Ive M arx*
De effectiviteit van tewerkstellingssubsidies en
afdrachtskortingen
Wat leert het empirisch evaluatieonderzoek?
Dit artikel brengt samen wat empirisch evaluatieonderzoek leert over de effecten van tewerkstellingssubsi dies en afdrachtskortingen die specifiek gericht zijn op het stimuleren van de tewerkstelling van langdurig werklozen en andere zwakke groepen in de arbeidsmarkt. De gemeten netto-tewerkstellingsimpact van subsidies en sociale bijdragenverlagingen is consistent veel lager dan wat de meeste theoretische modellen en simulaties voorspellen, zelfs onder relatief pessimistische assumpties. Verschillende studies komen tot schattingen in de orde van maximaal 10 procent bijkomende tewerkstelling. De belangrijkste reden voor deze discrepantie tussen theorie en praktijk lijkt te zijn dat zelfs binnen vrij strikt gedefinieerde doelgroe pen, zoals langdurig werklozen, er sprake is van afroming. Verder zijn er aanwijzingen dat aanwervingen van mensen uit bevoordeelde doelgroepen ten koste gaan van tewerkstelling bij categorieën die daar (net) buiten vallen (bijv. relatief kortdurig werklozen). We kijken ook naar wat studies leren over de impact van subsidies op het carrièreverloop van de begunstigden. Hierover is nog relatief weinig hard empirisch mate riaal beschikbaar, maar de beschikbare studies laten een beperkte en soms zelfs negatieve impact vermoe den. Er zijn echter wel aanwijzingen dat gesubsidieerde tewerkstelling waaraan opleiding en trajectbegelei ding gekoppeld is effectiever is.
Inleiding
We weten dat de zwakke positie van lagerge- kwalificeerden in de arbeidsmarkt een belang rijke beleidsuitdaging blijft, ook in landen of regio's met een sterke vraag naar arbeid en een lage werkloosheid. Nederland en Vlaanderen, om maar twee voorbeelden te noemen, kennen vandaag dan wel een lage werkloosheid, de ar beidsmarktpositie van de lagergeschoolden en vooral dan de laagstgeschoolden laat nog steeds veel te wensen over.
De laagstgeschoolden lopen nog steeds een onaanvaardbaar hoog risico op langdurige werkloosheid of herhaalde periodes van werk loosheid. De spectaculaire jobgroei in Neder land gedurende de laatste vijftien jaar heeft maar een verassend beperkte impact gehad op het niveau van de langdurige werkloosheid,
vooral onder laaggeschoolden en meer speci fiek bij allochtone laaggeschoolden. Nederland is in dit opzicht geen uitzondering, zoals bij voorbeeld studies van de OESO aantonen (OECD, 1997],
Meer algemeen blijft de tewerkstellings- graad van lagergeschoolden ver onder het ge middelde in de meeste Europese landen. Dat is vooral voor lagergeschoolde vrouwen het geval. Ter illustratie: in de Europese Unie is gemid deld slechts 34 procent van de vrouwen tussen de 25 en 65 jaar met een diploma van ten hoog ste hoger secundair onderwijs tewerkgesteld. Van de vrouwen in dezelfde leeftijdscategorie met een diploma hoger onderwijs is gemiddeld 77 procent tewerkgesteld (OECD, 2000). De lage tewerkstellingsgraad bij lagergeschoolden wordt steeds meer als een probleem gezien in een tijdperk waarin tweeverdienerschap de
* Ive Marx is wetenschappelijk medewerker van het Centrum voor Sociaal Beleid (CSB), Universiteit van Antwerpen (UFSIA). E-mail: ive.marxf« ufsia.ac.be
norm is geworden. Sommigen zien een nieuwe ongelijkheid ontstaan tussen hooggeschoolde 'werk-rijke' en laaggeschoolde 'werk-arme' ge zinnen (waarbij wordt aangenomen dat het so ciologische fenomeen van onderwijs-homoga- mie een belangrijke ongelijkheidsversterkende factor is.)
In de standaardanalyse van de relatief zwak ke arbeidsmarktpositie van lagergeschoolden staat de zogenaamde productiviteitskloof cen traal, althans wat de vraagzijde van het pro bleem betreft. Veel lagergekwalificeerde arbeid zou in verhouding tot haar toegevoegde econo mische waarde structureel te duur zijn in con tinentaal Europa. Dit zou vooral te wijten zijn aan de hoge minimumlonen. Niet alleen zijn de wettelijke of nationaal onderhandelde mini mumlonen in de continentaal Europese lan den vrij hoog, de feitelijke minimumlonen, zoals onderhandeld in sectorale of bedrijfs CAO's liggen doorgaans nog een stuk hoger. Verder kennen de Europese landen sterk uitge bouwde welvaartsstaten die overwegend gefi nancierd worden door sociale bijdragen op lo nen. Vermits deze sociale bijdragen doorgaans op een proportionele basis worden geheven rust er een relatief grote last op de lage lonen. Deze twee factoren - de hoge feitelijke mini mumlonen en de hoge parafiscale druk - zou den aan de basis liggen van de relatief zwakke effectieve vraag naar lagergeschoolde arbeid.
Vele regeringen nemen deze analyse expli ciet dan wel impliciet over. In vele landen pro beert men daarom al lang de tewerkstellings kansen van werklozen en andere zwakke groepen in de arbeidsmarkt te verbeteren door middel van al dan niet tijdelijke tewerkstel lingssubsidies en sociale afdrachtskortingen. Typisch gaat het hier om maatregelen waarbij de werkgever gedurende een aantal jaren een subsidie of afdrachtskorting geniet voor elke bijkomende aanwerving van een persoon uit een welomschreven doelgroep. In België is er bijvoorbeeld het Voordeelbanenplan voor lang durig werklozen, in Nederland de Verminde ring Langdurig Werklozen (VLW). Maar ook in andere Europese landen bestaan dergelijke pro gramma's (zie bijv. Fay, 1996; OECD, 1997; Mar tin, 1998).
Maar de budgettair veruit meest kostelijk maatregelen zijn de structurele (permanente) afdrachtskortingen op de lage lonen, die als doel hebben de vraag naar laaggekwalificeerde
arbeid in het algemeen te stimuleren. In Ne derland is er de Specifieke Afdrachtskorting (SPAK) die zowat twee miljard gulden of onge veer 38 miljard Belgische frank kost. In België is er de zogenaamde Structurele Maatregel waarvan de kost voor 2000 op zowat 90 miljard frank of 4,7 miljard gulden wordt geschat. In andere landen, zoals Frankrijk, zijn er gelijk aardige maatregelen (Malinvaud, 1998).
Veronderstellingen
In het beleidsdebat hieromtrent wordt dikwijls verwezen naar de uitkomsten van theoretische analyses en simulatie-oefeningen. Deze laten soms sterk positieve effecten verhopen. Snower (1994, 1997) bijvoorbeeld claimt dat tewerkstel lingssubsidies voor langdurig werklozen de werkloosheid met zowat eenderde zou kunnen doen verminderen. De subsidies zouden zich zelf zelfs ruim terugbetalen, niet alleen in bud gettaire zin, maar vooral ook in economische en sociale zin. De Amerikaanse econoom Phelps (1997, 1997b) maakt gelijkaardige claims. Simulaties zoals deze van het Belgische Fede raal Planbureau (Bossier et al., 1995: Hendrickx et al., 1997; Bossier et al., 1998) en die van an deren (Sneessens &. Shadman, 2000) laten uit schijnen dat het verlagen van sociale lasten op lage lonen een substantiële impact zouden hebben op de tewerkstelling en de werkloos heid. Vooral lagergeschoolden en mensen met weinig ervaring (jongeren) zouden profiteren.
De uitkomsten van theoretische modellen en simulaties blijken echter sterk gevoelig voor de theoretische en parametrische veronderstel lingen die men maakt (zie bijv. Hui 8t Trivedi,
1986, Jongen, 1999; Granier & Nyssen, 1995). Een belangrijke theoretische kwestie is bij voorbeeld de vraag in hoeverre sociale bijdra gen effectief de loonkost verhogen. In het pu blieke debat wordt er doorgaans vanuit gegaan dat de sociale bijdragen die de werkgever moet betalen de loonkost verhogen. De sociale bij dragen die ten laste zijn van de werknemer zou den veeleer het netto-loon van de werknemer verminderen. De economische theorie, al thans de handboekversie, stelt echter dat socia le bijdragen, ook die ten laste zijn van werkge vers, hoofdzakelijk, zoniet volledig, afgewen teld worden op de werknemers. Elke para-fisca- le ingreep zou dus op lange termijn veeleer een impact hebben op de netto-lonen van werkne mers dan wel op de loonkost (Nickell & Bell,
De effectiviteit van tewerkstellingssubsidies en afdrachtskortingen 1997). Of, in welke mate en hoe snel dergelijke
afwentelingsprocessen zich voltrekken zou echter afhangen van de institutionele context waarin de loonzetting plaatsgrijpt (OECD, 1994). Het lijkt redelijk om aan te nemen dat deze afwentelingseffecten zich redelijk traag voltrekken in de vrij rigide continentaal-Euro- pese context - al is het maar omdat loonak- koorden periodiek en niet op continue basis onderhandeld worden. Verminderingen van pa- tronale bijdragen hebben dikwijls een tijdelijk en gericht karakter, waardoor men redelijker wijs mag aannemen dat ze althans op korte ter mijn het effect hebben van een loonkostver- mindering.
Verder zijn er de parametrische veronderstel lingen. In modellen en simulaties is men bij voorbeeld genoodzaakt veronderstellingen te maken over de mate waarin gesubsidieerde jobs ten goede komen aan mensen die anders geen job zouden hebben gevonden. Indien dat wel het geval is spreekt men van een 'dead- weight' kost (er bestaat geen gangbare Neder landse term). Verder moet men een veronder stelling maken over de mate waarin gesubsidi eerde jobs ten koste gaan van niet-gesubsidi- eerde jobs. Een theoretisch analist zoals Snower, die een sterk pleitbezorger van tewerk stellingssubsidies voor werklozen is, gaat er bijvoorbeeld vanuit dat de deadweight en sub- stitutiekost samen ongeveer 50 procent bedra gen. Zoals we nog zullen zien is dat wel een heel optimistische veronderstelling.
Een andere sleutelparameter is uiteraard de kostelasticiteit van laagbetaalde of laagge schoolde arbeid. De cruciale assumptie is dat gerichte subsidies en afdrachtskortingen effec tiever zijn dan lineaire verminderingen omdat de vraag naar laaggeschoolde en laagbetaalde arbeid relatief sterker zou reageren op verande ringen in de kost. Theoretische simulaties sug gereren maar sterke tewerkstellingseffecten in dien men a priori veronderstelt dat de vraag naar dergelijke arbeid daadwerkelijk sterk rea geert op een verlaging van de kost van dergelij ke arbeid. Dat is wat bijvoorbeeld het Belgisch Federaal Planbureau doet in haar simulatiemo dellen.
Sommige empirische onderzoeken naar de vraag naar arbeid doen inderdaad vermoeden dat de vraag naar laaggeschoolde arbeid vrij sterk zou kunnen toenemen indien dergelijke arbeid goedkoper werd. Verschillende studies
schatten de vraagelasticiteit van laagge schoolde arbeid in de orde van -0,4 a -0,5 (Ha- mermesh, 1993). Sommige studies komen tot nog hogere schattingen. Konings en Roodhooft (1997) komen voor België zelfs tot een schatting van -1,8. Maar andere, meer recente studies doen dan weer vermoeden dat de vraag naar laaggeschoolde arbeid misschien wel helemaal niet zo gevoelig is voor veranderingen in de kost. Een recente OESO-studie vindt bijvoor beeld dat variaties in minimumlonen in de OESO-regio nauwelijks of geen statistisch sig nificant effect hebben gehad op de tewerkstel lingskansen van volwassenen (OECD, 1999). Ook andere, soortgelijke studies wijzen in deze richting (Dolado et al., 1995). Voor jongeren wordt er doorgaans wel een statistisch signifi cant maar geen sterk effect gevonden. Een ver laging van het minimumloon van tien procent zou een tewerkstellingsimpact van tussen de twee en vier procent hebben. Verdere aanwij zingen dat er misschien geen dramatische te werkstellingseffecten mogen worden verwacht van loonkostverlagingen vindt men in resulta ten van enquêtes bij bedrijven. Zelfs onder de hypothese van een zeer substantiële loonkost- verlaging geeft een ruime meerderheid van in 1995 bevraagde Nederlandse bedrijven te ken nen meer geïnteresseerd te zijn in de kwaliteit van de arbeid dan in de kost (De Beer, 1996).
Bovendien is het nog maar de vraag of empi rische schattingen van de vraagelasticiteit een goede leidraad vormen voor het simuleren van de respons van werkgevers op een subsidie. Niet alle werkgevers zijn immers op de hoogte van het bestaan van een bepaalde subsidie. B o vendien zijn er doorgaans administratieve en andere kosten verbonden aan het doen van een aanvraag (Katz, 1998). Ook het tijdelijk karakter van een subsidie en de kosten verbonden aan afdanking kunnen een ontmoedigende in vloed hebben.
Het is dus interessant om te kijken wat de er varing met dergelijke maatregelen effectief leert. Dit artikel brengt samen wat empirische evaluatiestudies leren, vooral dan met betrek king tot de volgende twee vragen:
1 Wat is er geweten over de tewerkstellingsef fecten van dergelijke subsidies?
2 Wat is er geweten over de graad van mobili teit naar het reguliere arbeidscircuit?
Dit artikel beperkt zich tot evaluatiestudies met een wetenschappelijk karakter, maar niet
tot studies die een wetenschappelijke peer re- view hebben doorstaan. Hoewel wenselijk zou een dergelijke selectie te veel studies uitslui ten. De studies die beschikbaar en redelijker wijs toegankelijk zijn voor de OESO-regio heb ben we doorgenomen in functie van de belang rijkste vragen in de beleidsdiscussie.1
De tewerkstellingseffecten
De opname van subsidies door werkgevers
Het beschikbare empirische evaluatiemate- riaal suggereert dat de respons op tewerkstel- lingssubsidies en patronale lastenverlagingen vrij sterk varieert (OECD, 1993; Fay, 1996; Katz, 1998; Martin, 1998). Er lijkt daarbij een samen hang te zijn met de reikwijdte, generositeit, duur en bestaansduur van dergelijke initiatie ven. Relatief genereuze maatregelen met een relatief brede reikwijdte die bovendien een substantiële subsidie of vermindering voorzien kunnen in de regel op een hogere respons reke nen. Dikwijls is onwetendheid een reden voor niet gebruik, wat lijkt samen te hangen met het feit dat programma's dikwijls een experi menteel, plaatselijk of tijdelijk karakter heb ben. Ook geven werkgevers te kennen dat de (gepercipieerde) bureaucratische rompslomp en de daarmee samenhangende bedrijfskost dik wijls in de weg staat van een aanvraag, zeker voor programma's waar maar weinig werkne mers voor in aanmerking komen. Voucher sys temen, waarbij werknemers het recht op een subsidie als het ware meekrijgen, lijken meer effectief als men subsidies wil richten op heel specifieke groepen.
Een enquête bij Vlaamse industriële bedrij ven die veel laaggeschoolde arbeidskrachten te- werkstelden omstreeks het begin van de jaren negentig leerde dat een aanzienlijk percentage bedrijven - dikwijls 50 tot 60 procent - niet op de hoogte was van allerlei (tijdelijke) RSZ2 — verlagingen bij aanwerving van bepaalde doel groepen, zoals jongeren of langdurig werklo zen.Vooral kleine bedrijven leken minder goed op de hoogte (Lamberts, 1993). Het percentage bedrijven dat effectief gebruik maakte van de maatregelen was nog veel lager, met name om dat vele bedrijven die vertrouwd waren met het bestaan van bepaalde verminderingen deze niet of matig toepasbaar achtten. Ook dat was meer uitgesproken het geval bij kleinere bedrij
ven. Lamberts (1993) schrijft de vrij lage be kendheid en toepassingsgraad toe aan de com plexiteit en de variabiliteit van de wetgeving. Dat zou met name verklaren waarom kleinere bedrijven minder gebruik maakten, terwijl sommige maatregelen toch een zeer aanzien lijke, zij het tijdelijke lastenverlaging inhiel den. Een gelijkaardige enquête door Ameels et al. (1994) verschaft verdere aanwijzingen dat de percipieerde complexiteit en administratieve kost een reden is voor werkgevers om geen ge bruik te maken van bepaalde maatregelen.
In Nederland werd meer recentelijk gekeken naar het gebruik van de specifieke afdrachts- korting lage lonen (SPAK). De SPAK bestaat uit een korting op de belasting- en premieafdracht van werkgevers en dit voor werknemers met een loon tot 115 procent van het wettelijk m ini mumloon. Het bedrag van de korting ligt in de orde van 1.200 gulden per jaar. De SPAK is ge richt op alle laagbetaalde werknemers, ook die genen die al in dienst zijn. Een onderzoek door van Nes et al. (1998) suggereert dat de SPAK wordt gebruikt door 72 procent van de bedrij ven die in aanmerking komen. In vrijwel alle sectoren ligt het gebruik boven de 65 procent. Het hoogst scoren de openbare diensten, het laagst de sectoren zakelijke dienstverlening, groothandel, horeca, metaalindustrie, bouw, vervoer en telecommunicatie. Een aantal van laatstgenoemde bedrijfstakken wordt noch- thans dikwijls genoemd als sectoren waar de kost van arbeid als een probleem wordt erva ren. Het gebruik ligt hoger in grotere bedrijven (Van Nes et al., 1998). Waarom maken bedrijven niet ten volle gebruik van de SPAK ? Zowat twaalf procent van de bedrijven geeft te ken nen dat de besparing op de loonkost niet op- weegt tegen de additionele administratieve kost. Ongeveer twee derde van de bedrijven die in aanmerking komen voor de Nederlandse SPAK maken geen gebruik omdat ze niet op de hoogte zijn van de regeling. Vooral in het mid den en kleinbedrijf lijkt onwetendheid een be langrijke rol te spelen (Van Nes et al., 1998).
Deadweight
In sommige gevallen wordt er massaal gebruik gemaakt van subsidies en patronale lastenver lagingen. Maar dit wil niet zeggen dat er ook daadwerkelijk een sterk positief effect is op de tewerkstelling van zwakke groepen. Algemeen wordt aangenomen dat er doorgaans een sub
De effectiviteit van tewerkstellingssubsidies en afdrachtskortingen stantiële 'deadweight' kost is. Deze kritiek
komt erop neer dat veel gesubsidieerden (door gaans werklozen) ook een job vinden zonder een tewerkstellingssubsidie. Dit is niet alleen een efficiency-probleem maar ook een recht- vaardigheidsprobleem. Als bedrijven subsidies krijgen voor jobs die er toch zouden zijn ont staan dan is er immers dikwijls sprake van een regressieve inkomenstransfer van gezinnen naar doorgaans relatief vermogende bedrijven.
De meeste subsidies zijn gericht op een wel bepaalde 'zwakke’ doelgroep. In beginsel profi teren dus alleen de leden van die doelgroep. In de regel gaat het om langdurig werklozen. Bin nen die groep van de langdurig werklozen is er doorgaans een grote heterogeniteit - men treft er zowel hoog als laaggeschoolden aan, zowel jongeren als ouderen, zowel allochtonen als autochtonen. Er is dus veel ruimte voor afro ming. Alle indicaties zijn dat dit ook effectief gebeurt. Zo bedroeg het aandeel ongeschool den in een arbeidsplaats met een KRA-subsidie (een Nederlandse subsidie voor langdurig werklozen, die onderdeel was van de Kaderre geling Arbeidsinpassing) slechts elf procent, terwijl zij de helft van de doelgroep uitmaak ten; één van de zes banen werd bezet door een hoog opgeleide (De Beer, 1996: 256). Ook voor een reeks Belgische maatregelen gericht op kansarme jongeren en langdurig werklozen is er evidentie dat er afroming is. Met name zeer langdurig werklozen zouden sterk onderverte genwoordigd zijn, terwijl vele maatregelen pre cies tot doel hebben de aanwervingskansen van de meest zwakke groepen te verhogen (Bol lens et al., 1996).
Vele subsidies zijn van het type zoals dezi die werden toegekend onder de Nederlandsi Wet Vermeend-Moor of de RAP (Reguliere Ai beidsplaatsenvariant). Beide maatregelen bo den werkgevers een substantiële vermindenn; van sociale bijdragen voor elke bijkomend' aanwerving van een langdurig werkloze en di voor een periode van vier jaar. Bovendiei konden ze aanspraak maken op een éénmalig! aanwervingspremie. Een evaluatie door De Ko ning et al. (1995) schatte de deadweight kos voor de RAP op iets meer dan 42 procent (zi< Tabel 1). De Koning (1993) kwam eerder tot eei gelijkaardige schatting voor de Wet Vermeend Moor. Zowat vier op de tien langdurig werklo zen die werden aangeworven met een subsidii zouden ook een job hebben gevonden indier zonder de extra financiële stimulans van di overheid. Dit is een relatief gunstig resultaat De meeste evaluatiestudies schatten immer: de deadweight kost van dergelijke maatregel« aanzienlijk hoger.
De Britse Workstart maatregel voorzag it het begin van de jaren tachtig een tijdelijki maar substantiële subsidie aan werkgevers dii een voltijdse job aanboden aan iemand dii minstens twee jaar werkloos was. Op basis vat een evaluatie van een pilot kwam men tot eet schatting van 53 procent volledige deadweigh kost en 27 procent partiële deadweight kost Dit laatste verwijst naar jobs die wel zoudei zijn aangeboden aan de betrokkenen, maa niet voltijds.
Deze resultaten zijn consistent met wa voor soortgelijke maatregelen werd gevondet in andere landen. Zo werd de deadweight cos
Tabel 1 Korte omschrijving van de besproken maatregelen
Maatregel Doelgroep Modaliteiten
Wet Vermeend-Moor (Nederland) langdurig werklozen * vermindering sociale bijdragen voor vier jaar * éénmalige aanwervingspremie
RAP (Nederland) langdurig werklozen * vermindering sociale bijdragen voor vier jaar * aanwervingspremie
(hoger met duur werkloosheid) Workstart (Groot-Brittannië) langdurig werklozen * tijdelijke loonsubsidie
Jobstart (Australië) langdurig en bijna- langdurig werklozen
* tijdelijke loonsubsidie Employment Incentive (Ierland) langdurig werklozen * tijdelijke loonsubsidie
Jongerenbanenplan (België) werkloze jongeren * tijdelijke, regressieve vermindering sociale bijdragen
VLW (Nederland) langdurig werklozen * vermindering sociale bijdragen voor vier jaar SPAK (Nederland) laagbetaalden ‘ permanente vermindering sociale bijdragen
voor het Ierse Employment Incentive program ma en het Australische Jobstart programma op rond de 70 procent geschat (OESO, 1993, op basis van Breen &. Halpin, 1989; Department of Employment, Education and Training, 1989). Van der Linden (1997) schat de deadweight cost van een reeks subsidies3 voor jongeren, werk lozen en andere zwakke groepen die in voege waren in België begin jaren negentig op onge veer 53 procent.
Een recente Nederlandse studie (Van Pola- nen Petel et al, 1999) schat de deadweight cost van de Vermindering Langdurig Werklozen (VLW) - een patronale bijdragevermindering van maximaal 4.750 gulden per jaar over vier jaar voor langdurig werklozen - op tussen de 27 en 60 procent (het interval is breed omwille van het gehanteerde statistische betrouwbaar heidsinterval). In dit onderzoek werd ook ex pliciet gevraagd naar de motivatie van werkge vers om een langdurig werkloze aan te nemen. Zowat 40 procent van de bedrijven gaf aan dat te doen om na te gaan of de betrokkene vol doende functioneert in de organisatie. Zowat eenderde van de bedrijven noemde een 'sociaal motief'.
Er is onlangs ook een evaluatie gemaakt van een meer algemene maatregel, de Neder landse SPAK (zie hierboven). Het gaat hier dus om een permanente reductie in patronale bij dragen voor werknemers die tot 115 procent van het minimumloon verdienen. Deze af- drachtsmindering lage lonen is niet alleen ge richt op werklozen maar beoogt het stimuleren van laaggeschoolde arbeid in het algemeen. Ook reeds tewerkgestelden komen in aanmer king. Het ligt dus in de lijn van de verwachting dat de deadweight cost van meer algemene maatregelen zoals deze hoger is. Dat blijkt ook het geval te zijn: de deadweight cost alleen al van de Nederlandse SPAK wordt op 93 procent geschat, wat doet suggereren dat het netto-te- werkstellingseffect zeer klein is (Van Polanen Petel et al, 1999).
Zowat alle bovengenoemde evaluatiestudies zijn gebaseerd op interviews met werkgevers. Het is best mogelijk dat deze studies nog tot onderschattingen komen, gezien de waar schijnlijkheid van selectievertekening en op portunistisch antwoorden. Een dergelijke be nadering, waarbij men de directe tewerkstel- lingseffecten tracht te schatten op basis van in terviews met belanghebbenden, heeft duidelijk
een aantal beperkingen. Ten eerste is de res pons doorgaans vrij laag. De zojuist vernoemde Nederlandse studie naar het effect van de SPAK had een respons van ongeveer tien pro cent. Dat wil niet noodzakelijkerwijs zeggen dat de antwoorden van de respondenten niet representatief zouden zijn voor de werkgevers die gebruik maken van de SPAK of ervoor in aanmerking komen. Maar het lijkt wel waar schijnlijk dat er een zekere graad van zelf-selec- tie is en dus een vertekening van de representa tiviteit. Ten tweede en wellicht belangrijker, zijn de schattingen van de deadweight kost ge baseerd op uitspraken van de werkgevers zelf, die uiteraard belanghebbende partij zijn. De werkgever moet dus zelf aangegeven of hij de gesubsidieerde werkloze/ laagbetaalde al dan niet zou hebben aangenomen zonder de subsi die. De geciteerde studies laten zien dat veel werkgevers hierop bevestigend antwoorden, wat misschien enigszins verassend is gezien het belang dat de bevraagde bedrijven hebben de subsidie te blijven ontvangen. De impact hiervan op de bekomen schattingen is wellicht niet onaanzienlijk. Een studie van een klein schalig Brits project voor langdurig werklozen in bepaalde Schotse regio's (het betrof een sub sidie van 50 tot 100 procent voor een periode van 26 weken) vond een lage deadweight cost, in de orde van 15 tot 20 procent. Deze a-ty- pisch lage schatting is allicht te verklaren door het feit dat om in aanmerking te komen werk gevers vooraf formeel moesten verklaren dat ze de job niet zouden hebben aangeboden zonder de subsidie (Fay, 1996).
Substitutie
Een andere veel geformuleerde kritiek is dat gesubsidieerde jobs dikwijls ten koste gaan van niet-gesubsidieerde jobs. Niet-gesubsidieerde werknemers worden (vroegtijdig) uitgestoten of niet aangeworven ten voordele van goedko pere gesubsidieerde werknemers. In sommige gevallen kan dat effectief wenselijk zijn. De vraag is dus relevant wie bevoordeeld wordt ten koste van wie. Het beleid kan het wenselijk achten dat oudere werknemers plaatsmaken voor jonge werklozen. Het kan ook wenselijk zijn dat een laaggeschoolde dankzij een subsi die sneller toegang verwerft tot de arbeids markt dan een hooggeschoolde wiens lange termijn perspectieven beter zijn. Maar het is doorgaans niet de bedoeling dat sommige
De effectiviteit van tewerkstellingssubsidies en afdrachtskortingen zwakke groepen in de arbeidsmarkt, bijvoor
beeld jonge laaggeschoolde werklozen, bevoor deeld worden ten nadele van andere zwakke groepen, zoals oudere langdurig werklozen. Ook kan het onmogelijk de bedoeling zijn dat de netto-impact negatief is. Onder de meeste stelsels is het trouwens verboden om werkne mers te ontslaan om een gesubsidieerde werk loze te kunnen aannemen.
De weinige beschikbare studies - alle maat regelen en studies werden reeds eerder vermeld - geven alleen globale schattingen. Er wordt zelden aangegeven welke groepen specifiek verdrongen worden ten voordele van de gesub - sidieerden. De schattingen variëren van rond de 20 procent voor het Ierse Employment In- centive en het Britse Workstart Program tot rond de 50 procent voor de Nederlandse RAP en het VLW. Van der Linden (1997) schatte de substitutie-kost van een reeks Belgische subsi dies (zie boven) op 36 procent.
Deze studies suggereren substantiële substi tutie-effecten maar de schattingen lopen vrij sterk uiteen. Dit kan verband houden met de modaliteiten van elk van de onderzochte maat regelen, bijvoorbeeld de omlijning van de doel groep. Maar het is minstens even waarschijn lijk dat verschillen in methodologie, met name de wijze van bevraging, aan de basis liggen van de verschillen.
Verdringing
Over verdringing is empirisch het minst gewe ten. Het gaat hier om het jobverlies door con currentievervalsing - het jobverlies dat veroor zaakt wordt doordat firma's die geen of minder subsidies ontvangen marktaandeel verliezen. We weten bijvoorbeeld dat grote bedrijven meer gebruik maken van subsidies dan klei nere bedrijven. De negatieve impact van ver dringing is echter moeilijk te schatten. Het ver lies of het niet winnen van marktaandeel is moeilijk aan één enkele factor toe te wijzen. Het verband tussen het verlies van marktaan deel en de tewerkstelling in een bedrijf is ook zelden simpel. Evaluatiestudies die gebaseerd zijn op interviews met werkgevers kunnen bij na onmogelijk tot schattingen komen.
Nu is het waarschijnlijk dat de negatieve im pact van verdringing reëel is. Immers, alle em pirisch evaluatiemateriaal suggereert dat veel gesubsidieerden ook zouden zijn aangenomen zonder de subsidie (zie boven). Dat betekent
dat de subsidies de facto neerkomen op een subsidie aan het bedrijf. Dat kan dus de con- currentiële positie van de bedrijven met gesub sidieerde werknemers ten goede komen. Zowat 28 procent van de bedrijven die een subsidie onder de Nederlandse Wet Vermeend-Moor ontvingen gaven te kennen dat ze dankzij de subsidie hun omzet hadden kunnen vergroten. In het geval van het RAP was dat 36 procent (de Koning et al., 1995) en in het geval van het Britse Workstart programma 33 procent. Een stuk daarvan zal wellicht ten koste zijn gegaan van tewerkstelling in andere bedrijven.
De netto tewerkstellingseffecten: schattingen op basis van tijdreeksen
Ten slotte zijn er ook studies die getracht heb ben de globale tewerkstellingsimpact te evalue ren door het analyseren van tijdreeksen. Daar bij wordt gekeken of de introductie van een maatregel gepaard is gegaan met een additione le jobgroei (of verminderde jobdestructie) die niet door andere meetbare factoren te verklaren is. Of er wordt gekeken naar de impact van een verandering in de modaliteiten van een maat regel. De waarde van deze schattingen hangt dus af van de degelijkheid waarmee voor an dere factoren, zoals conjuncturele schomme lingen, wordt gecontroleerd.4 Dergelijke eva luaties werden met name gedaan voor een aan tal Amerikaanse programma's, zoals het Targe- ted |ob Tax Credit (T(TC) dat in voege was tussen 1979 en 1994. Dit was een substantiële fiscale aftrek (ter waarde van 50 procent van het loon in het eerste jaar, 25 procent in het tweede) voor bedrijven die bijkomende mensen recruteerden uit welbepaalde categorieën, zoals jongeren uit achtergestelde gebieden, bij standstrekkers enz. Rond het midden van de ja- ren tachtig waren er zowat 650.000 begunstig den. Een tijdreeksanalyse keek specifiek naar de impact op de tewerkstelling van jongeren (18 tot 24 jarigen). Katz (1998) schat de netto-te- werkstellingsimpact van het TJCC op zowat 7 procent (of 3 procentpunt) bij jongeren met een zwakke positie op de arbeidsmarkt. Wat vol gens Katz overigens consistent is met een vraagelasticiteit van -0,5 (onder de vrij restric tieve assumptie dat het arbeidsaanbod bij de betreffende groep onbeperkt is).
Voor België bestaat een gelijkaardige tijd reeksanalyse van de tewerkstellingseffecten van het Jongerenbanenplan. Het Jongerenba
nenplan voorzag een degressieve vermindering van patronale bijdragen, voor maximaal drie jaar (100 procent gedurende het eerste jaar, 75 procent in het tweede en 50 procent in het derde) voor elke aanwerving van een min 26 ja rige die minstens zes maanden werkloos was. Het Jongerenbanenplan werd geïmplemen teerd aan het begin van een conjuncturele her opleving en de bruto-respons overtrof met ruime marge de initiële verwachtingen. Hol- derbeke (1994) wees op een waarschijnlijk sub stitutie-effect ten nadele van kortdurig werk loze jongeren: zij zagen immers hun tewerk stellingskans na de introductie van het plan merkelijk verminderen. Een tijdreeksanalyse door Koevoets (2000) bevestigt deze vaststellin gen, maar wijst erop dat het moeilijk is tot conclusieve resultaten te komen omwille van het ontbreken van een adequate referentie groep.
Voor Frankrijk is er gekeken naar de tewerk- stellingseffecten van verminderingen van pa tronale bijdragen op minimumloonniveau. In 1993 begon de Franse regering met het vermin deren van de patronale bijdragelast op m ini mumlonen en lonen net boven het minimum loon. De patronale bijdragelast op het mini mumloon daalde van grofweg 40 procent aan het begin van de jaren tachtig tot grofweg 22 procent in 1996. Het bruto-minimumloon zelf steeg echter wel gedurende deze periode. Kra- marz en Philippon (1999) kijken naar de te- werkstellingsimpact van de veranderingen in de arbeidskost tussen 1990 en 1997. Zij vergelij ken daarbij de transitiekansen, van werk naar niet-werk en omgekeerd, van mensen op en rond het minimumloon en mensen net daar boven, die niet genoten van de selectieve patro nale lastenverlaging. Ze vinden dat verhogin gen van de kost van arbeid op minimumloon niveau gepaard gingen met een sterk negatieve impact op de tewerkstelling. Ze schatten de elasticiteit op -3. Dat is in vergelijking met ge lijkaardig onderzoek zeer hoog. Tegelijkertijd stellen ze echter vast dat verminderingen in de kost van minimumloonarbeid niet echt ge paard gingen met een netto-tewerkstellings groei. Ze vinden veeleer aanwijzingen voor een substitutie-effect, ten nadele van werknemers die net niet van de patronale reducties konden profiteren. Ze maken ook melding van anec- dotische aanwijzingen dat werkgevers dikwijls niet overtuigd zijn dat de patronale reducties
daadwerkelijk permanent zijn. Ze vinden dus een asymmetrisch effect: een stijging van de kost van minimumloonarbeid leidt tot jobver- lies maar een afname leidt blijkbaar tot substi tutie van laagbetaalden ten nadele van iets be ter betaalden.
Voor Nederland is recent onderzoek beschik baar met betrekking tot de tewerkstellingsim- pact van een permanente patronale lastenver laging op lage lonen. Het gaat om de eerder be sproken SPAK. De eerder vermelde evaluatie studie van Van Polanen Petel et al. (1999) schatte de netto-tewerkstellingsimpact op maximaal 7 procent. Mühlau en Salverda (2000) vinden op basis van tijdreeksanalyse dat de introductie van de SPAK geen meetbare ad ditionele tewerkstellingsgroei teweeg heeft ge bracht, ook niet in sectoren zoals kleinhandel en horeca. Zij maken een tijdreeksanalyse van de sectoriële tewerkstellingsgroei, waarbij wordt gecontroleerd voor een reeks van facto ren die variaties in tewerkstelling beïnvloeden. Interessant is dat de auteurs vinden dat reeds groeiende bedrijven meer geneigd zijn effectief van de subsidie gebruik te maken dan bedrij ven met een relatief stabiel personeelsbestand in de jaren voor de introductie van de subsidie. Het is dus onwaarschijnlijk dat de jobstimule- rende effecten onderschat worden omwille van zelf-selectie van bedrijven die het niet voor de wind gaat.
Netto-tewerkstellingseffecten: indirecte effecten
Zowat alle evaluatiestudies suggereren dus dat de directe netto-impact van selectieve te werkstellingssubsidies en afdrachtskortingen voor werklozen en andere zwakke groepen in de arbeidsmarkt relatief klein is. Sommige eco nomisten, zoals Grubb (1994) of Bell, Blundell en Van Reenen (1999) voeren echter aan dat de indirecte positieve effecten van tewerkstel lingssubsidies en dergelijke op langere termijn groter zouden kunnen zijn. Langdurig werklo zen, zo voeren ze in essentie aan, zijn nu 'out siders'. Zij vormen slechts in theorie een ar beidsreserve. In feite oefenen ze weinig neer- waartste druk op lonen uit omdat ze mensen met een reguliere job niet echt in hun tewerk stelling bedreigen. Tewerkstellingssubsidies voor langdurig werklozen zouden kunnen hel pen deze 'outsiders' of althans een deel ervan, toe te voegen aan de effectieve arbeidsreserve
De effectiviteit van tewerkstellingssubsidies en afdrachtskortingen
Tabel 2 Samenvatting van enkele belangrijke resultaten
Naam (land) Deadweight Substitutie Totaal
deadweight + substitutie)
Referentie
Wet Vermeend-Moor
(Nederland) 80-85% 80-85 % De Koning et al. (1995)
RAP (Nederland) 4 2 % 4 7 % > 89 % De Koning et al. (1995) Workstart (Groot-Brittannië) 5 5 % 2 5 % > 80 % Atkinson en Meager (1994) Jobstart (Australië) 67-79 % - > 67 % Byrne (1993); NERA(1995)
Employment Incentive (Ierland) 7 0 % 21 % 9 5 % O ECD (1993) Voordeelbanen (België) 5 3 % 3 6 % > 89 % Van der Linden (1995) VLW (Nederland) 2 7 -6 0 % 3 7 -6 3 % 57 - 87 % Van Polanen Petel et a l. (1999)
SPAK (Nederland) 9 3 % - 9 3 % Van Polanen Petel et a l. ( 1999)
- al is het maar in de perceptie van diegenen met een reguliere job. Als dat een dempend ef fect heeft op de looneisen dan zou er dus een gunstige impact kunnen zijn op de werkloos heid. In feite hangt veel hier af van de graad van doorstroming van gesubsidieerde naar re guliere - ongesubsidieerde — arbeid. Dat roept de vraag op: is het inderdaad zo dat de er varing die een werkloze opdoet in gesubsidi eerd werk hem of haar daadwerkelijk in staat stelt mee te dingen naar reguliere jobs ? Daar gaan we nu verder op in.
Doorstroming naar het reguliere
arbeidscircuit
Over de doorstroming van gesubsidieerd werk naar reguliere arbeid is vrij weinig onderzoek beschikbaar. In de literatuur zijn dikwijls wel anekdotische aanwijzingen te vinden, maar de gelijke empirische studies zijn nauwelijks be schikbaar. De datavereisten zijn dan ook niet gering. Het meest interessante onderzoek in deze context blijft een Amerikaans onderzoek daterend uit de jaren tachtig (Burtless, 1985). Het betrof een gecontroleerd experiment waar bij aan een bepaalde groep bijstandstrekkers een voucher werd gegeven waardoor de werkge ver bij aanwerving aanspraak kon maken op een subsidie. Aan een andere groep werd de voucher niet gegeven ook al kwamen de betrok kenen in principe in aanmerking. Mensen wer den op basis van toeval ingedeeld, zodanig dat de groepen vergelijkbaar waren qua samenstel ling. De studie vond dat de lange termijn im pact op de tewerkstellingskansen van partici panten vrij gering was. Burtless kwam zelfs tot
de verbluffende conclusie dat de tewerkstel lingskansen van de experimenteel gesubsidi eerde werknemers veeleer verslechterde dan verbeterde. De niet-gesubsidieerden deden het op langere termijn beter. Ook een andere gelijk aardige Amerikaanse studie kwam tot een con clusie in dezelfde lijn (Hollenbeck & Willke,
1991, geciteerd door Katz 1998).
Een Australische studie keek naar de effec ten van JOBSTART, een subsidie aan werkge vers voor het aanwerven van werklozen. Parti cipanten werden gevolgd zes maanden na het beëindigen van de gesubsidieerde tewerkstel ling. Hun tewerkstellingskansen leken merke lijk verbeterd, maar de studie corrigeerde niet voor selectie-vertekening (Byrne, 1993; Fay 1996). Dat is een ernstig probleem. Door de af roming die plaatsgrijpt hebben de begunstig den immers een aanzienlijk gunstiger profiel dan de rechthebbenden. Dat zou kunnen ver klaren waarom mensen die een periode van ge subsidieerde tewerkstelling achter de rug heb ben het beter doen dan de rechthebbenden. Een andere studie keek naar het effect van een andere Australische subsidie voor jonge werk lozen, het Special Youth Employment Training Program. Deze studie vond, na controle voot selectievertekening op waarneembare variabe len, ook een significant positief effect op de te werkstellingskansen van participanten, twee jaar na het aflopen van de subsidie (Richard son, 1998). Dit gunstige resultaat zou verband kunnen houden met het feit dat het hier niet een pure subsidie betrof. Er was immers ook een opleidingsvoorwaarde aan de subsidie ge koppeld.
Het is niet duidelijk in hoeverre deze resul taten overdraagbaar zijn naar de continentaal
Europese context. Bollens et al. (1996) keken voor België naar de tewerkstellingskansen van mensen 24, 30 en 36 maand na het verlaten van een job die recht gaf op een vermindering van sociale bijdragen. Hun tewerkstellingskan sen waren blijkbaar vergelijkbaar met die van voorheen niet-gesubsidieerde werklozen. De auteurs merken echter terecht op dat deze laat- sten geen goede referentiegroep vormen omdat ze een gunstiger profiel hebben: er is met an dere woorden geen controle voor selectieverte- kening. Ook Cockx et al. (1998) keken naar het effect van tewerkstellingssubsidies op de kans om een job te kunnen houden. In deze studie werd wel gecorrigeerd voor selectieverteke- ning.:’ Zij vinden een positief maar statistisch niet significant effect van pure tewerstellings- subsidies op het vermogen een job te kunnen behouden (job tenure). Voor gesubsidieerde op leidingsprogramma's wordt daarentegen wel een significant positief effect gevonden.
Studies die keken naar de effecten van direc te publieke tewerkstelling in België vonden overigens ook beperkte doorstroom. Zo was de doorstroom van werklozen vanuit de tijdelijke Bijzonder Tijdelijk Kader (BTK)-jobs aan het eind van de jaren zeventig beperkt. Velen kwa men blijkbaar terug in de werkloosheid te recht, wat mogelijk toe te schrijven is aan de destijds ongemeen ongunstige economische context (Bauwen et al., 1978 gecit. Nicaise, 2000). Mahy et al. (1996) vonden dat tewerk stelling in programma's zoals DAC en GESCO6 de kans op tewerkstelling naar reguliere arbeid deed verminderen. Doorstroming was echter geen prioritaire doelstelling van deze program ma's en de betrokkenen werden ook maar in beperkte mate gestimuleerd om regulier werk te zoeken. Dat de doorstroming uit directe overheidstewerkstelling gering is wordt ook door internationaal onderzoek bevestigd (Ha- veman & Hollister, 1991/OECD, 1993; Fay,
1996; Nicaise et al., 1995).
Er zijn verschillende mogelijke redenen waarom er maar een beperkte doorstroming vanuit gesubsidieerd naar regulier werk is. De verklaring die veel in de literatuur wordt ge noemd is stigmatisering. Gesubsidieerd werk zou de begunstigden 'stigmatiseren' en dat zou hun kans op tewerkstelling soms veeleer ver slechteren dan verbeteren. De redenering is dat mensen die in een gesubsidieerde job heb ben gehad al snel gepercipieerd worden als
mensen waar iets mis mee is, mensen die on vermogend zijn om in het reguliere circuit een job te vinden. Een werkloze die zich aanbiedt bij een werkgever kan nog te kennen geven dat zijn of haar werkloosheid tot op zekere hoogte 'vrijwillig' was, dat hij of zij op zoek was naar een werkelijk 'passende betrekking'. Iemand die uit gesubsidieerd werk komt geeft in feite impliciet te kennen te willen werken maar on vermogend te zijn een reguliere job te kunnen verwerven.
Een tweede verklaring voor de gebrekkige doorstroming is dat de ervaring die mensen opdoen in hun gesubsidieerde job niet volstaat om hun productiviteitsval te ontsnappen. Dat suggereert dat de zwakke arbeidsmarktpositie van bepaalde groepen, zoals langdurig werklo zen, niet gewoon een kwestie is van gebrek aan ervaring en aansluiting met de arbeidsmarkt. Katz (1998) concludeert op basis van een eva luatie van een aantal Amerikaanse projecten dat dergelijke subsidies vooral, zoniet alleen werken indien ze gecombineerd worden met opleiding en begeleiding. Dat is ook wat men lijkt te mogen afleiden uit evaluaties van Australische programma's die opleiding koppe len aan een subsidie (Richardson,1998), uit de bovenvermelde studie van Cockx et al. (1998) en uit Fay's overzicht (1996) van actief arbeids marktbeleid in de OESO regio.
Besluit
In dit artikel keken we wat empirisch evalua tieonderzoek leert over de effecten van tewerk stellingssubsidies en afdrachtskortingen die beogen de tewerkstellingskansen van werklo zen en andere zwakke groepen in de arbeids markt te bevorderen.
De meeste studies suggereren dat de netto- tewerkstellingseffecten van dergelijke maatre gelen doorgaans veel kleiner zijn dan verhoopt, zelfs indien ze welomlijnde 'zwakke' doelgroe pen beogen. De meest frappante vaststelling die uit de empirische evaluatieliteratuur naar voren komt is dat de gem eten impact van te werkstellingssubsidies en sociale lastenverla gingen consistent veel lager is dan wat de meeste theoretische modellen en simulaties voorspellen.
Waarom deze discrepantie tussen theorie en praktijk ? Theoretische modellen zoals die van
De effectiviteit van tewerkstellingssubsidies en afdrachtskortingen Snower (1994) hanteren, zo suggereert het em
pirisch onderzoek, veel te optimistische veron derstellingen inzake de deadweight en substi- tutie-kost van subsidies. In praktijk lijkt vooral de deadweight kost dikwijls erg hoog te liggen. Evaluatieonderzoek leert dat veruit de meeste gesubsidieerden d ie e ffec tief w orden aan ge w orven ook zouden zijn aangeworven zonder de subsidie of patronale vermindering. Er is blijkbaar veel ruimte voor afroming zelfs bin nen vrij strikt gedefinieerde doelgroepen, zoals langdurig werklozen. Dit deadweight-effect al leen al kan, zo blijkt, de effectiviteit van een subsidie met 90 procent doen verminderen, al liggen de meeste schattingen voor gerichte maatregelen toch een stuk lager. Verder zijn er aanwijzingen dat aanwervingen van mensen uit bevoordeelde doelgroepen ten koste gaan van tewerkstelling bij categorieën die daar (net) buiten vallen (bijv. relatief kortdurig werklo zen). Ook dit substitutie-effect heeft, zo blijkt, doorgaans een substantiële negatieve impact (in de orde van twintig tot dertg procent) op de netto-opbrengst van een maatregel in termen van bijkomende tewerkstelling. Indien men al leen al de deadweight en substitutiekost van de meeste geëvalueerde maatregelen samentelt komt men tot m a x im a a l tie tot twintig procent bijkomende tewerkstelling. Dan is er nog geen rekening gehouden met eventuele verdrin gingseffecten als gevolg van concurrentiever valsing. Het is overigens merkwaardig dat em pirische evaluatiestudies tot dergelijke hoge schattingen komen inzake deadweight en sub stitutiekost als men weet dat de meeste evalua ties gebaseerd zijn op enquêtes onder werkge vers, die bezwaarlijk neutrale respondenten kunnen genoemd worden.
Daarmee is niet gezegd dat tewerkstellings subsidies en aanverwante maatregelen noodza kelijkerwijs niet kosteneffectief kunnen zijn. Het punt dat we willen maken is dat de geme ten opbrengst doorgaans een stuk lager ligt dan de door veel theoretische modellen gesugge reerde opbrengst. Een subsidie die een netto- tewerkstellingsimpact van tien procent bij langdurig werklozen heeft kan nog steeds kos ten-effectiever zijn dan bijvoorbeeld publieke tewerkstelling voor dezelfde groep. Publieke te werkstelling is immers in de regel veel duurder dan een subsidie en blijft evenmin gevrijwaard van deadweightverlies. Over kosteneffectiviteit van tewerkstellingssubsidies en afdrachtskor
tingen kan men pas zinvolle uitspraken doen indien men de kostëïfectiviteit van alternatieve maatregelen in de weegschaal legt. Die afwe ging valt echter buiten het opzet van deze bij drage.
Wat de kosten-effectiviteit van tewerkstel lingssubsidies en aanverwante maatregelen be treft is overigens wel grote voorzichtigheid op zijn plaats, gegeven de inherente onnauwkeu righeid van de huidige evaluatieinstrumenten. Dunnewijk en Vogels (2000) stellen in een re cent nummer van ESB: 'Loonkostensubsidie werkt !'. Zij baseren zich op de eerder geci teerde studie van Van Polanen Petel et al. (1999) naar de effecten van de SPAK. Zij berekenen dat indien de SPAK een structureel effect van 100.000 voltijdbanen oplevert de kost neer komt op 20.000 gulden per voltijdbaan. Deze berekening is gebaseerd op een wel heel opti mistische lezing van het betreffende rapport, dat verschillende schattingen bevat, op basis van verschillende modellen. Voor elke schat ting wordt een heel breed betrouwbaarheidsin terval gegeven, wat een indicatie is voor de graad van onzekerheid. Men zou op basis van dit rapport met evenveel recht mogen veronder stellen dat het structureel effect veel lager ligt, bijvoorbeeld rond de 50.000 voltijdbanen. De kost per voltijdbaan zou dan uiteraard dubbel zo hoog liggen. Ook het Sociaal en Cultureel Planbureau schat de kost per geplaatste per soon een stuk hoger, namelijk op 49.000 gul den (De Beer, 2000) En als we de schatting uit de eerder besproken studie van Muhlau en Sal- verda als basis nemen dan valt de kosteneffecti viteit van de SPAK wel heel ongunstig uit. Zij vinden op basis van een tijdreeksanalyse na melijk geen bijkomende jobgroei, althans niet op een statistisch significant niveau.
We hebben in dit artikel ook nagegaan wat er geweten is over de impact van een periode van gesubsidieerde tewerkstelling op het latere carrièreverloop van begunstigden. Studies lij ken aan te tonen dat een periode van gesubsi dieerde tewerkstelling op zich niet volstaat om de tewerkstellingskansen van werklozen en mensen met weinig kwalificaties te verbeteren. Een periode van gesubsidieerde tewerkstelling kan blijkbaar zelfs een negatief effect hebben op latere tewerkstellingskansen. Mensen die uit gesubsidieerde tewerkstelling komen en hun kansen wagen in de reguliere arbeids markt worden, zo vermoeden sommigen, al
snel gepercipieerd als mensen waar iets mis mee is. Hier moet wel aan worden toegevoegd dat een aantal studies wel gunstige resultaten laat zien voor programma's waarbij gesubsidi eerde tewerkstelling gekoppeld wordt aan op leiding en begeleiding. Maar al bij al blijft er over het latere carrièreverloop van gesubsidi eerde werknemers redelijk weinig degelijk em pirisch onderzoek beschikbaar.
Een aansluitende slotbemerking. Het is op vallend hoe weinig empirisch evaluatiemate- riaal beschikbaar blijft en dit ondanks de soms enorme budgettaire kost van sommige maatre gelen. Deze kritiek heeft vooral betrekking op België. In tegenstelling tot wat nu de courante praktijk is in Nederland worden in België maat regelen slechts occasioneel of ad hoe geëvalu eerd. In Nederland wordt overigens ook al meer dan in België rekening gehouden met de uitkomsten van empirisch evaluatie-onder zoek. Het Nederlands Centraal Planbureau (zie bijv. Jongen & Graafland, 1998) hanteert nu voor het maken van simulaties assumpties die op basis van empirisch evaluatieonderzoek rea listischer mogen genoemd worden dan de as sumpties die het Belgische Federaal Planbu reau hanteert (of die theoretisch economen zoals Snower nog steeds hanteren.) Toch is meer systematische evaluatie aangewezen want de hier besproken studies suggereren dat de kosteffectiviteit van aanwervingssubsidies en sociale lastenverlagingen veel kleiner is dan wat doorgaans wordt aangenomen. Niet alleen is er behoefte aan meer evaluatie, er is ook be hoefte aan betere evaluatie. Het gecontroleerd experiment, een evaluatiemethode die in veel opzichten de meest interessante resultaten en inzichten oplevert wordt in de lage landen nog nauwelijks gebruikt. De essentie van deze me thode bestaat erin dat er op basis van toevallige toewijzing twee op kenmerken perfect verge lijkbare groepen worden gecreëerd. De ene groep wordt gedurende een bepaalde periode aan een bepaalde maatregel onderworpen, de andere groep niet. Een vergelijking van beide groepen op geregelde tijdstippen laat toe de im pact van de onderzochte maatregel na te gaan. Deze methode levert in veel opzichten de meest zuivere resultaten op; het blijft immers zeer moeilijk om gedragsreacties econome trisch te modelleren en voor allerlei vormen van selectievertekening te corrigeren (Burtless, 1995; Heckman et al., 1999). In een aantal lan
den werden nieuwe initiatieven volgens een dergelijke experimentele methode geëvalueerd vooraleer tot grootschalige implementatie werd overgegaan. Het verdient aanbeveling dat dit ook in België en Nederland meer zou ge beuren.
Noten
1 Dit artikel is gebaseerd op het rapport 'Het subsi diëren van laaggeschoolde arbeid: Lessen uit em pirisch evaluatieonderzoek' dat tot stand kwam in opdracht van de Vlaams minister van Werkge legenheid en Toerisme Renaat Landuyt en dit in het kader van het Vlaams Interuniversitair On derzoeksnetwerk Arbeidsmarktrapportering (VIONA). Dank aan Paul de Beer, Joost Bollens, Bea Cantillon, Lieve De Lathouwer, Boris Dun- newijk, Johan Fritzell, Koen Hendrickx, Francis Kramarz, Wim Koevoets, Ides Nicaise, Wiemer Salverda, Henri Sneessens, Tom Schatteman, BarbaraTan, Karei Van den Bosch, Bruno Van der Linden, Walter Van Trier en Gerre Verbist voor hulp en suggesties.
2 RSZ: Belgische Rijksdienst voor Sociale Zeker heid. Het gaat hier dus om sociale werkgeversbij dragen
3 Van der Linden evalueert de volgende maatrege len: een vermindering van patronale bijdragen gedurende acht trimesters bij aanwerving van jongeren of langdurig werklozen, de degressieve vermindering van patronale bijdragen voor aan werving van jongeren aan het einde van hun sta ge, een tijdelijke subsidie van werklozen in het kader van bepaalde projecten, de Waalse stelsels 'Primes plus' en 'Prime d'emploi' en maatregelen ter stimulering van de aanwerving van een ge handicapte.
4 Een aantal jobgroei-stimulerende subsidies wer den vreemd genoeg geïmplementeerd net op het moment dat de conjunctuur weer aantrok. Dat was in de VS het geval (Katz, 1998), maar ook in België. Dit benadrukt het belang van een ade quate correctie voor andere beleidsfactoren en omgevingsfactoren in de evaluatie van een maat regel (Van Trier, 1998).
5 Het blijkt overigens dat de bekomen resultaten redelijk gevoelig zijn voor de wijze waarop voor selectievertekening wordt gecorrigeerd. Met name de assumptie omtrent de distributie van niet-geobserveerde heterogeniteit blijkt cruciaal. 6 DAC: Derde Arbeidscircuit; GESCO: gesubsidi
eerde contractuele
De effectiviteit van tewerkstellingssubsidies en afdrachtskortingen
Literatuur
Ameels, J.C., M. Lopez-Movella en B. van der Linden (1994), Rapport d'une enquête auprès des firmes a la définition des politiques favorisant 1'embauche des groupes concernés par 1’objectit 3, Recherche pur 1'établissement du plan 1994-1999 de la Bel gique, Louvain-la-Neuve: IRES.
Atkinson, J. & N. Meager, (1994), Evaluation of Work- start Pilots, Institute for Employment Studies Re port 279.
Beer, P. de (1996), Het onderste kwart, Rijswijk: So ciaal en Cultureel Planbureau.
Beer, P. de (2000), 'Banengroei en hardnekkige ar moede', in Engbersen, G.,Vrooman, J.C. en E. Snel (red.), Balans van het armoedebeleid; Vijfde jaar rapport armoede en sociale uitsluiting, Amster dam: Amsterdam University Press.
Bell, B., R. Blundell 8 k J. van Reenen (1999), 'Getting the Unemployed Back to Work: The Role of Targe ted Wage Subsidies', Institute of Fiscal Studies Working Paper no W 99/12.
Bishop, J. & R. Haveman (1979), 'Selective Employ ment Subsidies: Can Okun’s Law be Repealed?', American Economic Review, Papers and Procee dings, vol 69: 124-130.
Bishop, J. 8k M. Montgomery (1994), 'Does the Targe
ted Jobs Tax Credit Create Jobs at Subsidized Firms ?', Industrial Relations, 32, 3:289-306. Bollens J., C. Claeys C. & I. Nicaise (1996), Koopjes
op de arbeidsmarkt. De m icro-economische effec tiviteit van RSZ-verminderingen bij tewerkstelling van risicogroepen in België, HIVA, Leuven. Bossier, F., Th. Brechet, M. Englert, L. Masure, M.
Saintrain, C. Streel & F. Van Horebeek (1995), 'Si mulaties betreffende een vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid en vor men van alternatieve financiering.', Planning Pa per 75: Brussel: Federaal Planbureau.
Bossier, F., K. Hendrickx 8k C. Streel (1998), 'Macro-
economische impact van bijkomende patronale bijdragevermindering in het Belgisch Actieplan voor Werkgelegenheid'; Federaal Planbureau Wor king Paper 7-98, Brussel: Federaal Planbureau. Bouwen, M. et al. (1978), Bijzonder tijdelijk kader
en tewerkstelling van werklozen, Leuven: HIVA. Breen, R. 8 k B. Halpin (1989), Subsidizing Jobs: An
Evaluation of the Employment Incentive Scheme, The Economic and Social Research Institute, Dublin.
Burtless, G. (1985), 'Are Targeted Wage Subsidies Harmful ? Evidence from a Wage Voucher Experi ment', Industrial and Labor Relations Review, 39:
105-114.
Burtless, G. (1995), 'The Case for Randomized Field Trials in Economic and Policy Research.', Journal of Economic Perspectives,Vol. 9 (2): 63-84. Byrne, A. (1993), An Evaluation of JOBSTART, De
partment of Employment, Education and Training, EMB Report 7/93.
Cockx, B., B. van der Linden 8k A. Karaa (1998), 'Ac tive Labour Market Policies and Job Tenure’, Ox ford Economic Papers, 50:685-708.
CSERC (1996), L'allégement des charges sociales sur les bas salaires., Paris: La Documentation Fran çaise
Fay, R.G. (1996), Enhancing the Effectiveness of Ac tive Labour Market Policies: Evidence from Pro gramme Evaluations in OECD Countries., OECD Labour market and social policy occasional papers no. 18, Paris: OECD.
Finn, D. (1997), Working Nation: Welfare Reform and the Australia Job Compact for the Long-Term Unemployed, London: Unemployment Unit. Fougère, D., F. Kramarz & T. Magnac (1999), 'Youth
Employment Policies in France', CEPR Discussion Paper 2394: London: CEPR/LSE.
Granier, P 8 k J. Nyssen (1995), Réduction des charges sociales sur les emplois non-qualifiés, chômage et croissance, GREQAN Document de Travail 95A05, Marseille: GREQAM.
Gravestein- Ligthelm, J.H., J de Koning & C Th. Zandvliet (1988), Evaluatie van de Wet Vermeend- Moor: Hoofdrapport 1997: Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken.
Grubb, D. (1994), 'Direct en indirect effects of active labour market policies in OECD countries', in Bar- rell, R., The UK Labour Market, Comparative As pects and Institutional Developments, Cam bridge: Cambridge University Press.
Hamermesh, D.S. (1993), Labor Demand, Princeton; Princeton University Press.
Haveman, R 8 k R. Hollister (1991), Direct Job Crea tion: econom ic evaluation and lessons for the United States and Western Europe, in Björklund, A. et al (eds.), Labour market and unemployment insurance, Oxford: Clarendon Press.
Hendrickx, K., B. Hertveldt 8 k L. Masure (1997),
'Doorlichting van verscheidene alternatieven ter herformulering van de Maribel-bijdrageverminde- ringen.', Federaal Planbureau Working Paper 2-97, Brussel: Federaal Planbureau.
Holderbeke, F. (1994), 'Conjunctuur en arbeidsmarkt- indicatoren', Nieuwsbrief Steunpunt WAV vol 4 (1): 37-46.
Hui, W. & P. Trivedi (1986), Duration Dependence, Targeted Employment Subsidies and Unemploy ment Benefits, Journal of Public Economics 31:
105-129.
Jongen, E.L.W. St J.J. Graafland (1998), Vouchers for the Long-term Unemployed: a Simulation with MIM IC, Research Memorandum No. 139. Den Haag: Centraal Planbureau.
Jongen, E.L.W. (1999), What Can we Expect from Sub sidies for the Long-term Unemployed ?, De Eco nomist 147 (2): 205-228
Katz, L.F. (1998), Wage Subsidies for the Disadvanta ged, in Freeman, R. and P Gottschalk, Generating Jobs: How to Increase Demand for Less-Skilled Workers : New York: Russell Sage Foundation. Koning, J. de (1993), 'Measuring the Placement
fects of Two Wage-Subsidy Schemes for the Long- Term Unemployed', Empirical Economics, 18(3): 447-468.
Koning, J. de, J. Gravesteijn-Lighthelm, J. t' Hoen &. A . Verkaik (1995), Met Subsidie aan het Werk: Sa menvattend Rapport Evaluatie KRA, Centraal Bu reau Arbeidsvoorziening.
Konings, J. &. F. Roodhooft (1997), 'How elastic is the demand for labour in Belgian enterprises ? Re sults from firm level accounts data, 1987-1994', De Economist, 145: 229-241.
Koevoets, W. (2000), 'De effectiviteit van verminde ring van patronale bijdragen: m icro-economische analyse van tewerkstellingseffecten van het jonge renbanenplan.', Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 42 (3): 701-718
Kramarz, F. & T. Philippon, (1999), 'The Impact of Differential Payroll Tax Subsidies on Minimum Wage Employment.', mimeo, Paris: CREST. Laffargue, J.P. (1999), Financement d'une baisse de
cotisations sociale employeurs sur le travail peu qualifié; Une étude à l’aide du modèle d'équilibre général calculable Julien 4, Cepremap Document deTravail 9913: Paris: CEPREMAP.
Lamberts, M. (1993), Zij vragen zoveel aandacht, mijnheer. Tewerkstellings- en aanwervingsbeleid ten aanzien van laaggeschoolden en kansarmen, Leuven: HIVA.
Mahy, B., L. Ockerman, D. Wala, Y-B. Minette & V. Vandeville (1996), Evaluation des politiques de ré sorption du chômage de longue durée: offre et de mande de travail, Brussel: DWTC.
Malinvaud, E. (1998), Les cotisations sociales à la charge des employeurs: analyse économique. Rap port au Premier Ministre, Conseil d'Analyse Eco nomique, Paris.
Martin, J.P. (1998), 'What works among active labour market policies: evidence from OECD countries experiences.', Labour Market and Social Policy Oc casional Papers no.35: OECD : Paris.
Mot, E., A. Paape, F. van Puffelen & B. Schumacher (1992), Werking van deWet Loonkostenreductie op Minimumloonniveau: een evaluatieonderzoek. Ministerie van Sociale Zaken, Den Haag.
Mühlau, P. & W. Salverda (2000), Employment ef fects of low-wage subsidies: The case of 'SPAK' in the Netherlands., in Salverda, W , Lucifora, C. en B. Nolan, Policy Measures for Low-Wage Employ ment in Europe, Cheltenham: Edward Elgar. NERA (National Economic Research Associates)
(1995), OECD Wage Subsidy Evaluations: Lessons for Workstart, Final Report for the Department of Education and Employment by NERA: London. Nes, P.J. van, E.A.M. Stotijn St J.J. van Velden (1998),
Evaluatie van het gebruik van de afdrachtskorting lage lonen, Den Haag: M inisterie van Sociale Za ken en Werkgelegenheid.
Nicaise, I., J. Bollens, L. Dawes, S. Laghaei, I. Thau- low, M.Verdié St A. Wagner (1995), Labour Market Policies for the Poor in Europe: pitfalls and dilem
mas - and how to avoid them, Avebury: Alders hot.
Nicaise, I. (2000), 'Activering van uitkeringen', Bel gisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 42 (3): 687-700
Nickell, S. St B. Bell (1997), 'Would Cutting Payroll Taxes on the Unskilled have a Significant Impact on Unemployment ?', in D.J. Snower and G. de la Dehesa (eds.|, Unemployment Policy: Gover nment Options for the Labour Market, Cam bridge: Cambridge University Press.
OECD (1993), Employment Outlook, Paris: OECD OECD (1994), OECD Jobs Study, Paris: OECD OECD (1997), Policies for Low-Paid Workers and
Unskilled Job Seekers. Paris: OECD.
OECD (1999), Employment Outlook, Paris: OECD. OECD (2000), Employment Outlook, Paris: OECD. Oers, F.M. van, R.A. de Mooij, J.J. Graafland &. J.
Boone (1999), An Earned IncomeTax Credit in the Netherlands: Simulations with the M IM IC M o del, Research Memorandum No. 150. Den Haag: Centraal Planbureau.
Phelps, E. (1997), Rewarding Work: Harvard Univer sity Press, Cambridge MA.
Phelps, E. (1997b), 'Wage Subsidy Programmes: Alter native Designs', in D.J. Snower and G. de la Dehe sa (eds.), Unemployment Policy: Government Op tions for the Labour Market, Cambridge: Cam bridge University Press.
Polanen Petel, VC. A. van, TW. Hu, J. de Koning &. C. van der Veen (1999), Werkgelegenheidseffecten van de SPAK enVLW, Rotterdam: NEI.
Richardson, J. (1998), 'Do Wage Subsidies Enhance Employability ? Evidence from Australian Youth', London School of Economics, Centre for Econo mic Performance Discussion Paper no. 387. Sneessens, H. en F. Shadman (2000), 'Analyse ma
cro-économique des effets de reductions ciblées des charges sodales, Revue Beige de Securité So ciale, 42 (3): 657-668
Snower, D.J. (1994), Converting Unemployment Be nefits into Employment Subsidies, AEA Papers and Proceedings, 84 : 65-70
Snower, D.J. (1997), The Simple economics of Benefit Transfers, in D.J. Snower and G. de la Dehesa (eds.), Unemployment Policy: Government Op tions for the Labour Market, Cambridge: Cam bridge University Press.
Van der Linden, B. (1997), 'Effets des Formations Pro- fessionelles et des Aides a L'embauche: Exploita tion d'une Enquête Auprès D'Employeurs Beiges', Economie et Prevision 131:113-130.
Van Trier, W (1999), Evaluatie van het arbeidsmarkt beleid: bouwstenen voor een beleidsrelevant ana lysekader, Nieuwsbrief Steunpunt WAV 9 (1-2):121-
124.
Woodbury, S. & Spiegelman, R. (1987), 'Bonuses to Workers and Employers to Reduce Unemploy ment: Randomized Trials in Illinois', American Economic Review, 77 (4): 513-530.
