds uitgeteste instrumenten, nl.
con-Vervolg figuur 1. Experimentele Arbeidsprojecten jeugdige werklozen WVM in de Marktsector Werkgelegenheids-verruiming
Regeling Tijdelijke Arbeidsplaatsen
____________ I .3.
I
Interim Maatregel Jeugdige WerklozenAanvullend Werkgelegenheidsbeleid Herziene Werkgelegenheids- verruimende Maatregel
J
Werkgelegenheidsverruimen- de Maatregel 1979 Zelfstandig Ondernemen Rentefaciliteit Vermogensversterkingskrediet Overige MaatregelenStichting Uitzendbureau Arbeidsvoorziening START
Bijdrageregeling Verplaatsingskosten >
--*r- Migratieregeling 1971
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
1. Besluit Stimuleringspremie Partiële Leerplicht. 2. Terugploegexperiment in de bouw.
3. Experimentele Werkgelegenheidsprojecten Vrouwen. 4. Rijksgroepsregeling (startende) Zelfstandigen.
5. Experimentele Regeling Startfaciliteiten Vrouwenbedrijven. 6. Onbeloonde Arbeid Uitkeringsgerechtigden.
7. Migratieregeling Noorden des Lands.
juncturele maatregelen, zoals Conventioneel Brugpensioen (B), Tewerkgestelde Werklozen (B), Regeling Tijdelijke Arbeidsplaatsen en Aan vullende Werken (NI). Deze werden ingevoerd in een tijd dat gemeend werd dat de economische groei weliswaar geremd werd, maar dat het on- evenwicht tussen vraag en aanbod van arbeid niet van structurele aard was.
Naarmate echter de werkloosheid hardnekkiger bleek te zijn, werd er vanaf 1976 een pleidooi ge houden voor meer geconcerteerde actie in de vorm van loonkostensubsidies. In België zijn er de ‘Regeling Tijdelijke Ontlasting Sociale Lasten’, in Nederland de ‘30% loonkostenregeling’ en de ‘Loonsuppletieregeling’.
De meeste van deze interventies werden niet ver algemeend of verlengd in de tijd. Of wel werden ze geherformuleerd in het kader van andere maat regelen, bijv. specifieke vermindering van sociale zekerheidsbijdragen bij aanwerving van een jonge, langdurige werkloze, bijscholing enz., of wel wer den ze in een breder kader gesteld van verminde ring of fiscalisering van de sociale lasten.
Fase 2 (1978-1981)
Sociale innovatie was het antwoord op de struc turele werkloosheid die zich aandiende in de loop van de jaren zeventig. Ten eerste werden de tradi tionele opleidingsprogramma’s uitgebreid met al ternerende opleidingsvarianten met leer- en/of
Figuur 2. Ontwikkeling van het arbeidsvoorzieningsbeleid in België tussen 1975 en 1985
Loonkosten subsidies
Regeling Moeilijk Plaatsbaren Regeling Tijdelijke Ontlasting Sociale Last
Scholing
Stages voor Jongeren Beroepsopleiding
Werkgelegenheids-verruiming
Tewerkgestelde Werklozen
---1
Bijzonder Tijdelijk Kader
^
-T
Derde Arbeidscircuit > -Interdepart. Begrotingsfonds
Compenserende Indienstnemingen
Aan loonmatiging gekoppelde arbeidscreatie, algemeen KMO's specifiek Experimenten Plus één Plan KMO's Indienstnemen werklozen (KMO's) Conventioneel Brugpensioen Vermindering 1
arbeidsaanbod Wettelijke Brugpensioen
Brugrustpensioen
Zelfstandig [ •
ondernemen
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 ’ Hulp aan werklozen die eigen onderneming willen oprichten.
'* Bijzondere stelsels van brugpensioen.
arbeidscontract: bijv. ‘Bijdrageregeling Vakoplei ding Jeugdigen’ (NI), en ‘Stages voor Jongeren’ (B). Al deze maatregelen worden op sectorieel of bedrijfsniveau onderhandeld en bieden de jon geren een leerovereenkomst aan.
Daarnaast werd via nieuwe werkgelegenheidscir- cuits en bestaande werkgelegenheidsverruimende maatregelen getracht nieuwe banen te creëren in de niet-commerciè'le sfeer. De programma’s zijn ook bedoeld om het economische aan het sociale luik te koppelen, waardoor activiteiten worden
ontwikkeld die voordien eerder als marginaal en weinig rendabel werden beschouwd.
In België en Nederland kan men twee typen van programma’s onderscheiden, nl.:
1. programma’s die op zeer korte termijn een aan tal banen creëren: bijv. ‘Interim Maatregel Jeug dige Werklozen’, en ‘het Aanvullend Werkgele genheidsbeleid’, in Nederland, nadien uitge groeid tot de ‘Werkgelegenheidsverruimende Maatregelen 1979’, en de ‘Experimenten Ar beidsprojecten Jeugdige Werklozen’. Al deze
maatregelen waren van tijdelijke aard en tracht ten conjuncturele laagten op te vangen door aan jongeren tijdelijk een baan te bezorgen; 2. programma’s die zowel kwalitatieve als kwan
titatieve werkgelegenheidsdoeleinden nastreef den, zoals Het Bijzonder Tijdelijk Kader (B), waarin t.b.v. het algemeen belang tijdelijk ba nen werden gecreëerd in de collectieve sector. Ten derde experimenteerde België (tezamen met Frankrijk en Groot-Brittannië) uitgebreid met maatregelen ter vermindering van het aanbod. Hiertoe werden vervroegde uittredingscontracten opgesteld gekoppeld aan indienstnemingen van jonge werklozen. Oorspronkelijk werden deze vervroegde pensioneringen ook volledig gefinan cierd door de overheid.
Ten slotte zijn van alle maatregelen die door so ciale innovatie de werkloosheidsproblemen trach ten op te lossen, de diverse vormen van herverde ling van arbeidstijd de meest vergaande. Immers, het opleggen van vermindering van arbeidstijd aan alle werknemers zodat meer mensen aan de slag kunnen, veronderstelt een mate van solidari teit onder de werknemers en een mate van flexi biliteit van de organisatie van de bedrijfsvoering die niet altijd overeenkomen met de realiteit. Hoewel de bespreking van arbeidsduurverkorting in zuivere vorm niet in deze studie werd opgeno men is een aantal varianten vermeldenswaard: bijv. Regeling Werktijdverkorting en Maatregel Verruimde Werktijdverkorting (NI).
Fase 3 (1982-1985)
Sinds 1981-1982 is het zwaartepunt van het ar- beidsvoorzieningsbeleid verschoven van de sociale innovatie naar de financieel-economische aspec ten van het beleid. De uitgangspunten waren hier bij dat in open economieën alleen door investe ringen en een vraaggericht arbeidsvoorzienings- beleid op termijn extra werkgelegenheid kan wor den gerealiseerd.
Ten eerste werden de bestaande opleidingspro gramma’s en alternerende scholing bijgestuurd zodat de arbeidskrachten beter voorbereid zijn op de behoeften van de vraagzijde. In de nieuwe programma’s ligt de klemtoon op de kwaliteit van de opleiding.
Ten tweede schakelt men geleidelijk over van pu blieke financiering naar private of naar autofinan- ciering van de programma’s. Bij het vormgeven van nieuwe maatregelen wordt nu meer rekening gehouden met de marktlogica.
Deze tendens impliceert o.m. een verschuiving naar de relatief goedkopere scholingsmaatregelen
en een vermindering van dure, kortlopende, werk- gelegenheidsverruimende maatregelen. Voor lang durig werklozen worden permanente oplossingen gezocht, zoals het Belgische Derde Arbeidscircuit. De traditionele, vervroegde uittredingsprogram- ma’s worden vervangen door uittredingsformules met beperkte omvang en gefinancierd door het bedrijfsleven. Ook maatregelen zoals zelfstandig ondernemen genieten de voorkeur omdat de fondsen op produktieve in plaats van consump tieve projecten worden gealloceerd.
Daarnaast komen de programma’s waarbij de de centralisatie en de lokale ontwikkeling op de voorgrond treden, meer aan bod. Hiermee wordt getracht het functioneren van lokale, syndicale en patronale organisaties te verbeteren en sneller te kunnen inspelen op wijzigingen in de plaatselij ke arbeidsmarktsituatie. Tevens impliceert dit aandacht voor het ambachtelijke en het kleinbe drijf: bijv. de maatregelen Plus Eén Plan (B), In dienstnemingen werklozen in KMO’s (B) ressor teren hieronder.
Tot slot treedt er ook een verschuiving op van ar beidsduurverkorting naar flexibiliteit van de ar beidstijd met verlenging van de produktietijden. Door de inherente restricties inzake onderne- mingsrendabiliteit is de manoeuvreerruimte t.b.v. arbeidsduurverkorting sterk gelimiteerd. Daarom zijn combinatiemaatregelen bedacht die naast arbeidstijdverkorting ook loonmatiging, loonsub- sidiëring en extra indienstnemingen bedingen; bijv. de ‘Compenserende Indienstnemingen’ (B); of die arbeidstijdverkorting koppelen aan verlen ging van produktietijden en 12-urenwerk (Experi menten inzake flexibilisering arbeidstijd (B)). Evaluatie van de arbeidsvoorzieningsmaatregelen Het gevoerde arbeidsvoorzieningsbeleid
België heeft het maatregelenpakket ‘loonkosten subsidies’ in geval het werd toegepast zonder ver plichting tot het aannemen van extra personeel sterk in belang doen afnemen. Ook in de BRD en in GB boetten plaatsingsbevorderende loonkos tensubsidies aan belang in. Opvallend is dan ook dat deze formule nog een belangrijke plaats in neemt in Nederland.
Tussen 1977 en 1981 ontstond er als reactie op de stijging van de werkloosheid een golf van soci- aal-innovatieve maatregelen. Ten eerste werden aan de traditionele opleidingsprogramma’s alter nerende opleidingsformules met leer- of arbeids contract toegevoegd. De redenen hiertoe waren tweevoudig: enerzijds werden de klassieke oplei dingsprogramma’s hoofdzakelijk gevolgd door
volwassen werkenden die om- of herscholing wensten en minder door jongeren. Anderzijds wilde men door het alternerend karakter van de nieuwe formules de bedrijfservaring van de jonge deelnemers vergroten. Deze nieuwe formules worden op sectorieel of ondernemingsniveau on derhandeld en worden door werkgevers en werk nemers gunstig onthaald.
Daarnaast werd via nieuwe werkgelegenheids- circuits en bestaande werkgelegenheidsverruimen- de maatregelen getracht banen te creëren in de niet-commerciële sfeer. Hierin zijn twee typen te onderscheiden:
1. programma’s die op zeer korte termijn een aan tal banen creëren;
2. programma’s die zowel kwalitatieve als kwan titatieve werkgelegenheidsdoeleinden nastrevea Deze twee genoemde typen vertonen echter alle nadelige karakteristieken van werkgelegenheids- verruiming. Ze genereren directe en indirecte ver dringingseffecten. Moeilijk plaatsbaren zijn in de regel dan ook ondervertegenwoordigd. Er treedt stigmatisering op door het tijdelijke karakter van de maatregel en de nadelige status van de partici pant. De overgang naar het normale arbeidscir cuit verloopt moeizaam. Jongeren onderbreken hun opleiding om via de maatregelen aan de slag te kunnen en de meeste projecten zijn niet levens vatbaar na afloop van de subsidieperiode.
Ten derde experimenteerde België met maatrege len ter vermindering van het arbeidsaanbod. De maatregel werd er gunstig geëvalueerd door werk gevers en werknemers maar bleek niet blijvend fi nancierbaar door de overheid.
Sinds 1981-1982 is het zwaartepunt van het ar beidsvoorzieningsbeleid verschoven van sociale innovatie naar de financieel-economische aspec ten van het beleid. Een viertal tendensen is hierin te onderscheiden.
1. Ten eerste werd in de scholingsmaatregelen meer nadruk gelegd op de kwaliteit van de op leiding en op de vraaggerichtheid. Tevens win nen de scholingsmaatregelen opnieuw aan be lang in het totale arbeidsvoorzieningsbeleid. Het is opmerkelijk dat Nederland in vergelij king tot België slechts een beperkt aantal deel nemers heeft in de scholingsmaatregelen. 2. Een tweede evolutie is de omschakeling van
publieke financiering naar private of naar auto- financiering van de maatregelen. De oorzaken liggen enerzijds in het failliet van de maatregel ‘vermindering arbeidsaanbod’ en de sterk op lopende kosten van de traditionele
werkgele-genheidsverruimende maatregelen. Voor zeer specifieke doelgroepen wordt gezocht naar per manente arbeidscreatie. De anderen worden meer betrokken bij de relatief goedkopere scholingsmaatregelen. Alternerende opleidin gen worden immers in grote mate door de on dernemingen gefinancierd. In deze trend wint een maatregelenpakket als ‘zelfstandig onder nemen’ dan ook aan belang, omdat de over heidsgelden aan produktieve projecten worden toegewezen eerder dan aan consumptieve maatregelen zoals bijv. de traditionele oplei dingsprogramma’s.
3. Verder is er een tendens tot decentralisatie waar te nemen waardoor de functies van loka le, syndicale en patronale organisaties op de voorgrond treden. Het houdt een indijking van de bureaucratisering in en meer aandacht voor het ambachtelijke en het kleinbedrijf.
4. Tot slot treedt er ook een verschuiving op van arbeidsduurverkorting naar flexibilisering van de arbeidstijd met verlenging van de produktie- tijden. Door de ingebouwde beperkingen in zake de ondernemingsrendabiliteit is de ma noeuvreerruimte t.b.v. arbeidsduurverkorting sterk gelimiteerd. Combinatiemaatregelen die de rigide structuren van het tot nu gevoerde arbeidsvoorzieningsbeleid doorbreken schep pen dan ook creatieve oplossingen voor het werkloosheidsprobleem.
Uit dit bondige overzicht kan men tevens ont houden dat het Nederlands arbeidsvoorzienings beleid over de hele linie zeer beperkt is geweest, met name heeft het een zeer klein bereik gehad en weinig financiële middelen gevergd.
‘Veelbelovende ’ maatregelen
1. Van alle categorieën maatregelen is het scho lingsbeleid het meest uniform en over de gehele linie als het meest succesvol geëvalueerd. Alleen de wijze van uitvoering en het relatieve aantal deelnemers aan de diverse scholingsmaatregelen lopen nogal uit elkaar.
De opleidingsprogramma’s vormen de oudste scholingsmaatregelen en worden in Nederland en België over het algemeen positief beoordeeld. Echter voor jongeren blijken deze maatregelen weinig zin te hebben; voor alle andere deelne mers, nl. werkzoekenden en werkenden die wen sen te herscholen, betekent deelname aan deze programma’s een verbetering van de arbeids marktpositie.
De succesvolle Belgische maatregel Beroepsop leiding verschilt van de Nederlandse
scholings-maatregelen doordat de Rijksdienst voor Ar beidsvoorziening alle opleidingsprogramma’s en -faciliteiten voor werkenden en werkzoekenden coördineert. Die organisatie laat ook toe dat deelnemers zich heroriënteren naar opleidings programma’s die een grotere kans op een baan bieden. Overleg om ook in Nederland tot een betere coördinatie tussen de verschillende oplei dingsprogramma’s te komen, is wellicht nuttig. De alternerende scholingsmaatregelen m et leer overeenkomst zijn in Nederland en België gericht op jongeren. In Nederland zijn de maatregelen niet geëvalueerd, in België zijn zij succesvol be vonden.
In België is het voor werkgevers verplicht aan een bepaald aantal jongeren een stageplaats in het ka der van de Stages voor Jongeren aan te bieden. Dit is de belangrijkste reden waarom nieuwe toe treders massaal in de stageprogramma’s worden opgenomen.
De Nederlandse, niet-geëvalueerde maatregel Bij drageregeling Vakopleiding Jeugdigen is uniek qua opzet. Het Directoraat-Generaal voor de Ar beidsvoorziening bemoeit zich niet met de in- houd van de opleidingsplaatsen, maar stort per afgesloten leerovereenkomst een bepaald bedrag in een opleidingsfonds. De sociale partners sluiten op sectoraal niveau een akkoord af over het aan tal en de inhoud van de opleidingsplaatsen. De scholingsmaatregelen waarbij de deelnemers een arbeidscontract hebben, bieden de grootste kans op een baan. In Nederland (Scholing in Sa menwerking tussen Overheid en Bedrijfsleven) zijn deze maatregelen gericht op volwassenen. De maatregelen zijn succesvol. Een probleem is om bij hoge werkloosheid werkgevers voor deelname te interesseren. Zij kunnen ook zonder deelname aan de scholingsmaatregelen goed gekwalificeerde arbeidskrachten in dienst nemen.
Nagegaan dient te worden waarom de Nederland se maatregelen beduidend lagere deelnemings percentages tellen dan de diverse scholingspro gramma's in België. Indien de sociale partners deze succesvolle maatregelen willen uitbreiden, dient gezocht te worden naar formules waardoor het aantal deelnemers kan worden vergroot. 2. De ervaringen met de traditionele werkgele- genheidsverruimende maatregelen zijn in beide landen negatief. De maatregelen zijn te duur, te kort, bieden geen verbetering van de arbeids marktpositie van moeilijk plaatsbaren en zetten jongeren aan hun opleiding op te schorten.
Alleen de formule Derde Arbeidscircuit biedt een permanente oplossing voor zeer specifieke doel groepen, namelijk werklozen boven de 45 jaar en/of langdurig werklozen (minimaal 2 jaar). Niettemin is ook deze maatregel duur en zijn de doorstromingskansen naar de arbeidsmarkt te gering.
Veelbelovend zijn algemene werkgelegenheidsver- ruimende maatregelen, waar speciale voorwaar den aan verbonden zijn. Het gaat hier om een ar beidstijdverkorting. De Compenserende Indienst nemingen en Experimenten tot Aanpassing van de Arbeidstijd worden positief geëvalueerd door werkgevers en werknemers.
De problemen rond een mogelijke implementatie in Nederland zijn tweevoudig. Enerzijds worden ondernemingen in België verplicht de eerst ge noemde maatregel door te voeren. Doen zij dat niet, dan moet een bijdrage gestort worden in een nationaal fonds. Het is dan ook de vraag of deze maatregel kan worden opgelegd aan het Neder landse bedrijfsleven. Indien dit niet het geval is, blijft de vraag of de maatregel op vrijwillige basis succesvol zal zijn. Niettemin zijn tussenoplossin gen, bijv. overeenkomsten op sectoraal niveau, voor de publieke sector enz. denkbaar, zoals ge beurt voor de Bijdrageregeling Vakopleiding Jeug digen.
Anderzijds wordt door de bovengenoemde maat regelen de financiering voor de werkgelegenheids- verruiming vooral door de produktiefactor arbeid gedragen. De ondernemingen zijn immers ver plicht hun personeelsbestand met 3% uit te brei den t.o.v. het vorige jaar na 5%arbeidstijdverkor ting en 3% loonmatiging. Dit betekent dat onder nemingen met een groot aantal werknemers in verhouding tot de kapitaalintensieve bedrijven een grotere inspanning moeten leveren op het vlak van de arbeidscreatie. In een aantal gevallen zijn dit echter juist de bedrijven die een verouder de produktiestructuur hebben en aan rationalisa tie toe zijn. De regelgeving van deze maatregelen is niet aangepast aan dit soort problemen. Oplos singen kunnen worden gezocht in de richting van koppeling van werkgelegenheidsverruiming aan groeicijfers, zoals verkoop, winst voor belasting enz.
3. België voerde het systeem van vervroegde uit treding gekoppeld aan indienstneming van jonge re werklozen in. Deze maatregel was een belang rijke vorm van nieuwe werkgelegenheid. Boven dien waren de werkgevers en werknemers zeer te vreden over de maatregel. De werkgevers konden
de promotiekansen van jonge werknemers deblok keren en de loonsom verminderen. Overigens liet de maatregel in een aantal gevallen ook een her structurering van de organisatie van het produk- tieproces toe. Aan werknemerszijde speelden vaak argumenten als moeilijk mee kunnen met de nieuwe technologie en de financieel aantrek kelijke status van de vervroegd uittredende, om van de maatregel gebruik te maken. De financie ring stelde echter onoverkomelijke problemen. Vandaar dat België een sterk gereduceerde vorm voor voorwaardelijke vervroegde uittreding be hield.
Gezien het grote effect op het aantal nieuwe ba nen en het gunstige onthaal bij werkgevers en werknemers lijkt deze maatregel veelbelovend onder voorwaarde dat naar adequate financie ring wordt gezocht. De maatregel laat vanzelf sprekend varianten toe zoals verplichte pensione ring bij 50 jaar, mogelijke uittreding in deeltijd vanaf 55 of 50 jaar, enz.
4. Zelfstandig ondernemen boekt in beide lan den positieve resultaten. Gezocht dient te worden naar mogelijkheden om de Nederlandse maatre gel beter te propageren en uit te breiden. Ook met betrekking tot de financiering van de starten de bedrijven zouden nieuwe bronnen aangeboord kunnen worden. Een coördinatie van de drie ver schillende Nederlandse maatregelen zou wellicht een betere promotiecampagne toelaten.
In het Nederlandse arbeidsvoorzieningsbeleid worden nog relatief veel middelen besteed aan het loonkostensubsidiepakket o.v.v. de Plaatsings- bevorderende Maatregel. Soortgelijke maatrege len hebben in de overige landen omwille van de windfall-, substitutie- en anticipatie-effecten sterk aan belang verloren.
De bestaande opleidingsprogramma’s zijn vooral geschikt voor volwassenen die werkloos zijn of met ontslag worden bedreigd. De klemtoon dient hierbij te liggen op het vraaggericht karakter van de opleiding. Met andere woorden, informatie zou moeten worden bijgehouden en verstrekt over de toekomstmogelijkheden van de diverse opleidingsprogramma’s. Voor jongeren is een on-the-job-training met leer- en arbeidscontract een relatief betere maatregel. Dit pleit enerzijds voor een verdere groei van de maatregel Scholing in Samenwerking tussen Overheid en Bedrijfs leven. Anderzijds zijn alternerende opleidings programma’s zoals de Bijdrageregeling Vakoplei ding Jeugdigen of stages relatief beter geschikt voor jonge werklozen dan
werkgelegenheidsver-ruimende maatregelen van het korte type. Of deze maatregel al dan niet verplicht dient te zijn voor de werkgever is een politieke kwestie. Hier bij kan nogmaals worden aangestipt dat het deel nemingspercentage in de diverse Nederlandse scholingsmaatregelen ver beneden de buitenland se cijfers ligt.
Een derde implicatie kan worden afgeleid uit de tendens naar private of autofinanciering van de maatregelen. Hierdoor zou het belang van de re latief goedkopere scholingsmaatregelen in het to tale arbeidsvoorzieningsbeleid moeten toenemen. Tevens impliceert dit een indijking van de dure, kortlopende Werkgelegenheidsverruimende Maat regelen ten voordele van zeer gerichte maatrege len met een permanent karakter voor langdurige (volwassen en oudere) werklozen.
Hierin passen ook vervroegde uittredingsformules die niet gefinancierd worden door de overheid. Deze maatregelen zijn in de landen waar ze wer den uitgetest dermate arbeidsmarkt-effectief ge ëvalueerd, dat ook een economisch-financieel ef fectieve formule zou moeten kunnen worden uit gewerkt.
Het spreekt voor zich dat de Nederlandse maatre gelen ter bevordering van het zelfstandig onder nemen in die optiek gehandhaafd en uitgebreid kunnen worden. Wel zou de samenvoeging van de drie (kleine) maatregelen de organisatie en de promotie ten goede komen.
Ten vierde is de tendens tot decentralisatie en lo kale ontwikkeling in de onderzochte landen als succesvol beoordeeld. De aandacht voor het am bachtelijke en het kleinbedrijf is in het Neder landse arbeidsvoorzieningsbeleid niet expliciet aanwezig. Initiatieven waardoor de tewerkstelling in kleine en middelgrote ondernemingen wordt gestimuleerd kunnen als veelbelovend worden aangeduid.
Ten slotte kunnen combinatiemaatregelen die niet louter aanbods- of vraaggericht zijn maar die zowel herverdeling van de arbeid als flexibilise ring van de produktietijden en extra indienstne mingen mogelijk maken creatieve oplossingen bie den aan de sociale en economische aspecten van de werkgelegenheid.
Geen enkel van de geselecteerde maatregelen is ‘wetenschappelijk bewezen’ gunstig. Wel werd ge tracht een genuanceerd beeld te geven van de ge volgen van opties die in België en Nederland t.a.v. het arbeidsvoorzieningsbeleid werden genomen.
Wij hopen dat dit artikel een nuttige bijdrage kan leveren aan het maatschappelijk-politiek debat rond het te voeren arbeidsvoorzieningsbeleid. □
Noot
1. Voor een extensieve doorlichting van het evaluatie- materiaal uit de geselecteerde landen, raadplege men het rapport Doelmatigheid van
Arbeidsvoorzienings-maatregelen. Een Internationale Vergelijkingen de landenstudies ‘Arbeidsvoorzieningsbeleid in Neder land, Frankrijk, België, de Bondsrepubliek Duitsland, Groot-Brittannië. Analyse van het gevoerde beleid (1975-1985) en de daaruit voortvloeiende effecten’. Landenstudie behorend bij dit rapport. Verschenen bij SLR/COB, maart 1986.
Technologie, autonomie en zelfstandig werk
Eerste Europese workshop over de invloed van technologie op de autonomie en zelfstandigheid van het werk in kleinschalige bedrijven op 17 en 18 september 1987 aan de Technische Universi- teit Delft
Literatuur over de nieuwe technologische ont wikkelingen benadrukt de ingrijpende verande ringen die kunnen optreden met betrekking tot de industriële structuur, de relaties tussen de be drijven en de arbeidsverhoudingen. Het gaat hier bij vooral om de veranderende beheersing van arbeidsorganisaties en het arbeidsproces. Ener zijds zou nieuwe informatie-technologie concen tratie en centralisatie versterken zowel binnen het bedrijf als tussen bedrijven in de bedrijfs kolom. Het werk in kleinschalige zelfstandige bedrijven zou volgens deze hypothese steeds meer afhankelijk worden van grootschalige struc turen. Anderzijds wordt uit onderzoek ook dui delijk dat meer decentrale beheersstructuren mogelijk zijn.
De aandacht voor het kleinschalige werk groeit, mede door de behoefte aan meer autonoom en zelfstandiger werk.
De vraag is in hoeverre nieuwe technologische ontwikkelingen deze behoefte naar meer zelf standig en verantwoordelijk werk kunnen onder steunen en in hoeverre de eerder genoemde ont wikkeling van centralistische beheersstructuren deze behoefte dwarsboomt.
Centraal in de discussie staat de betekenis van autonomie, zelfstandigheid en zelfbeschikking voor de kwaliteit van de arbeid.
Over deze onderwerpen wordt een tweedaagse workshop georganiseerd op 17 en 18 september 1987 aan de Technische Universiteit Delft. De workshop wordt mede georganiseerd door het Economisch Instituut voor het Midden- en Klein bedrijf (EIM) te Zoetermeer en het Studiecen trum Kleine en Middelgrote Ondernemingen te Brussel.
Papers gevraagd!
Onderzoekers uit geheel Europa en beleidsinstan- ties zijn en worden uitgenodigd hun bevindingen weer te geven. Het doel van de workshop is te discussiëren over resultaten van onderzoek en beleidsuitgangspunten.
De voertaal is Engels.
Voor informatie en aanmelding kan men terecht bij:
drs. Erik Poutsma of drs. Jane Meyer p/a EIM
Italiè'laan 33
Postbus 7001 2701 AA Zoetermeer Tel. 07 9 -4 1 36 34
Participanten worden verzocht hun voorstel voor een bijdrage vóór 15 maart in te zenden.
