Romke van der Veen
Column
Marktwerking versus de markt
De bevordering van marktwerking in het stel sel van sociale zekerheid blijft zorgen voor nieuwe, omstreden en lastige keuzen. Het is dan ook geen eenvoudige opgave die de sinds enige jaren ingeslagen weg stelt: vergroting van de marktwerking in de sociale zekerheid onder handhaving van de publieke polis en zonder aantasting van de sociale zekerheid van werknemers. Deze typisch 'paarse' route werpt keer op keer nieuwe keuzen op tussen 'pu bliek' en 'privaat' die niet eenvoudig blijken.
Marktwerking op het terrein van de sociale zekerheid impliceert twee zaken. In de eerste plaats privatisering van 'sociale risico's', door voor een deel van deze risico's de betrokken ac toren (i.c. werkgevers] weer zelf verantwoorde lijk te maken - zoals in de Ziektewet is ge beurd - of door een vergaande vorm van pre miedifferentiatie in te voeren, zoals in de ar beidsongeschiktheidsverzekering heeft plaats gevonden. In de tweede plaats vindt een ingrij pende herziening plaats van de uitvoering, door de uitvoerende organisaties te privatise ren en met elkaar te laten concurreren. Dit al les uiteraard onder regie van de overheid door middel van de polisvoorwaarden en publiek toezicht.
De vraag die recent het debat is gaan domi neren is wat de verhouding tussen publiek en privaat in de nieuwe omstandigheden zou moeten zijn. Ondanks een verrassend advies van de SER waarin gepleit wordt voor volledige privatisering van de uitvoering, lijkt de rege ring te kiezen voor een meer gemengde aan pak. Met name de beoordeling van de rechten
en plichten van burgers, de claimbeoordeling, wil zij publiek houden. De keuze voor publie ke claimbeoordeling lijkt echter een problema tische, die waarschijnlijk geen lang leven be schoren zal zijn.
Als algemeen uitgangspunt zou ik de stel ling willen verdedigen dat gemengde arrange menten gevaarlijke constructies zijn. Het verle den heeft ons geleerd dat een onduidelijke ver deling van verantwoordelijkheden grote risi co's van afwenteling met zich mee brengt en daarom ongewenste effecten genereert. Dus: wie marktwerking wil bevorderen zal de markt ook ruimte moeten geven. Private uitvoering impliceert dan private 'claimbeoordeling'. Hier zijn verschillende argumenten voor te leveren. De eerste is dat privatisering van de uitvoering beoogt de efficiëntie en effectiviteit van de uit voering te verhogen. Wie de claimbeoordeling uit de private uitvoering haalt, haalt daarmee een belangrijke prikkel weg bij de uitvoerder en reduceert de uitvoerder tot een administra tiekantoor. En het is nog maar de vraag of uit voering van de administratie privaat efficiënter plaatsvindt dan publiek. Daarnaast hanteert de regering de onjuiste veronderstelling dat claimbeoordeling en uitvoering van elkaar zijn te scheiden. Juist in een activerend stelsel van sociale zekerheid is claimbeoordeling aan de orde van de dag; in ieder contact met de cliënt zit een element van claimbeoordeling opgeslo ten. Wie vast wil houden aan publieke claimbe oordeling moet overwegen om het stelsel weer te 'republiekiseren'
Private claimbeoordeling impliceert
uiter-* Romke van der Veen is hoogleraar bestuurssociologie aan de Universiteit Twente. Meest recente boekpublicatie: Dilemma's van sociale zekerheid. Een analyse van 10 jaar herziening van het stelsel van sociale zekerheid (met C. Teulings en W.Tommel), 's-Gravenhage, 1997.
Column
aard niet dat de uitvoerder een vrije hand krijgt. De gekozen route van 'geregisseerde li beralisering'2 van de sociale zekerheid vraagt om duidelijke grenzen waarbinnen private par tijen mogen opereren. Deze grenzen moeten mijns inziens niet vorm krijgen in onduidelij ke, geforceerde en dus niet te handhaven gren zen tussen publiek en privaat in de uitvoe ringsorganisatie, maar in duidelijke regule ring, streng toezicht, certificering, beroepsmo gelijkheden e.d.
De soms onwezenlijke discussie over de scheiding tussen wat publiek en wat privaat is of zou moeten zijn, leidt in mijn ogen af van de werkelijk belangrijke vragen die voor de toe komst van de sociale zekerheid van belang zijn. Dit zijn de vraag hoe risicoselectie op de ar beidsmarkt valt te beheersen en de vraag of er wel echt een markt voor de uitvoering van so ciale zekerheid tot stand komt.
Wie werkgevers een belangrijke financiële verantwoordelijkheid geeft voor ziekte, ar beidsongeschiktheid of werkloosheid zet een premie op een strenge selectie van personeel en op het weren van mogelijk risicovolle werk nemers, bijvoorbeeld jong gehandicapten, ge deeltelijk arbeidsongeschikten of ouderen. An ders geformuleerd: hoge kosten bevorderen af wenteling. Door het bevorderen van risicose lectie op de arbeidsmarkt bijt het huidige beleid zich zelf in de staart. Een laag volume in de sociale zekerheid, een activerend beleid en reïntegratie zijn immers de achterliggende doe len van het beleid en niet marktwerking op zich. Onder de huidige economische omstan digheden is het gevaar van risicoselectie wel licht bescheiden en beheersbaar, maar wan neer de economische omstandigheden weer verslechteren zal het gevaar van risicoselectie op de arbeidsmarkt onvermijdelijk toenemen en een belemmering gaan vormen voor een ac tiverend beleid.
Marktwerking veronderstelt het bestaan van een markt. Hier ligt een tweede belangrijk probleem: komt er wel echt een markt tot stand? Evenals op het terrein van de ziektekos tenverzekeringen heeft zich op het terrein van
de sociale verzekeringen een fusie- en concen- tratieproces voorgedaan. Het aantal spelers op de markt is zeer klein geworden. Dit kan de concurrentie ondermijnen en tot 'samenspan ning' leiden.
Naast een markt voor de uitvoering van so ciale verzekeringen is ook een markt aan het ontstaan voor rëïntegratieactiviteiten. Ook deze markt is niet zonder problemen. Bij een groot aanbod van te reïntegreren personen lijkt een dergelijke markt mogelijk en momenteel ontwikkelt zij zich dan ook snel. Wanneer het aanbod echter vermindert, bijvoorbeeld omdat het activeringsbeleid slaagt en de economische omstandigheden gunstig blijven, zal de markt voor reïntegratie onvermijdelijk krimpen en zal de concurrentie op deze, per definitie meer regionaal georganiseerde markt sterk afne men.
Samengevat: de in mijn ogen belangrijke vragen voor de toekomst van de sociale zeker heid hebben betrekking op de wisselwerking tussen de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt enerzijds en de markten voor de uitvoering van sociale verzekeringen en reïntegratieactivi teiten anderzijds. Dat dergelijke wisselwerkin gen bestaan is zeker, dat ze mogelijk ongewen ste effecten kunnen genereren ook. Of markt werking in de sociale zekerheid zal leiden tot de gewenste resultaten is vooralsnog een open vraag. Er kunnen zich eenvoudig omstandighe den voordoen die de marktwerking ernstig on dermijnen en het nieuwe stelsel even kwets baar maken voor samenspanning, afwenteling en een economische recessie als voorheen.
Noten
1 Zie voor een meer gedetailleerde uitwerking van deze discussie: Vijf jaar na Buurmeijer, L. Arts, P. de Jong, C. Teulings en R. van der Veen, in: ESB, 12-6-1998, p. 472-476.
2 Zie hiervoor: R. van der Veen, Een geregelde toe komst. Over veranderingen in de inrichting van het publiek domein, oratie, Enschede 1997.
