“Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.”
De Koning, Troonrede, 17 september 2013,
Naam Thanim van Dokkum
Studentennummer S1316036
Opleiding Master – Bestuurskunde: Management van de Publieke Sector
Plaats Den Haag
Datum van inlevering 6 juni 2016
Eerste lezer Dr. G.E. Breeman
tijdsbestedingen. Alvorens ik ben gestart heb ik mij laten adviseren in het scriptieproces door voorgangers die dit proces reeds succesvol hebben afgerond. Ik bereidde mij voor op het ergste. Gedurende de verrichting van mijn onderzoek, braaf achter mijn laptop op de werkkamer van het huis, ging het leven door. Geluk en verdriet hebben de laatste maanden zijn intrede gemaakt in mijn leven. Geluk als het hervinden van een oude vriendschap, onvergetelijke momenten met mijn partner, schaterlachbuien met vriendinnen en als de scriptie even aan motivatie ontbrak eindeloos browsen naar kattenfilmpjes op YouTube. Maar ook verdriet de aanslagen in Brussel, de mensen die wereldwijd op de vlucht zijn voor een veilig onderkomen, onverwachte gezondheidsproblemen bij familieleden en een onverwachts sterfgeval van een naast familielid, die veels te jong uit het leven is gerukt. Dat moment heeft mij doen beseffen dat het leven echt op elk moment voorbij kan zijn.
Het afgelopen (master)jaar is een onvergetelijk jaar, waar ik veel kennis en kunde rijker ben geworden op verschillende vlakken. Daarnaast ook veel cafeïne en een aantal lichaamskilo’s rijker; een master naast een voltijd baan vraagt discipline en opoffering van uren die ik anders aan sociale activiteiten, sport of slaap besteedde. De grootste winst die tijdens het schrijven van mijn scriptie is gegeven, is de bewustwording om echt in het hier en nu te gaan leven. Mijn oma zei ooit ‘pluk de dag voordat je in een vaas eindigt’, nooit geweten dat deze uitspraak mijn motto is van de laatste twee maanden.
Naast bovenstaande wellicht filosofische woorden wil ik dit voorwoord ook gebruiken om mijn scriptiebegeleider en stok achter de deur Gerard Breeman te bedanken. Hij zorgde op momenten dat ik afdwaalde naar de provincieweg dat ik weer op de snelweg belandde. Daarnaast stond hij open voor dialoog over het onderwerp van mijn scriptie en de gebruikte theorieën. Deze dialoog zorgde voor een positieve bevordering in mijn denkproces en heeft geleidt tot hierna volgend resultaat.
Thanim van Dokkum Juni, 2016
1. Inleiding ... 6
1.1 Participatiesamenleving ... 6
1.2 Participatiewet ... 6
1.3 Eerste uitkomsten Participatiewet ... 8
1.4 Problemen Participatiewet ... 10
1.5 Doel onderzoek ... 10
1.6 Centrale vraagstelling onderzoek ... 11
1.7 Evaluatie beleidsproces Participatiewet ... 12
1.8 Leeswijzer... 14
2. Theoretisch kader ... 15
2.1 Beleidsprocessen - De rationele visie en de politieke visie ... 15
2.2 Stone (2002) - Paradox tussen de rationele benadering en politieke benadering ... 16
2.3 Analytische visie - Beleidscyclus ... 23
2.4 Politieke visie - Pressman en Wildawsky (1979) ... 28
2.5 Conceptualisering ... 30
2.6 Onderzoeksmodel ... 31
2.7 Voorlopige beantwoording centrale vraagstelling ... 33
3. Onderzoeksopzet ... 35
3.1 Ex post procesevaluatie ... 35
3.2 Operationalisatie ... 37
4. Resultaten survey ... 40
4.1 Survey aan gemeenten ... 40
4.2 Survey aan werkgevers ... 43
5 Beleidsproces Participatiewet ... 46
5.1 Verloop Participatiewet ... 46
5.2 Inzicht in de beleidscyclus van de Participatiewet ... 48
6.3 De rol van de gemeenten: van decentralisatie naar centralisatie ... 61
6.4 Betrokkenheid van gemeenten en werkgevers in het beleidsproces ... 62
6.5 Beslismomenten in relatie met onduidelijkheid van de beleidsuitvoering ... 63
6.6 Samenvatting resultaten meting onduidelijkheden beleidsproces Participatiewet ... 63
7 Conclusie ... 65
7.1 Beantwoorden centrale vraagstelling ... 65
7.2 Terugkoppeling hypothesen ... 67
8 Beschouwing inclusief aanbevelingen ... 69
8.1 Kanttekeningen ... 69
8.2 Bevindingen onderzoek ... 70
8.3 Reflectie theorie ... 71
Literatuurlijst ... 73
Geraadpleegde literatuur ... 73
Geraadpleegde Kamerstukken en officiële verwijzingen Participatiewet ... 76
Geraadpleegde websites ... 78
Bijlage 1 – Resultaten documentstudie ... 80
Bijlage 2 - Overzicht bronnen documentstudie ... 104
Bijlage 3 – Kwantitatieve Survey ... 111
6
1. Inleiding
1.1 Participatiesamenleving
Sinds het begin van de jaren tachtig is er een tendens te zien in het afstoten van overheidstaken naar de private sector en de maatschappij. Denk bijvoorbeeld aan de privatisering van de Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie post (PTT) en de invoering van decentralisaties zoals de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Koning Willem-Alexander riep in zijn troontrede van 2013 op aan iedere burger, die dat kan, zijn verantwoordelijkheid te nemen, met als doel dat elke burger, naast waarde toevoegt aan zijn eigen leven, ook waarde toevoegt aan de maatschappij (Binnenlands Bestuur, 2015). De laatste decennia heeft er een verschuiving plaatsgevonden van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving. De verzorgingsstaat betreft een sociaal systeem waar de overheid de primaire verantwoordelijkheid heeft voor het welzijn van haar burgers. In een participatiesamenleving wordt geacht dat de maatschappij zelfsturend en zelfvoorzienend is. De staat coördineert, ondersteunt en schept hier, waar nodig, de voorwaarden voor (Van der Meer, 2015). De omslag naar de participatiesamenleving is met de inwerkingtreding van de Participatiewet op 1 januari 2015 voor iedereen zichtbaar. Iedereen doet mee in de samenleving, waar nodig met ondersteunende middelen gefinancierd door de Nederlandse overheid. De afgelopen maanden zijn diverse berichten in de media verschenen over onduidelijkheid van de uitvoering van de Participatiewet. In dit onderzoek is onderzocht in hoeverre de wijze waarop de Participatiewet tot stand is gekomen een rol speelt bij de onduidelijkheid van de beleidsuitvoering.
1.2 Participatiewet
Een instrument voor de participatiesamenleving is de Participatiewet. Op 13 april 20131 kwamen werkgevers en werknemers in het sociaal akkoord met het kabinet Rutte II overeen om tot 2026 in totaal honderdduizend extra banen in te richten voor mensen uit de doelgroep van de Participatiewet. Daarbovenop stelde de overheid zich garant voor vijfentwintigduizend extra banen in de komende tien jaar. Afspraak is dat van jaar tot jaar wordt bijgehouden hoeveel banen voor mensen met een arbeidsbeperking zijn bijgekomen. De meerwaarde van het sociaal akkoord is dat de sociale partners zich hebben verbonden aan de doelstelling van de Participatiewet om meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen.
7
Iedereen die kan werken maar daarbij ondersteuning nodig heeft valt onder de Participatiewet2.
De Participatiewet is een van de grotere wijzigingen op het gebied van het sociale zekerheidsstelsel in Nederland van de afgelopen twintig jaar. De Participatiewet is er om zoveel mogelijk mensen met of zonder arbeidsbeperking werk te laten vinden. De Participatiewet vervangt de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong). Het samenvoegen van wetten op deze wijze wordt ook wel beleidsintegratie genoemd (Korsten, 2013, p. 37).
Het doel van de Participatiewet3 is om mensen met een beperking meer kansen te bieden op de reguliere arbeidsmarkt. Kabinet Rutte II gaat uit van de mogelijkheden die iemand heeft in de maatschappij. Kabinet Rutte II doet hiermee een beroep op de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de individuele burger. Hiermee beoogt kabinet Rutte II het gedachtengoed van de participatiesamenleving te ondersteunen. Naast het gedachtengoed van de participatiesamenleving is het ook een financiële noodzaak vanwege de stand van de Nederlandse economie. Daarnaast zorgden de regelingen, die nu vervangen zijn door de Participatiewet, te weinig voor de bevordering van de individuele burger, werden ze als onnodig ingewikkeld ervaren en veroorzaakten ze shopgedrag naar de ‘beste regeling’.
De Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG), sociale partners en het Rijk hebben de Participatiewet en de afspraken uit het sociaal akkoord uitgewerkt in de Werkkamer. De Werkkamer richt zich vooral op wat er in de regio’s te doen staat en streeft naar consensus op landelijk niveau (VNG, 2014, p.2). De banen die beschikbaar komen worden vooral op regionaal niveau ingevuld. Gemeenten hebben de regie in de 35 arbeidsmarktregio’s waar werkbedrijven zijn opgezet. In deze werkbedrijven zijn werkgevers en werknemers vertegenwoordigd. Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) speelt een rol bij de vaststelling of iemand al dan niet in staat is om het wettelijk minimumloon te verdienen. Met de Participatiewet voert de regering het principe van één regeling consequent door voor iedereen die in staat is om te werken. Gemeenten krijgen daarvoor meer instrumenten tot hun beschikking. Gemeenten bepalen gegeven de wettelijke kaders wie voor welke ondersteuning in aanmerking komt en ontvangen hiervoor een integraal budget. Het beoogde doel hiervan is
2 Algemene informatie over de Participatiewet vanuit de Rijksoverheid. Geraadpleegd via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet op 19 december 2015
3 Wettekst Participatiewet geraadpleegd via http://wetten.overheid.nl/BWBR0015703/2015-01-01/1 op 19
8
dat gemeenten hierdoor beter in staat om een integrale, efficiënte en effectieve aanpak van arbeidstoeleiding van mensen met een arbeidsbeperking te organiseren4.
Met de komst van de Participatiewet is het voor gemeenten nieuw dat zij ook verantwoordelijk zijn voor mensen met een arbeidsbeperking met arbeidsvermogen die niet kunnen instromen in de Wajong en de WSW. Gemeenten hebben een grote rol toebedeeld gekregen vanuit de gedachte dat zij in staat zijn maatwerk te leveren, waarmee ze kunnen inspelen op persoonlijke omstandigheden en specifieke kenmerken van de regionale arbeidsmarkt.
1.3 Eerste uitkomsten Participatiewet
Op 27 november 2015 heeft staatssecretaris Klijnsma de eerste evaluatie van de Participatiewet aangeboden aan de Tweede Kamer5. Staatssecretaris Klijnsma heeft in de eerste helft van 2015 drie ervaringsonderzoeken onder cliënten, werkgevers, gemeenten en regiomanagers van UWV laten uitvoeren. Het doel hiervan is een beeld te schetsen van de eerste ervaringen met de uitvoering van de Participatiewet. Deze evaluatieonderzoeken worden herhaald in 2017 en 2019, waarbij aandacht is voor leereffecten en mogelijke tussentijdse maatregelen om de (uitvoering van de) Participatiewet te verbeteren. Haar conclusie is als volgt:
“De ervaringen met de uitvoering van de Participatiewet zijn nog pril. Ik constateer dat betrokken partijen volop bezig zijn de uitvoering vorm en inhoud te geven. De tussenmeting van de banenafspraak over 2013 en 2014 liet bemoedigende eerste resultaten zien. Ook heeft de samenwerking in de arbeidsmarktregio gericht op de realisering van de banenafspraak een duidelijke impuls gekregen. Wel blijken gemeenten terughoudend te zijn ten aanzien van de inzet van beschut werk, worden knelpunten ervaren bij de toelevering van het doelgroepenregister van de banenafspraak en lopen de verwachtingen van werkgevers en gemeenten bij het aanleveren van geschikte kandidaten uiteen”. (Klijnsma, 2015a, p. 3)
Werkgevers en gemeenten ervaren de Participatiewet als een bureaucratisch proces met onduidelijke beslismomenten en papierwerk. Daarnaast zien zij ruimte voor verbetering in het matchingsproces tussen werkgever en werknemer en de inzet van de diverse instrumenten die bedoelt zijn meer banen te creëren.
Voordat staatssecretaris Klijnsma de evaluatie aanbood aan de Tweede Kamer benoemde zij in een Kamerdebat6 op donderdag 29 oktober 2015 dat ze gemeenten, UWV en organisaties van
werkgevers en werknemers heeft gevraagd ‘om als de drommel’ met oplossingen te komen. De
4 Algemene informatie over de Participatiewet vanuit de Rijksoverheid. Geraadpleegd via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet op 19 december 2015
5 Kamer II, vergaderjaar 2015-2016, referentie: 2015-0000294319, datum 27 november 2015 6 Kamer II, vergaderjaar 2015-2016, 33 161 nr. 204, datum: 29 oktober 2015
9
Participatiewet moet volgens staatsecretaris Klijnsma vervolmaakt worden. Aanleiding voor deze uitspraak is de onduidelijkheid die is ontstaan bij de betrokken organisaties over de beleidsuitvoering van de Participatiewet. Beleidsuitvoering is het vertalen van overheidsbeslissingen naar werkprocedures die leiden tot concrete producten, diensten en beleidsprestaties (Bovens, ‘t Hart en Van Twist, 2012). De onduidelijkheden over de beleidsuitvoering van de Participatiewet zijn mede duidelijk geworden door de aandacht die diverse mediabronnen besteedde aan de Participatiewet. Zo meldde tv programma Nieuwsuur in december 2014 dat er ernstige zorgen leven bij zowel gemeenten als werkgevers over de haalbaarheid van de Participatiewet. Krant Trouw kwam in januari 2015 met een artikel waarin gesteld wordt dat de Participatiewet Wajongers in de bijstand loost en lijken de garantiebanen verder weg te zijn dan beoogd. Het NOS journaal stelde in januari 2015 dat de deur van de sociale werkplaats sinds 1 januari 2015 op slot zit. Mensen met een arbeidsbeperking moeten volgens de regels van het kabinet aan de slag bij een ‘gewone’ werkgever. In augustus 2015 kwam de Participatiewet negatief in het nieuws vanwege de onduidelijkheid of er wel of niet meer dan tienduizend extra mensen met een beperking aan de slag zijn (Nieuwsuur, 2015). D66-Kamerlid Van Weyenberg benoemde in Nieuwsuur dat Staatssecretaris Klijnsma een creatieve boekhouding erop nahoudt bij de berekening van het aantal extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking. Van Weyenberg vindt dat deze creatieve boekhouding zorgt voor een onjuiste weergave van het aantal extra banen sinds de inwerkingtreding van de Participatiewet. Hiermee lijkt de Participatiewet op papier een succes maar is dit in de praktijk ook het geval?
“Het quotum voor arbeidsgehandicapten gaat niet leiden tot meer banen, maar vooral tot meer bureaucratie in een onuitvoerbaar turfsysteem. Als CDA zien we als grootste risico dat ondernemers massaal gaan afhaken en een eventuele boete voor lief zullen nemen. Wat dan weer wordt verhuld door verplaatste banen te tellen alsof het nieuw werk is. Op papier een succes, maar in de praktijk zeker niet.” (Heerma, 2015)
Werkgevers gaven in oktober 2015 (Nieuwsuur, 2015) aan stuk te lopen op de strenge regelgeving die de Participatiewet met zich meebrengt. De doelgroep die tot de Participatiewet behoort geeft aan “te vrezen dat de wet hen niet aan een baan zal helpen.” (Nieuwsuur, 2015). In oktober 2015 kwamen 37 gemeenten eveneens met het bericht dat de door het kabinet opgelegde regeldruk richting gemeenten om kwetsbare mensen aan een baan te helpen averechts werk en ‘miljoenen kost’ (AD, 2015).
Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) kwam in januari 2016 met een reactie op de invoering van de Participatiewet en stelt dat de Participatiewet essentiële afspraken uit het sociaal akkoord mist. "In het sociaal akkoord hebben we duidelijke afspraken gemaakt die ik
10
nog steeds niet terug zie in de voorstellen van de staatssecretaris", zegt FNV-voorzitter Heerts. FNV stelde dat er teveel onduidelijkheid is over de herkeuring van de Wajongers door UWV. Heerts geeft aan dat hij de huidige plannen van staatssecretaris Klijnsma onvoldoende vindt en hoopt op aanpassingen in een volgend voorstel. Nieuwsuur besteedde op donderdag 7 januari 2016 wederom aandacht aan de Participatiewet en concludeerde dat gemeenten niet klaar zijn voor jonggehandicapten. Gemeenten gaven aan dat, net als 2015, het komende jaar niet alles optimaal geregeld is voor de doelgroep van de Participatiewet. De beoogde instrumenten zijn nog volop in ontwikkeling en netwerken worden opgebouwd. Daarnaast gaven gemeenten aan dat de nieuwe doelgroep nog niet goed in beeld is. Meester die gemeenten adviseert bij de Participatiewet stelt in Nieuwsuur het volgende:
"Je ziet dat gemeenten in het beginstadium staan. Ze hebben veel bedacht om de leerlingen aan het werk te helpen. Maar de stap om werkelijk banen te creëren is nog lastig te zetten." (Meester, in Nieuwsuur, 2016)
1.4 Problemen Participatiewet
Vanuit de vorige paragraaf zijn er diverse oorzaken te herleiden die gevolgen hebben voor de uitvoering van de Participatiewet:
1.5 Doel onderzoek
Afbeelding 1. Problemen Participatiewet 1.5 Doel onderzoek
Uit de mediaberichten en de eerste ervaringsonderzoeken valt te herleiden dat de Participatiewet zowel het maatschappelijk als het politiek debat raakt. De onduidelijkheid over de beleidsuitvoering van de Participatiewet is onderwerp van zowel het maatschappelijke als politieke debat. Onder de politieke agenda wordt de lijst van onderwerpen verstaan die de aandacht van politici en bestuurders hebben. De maatschappelijke agenda betreffen
De Participatiewet wordt door werkgevers en gemeenten ervaren als een bureaucratisch proces met onduidelijke beslismomenten, extra regeldruk en papierwerk.
Werkgevers en gemeenten ervaren een onduidelijk matchingsproces tussen werkgever en werknemer.
De inzet van de diverse instrumenten die bedoelt zijn meer banen te creëren is niet helder.
Werkgevers, werknemers en gemeenten twijfelen aan de haalbaarheid van de Participatiewet.
Het is niet duidelijk wie tot de doelgroep van de Participatiewet valt en dus onder de banenafspraak valt.
Niet alle gemeenten zijn klaar voor de Participatiewet. De wet is in werking getreden echter de implementatie is nog niet voltooid.
Onduidelijkheid beleidsuitvoering Participatiewet
11
onderwerpen waarvan de publieke opinie van oordeel is dat het onderwerp de aandacht van de politiek en bestuurders moet hebben (Kingdon, 2014).
Dit onderzoek betreft een wetenschappelijk evaluatieonderzoek met als doel het beleidsproces van de Participatiewet te beoordelen. Beleidsproces wordt als volgt omschreven:
“Een beleidsproces is het verloop van de gebeurtenissen rond een beleid. Preciezer gezegd: een beleidsproces is het dynamische verloop van handelingen, argumenten en interacties met betrekking tot het beleid”
(Hoogerwerf en Herweijer, 2014, p.19).
Evaluatieonderzoek is wetenschappelijk onderzoek dat zich in de evaluatie van praktijkgerichte casussen in de sociale wetenschap verdiept (Bryman, 2012, p. 57). De aanleiding om het beleidsproces te evalueren is dat de eerste uitkomsten van de Participatiewet doen vermoeden dat er een discrepantie aanwezig is tussen de beleidsvorming (hoe gaan we het doen?) en de beleidsuitvoering (hoe doen we het daadwerkelijk?). Er is een formele wet in werking getreden maar de uitvoering lijkt moeizaam te verlopen. Beoogd is om te verklaren in welke mate het gevolgde beleidsproces bijdraagt aan de onduidelijkheden van de beleidsuitvoering. De nadruk van dit onderzoek ligt daarom op de wijze waarop de wet tot stand is gekomen.
Doel van deze procesevaluatie is inzicht in de totstandkoming van de Participatiewet. Met dit inzicht kunnen zowel praktische alsook wetenschappelijke vraagstukken worden beantwoordt. Praktisch met als doel inzicht en verklaringen te geven aan de betrokken actoren hoe het proces is verlopen. In de bestuurskunde zijn er diverse onderzoeken en theorieën op het gebied van de totstandkoming van beleid. Bestuurskundigen verdiepen zich in de totstandkoming van het beleid en trachten hiervoor verklaringen en wetenschappelijke modellen voor te ontwikkelen. Dit onderzoek toetst de casus van de Participatiewet aan de bestuurskundige modellen van Stone (2002), Hoogerwerf (1997) en Pressman en Wildavsky (1979). Doel van deze toetsing is het verkrijgen van inzicht in hoeverre de bestuurskundige modellen toepasbaar zijn op een van de grootste wijzigingen in het sociale zekerheidsstelsel van de afgelopen twintig jaar.
1.6 Centrale vraagstelling onderzoek
Om het beleidsproces van de Participatiewet te evalueren staat de volgende vraagstelling centraal in dit onderzoek:
In hoeverre draagt het gevolgde beleidsproces van de Participatiewet bij aan de geconstateerde onduidelijkheden van de beleidsuitvoering?
12
Om deze centrale vraagstelling te beantwoorden worden ter ondersteuning van die beantwoording de volgende deelvragen behandeld in dit onderzoek:
1. Hoe is de beleidscyclus van de Participatiewet verlopen?
2. Welke cruciale beslismomenten zijn in het gevolgde beleidsproces te onderkennen? 3. In welke mate hebben de cruciale beslismomenten in het beleidsproces gevolgen gehad
voor de onduidelijkheid van de beleidsuitvoering?
Dit onderzoek betreft een empirische casestudie. De casus van de Participatiewet wordt tegen de analytische beleidscyclus (Hoogerwerf, 1997) en het politieke model van Pressman & Wildavsky (1979) gezet. Eveneens wordt de theorie van Stone (2002) gebruikt bij het analyseren van de casus. Doel hiervan is waarnemingen uit de casus te verklaren en te toetsen aan de theorie met als gevolg conclusies te trekken over het beleidsproces en de gehanteerde theorieën te beoordelen op actualiteit.
1.7 Evaluatie beleidsproces Participatiewet
Het doen van evaluaties zorgt voor een beoordeling van de resultaten en effecten van de Participatiewet. Evalueren is beoordelen of in andere woorden iets op waarde beoordelen of schatten (Bressers en Hoogerwerf, 1995, p. 4). Evaluatie binnen een overheidsorganisatie slaat op een systematische manier beoordelen van het overheidsbeleid (Korsten, 2013, p. 43). De Tweede Kamer heeft bij de vaststelling van de Participatiewet verzocht om meerdere zaken te monitoren en gedegen evaluaties uit te voeren7. Reden hiervoor is dat de Tweede Kamer hiermee kan sturen op het behalen van de gewenste doelstellingen van de Participatiewet. De evaluaties die door het Kabinet worden uitgevoerd betreffen inhoudelijke evaluaties op het gebied van doelmatigheid en doeltreffendheid; worden de beoogde doelstellingen van de Participatiewet behaald? Er bestaan drie klassieke types van evalueren. De Peuter, De Smedt en Bouckaert (2007) beschrijven de drie typen evaluaties: ex ante, de tussentijdse en de ex post evaluatie. Ex ante evaluatie betreft een evaluatie tijdens de beleidsvorming. Een tussentijdse evaluatie betreft een evaluatie gedurende de beleidsuitvoering en een ex post evaluatie is een evaluatie tijdens de beleidsbeoordeling. De in paragraaf 1.3 beschreven uitkomsten van de eerste ervaringsonderzoeken kan gezien worden als een tussentijdse evaluatie. De evaluatie vindt plaats gedurende de uitvoering van het beleid. Zoals staatssecretaris Klijnsma aangaf is
13
de beleidsuitvoering nog in ontwikkeling. Zodra die is afgerond, kan er een ex post evaluatie plaatsvinden rondom de efficiëntie en effectiviteit van de Participatiewet.
In dit onderzoek wordt de evaluatie van het beleidsproces van de Participatiewet uitgewerkt; hoe is de Participatiewet procesmatig tot stand gekomen? Het gehele beleidsproces ‘van agendavorming naar beleidsuitvoering’ zal procesmatig worden geëvalueerd. In tegenstelling tot de evaluatie op doelmatigheid en doeltreffendheid, kan een ex post evaluatie op het beleidsproces al wel plaatsvinden. Het beleid is immers geïmplementeerd. Het proces tot en met de daadwerkelijke beleidsuitvoering kan onderzocht worden. De keus voor het type evaluatie is afhankelijk van wat praktisch mogelijk is en dus kan. Haarhuis en Oosterwal (2014) benoemen dat dit afhankelijk is van het stadium waarin het beleid zit en de mate van complexiteit. Het stadium van de Participatiewet is dat de wet sinds 1 januari 2015 in werking is. “De complexiteit van het te onderzoeken beleid bepaalt in grote mate welke type evaluatie het meest passend is.” (Haarhuis en Oosterwal, p. 7, 2015). De mate van complexiteit bij de Participatiewet is hoog. De invoering van de Participatiewet is geen gemakkelijke interventie van een wijziging in het sociale zekerheidsstelsel van Nederland. De wijziging van de Participatiewet heeft impact op burger, werkgever, gemeenten en UWV. Het proces, de taken en de eisen wanneer iemand onder de Participatiewet valt zijn nieuw voor elke betrokken actor. Een complexe situatie vraagt, aldus Haarhuis en Oosterwal (2015), om reconstruerend onderzoek; met als doel verklaringen te ontdekken hoe het proces is verlopen en of het proces bijdraagt aan de kwaliteit van beleidsuitvoering.
14
1.8 Leeswijzer
Hoofdstuk twee beschrijft het theoretisch kader van dit onderzoek. In hoofdstuk drie is de methodologie van dit onderzoek verder uitgewerkt, waar in hoofdstuk vier de resultaten van de voor dit onderzoek uitgevoerde kwantitatieve survey staan beschreven. In hoofdstuk vijf zijn de eerste resultaten beschreven; het beleidsproces van de Participatiewet. In dit hoofdstuk zijn eveneens deelvraag één en deelvraag twee van dit onderzoek beantwoordt. Hoofdstuk zes gaat verder met een complete analyse van dit onderzoek; de onderzoeksresultaten zijn afgezet tegen het theoretisch kader van dit onderzoek. Dit hoofdstuk is afgesloten met de beantwoording van deelvraag drie. Ten slotte wordt in hoofdstuk zeven de centrale vraagstelling beantwoordt van dit onderzoek, gevolgd door een beschouwing en verdere aanbevelingen in hoofdstuk acht. De koptekst dient in dit onderzoek als navigatie voor de lezer; het laat zien in welk hoofdstuk de lezer aanwezig is.
15
2. Theoretisch kader
2.1 Beleidsprocessen - De rationele visie en de politieke visie
Bestuurskundigen proberen het verloop van beleidsprocessen te beschrijven, te verklaren en te beoordelen (Bovens e.a., 2012, p. 73). Er zijn meerdere visies hoe gekeken wordt naar een beleidsproces. Alison en Zelikow (1999) benoemen dat er via drie manieren gekeken kan worden naar (beleidsmatige) gebeurtenissen. Ze benoemen de rationele benadering (Rational
Actor Model), de politieke benadering (Governmental Politics Model) en de organisatorische
benadering (Organizational Behavior Model). Vanuit de rationele benadering wordt vooral gekeken naar het rationele doel van het beleidsproces. De politieke benadering kijkt vooral naar de betrokken actoren en hun gedragingen. Alison en Zelikow (1999) benoemen dat gedrag de uitkomst is van de onderhandelingen van individuen. Hierdoor is rationeel denken in concrete doelen niet mogelijk. Dit komt doordat gedragingen van individuen deze concrete doelen beïnvloeden. De organisatorische benadering kijkt vooral naar het gedrag van de betrokken organisaties. Alison en Zelikow (1999) benoemen ook wel dat gedrag de uitkomst is van standaard handelingspatronen.
In dit onderzoek wordt voornamelijk naar de rationele benadering en de politieke benadering gekeken. Vanuit de onderzoeksvraag is te herleiden dat vooral naar het proces wordt gekeken en de mogelijke invloed die dit proces heeft op de beleidsuitvoering. Er is met een rationele bril naar het gevolgde proces gekeken en met een politieke bril naar de gebeurtenissen in dit gevolgde proces. Hierna volgen drie theorieën die meer inzicht geven in de politieke en rationele benaderingswijze namelijk: Stone (2002) die ingaat op zowel de politieke als de rationele benadering, Hoogerwerf (1997) die met een rationeel perspectief kijkt naar de vorming van beleid en als slot Pressman en Wildavsky (1979) die ingaan op de rol van beslismomenten en actoren in het beleidsproces. Deze theorieën dienen als theoretisch kader in dit onderzoek. Eveneens sluiten deze theorieën aan bij de eerder benoemde deelvragen en helpen hiermee de deelvragen te beantwoorden. Deelvraag één zal beantwoordt worden met behulp van de beleidscyclus van Hoogerwerf en Herweijer (1997), deelvraag twee met behulp van de theorieën van Pressman en Wildavsky (1979) en deelvraag drie met behulp van de theorie van Stone (2002).
16
2.2 Stone (2002) - Paradox tussen de rationele benadering en politieke benadering Stone (2002) ziet de politieke benadering en de rationele benadering als een paradox van elkaar. Een paradox dient in dit onderzoek gelezen te worden als een schijnbare tegenstelling dat conflicterend is met elkaar. Beleid wordt gezien als het uitvoeren van een rationele objectieve analyse. Politiek is chaotisch en onvoorspelbaar. Om beleid te ontwerpen en uit te voeren is politiek nodig. Op het moment dat een paradox aanwezig is stelt Stone (2002) dat er een onmogelijke situatie is ontstaan die niet rationeel bekeken kan worden. Stone (2002) zegt dat een volledig rationeel proces van agendavorming tot beleidsuitvoering niet mogelijk is. Stone (2002) ziet het beleidsproces als een politiek proces. Er wordt altijd een keuze gemaakt om iets wel of niet te doen. De beleidsanalyse is de politieke argumentatie van de gemaakte keus. De paradox tussen politiek en beleid formuleert Stone (2002) eveneens in doelen die betrokken actoren hebben. Ten eerste het zogenoemde beleidsdoel; dit wordt gezien als het programma of voorstel dat aangenomen moet worden of juist niet. En ten tweede het zogenoemde politieke doel wat neerkomt op het behouden of verkrijgen van macht voor de uitvoer van de beleidsdoel(en). Een bepaalde gebeurtenis kan zo een paradox zijn; het beleidsdoel kan zijn gehaald maar het politieke doel niet.
Alhoewel Stone (2002) stelt dat politiek en beleid niet samen gaan en een onmogelijke paradox vormen, stelt ze eveneens dat deze twee begrippen niet zonder elkaar kunnen. Zonder politiek bestaan de gedachten over de verschillende uitvoeringen niet en zonder een rationeel beleidsproces mist er enige betekenis aan het voeren van politiek. De abstracten hebben betekenis nodig. Het model van Stone geeft aandacht aan zowel de rationele benadering als de politieke benadering. Bij het verrichten van een beleidsanalyse dient rekening gehouden te worden met de aanwezige paradoxen. Deze paradoxen geven inzicht en mogelijke verklaringen waarom de situatie is verlopen zoals deze verlopen is.
Stone (2002) heeft een analysemodel neergezet waar de politieke invloeden rationeel verklaard worden. Deze verklaring berust ze op drie pijlers. Het drie pijlermodel geeft inzicht in de mogelijke verklaringen bij de eerder gestelde centrale vraagstelling.
17 2.2.1 Pijler 1: het model van redeneren (model of reasoning)
Stone (2002) benoemt dat beslissingen in een serie van weloverwogen stappen worden genomen. Daarnaast vindt er een rationele formulering van doelen plaats, de impact van deze doelen alsook alternatieven voor deze doelen plaats. De aanpak die Stone (2002) voorschrijft is: identificeer doelen, identificeer alternatieve mogelijkheden om doelen te bereiken, voorspel de mogelijke consequenties van de alternatieven, evalueer de consequenties en selecteer het alternatief die de doelen het beste haalt. De politiek voorziet niet in dit proces behalve het vooraf redeneren, speculeren en waar mogelijk voorspellen van het beleidsproces. Door het beleidsproces via dit model te bekijken stelt Stone (2002) dat politici het beleidsproces kunnen beïnvloeden voor het halen van hun (persoonlijke) doelen.
2.2.2 Pijler 2: het model van de visie van de maatschappij (model of society)
Stone (2002) geeft aandacht aan de rol van de maatschappij in het besluitvormingsproces. De maatschappij is een diversiteit aan individuen, organisaties en (zakelijke) belangen, waar ieder met zijn eigen doel(en) en voorkeuren aanwezig is. Stone (2002) ziet de maatschappij als een verzameling van autonome rationele beslissers die hun eigen individuele welzijn hoger zetten dan de gemeenschap. Deze individuen, organisaties en (zakelijke) belangen trachten met behulp van rationalisatie hun eigen belang zo sterk mogelijk neer te zetten om zo het besluitvormingsproces te beïnvloeden. Stone (2002) ziet de maatschappij dan ook als een politieke gemeenschap. Stone (2002) benoemt dat het gedrag van de individuen, organisaties en (zakelijke) belangen verklaard kan worden als er in de beleidsanalyse aandacht wordt besteed aan de (verborgen) agenda’s.
2.2.3 Pijler 3: het model van de beleidsvorming (model of policy making)
Met dit model verwijst Stone (2002) naar haar voorgangers Lasswell (1956) en Dunn (1988) die uitgingen van een klassiek beleidsvormingsmodel van opeenvolgende stappen; van agendavorming, naar beleidsformulering, naar besluitvorming en beleidsuitvoering. Stone (2002) benoemt dat dit model niet voorziet wanneer oplossingen, door bijvoorbeeld belangenorganisaties vanuit het model van de visie van de maatschappij, op zoek gaan naar problemen om het belang van de organisatie op de agenda te plaatsen. Stone (2002) mist in het klassieke beleidsvormingsmodel de essentie van politieke gemeenschappen. Stone (2002) geeft aan dat de strijd om ideeën een krachtig wapen van invloed is in de wereld van beleidsvorming en de daarop volgende besluitvorming. Ideeën en de daarop volgende meningen motiveren de politiek en maatschappij tot (collectieve) acties die de politieke agenda beïnvloeden. Ideeën staan volgens Stone (2002) dan ook in het midden van politieke conflicten.
18 2.2.4 Samenvatting pijlermodel Stone (2002)
Afbeelding 2. Pijlermodel Stone (2002)
P1 staat voor pijler 1 – model van het redeneren. P1 gaat uit van een rationeel proces van beleidsbepaling naar beleidsuitvoering. Stone (2002) benoemd dat P2 (pijler 2 – model van de visie van de maatschappij) en P3 (pijler 3 – model van de beleidsvorming) invloed hebben op het rationele beleidsproces. Zo tracht P2, dat onder andere bestaat uit individuen, organisaties en (zakelijke) belangen, het eigen belang zo sterk mogelijk neer te zetten om zo het beleidsproces te beïnvloeden. En zorgt P3 dat het beleidsproces niet altijd een klassiek en rationeel proces is. Eerder uitgedachte oplossingen zoeken problemen. De strijd van de ideeën en de daarop volgende meningen beïnvloeden de beleidsbepaling.
19 2.2.5 Definiëren van beleidsproblemen
Stone (2002) benoemt dat het van belang is rekening te houden met de termen die actoren gebruiken bij de definiëring van de probleemstelling die leidt tot de beleidsbepaling. Politieke actoren kunnen verschillende en soms conflicterende methoden gebruiken én een andere taal spreken bij de definiëring en interpretatie van een probleem. Dit kan als gevolg hebben dat er een discrepantie aanwezig is bij de beleidsuitvoering tussen de betrokken actoren. De hierna beschreven termen geven inzicht bij de beantwoording van de centrale vraagstelling van dit onderzoek. In dit onderzoek wordt gekeken naar het gebruik van termen in de agendavormingsfase, beleidsvormingsfase en de beleidsbepalingsfase. Onderzocht wordt in hoeverre dit gevolgen heeft voor de beleidsuitvoeringsfase. Elke genomen beslissing in het proces kan namelijk gevolgen hebben voor het verdere verloop van het proces.
1. Symbolen
Symbolen worden door Stone (2002, p. 157) gedefinieerd als “anything that stands for
something else”. Stone (2002) benoemt dat symbolische vertegenwoordiging de kern van
probleemdefiniëring is in de politiek. Symbolen simplificeren situaties en stimuleren, positief danwel negatief, de verbeelding van de ontvangende partij(en). Symbolen kunnen strategisch ingezet worden in het politieke besluitvormingsproces.
Stone (2002) geeft vier aspecten van symbolische verantwoording aan die van belang zijn bij probleemdefiniëring: verhalen, synecdoche, metaforen en ambiguïteit. Verhalen geven verklaringen waarom verandering nodig is. Verhalen geven eveneens extra kracht aan de gewenste verandering. Met synecdoche bedoelt Stone (2002) dat een klein deel van het probleem gebruikt wordt om het geheel te vertegenwoordigen. Zo worden er voorbeelden gebruikt waarvan het publiek het geloof kan krijgen dat die voorbeelden het geheel vertegenwoordigen. Metaforen worden gebruikt om de menselijke gedachten en creativiteit te activeren. Er worden voorbeelden gebruikt die als metafoor dienen voor de gewenste verandering. De betekenis van woorden hangt af van in welke context de woorden worden gebruikt. Een synoniem van ambiguïteit is dubbelzinnigheid. Stone (2002) benoemt dat de ambiguïteit van symbolen kan helpen om individuele pogingen om te zetten in een collectief besluit.
20 2. Getallen
Getallen (cijfers) zijn belangrijk voor de onderbouwing van de probleemdefiniëring. Politieke problemen of wenselijke veranderingen worden daarom meetbaar gemaakt. Er zijn echter meerdere manieren hoe en wat er gemeten kan worden en hoe de metingen geïnterpreteerd worden. Zo dient er bijvoorbeeld helderheid te zijn over de begripsbepaling en wie of wat tot welke categorie behoort. In de politiek worden getallen als metaforen neergezet; het geeft kracht aan de probleemdefiniëring. De getallen laten een behoefte aan actie zien; de verandering moet wel of niet doorgezet worden. Stone (2002) stelt dat in getallen vaak verborgen verhalen zitten. Daarnaast worden getallen gebruikt om verhalen te bekrachtigen. Van belang hier is wat het verhaal achter de getallen is en in welke mate de betrokken actoren dezelfde taal (het interpreteren) spreken over de getallen.
Stone (2002) benoemt dat metingen in de politieke gemeenschap een complex sociaal proces is. Het gaat vaak niet over objecten maar over menselijke activiteiten. Personen kunnen zich hierdoor sociaal (on)wenselijk opstellen om wel of niet tot de meting te behoren. Stone (2002) benoemt dat metingen in publiek beleid manipulatie kan oproepen. Metingen worden gebruikt om prestaties te evalueren en bepalen zo in welke mate het beleid succesvol is. De meting is dus een antwoord op de vraag in welke mate er succes is behaald. Het beïnvloeden van de meting, door getallen anders te interpreteren of te verwoorden, kan de daadwerkelijke beleidsuitvoering manipuleren.
3. Oorzaken
De oorzaak of oorzaken van een probleem benoemen is van belang voor de probleemdefinitie. Zonder oorzaken is het lastig het probleem op te lossen. Het komt voor dat wanneer de oorzaken gedefinieerd worden, de verantwoordelijke over het probleem eveneens duidelijk wordt. Het doen van een analyse naar de oorzaken van een beleidsprobleem is moeilijk. Beleidsproblemen zijn volgens Stone (2002) complex en de onderliggende causale processen zijn moeilijk te begrijpen. Daarnaast is de werkelijkheid complex en zal een ieder een andere werkelijkheid ervaren over het ontstaan van het probleem. Stone (2002) benoemt dat in de politiek oorzaken worden gezocht om verantwoordelijkheden voor problemen aan te wijzen. Er worden causale verhalen gemaakt met symbolen en getallen die voor een politieke speler vertaald wordt met als doel de besluitvorming te beïnvloeden. Causale verhalen worden in de politiek vertaald naar een causale theorie. Afhankelijk van de theorievorming wordt er een oplossing voor het probleem bepaald.
21 4. Belangen
Problemen kunnen gezien worden als een wedstrijd tussen verschillende en concurrerende belangen. Wie heeft er belang bij om een probleem juist wel of juist niet op te lossen? In de politiek worden problemen gedefinieerd voor het bereiken van politieke doelen. In de samenleving zijn er politieke behoeften. Deze politieke behoeften vertalen zich naar wat er wordt verlangd van de overheid. De politieke behoeften dienen omgezet te worden in een proces waarbij effecten en ervaringen worden omgezet in inspanningen door het collectief.
5. Beslissingen
Rationalisatie kan helpen bij het nemen van een beslissing. Feiten en getallen helpen bij het maken van een besluit voor de keus van het beste middel om het beoogde doel te bereiken. Het hebben van volledige rationaliteit is nooit een zekerheid. Wanneer weet iemand of hij alle mogelijke alternatieven in kaart heeft gebracht met alle mogelijke feiten? In de praktijk is er vaak sprake van gelimiteerde rationaliteit; het analyseren van enkele alternatieven met onvolledige informatie waaruit een besluit wordt genomen. Stone (2002) stelt dat het bewust weghouden van alternatieven ook een politieke keus kan zijn. Een strategie kan dus zijn om bepaalde alternatieven niet te laten zien. Stone (2002) stelt dat bij het maken van beslissingen de doelformulering vaak vaag is, waardoor het onduidelijk is waarover een besluit genomen wordt. Deze doelen zijn bewust vaag en ambigu zodat de kans van steun van meerdere mensen en groepen hoger is. Daarnaast veranderen doelen steeds doordat mensen er allemaal iets anders in lezen. Bij de besluitvorming is de keus van de juiste taal belangrijk. Stone (2002) geeft als voorbeeld dat er een verschil zit als er wordt gezegd dat: “door dit middel redden we tweehonderd van de zeshonderd mensen” of “er is een kans van 33% dat tweehonderd mensen het overleven en 66% dat er geen overlevende zijn.” In de praktijk wordt vaak het eerste gebruikt. Dit gaat in tegen het rationele model waar objectieve consequenties voorop staan.
22 2.2.6 Samenvatting Stone (2002) - factoren die beleidsuitvoering beïnvloeden
De hierboven beschreven symbolen, getallen, oorzaken en belangen wegen mee in de uiteindelijke besluitvorming. Het bewust selecteren van deze middelen is onderdeel van de strategie van de betrokken actoren. Op basis hiervan wordt een besluit genomen over de verdere beleidsuitvoering.
Afbeelding 3. Stone (2002) factoren die beleidsuitvoering beïnvloeden
Symbolen, getallen, oorzaken en belangen dragen bij aan een doelformulering tijdens de beleidsbepaling. Deze doelformulering kan vaag zijn. Vage doelformulering zorgt voor onduidelijkheid in de beleidsuitvoering. Stone (2002) benoemt dat het van belang is rekening te houden met de factoren die actoren gebruiken bij de definiëring van de probleemstelling dat leidt tot de beleidsbepaling. Deze factoren vertalen zich naar: het gebruik van symbolen en de bewuste of onbewuste interpretatie van deze symbolen, getallen die worden ingezet bij de probleemdefiniëring, het verhaal en de verdere interpretatie achter deze getallen, alsmede grip hebben op de daadwerkelijke oorzaken van het daadwerkelijke probleem en de invloed van verschillende belangen.
23
2.3 Rationele visie - Beleidscyclus
Een van de belangrijkste theorieën binnen de bestuurskunde over de rationele visie is de beleidscyclus van Lasswell (1956). Lasswell (1956) wordt gezien als een van de grondleggers van de beleidswetenschap. Lasswell (1956) heeft het beleidsproces procesmatig weergegeven met als doel dat beleidsprocessen geanalyseerd kunnen worden. Lasswell (1956) stelt dat de beleidsontwikkeling een cyclus is van zeven stappen; 1. Intelligence, 2. Promotie, 3. Voorschrijven, 4. Inroepen, 5. Toepassen, 6. Beëindigen en 7. Beoordelen. Er zijn diverse bestuurskundigen, zoals Dunn (1988), Van de Graaf en Hoppe (1989) alsook Hoogerwerf (1997) die op basis van het model van Lasswell de beleidscyclus verder hebben vormgeven naar eigen onderzoek.
Hoogerwerf (1997) stelt dat de beleidsontwikkeling een cyclus is van zes fasen: 1. Agendavorming, 2. Beleidsvoorbereiding, 3. Beleidsbepaling, 4. Beleidsuitvoering, 5. Beleidsevaluatie en 6. Beleidsterugkoppeling.
Afbeelding 4. Beleidscyclus Hoogerwerf en Herweijer (1997) In dit onderzoek wordt de beleidscyclus ingezet om dit onderzoek verder vorm te geven en de casus te kunnen analyseren. In hoeverre de noodzaak van volgordelijke opvolging van het cyclusmodel een garantie is voor succes is niet duidelijk. In de praktijk komt het voor dat de verschillende activiteiten door elkaar lopen of worden overgeslagen (Sabatier, 1999). De mate waarin, of en wanneer welke activiteit plaatsvindt, hangt af van meerdere (externe) factoren zoals tijd, complexiteit, betrokken actoren en maatschappelijke druk. Graaf en Hoppe (2007, p. 79) zien de beleidscyclus als een politiek systeem; “Het complexe netwerk van onderling
24
verweven en interacterende personen, ideeën, interesses en instituties.” Dit complexe netwerk kan beschouwd worden als één groot politiek oordelend voortbrengingsproces. Graaf en Hoppe (2007) beschouwen de beleidscyclus als;
“een verzameling deel- of aspectprocessen die als geheel en in onderlinge wisselwerking de bedoeling hebben een bepaald deel van de werkelijkheid – het beleidsveld – naar de hand van beleidsactors te zetten.” (Graaf en Hoppe, 2007, p. 79)
2.3.1 Agendavorming
De ruimte op de agenda van de overheid is door onder andere tijd en geld beperkt. Tijdens het proces van agendavorming komen onderwerpen wel of niet op de politieke agenda en wordt er in meer of mindere mate aandacht besteed aan het desbetreffende onderwerp. Er zijn diverse factoren en actoren die een rol spelen in dit proces. De actoren kunnen ambtenaren en politici zijn maar ook burgers, belangengroepen en de media. Factoren die een rol spelen zijn bijvoorbeeld de stand van de economie en gebeurtenissen in de samenleving. De media wordt als een belangrijke speler gezien in dit proces. De media kan bewust meer of minder aandacht besteden aan een onderwerp.
Er zijn diverse bestuurskundige modellen die het proces van agendavorming verklaren o.a. het kloofmodel, het barrièremiddel, het stromenmodel en het relatieve aandachtsmodel. De overeenkomsten tussen deze modellen is dat ze allen het belang van de ernst van het probleem, de rol van externe omstandigheden, toeval en de mate van verwaarlozing van het onderwerp behandelen (Akkerman, Resodihardjo en De Vries 2004, p. 49 - 63).
2.3.2 Beleidsvoorbereiding
Alvorens het beoogde beleid wordt bepaald dient het beleid ontworpen, uitgedacht, beargumenteerd en geformuleerd te worden. Hoogerwerf (2004, p. 65) benadrukt dat deze fase aandacht verdient omdat het van invloed is op de kwaliteit en de resultaten van het beleid. Er zijn twee maatstaven die in deze fase centraal staan: redelijkheid en aanvaardbaarheid. Pröpper (1989) benoemt dat beleid meer redelijk wordt beschouwd naarmate de argumentatie waarop het beleid berust houdbaar en aanvaardbaar is. Met aanvaardbaarheid wordt bedoelt de mate waarin het beleid geaccepteerd en dus gesteund wordt door de betrokken actoren.
Naast de redelijkheid en de aanvaardbaarheid van het onderwerp is de aanpak van de verdere beleidsvorming afhankelijk van de omgeving. Hoogerwerf heeft in 1998 een ontwerpproces ontworpen waar het beleid in acht stappen wordt ontworpen: 1. analyse van de opdracht tot het ontwerpen van een beleid, 2. analyse van de probleemsituatie, 3. analyse van de oorzaken en
25
gevolgen van de probleemsituatie, 4. formuleren van het einddoel, 5. overwegen van de beleidsinstrumenten en hun effecten, 6. ontwerpen van de beleidsuitvoering, 7. afwegen van de kosten en baten en 8. de uiteindelijke formulering van het beleidsontwerp.
De mate waarin deze acht stappen gevolgd en uitgedacht worden hangt sterk of van de omgeving waarin het onderwerp zich bevindt. Er is bijvoorbeeld niet altijd tijd en geld om de beleidsvoorbereiding volledig rationeel uit te kunnen voeren. Hoogerwerf (2004, p. 80) geeft daarnaast aan dat het ontwerpen van beleid “een denk- en argumentatieproces is dat voortdurend de invloed ondergaat van machtsuitoefening in het beleidsproces.”
2.3.3 Beleidsbepaling
In deze fase wordt er een beslissing genomen over de inhoud van het beleid. Er wordt een definitieve beslissing genomen uit de mogelijkheden die vanuit de beleidsvoorbereiding naar voren zijn gekomen. Herweijer (2004, p. 114) ziet de bepaling van het beleid als een combinatie waarin een beslissing wordt genomen over het meest aantrekkelijke alternatief en het bereiken van overeenstemming met andere gezagsdragers. Lindblom (1980) benoemt dat in deze fase de beleidsdoelen worden vastgesteld waarmee een antwoord wordt gegeven op de problemen die op de overheidsagenda staan. Hoogerwerf en Herweijer (2004, p. 101) hebben dit vertaald in drie, door de overheid te beantwoorden, vragen: wat wil de overheid in de samenleving bereiken?, welke inspanningen gaat de overheid daarvoor leveren? en welk budget stelt de overheid voor deze inspanningen ter beschikking?
2.3.4 Beleidsuitvoering
Tijdens de beleidsuitvoering worden de eerder genomen besluiten omgezet in daadwerkelijke handelingen. De betrokken actoren voeren het beleid uit. Coolsma en Van Montfort (2014, p. 119) benoemen dat na de bepaling van het beleid het beleid niet direct uitgevoerd kan worden. Het beleid dient ingevoerd te worden in de uitvoerende organisatie.
“Beleidsinvoering is het gereedmaken van uitvoerende organisaties voor de werkelijke toepassing van de middelen van een beleid. Dit gebeurt door het vertalen van beleid in taken (te verrichten beleidsprestaties), het opsplitsen van taken in deeltaken en het toedelen van taken aan uitvoerders.” (Coolsma en Van Montfort, 2014, p. 119)
Duidelijkheid over de uitvoering van het beleid en de beoogde beleidsdoelstellingen is hier van belang om het beleid uit te voeren conform beleidsbepaling. Coolsma en Van Montfort (2014, p. 118) benoemen dat de mate van conformiteit tussen beleidsbepaler en beleidsuitvoerder over het vastgestelde beleid een randvoorwaarde is, wil de uitvoering van het beleid doen slagen.
26
Daarnaast benoemen Coolsma en Van Montfort (2014) dat de conformiteit van de maatschappelijke effecten en de conformiteit van de handelingen van de burgers niet vergeten mogen worden.
Om te komen tot een conforme uitvoering van het vastgesteld beleid benoemen Coolsma en Van Montfort (2014, p. 122) vier factoren die van belang zijn: kenmerken van de omgeving, kenmerken van het beleid en de beleidstheorie, kenmerken van de uitvoerende organisatie en kenmerken van de uitvoerende ambtenaren. Bij de uitvoering van het beleid dient rekening gehouden te worden met deze factoren die mogelijk de beleidsuitvoering kunnen beïnvloeden. De stand van de economie is een voorbeeld van een omgevingsfactor die de beleidsuitvoering kan beïnvloeden. Indien het bijvoorbeeld financieel slecht gaat met een organisatie is het de vraag of de organisatie openstaat om mensen aan te nemen die onder de doelgroep van de Participatiewet vallen. De kenmerken van het beleid zijn van belang voor de eenduidigheid rondom de uitvoerbaarheid van het beleid en de acceptatie hiervan. Coolsma en Van Montfort (2014, p. 125) stellen dat als er een conflict is over de beleidsdoelen en onduidelijkheid over de taken en middelen het beleid onuitvoerbaar is. De kenmerken van de uitvoerende organisatie hebben betrekking op de mate in hoeverre de uitvoerende organisatie geschikt en gereed is om het desbetreffende beleid uit te voeren. Ten slotte hebben de kenmerken van de ambtenaren betrekking op het kennisniveau van de ambtenaren en de aanwezige motivatie van de ambtenaar om het desbetreffende beleid correct uit te voeren.
2.3.5 Beleidsevaluatie
Zoals in paragraaf 1.6 beschreven zorgt een evaluatie voor een beoordeling van de resultaten en effecten van het beleid. Evalueren is beoordelen of in andere woorden iets op waarde beoordelen of schatten (Bressers en Hoogerwerf, 1995). Evaluatie binnen de overheid slaat op een systematische manier beoordelen van overheidsbeleid (Korsten, 2013). Lasswell (1956) ziet de beleidsevaluatie van overheidsbeleid als het beoordelen van beleidsprocessen aan de hand van bepaalde maatstaven of effecten. Een beleidsproces is bijvoorbeeld de beoordeling van de besluitvorming, de beoordeling van de totstandkoming van beleid en het ontwerpproces of de beoordeling van de inhoud en organisatie van de beleidsinvoering en beleidsuitvoering.
27
Hoogerwerf en Herweijer (2014) zien de terugkoppeling van de beleidsevaluatie als stap in de beleidscyclus. Het is het moment waarop een keus wordt gemaakt in welke mate er een afweging wordt gemaakt of het beleid wordt aangepast of niet.
28
2.4 Politieke visie - Pressman en Wildawsky (1979)
De kern van de politieke visie is dat de dynamiek om de inhoud van het overheidsbeleid in elke fase van het beleidsproces aanwezig is (Bovens 2012 e.a., p. 87). Pressman en Wildawsky (1979) hebben onderzoek verricht naar de beleidsuitvoering. Aanleiding voor het onderzoek was een project van de Amerikaanse federale overheid. Dit project had als doelstelling de sociale achterstanden in Oakland Californië te verkleinen. Hiervoor werden overheidsinvesteringen en loonsubsidies ingezet. De resultaten van het project hadden niet het gewenste resultaat. Pressman en Wildavsky (1979) zijn op zoek gegaan naar de verklaringen van het ongewenste resultaat. Zij stelden dat de condities om het beleid te doen slagen positief waren; er was voldoende budget, er was politiek draagvlak en er was politieke en maatschappelijke betrokkenheid van zowel werkgevers als individuele burgers. De verklaringen die Pressman en Wildavsky (1979) geven zijn geformuleerd in generieke theorieën die toepasbaar zijn op andere casussen. Deze generieke theorieën zijn hieronder samengevat.
2.4.1 Theorie beleidsuitvoering als een serie van schakels
Pressman en Wildavsky (1979) zien de beleidsuitvoering als een serie van schakels waarbij elke schakel de daadwerkelijke beleidsuitvoering beïnvloedt. Gesteld wordt dat beleid complexer en moeilijker te realiseren is naarmate het aantal beslissingen hoger is. Eveneens geven zij aandacht aan het actorenveld; hoe meer betrokken actoren met ook nog eens verschillende belangen, hoe meer de beleidsuitvoering verschilt van het vastgestelde beleid. Bij de evaluatie van het beleid kan er een zogenoemde beslissingsboom (decision tree) worden opgesteld waar de verschillende beslispunten inzichtelijk worden gemaakt. Hiermee kunnen mogelijke verklaringen worden gegeven tussen het verschil van de beleidsbepaling en de beleidsuitvoering.
2.4.2 Theorie van het gemeenschappelijk optreden
Naast de beslissingsboom formuleren Pressman en Wildavsky (1979) de theorie ‘of joint
action’ vrij vertaald de theorie van het gemeenschappelijk optreden. Pressman en Wildavsky
(1979) geven een analytisch inzicht in de betrokken actoren bij het beleidsproces; wie is op welk moment betrokken met welk belang? Dit inzicht draagt volgens Pressman en Wildavsky (1979) bij aan de verklaring hoe een bepaald beleid wordt uitgevoerd. Na het inzichtelijk maken van de betrokken actoren is het van belang om de verschillende beslispunten op een rij te zetten en de betrokken actoren hieraan te verbinden. Met deze informatie kan een logische verklaring worden geschetst hoe de beleidsuitvoering is verlopen en waarom deze afwijkt van de beleidsbepaling. Pressman en Wildavsky (1979) stellen dat beleidsuitvoering zich ontwikkeld
29
en dat de beleidsuitvoering daarom afwijkt van het eerder genomen besluit. Ze raden dan ook een versimpeling van het beleidsproces aan en stellen dat er altijd ruimte moet zijn om de beoogde beleidsbepaling aan te passen aan de huidige situatie. Actoren maken beslissingen voor, tijdens en na de vorming van het beleid. In dit onderzoek wordt gekeken in hoeverre en wanneer er sprake is van beleidsaanpassingen na het formele besluit. Dit onderzoek zal uitwijzen of in de casus van de Participatiewet de traditionele beleidscyclus is gevolgd of dat de theorie van Pressman en Wildavsky beter aansluit op de casus van de Participatiewet.
2.4.3 Samenvatting theorie Pressman & Wildavsky (1979)
Afbeelding 5. Factoren die de beleidsuitvoering beïnvloeden (Pressman & Wildavsky, 1979)
Beleidsuitvoering is een proces dat continue in ontwikkeling en afhankelijk is van beslissingen (B). Hierdoor wijkt de beleidsuitvoering af van de beleidsbepaling. Er is sprake van een pad afhankelijkheid; elke beslissing beïnvloedt het verdere verloop van het proces. Een andere factor die zorgt voor beïnvloeding van de beleidsuitvoering is de rol van de betrokken actoren in het beleidsproces. Betrokken actoren beïnvloeden de beleidsbepaling ook na de formele beleidsbepaling.
30
2.5 Conceptualisering
Concepten geven aan wat er onderzocht wordt. Vanuit de centrale vraagstelling zijn de volgende concepten te herleiden;
“In hoeverre draagt het gevolgde beleidsproces (concept 1), van de Participatiewet, bij aan
de geconstateerde onduidelijkheden van de beleidsuitvoering (concept 2)?”
In het volgende hoofdstuk worden deze concepten verder geoperationaliseerd met als doel de concepten meetbaar te maken. Voor nu volstaat de definitiebepaling van deze concepten met als doel het onderzoeksmodel vorm te geven.
2.5.1 Concept 1: Het gevolgde beleidsproces
Met ‘het gevolgde beleidsproces’ wordt in dit onderzoek het proces van de Participatiewet van agendavorming tot en met beleidsuitvoering bedoelt. Het gevolgde beleidsproces is de afhankelijke variabele (AV). De in hoofdstuk 2.3 beschreven beleidscyclus geeft dit beleidsproces weer in de volgende categorieën; agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling en beleidsuitvoering. Door middel van de beleidscyclus wordt inzicht verkregen in het gevolgde beleidsproces. Dit inzicht zorgt voor een objectief beeld over de beleidsmatige totstandkoming van de Participatiewet.
2.5.2 Concept 2: De geconstateerde onduidelijkheden van de beleidsuitvoering
De in hoofdstuk 1.3 en 1.4 beschreven eerste uitkomsten van de Participatiewet zijn onduidelijkheden geconstateerd. Deze onduidelijkheden zijn de aanleiding voor dit onderzoek. De Van Dale (1996) omschrijft onduidelijkheid als volgt “slecht of niet te begrijpen of te zien”. Onder onduidelijkheid wordt als concept het volgende verstaan: de onduidelijkheden die de Participatiewet met zich meebrengt bij de beleidsuitvoerders en de betrokken actoren. Onder beleidsuitvoering wordt in dit onderzoek de uitvoering van de Participatiewet bedoeld. Zoals in 2.3.4 al beschreven wordt tijdens de beleidsuitvoering de eerder genomen besluiten omgezet in daadwerkelijke handelingen door de betrokken actoren. Concept 2 (de geconstateerde onduidelijkheden van de beleidsuitvoering) is de onafhankelijke variabele (OV) in dit onderzoek.
31
2.6 Onderzoeksmodel
In het schema op de volgende pagina zijn de in dit hoofdstuk beschreven theorieën weergegeven in het onderzoeksmodel dat wordt gehanteerd in dit onderzoek. Doel van dit onderzoeksmodel is het bieden van een raamwerk bij de verdere uitvoering van dit onderzoek.
Het onderzoeksmodel is opgedeeld in de eerste vier fasen van de beleidscyclus; agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling en beleidsuitvoering. De opdeling in fasen is verhelderend voor het doen van een procesevaluatie waarmee een rationele schets gegeven kan worden over de totstandkoming en uitvoering van de Participatiewet. Hoogerwerf en Herweijer (2014) duiden de opdeling van fasen aan als een lens waardoor de werkelijkheid kan worden bekeken. Deze werkelijkheid kan worden waargenomen, ontleden worden en in een samenhang geplaatst worden. DeLeon (1999) stelt dat de fasen een manier bieden om over beleid in theorie en in de praktijk te denken en te analyseren.
Vervolgens is in elke fase de theorie van Stone (2002) en de theorie van Pressman en Wildavsky (1979) verwerkt. Door middel van een situatieschets vertaald in het aandachtsverloop wordt inzicht verkregen in het verdere verloop van de Participatiewet. Door specifiek in te zoomen op de aanwezigheid van symbolen en getallen kan de theorie van Stone (2002) ‘de aanwezigheid van interpreteerbare symbolen en getallen leidt tot een vage doelformulering’ getoetst worden in hoeverre dit geldt voor de Participatiewet. Door aandacht te besteden aan de beslismomenten kan verklaard worden in welke mate de theorie van de serie van schakels van Pressman & Wildavsky (1979) aanwezig is bij de Participatiewet en in welke mate dit heeft geleidt tot een verschil tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering. Pressman en Wildavsky (1979) stellen dat een plan complexer en moeilijker realiseerbaar wordt naar mate er meer beslissingen gemaakt worden door verschillende actoren. Elk besluit dat wordt genomen beïnvloedt de beleidsuitvoering. Zowel Stone (2002) als Pressman en Wildavsky (1979) besteden aandacht aan de betrokkenheid van actoren en de belangen van deze actoren. In dit onderzoek is onderzocht wie op welk moment met welk belang betrokken is geweest in het proces van de Participatiewet.
32
Afbeelding 6. Onderzoeksmodel procesevaluatie Participatiewet
Agendavorming
Beleidsvoorbereiding
Beleidsbepaling
Beleidsuitvoering Aandachtsverloop
Wie is wanneer betrokken en met welk belang? Aanwezigheid van
symbolen en getallen
Beslismomenten
Wie is wanneer betrokken en met welk belang? Wie is wanneer betrokken en met welk belang?
Wie is wanneer betrokken en met welk belang? Aandachtsverloop Aandachtsverloop Aandachtsverloop Aanwezigheid van symbolen en getallen Aanwezigheid van symbolen en getallen Aanwezigheid van symbolen en getallen Beslismomenten Beslismomenten Beslismomenten C 1 - G e v o l g d e b e l e i d s p r o c e s
33
2.7 Voorlopige beantwoording centrale vraagstelling
Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een korte samenvatting wat er op dit moment gezegd kan worden over de onderzoeksvraag:
“In hoeverre draagt het gevolgde beleidsproces (AV), van de Participatiewet bij aan de
geconstateerde onduidelijkheden van de beleidsuitvoering (OV)?”
Vanuit de probleemstelling zijn de volgende oorzaken erkend die bijdragen aan de onduidelijkheid van de beleidsuitvoering van de Participatiewet:
- De Participatiewet wordt door werkgevers en gemeenten ervaren als een bureaucratisch proces met veel onduidelijke beslismomenten, extra regeldruk en papierwerk.
- Werkgevers en gemeenten ervaren een onduidelijk matchingsproces tussen werkgever en werknemer.
- De inzet van de diverse instrumenten die zijn bedoelt meer banen te creëren is niet helder.
- Werkgevers, werknemers en gemeenten twijfelen aan de haalbaarheid van de Participatiewet.
- Het is niet duidelijk wie onder de doelgroep van de Participatiewet valt en dus onder de banenafspraak valt.
- Niet alle gemeenten zijn klaar voor de Participatiewet. De Wet is in werking getreden echter de implementatie is nog niet voltooid.
Vanuit de theorie van Stone (2002) wordt in dit onderzoek de volgende theorie gevormd:
Afbeelding 7. Theorie 1. Stone (2002) Zoals in hoofdstuk 2.2.5 beschreven zorgen de factoren: getallen, symbolen, oorzaken en belangen voor vage doelformulering.
34
Vanuit de theorie van Pressman & Wildavsky (1979) worden de volgende theorieën gevormd:
Afbeelding 8. Theorie 2. Pressman & Wildavsky (1979)
Afbeelding 9. Theorie 3. Pressman & Wildavsky (1979)
Als wordt gekeken naar de theoretische verklaringen voor onduidelijkheid in de beleidsuitvoering en deze worden afgezet tegen de waargenomen oorzaken vanuit de casus kan de centrale vraagstelling als volgt voorlopig worden beantwoord:
Het gevolgde beleidsproces draagt bij aan de geconstateerde onduidelijkheden van de beleidsuitvoering van de Participatiewet. De formulering van de Participatiewet lijkt teveel ruimte te hebben voor eigen invulling door de uitvoerende organisaties wat leidt tot onduidelijkheid in de beleidsuitvoering. Eigen invulling van de Participatiewet is volgens de theorie een gevolg van onduidelijke doelformulering tijdens de beleidsbepaling.
In het verdere onderzoek zal de voorlopige beantwoording getoetst worden aan de opgehaalde data. Eveneens zal een antwoord komen in hoeverre de beslismomenten en de betrokken actoren gevolgen hebben voor de beleidsuitvoering.
35
3. Onderzoeksopzet
3.1 Ex post procesevaluatieDit onderzoek betreft een ex post procesevaluatie. Deze procesevaluatie is een deductieve empirische studie. Het doel hiervan is waarnemingen uit de beschreven probleemstelling te verklaren en te toetsen aan de theorie met als gevolg conclusies te trekken over het gevolgde beleidsproces van de Participatiewet. Er is een casestudie verricht op de Participatiewet. Robson (2002, p. 178) benoemd een casestudy als:
“Een strategie voor het doen van een onderzoek die gebruik maakt van een empirisch onderzoek van een bepaald hedendaags verschijnsel binnen de actuele context, waarbij van verschillende soort bewijsmateriaal gebruik wordt gemaakt”.
Het onderzoek is uitgewerkt met behulp van een schriftelijke kwantitatieve enquête en een kwalitatieve documentstudie. Bij de combinatie van data wordt ook wel gesproken over de “mixed method approach” (Bryman, 2012, p. 635). Haarhuis en Oosterwaal (2014) geven aan dat processen het beste met behulp van interviews of enquêtes kunnen worden geëvalueerd, gecombineerd met feiten en cijfers. Het verzamelen en verwerken van informatie op meer dan één manier, wordt triangulatie genoemd (Van Thiel, 2015, p. 11). Triangulatie verhoogt de betrouwbaarheid van een onderzoek.
Door kwalitatieve analyse van beleidsvoorstellen, (concept) wetsvoorstellen, kamerbesluiten, wetteksten en de eerste ervaringsonderzoeken is inzicht verkregen in de beleidscyclus. Dit inzicht ondersteunt bij de analyse, de beantwoording van de deelvragen en de uiteindelijke beantwoording op de centrale vraagstelling van dit onderzoek. In bijlage twee is een overzicht te raadplegen van welke bronnen er zijn gebruikt voor de documentenstudie. De resultaten van de documentstudie zijn in hoofdstuk vijf van dit onderzoek weergegeven.
Er is een kwantitatieve enquête uitgezet bij gemeenten en werkgevers. Het doel van deze kwantitatieve enquête is een zo hoog mogelijke respons behalen dat zorgt voor representatieve en betrouwbare resultaten. Deze kwantitatieve enquête kan ook aangeduid worden als een survey. Een survey betreft een kwantitatieve onderzoeksmethode waar systematisch een relatief grote populatie om dezelfde informatie wordt gevraagd. Met de respons hierop kan een analyse worden verricht op de verzamelde data en kunnen hierover generieke uitspraken worden gedaan (Neuman, 2007, p. 375). Deze generieke uitspraken kunnen de eerder gestelde probleemstelling bevestigen of ontkrachten. Om de generieke uitspraken zo representatief mogelijk te maken, is gebruik gemaakt van gesloten vragen en meerkeuzevragen. Het risico van open vragen is dat
36
antwoorden anders geïnterpreteerd worden dan bedoeld en dat deze antwoorden minder snel gegeneraliseerd kunnen worden. Aan het eind van de survey was wel ruimte aanwezig voor het geven van aanvullende informatie die vanuit het perspectief van de respondent belangrijk is om mee te geven aan de onderzoeker. Het doel van de kwantitatieve survey is de al waargenomen informatie te toetsen. Alvorens de kwantitatieve survey is gestart, is de probleemstelling telefonisch getoetst bij acht respondenten van de populatie; vier gemeenten en vier werkgevers. De respondenten zijn benaderd vanuit het eigen netwerk van de onderzoeker. Twee van de vier werkgevers wisten niet van het bestaan van de Participatiewet af, waardoor ook de probleemstelling niet bekend bij hen was. De twee andere werkgevers waren wel bekend met de Participatiewet en waren bekend met de probleemstelling; zij konden zich vinden in de, eerder beschreven probleemstelling. Drie van de vier gemeenten herkenden zich in de probleemstelling. Eén gemeente gaf aan dat de gemeente volledig gereed was op 1 januari 2015 om de Participatiewet uit te voeren en dat zij goed bekend zijn met de doelgroep die onder de Participatiewet valt. De onderzoekspopulatie, de steekproef van de survey, de gestelde vragen en de verbinding naar de theorie zijn weergegeven in bijlage drie.
De betrouwbaarheid van dit onderzoek wordt verhoogd door peer debriefing (Morse, Barrett, Mayan, Olson & Spiers, 2008). Peer debriefing zorgt er voor dat een onderzoeker het onderzoek door onpartijdige mensen laat beoordelen. Dit zorgt voor dat onderbelichte punten, vage omschrijvingen en algemene fouten in data onderkend worden. Deze vorm van peer debriefing is in dit onderzoek toegepast door feedback te krijgen van de scriptiebegeleider – Gerard Breeman - vanuit de Universiteit Leiden en vanuit reeds afgestudeerde bestuurskundigen: Hilde van Zon, Zehra Gul en Eef Korzilius. Daarnaast hebben Nadia Rodriquez Erena, Colette den Hollander en Rick de Vries het onderzoek bekeken op logica en grammatica.
