G
RONDBELEID
Via de onteigeningswet of wet voorkeursrecht
gemeenten?
Auteur: Jordy Bakker, 11201665 Begeleider: Klaske de Jong Universiteit van Amsterdam Januari 2017
I
NHOUDSOPGAVE
Inleiding ... 3
Hoofdstuk 1 – Eigendom in het EVRM ... 7
1.1 Art. 1 Eerste Protocol EVRM ... 7
Artikel 1. Bescherming van eigendom ... 7
1.1.1 Bescherming en beperkingen volgens art. 1 EP EVRM ... 9
1.1.2 Inmenging; Ongestoord genot, ontneming, regulering ... 9
1.1.3 Legitiem doel, voorzienbaar bij wet en proportionaliteit ... 11
Hoofdstuk 2 – Eigendom in de nationale rechtsorde ... 12
2.1 Eigendom in de Grondwet... 12
2.2 Eigendom in het Burgerlijk Wetboek ... 13
2.3 Nationaal recht en internationaal recht ... 14
2.3.1 Meerwaarde art. 1 EP EVRM in nationale rechtsorde ... 16
Hoofdstuk 3 – Grondbeleid Overheden ... 16
3.1 Regierol en grondbeleid ... 16
3.1.1 Geschiedenis en ontwikkeling grondbeleid ... 16
3.1.2 Doel grondbeleid ... 18
Hoofdstuk 4 – Wet voorkeursrecht gemeenten ... 19
4.1 Geschiedenis ... 19
4.1.1 Wvg 1985 ... 19
4.1.2 Wvg 1996 ... 19
4.1.3 Wvg 2002 ... 21
4.2 Huidige stand van zaken... 21
4.2.1 Totstandkoming ... 21
4.2.2 Huidige werking Wet voorkeursrecht ... 22
4.2.2.1 Duur van de procedure ... 22
4.2.2.2 Concreetheid van de plannen ... 23
4.2.2.3 Prijsvaststelling, vrijstelling en nietigheid ... 23
4.2.2.4 Zelfrealisatie ... 24 4.3 Doelstellingen Wvg ... 25 4.4 Wvg en Art. 1 EP EVRM ... 26 4.5 Nadelen en knelpunten Wvg ... 26 Hoofdstuk 5 – Onteigeningswet ... 28 5.1 Geschiedenis ... 28 5.1.1 Onteigeningswet sinds 1851 ... 28
5.2 Procedure onteigening ... 30
5.2.1 Administratieve procedure ... 31
5.2.1.1 Belang van ruimtelijke ontwikkeling ... 31
5.2.1.2 Noodzaak onteigening ... 32
5.2.1.3 Minnelijke verkrijging ... 32
5.2.1.4 Zelfrealisatie ... 32
5.2.1.5 Concreetheid van de plannen ... 33
5.2.1.5 Urgentie ... 33
5.2.1.6 Rechtsbescherming ... 33
5.2.2 Gerechtelijke procedure ... 34
5.2.2.1 Rechterlijke toetsing ... 34
5.2.2.2 Volledige schadeloosstelling ... 35
5.2.3 Duur van de procedures ... 35
5.5 Ow en art. 1 EP EVRM ... 36
5.6 Nadelen en knelpunten in de Ow ... 36
Hoofdstuk 6 – Vergelijking Ow en Wvg ... 37
6.1 Samenvoeging en vergelijking ... 37
6.1.1 Procedure ... 38
6.1.2 Vergoeding geleden ‘schade’ ... 38
6.1.3 Grondspeculatie ... 39
6.1.4 Emotioneel aspect grondbeleid? ... 40
6.1.5 Zelfrealisatie ... 41 6.1.6 Rechtsbescherming ... 42 Hoofdstuk 7 – conclusie ... 42 Literatuurlijst ... 44 Boeken en artikelen... 44 Onderzoeken ... 45 Rechtspraak ... 45
GRONDBELEID
Via de onteigeningswet of wet voorkeursrecht gemeenten?
I
NLEIDINGDe overheid heeft verschillende instrumenten om grondbeleid te voeren, onder andere via onteigening of het voorkeursrecht. Dat dit vaak niet in goed aarde valt lijkt evident. Het is allerminst fijn om je grond te moeten afstaan aan ‘het grotere goed’. Dit zijn meestal infrastructurele plannen, maar ook plannen voor het bouwen van bedrijventerreinen of woongebieden. De noodzaak van grondbeleid wordt als volgt uitgelegd; ‘Grond is op veel plekken in Nederland schaars. Gebruik van grond
is noodzakelijk om publieke doelen te realiseren (zoals woningen bouwen, wegen aanleggen, of bedrijventerreinen ontwikkelen)’.1
De gemeente probeert een regisseursrol aan te nemen en een evenwichtige ontwikkeling van een locatie of gebied te stimuleren. Zowel op ruimtelijk, functioneel als financieel niveau.
Het grondbeleid van de overheid heeft de afgelopen decennia verschillende stadia doorlopen. Vóór de economische crisis van omstreeks 2008 had de gemeente een actieve rol in het grondbeleid. De gemeente kocht zelf grond op, om die vervolgens met winst te verkopen aan projectontwikkelaars. Toen de economische crisis
aanbrak, bleven veel gemeenten met grond zitten die ze niet, of voor een te lage prijs, konden verkopen. Naar aanleiding daarvan hebben veel gemeenten hun beleid
aangepast naar een meer passief of faciliterend grondbeleid. Door middel van deze vormen van grondbeleid, kan de gemeente meer aan de markt overlaten, om zo zelf niet te veel risico te lopen. De grondeigenaar kan een bouwplan indienen, om zo zelf het gebied te ontwikkelen.2 De gemeente heeft dan niet meer de mogelijkheid om de kosten voor infrastructuur en nutsvoorzieningen uit de verkoop van de grond te halen. Daarvoor kan de gemeente een overeenkomst sluiten met de grondeigenaar of een exploitatieplan opstellen, zodat toch de kosten voor de gemeente verhaald
1 Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ruimtelijke-ordening-en-gebiedsontwikkeling/grondbeleid.
kunnen worden op de grondeigenaar.3 Een overeenkomst of exploitatieplan zorgt er voor dat de gemeente de kosten voor de aanleg van nutsvoorzieningen en
infrastructuur (voor een deel) vergoed kan krijgen van de exploitanten. De gemeente kan verder door zelf gronden te verwerven, de kosten terugverdienen uit de verkoop van die gronden. Het vestigen van een voorkeursrecht of onteigenen, staan de gemeente daarvoor ten dienste.
Het voorkeursrecht heeft als doel om gronden waaraan een nieuwe, niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het toegedachte gebruik anders is dan het op dat moment bestaande gebruik, een voorkeursrecht te vestigen. De gemeente vestigt een voorkeursrecht op een stuk grond met veranderende bestemming. Als de huidige grondeigenaar het wil verkopen, moet hij zijn grond eerst aan de gemeente
aanbieden. Hiermee kan de gemeente ongewenste eigendomsovergang van de grond tegen gaan.
Het tweede instrument is het vestigen van een recht tot onteigening. Dit heeft als doel om door middel van de rechter eigendom aan een overheid toe te kennen met het oog op het algemeen belang. 4 Naast het feit dat grond moet worden afgestaan aan de overheid, is het ook ongunstig als er een recht op onteigening is of voorkeursrecht gevestigd wordt. Dit kan betekenen dat de grond minder waard wordt of, in het geval van de exploitatie van een bedrijf, er geen financiering meer beschikbaar is vanwege de last die op het eigendom drukt. Hier bestaat geen vergoeding voor. Er wordt ook wel gepleit voor een ‘recht op onteigening’.5 Kort gezegd moet dit als uitwerking hebben dat de grondeigenaar niet jaren hoeft te wachten tot hij onteigend wordt, met alle gevolgen van dien. Hier wordt in het hoofdstuk over onteigening nog op terug gekomen.
In de praktijk wordt er een hiërarchie gezien tussen de verschillende manieren waarop de gemeente grondbeleid kan voeren. Allereerst dient gekeken te worden of de gemeent de grond minnelijk kan verkrijgen. Daarna of het verkregen kan worden via het voorkeursrecht en onteigening wordt als het meest vergaande instrument
3 Art. 6.12 Wro.
4 In bepaalde gevallen kan ook onteigend worden als het gaat om ernstige verstoring van de openbare orde. Zie Artikel 77 Onteigeningswet lid 1 sub 7.
gezien. Deze hiërarchie wordt noch in de Onteigeningswet noch in de Wet voorkeursrecht gemeenten bevestigd.
Er is door de tijd heen discussie geweest over de werking van de verschillende instrumenten en de toepassing daarvan. Met de komst van de Wro werd gedacht om het voorkeursrecht daarin op te nemen.6 Ook werd besproken of het voorkeursrecht nog zijn doel behaalt, of dat overwogen kan worden om het voorkeursrecht af te schaffen.7
De discussie over de uit 1851 stammende Onteigeningswet, die door de tijd heen weinig veranderd is en daardoor achterhaald zou zijn, laaide op. De meeste aanpassingen in die wet waren het schappen van artikelen die niet meer relevant zouden zijn of in de weg stonden aan een efficiënt gebruik van de mogelijkheid tot onteigening. Er werd gezegd dat er beter een integrale herziening moest komen. De gemeente moet een afweging maken voor welk instrument zij kiest. Aan de ene kant wil de gemeente haar plannen realiseren. Dit gaat het snelst met onteigening, vanwege het initiatief dat de gemeente zelf houdt. Aan de andere kant wil de gemeente niet meteen met dit ingrijpende instrument van onteigening gaan werken. Ook is er verschil tussen kleinere en grote gemeenten, de ons-kent-ons cultuur in kleine gemeenten staat vaak in de weg aan het gebruik van onteigening. Ook het feit dat niet meer het college van burgemeester en wethouders het onteigeningsbesluit moet nemen, maar de gemeenteraad, gaat samen met een meer ‘emotionele’ gang van zaken.8 Daardoor kunnen sommige plannen lang duren. Dat is uiteindelijk ook ongunstig. Is dit een terechte zorg, of zouden die gemeenten meer gebruik moeten maken van het onteigeningsrecht? En is een voorkeursrecht een goed alternatief? Op grond van het bovenstaande is de probleemstelling: Welk instrument, het
voorkeursrecht of onteigening, is het meest geschikt voor de gemeente om adequaat grondbeleid te voeren? Het gaat er in dit onderzoek om, om inzichtelijk te krijgen voor welke situatie welk instrument het meest geschikt lijkt te zijn. Ook zal daarbij gekeken worden naar de overwegingen die de gemeente er aan ten grondslag kan
6 J. Struiksma & H.J.M. Besselink, De fundamentele herziening van de Wet op
de Ruimtelijke Ordening (Pubikatie van de Vereniging voor Bouwrecht, nr. 32),
Alpen aan den Rijn: Kluwer 2004.
7 Evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten, Onderzoek naar, gebruik, effectiviteit en
efficiency van de Wvg’, Sira Consulting en Van der Heijden Grondbeleid, 2015, p. 89. 8‘Ten gronde beschouwd’, Radboud Universiteit Nijmegen. Mr. T. Lam, Drs. F. de
leggen om voor een bepaald instrument te kiezen. Mochten er knelpunten voorkomen in de wetten, dan zullen deze besproken worden. Voor een goed beeld van de
ingrijpendheid van deze instrumenten wordt er gekeken naar wat het eigendomsrecht inhoudt in het licht van het EVRM (hfdst 1) en de nationale wetgeving (hfdst 2). Vervolgens zal in deze scriptie de Wet voorkeursrecht gemeenten aan de orde komen (hfdst 4). Daarna zal de Onteigeningswet besproken worden (hfdst 5). Bij deze wetten worden de ontstaansgeschiedenis belicht en zal het hedendaagse gebruik besproken worden. Er wordt gekeken naar de toepassing en reikwijdte van de wetten, met de bijbehorende jurisprudentie. Aan het eind wordt er een vergelijking gemaakt worden tussen beide instrumenten en de werking er van. Hoofdzakelijk wordt er het vanuit het perspectief van de gemeente worden besproken. Uiteraard zal er ook een aantal opmerkingen gemaakt worden van de kant van de grondeigenaar. De op komst zijnde nieuwe Omgevingswet komt voor zover relevant ook terug, maar dit wordt niet uitgebreid besproken worden.
H
OOFDSTUK1
–
E
IGENDOM IN HETEVRM
1.1 Art. 1 Eerste Protocol EVRM
Artikel 1 luidt:
Artikel 1. Bescherming van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
In onze nationale rechtsorde werken veel internationale regels door. In dit hoofdstuk kijken we naar de interpretatie van grondbezit en de reikwijdte van ‘bescherming van eigendom’ en de mogelijkheden om hiervan af te wijken. Om dit de kunnen doen, wordt er in dit hoofdstuk de jurisprudentie van de het Europees Hof en de Europese Commissie besproken.
Beide instanties interpreteren het begrip ‘eigendom’ vrij ruim: het omvat naast fysieke goederen ook bepaalde andere rechten en vormen van activa.9 Dit betekent dat onder het Europese begrip veel meer vormen van ‘eigendom’ vallen dan in ons nationaal recht onder art. 5:1BW het geval is. Alles onder artikel 3:1 BW valt eronder. Het ‘eigendom’ gaat in het geval van art. 1 EP EVRM dus om zaken én vermogensrechten.10 Onder andere goodwill11, claims bevestigd door de rechter12 en
9EHRM 23 februari 1995, Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH t. Nederland,
appl. no. 15375/89, VN 1995/985, BNB 1995/262.
10H.D. Ploeger, ‘De eigendomsbescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het
EVRM en het Nederlandse burgerlijk recht: het nationale civielrechtelijke perspectief’, in: T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & H.D. Ploeger, De eigendomsbescherming van
artikel 1 van het Eerste Protocol recht, Deventer: Kluwer 2005. 11EHRM 26 juni 1986, Van Marle t. Nederland, par. 41-42.
12EHRM 9 december 1994, Stran Greek Refineries en Stratis Adreadis t. Griekenland,
zekerheidsrechten vallen hier onder13. Zelfs een klantenbestand kan onder ‘eigendom’ vallen in de zin van art. 1 EP EVRM.14
Om te bepalen of iets onder het eigendomsbegrip uit art. 1 EP EVRM valt, wordt er allereerst gekeken of het een bepaalde geldwaarde heeft in het economisch verkeer. Het moet aldus het Hof wel gaan om reeds bestaande eigendommen en niet de
verwachting dat er een bijvoorbeeld een schenking verkregen gaat worden.15
Daarmee sluit het Europees Hof de deur voor bescherming van toekomstige eigendomsverkrijging. Echter, het Europees Hof heeft wel bepaald dat in sommige gevallen ‘legitieme verwachtingen’ voor het verkrijgen van eigendom wel onder de reikwijdte van art. 1 EP EVRM kunnen vallen. Het Hof heeft dit toegepast in een situatie waarbij een private verkoper zijn gronden verkocht, waarop hij al een bouwvergunning voor het bouwen had. Toen de grond werd verkocht, trok de gemeente de vergunning alsnog in. De nationale rechter had de bouwvergunning nietig verklaard, terwijl de nieuwe eigenaar van de grond volgens het Hof de ‘legitieme verwachting’ had dat hij kon gaan bouwen. Hierdoor maakte ook de vergunning deel uit van de bescherming op grond van art. 1 EP EVRM.16 Soms valt ook het recht om winst te behalen uit je eigendom onder het recht op ‘eigendom’ uit het EP EVRM. Als een staat zijn wetgeving zo inricht dat er in een concreet geval
verlies wordt geleden zonder dat de eigenaar daar iets tegen kan doen, dan verzet art.
1 EP EVRM zich daartegen.17 Als laatste biedt het eigendomsrecht ook de mogelijkheid om vrij over de goederen te beschikken en te kunnen contracteren. Deze vrijheid wordt beperkt door andere rechten en verplichtingen uit het EVRM. Zo is het bijvoorbeeld niet toegestaan dat een fabriek onbegrensd lucht vervuilt. Mocht dit wel gebeuren dan kan op grond van 8 EVRM daar een stokje voor gestoken worden. Dit artikel beschermd namelijk onder andere de gezondheid en welzijn van het land.18
13EHRM 23 februari 1995, Gasus Dosier- und Fördertechnik t. Nederland, par. 53. 14EHRM 25 maart 1999, Iatridis t. Griekenland, par. 54.
15EHRM 13 juni 1979, Marckx t. België, appl. no. 6833/74, NJ 1980/462, § 50. 16EHRM 29 november 1991, Pine Valley Development Ltd. e.a. t. Ierland, appl. no.
12742/87 en EHRM 24 juni 2003, Stretch t. Verenigd Koninkrijk, appl. no. 44277/98.
17EHRM 12 juni 2012, Lindheim e.a. t. Noorwegen, appl.no. 13221/08 en 2139/10, §
102. Vgl. ook EHRM 2 juli 2013, Nobel e.a. t. Nederland, appl.no. 27126/11.
18Barkhuysen & Van Emmerik 2005, p. 58 met verwijzing naar EHRM 13 juni 1979, Marckx t. België, appl. no. 6833/74.
1.1.1 Bescherming en beperkingen volgens art. 1 EP EVRM
Door de ruime interpretatie van het eigendomsbegrip in art. 1 EP EVRM, zijn ook de beperkingen van dat recht op veel vormen van eigendom van toepassing. Andersom geredeneerd; als iets niet onder het eigendomsrecht zou vallen, zou het ook niet beperkt kunnen worden onder de voor eigendom bedoelde beperkingen. Wel dient te bezien of er sprake is van ontneming van het eigendom, regulering van eigendom of inbreuk van het genotsrecht. Is hier sprake van, dan zal het Hof volgens de
maatstaven die het altijd hanteert beoordelen of het gelegitimeerd is. Die maatstaven zijn; Is het voorzien bij wet, dient het een legitiem doel en is het proportioneel? In de volgende paragraaf worden de belangrijkste overwegingen van het Hof ten aanzien van de maatstaven behandeld.
1.1.2 Inmenging; Ongestoord genot, ontneming, regulering
Als uitgangspunt geldt het on gestoord genot van eigendom, maar deze is niet onbeperkt. Als er volgens het Hof sprake is van ‘eigendom’, dan moet er vervolgens worden gekeken of er ook sprake is van een inbreuk op dat recht. In jurisprudentie redeneert het Hof vanuit drie uitgangspunten die een inbreuk kunnen opleveren. Deze volgen uit art. 1 EP EVRM. Allereerst het ongestoord genot van eigendom voor zowel natuurlijke- als rechtspersonen (eerste volzin). Ten tweede, zoals ook volgt uit het artikel, mag ontneming van eigendom alleen onder bepaalde
voorwaarden plaatsvinden (tweede volzin). Als laatste mag een lidstaat eigendom
reguleren als daar een algemeen belang bij is gediend (tweede alinea).19 Voor de beoordeling van de eerste regel, het ongestoord genot, legt het Hof een fair balance toets aan en stelt zich daarvoor de vraag; Hoe verhoudt het eigen belang zich ten opzichte van het algemeen belang? Hoewel dit niet met zoveel woorden in het artikel staat, zoekt het Hof de verantwoording hiervoor in het systeem van het verdrag.20
Het Hof stelt is van ontneming van eigendom sprake als het eigendom, feitelijk dan wel juridisch, op een ander over gaat. Het zou kunnen voorkomen dat er geen sprake is van eigendomsovergang, maar dat de feitelijke situatie maakt dat de eigenaar geen
19 EHRM 23 september 1982, Sporrong en Lönnroth t. Zweden, appl. no. 7151/75; 7152/75.
20 EHRM 23 september 1982, Sporrong en Lönnroth t. Zweden, appl. no. 7151/75; 7152/75, § 69: ‘The search for this balance is inherent in the whole of the Convention and is also reflected in the structure of Article 1
band meer heeft met het goed. Dit is bijvoorbeeld het geval als een
Onteigeningsbesluit tot in lengte der jaren kan worden verlengd, maar niet wordt geëffectueerd. Dat heeft als gevolg dat het Europees Hof dit ook schaart onder ‘ontneming’ dat een inmenging in het eigendomsrecht als gevolg heeft.21
Het staat een lidstaat verder volgens art. 1 EP EVRM vrij om regulering toe te passen in het algemeen belang. In dit geval blijft er een band tussen de eigenaar en het eigendom. Veelal gaat het hier om planologische beperkingen. In het ruimtelijk ordeningsrecht worden zaken zoals het verlenen en intrekken van een vergunning vaak onder regulering van eigendom geplaatst. Ook het handhaven bij het in strijd handelen met het bestemmingsplan of zonder een bouwvergunning bouwen, valt onder regulering van eigendom aldus het Hof.22
Het ongestoord genot van eigendom, ook wel genotsrecht genoemd, wordt vaak als restcategorie gebruikt. De genotsregel staat in het art. 1 EP EVRM als eerste
omschreven, maar wordt door het Hof pas als laatste getoetst. Het is eenvoudiger om te bepalen of er sprake is van ontneming of regulering. Als dat niet het geval is wordt nog gekeken of er sprake is van een inmenging van het genotsrecht. In dit geval wordt gekeken of de wet wel effectief wordt toegepast en het geen onnodige last voor de eigenaren oplevert. Soms is er namelijk nog geen sprake van feitelijke ontneming, waardoor de tweede regel (ontneming) niet van toepassing kan zijn. De derde regel (regulering) staat soms ook buitenspel vanwege de langdurige procedure. De situatie die gereguleerd zou moeten worden verandert met de jaren.
Wanneer een situatie onder genot wordt geplaatst is niet altijd even duidelijk. Wel is duidelijk dat er steeds meer zaken door het Hof onder regulering wordt geplaatst en niet (meer) onder de genotsregel. Een reden hiervoor kan zijn dat dat de overheid niet beoogt op het eigendom inbreuk te maken, maar dat dit door nalaten van de overheid
21 EHRM 29 november 1991, Pine Valley Developments Ltd. t. Ierland, Series A, vol. 222 (beperkingen van de gebruiksmogelijkheden van land als gevolg van ruimtelijke
regelgeving)
22 M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, Deventer: Kluwer 2010.
wordt veroorzaakt. 23 Bijvoorbeeld wanneer door een conflict de toegang tot het eigendom wordt ontzegd, op last van de overheid.24
1.1.3 Legitiem doel, voorzienbaar bij wet en proportionaliteit
Als er sprake is van een inbreuk van art. 1 EP EVRM moet worden bekeken of die gerechtvaardigd kan worden. Allereerst moet worden bekeken of de inbreuk een legitiem doel heeft. Het gaat er in dit geval om dat moet kunnen worden aangetoond of de inbreuk een algemeen doel nastreeft. Het Hof redeneert meestal als volgt; Het legitieme doel is aanwezig, tenzij overduidelijk blijkt dat het niet zo is. De lidstaten hebben hierin ook een grote mate van beoordelingsvrijheid. Het Hof toetst marginaal of het algemeen belang met de inmenging gediend is en of er sprake is van een fair
balance tussen de betrokken belangen. Als de afweging kennelijk onredelijk is of er
is geen afweging geweest, dan oordeelt het Hof pas dat er geen algemeen belang beoogd is.25
Bij het vereiste ‘voorzienbaar bij wet’ is het er in gelegen dat de betrokkene moet kunnen nagaan wat de gronden zijn waarop het besluit is genomen. Bovendien moeten die regels zo zijn omschreven dat de regels goed te interpreteren zijn, zodat de gedragingen daarop afgestemd kunnen worden. Problemen kunnen ontstaan als redelijkerwijs niet voorzienbaar was hoe de regel zou worden toegepast. Als
bijvoorbeeld een stuk grond door de overheid alvast in gebruik genomen wordt, maar de onteigening nog niet door de rechter is uitgesproken, ontstaat er een probleem met de voorzienbaarheid.26
De inmenging, onder welke regel van art. 1 EP EVRM dat ook plaatsvindt, wordt altijd afgewogen tegen de fair balance toets; het algemeen belang tegenover de belangen van het individu. Een schadevergoeding is in veel gevallen op zijn plaats en
23M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, Deventer:
Kluwer 2010, p. 621.
24 EHRM 29 juni 2004, Doðan e.a. t. Turkije, appl.no. 8803-8811/02.
25EHRM 21 oktober 1998, Pinnacle Meat Processors e.a./Verenigd Koninkrijk nr.
33298/96.
brengt met zich mee dat het individu minder in zijn belangen geschaad zal zijn.27 Als er onteigend wordt, hoeft niet per se de volledige marktwaarde worden vergoed.28 Ook procedurele waarborgen dragen bij in de fair balance toets. Op zijn minst moet de betrokkene in de gelegenheid zijn om tegen het besluit op te komen. Dit volgt ook uit het legaliteitsbeginsel en de rule of law. Verder speelt de omgang tussen de betrokken partijen ook een rol. Als de positie van de eigenaar lang onduidelijk is, wordt de fair balance toets sneller in het voordeel van de eigenaar aangenomen.29
H
OOFDSTUK2
–
E
IGENDOM IN DE NATIONALE RECHTSORDE2.1 Eigendom in de Grondwet
Artikel 14 van de Grondwet (hierna: Gw) is het eerste artikel dat te maken heeft met onteigening en eigendom. Dit artikel luidt als volgt;
Artikel 14 Grondwet
1. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.
2. De schadeloosstelling behoeft niet vooraf verzekerd te zijn, wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is.
3. In de gevallen bij of krachtens de wet bepaald bestaat recht op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt.
27 P. van Dijk e.a., Theory and practice of the European Convention on Human
Rights, Antwerpen: Intersentia 2006, p 881.
28EHRM 21 februari 1986, James e.a. t. Verenigd Koninkrijk, appl. no. 8793/79, § 54. 29H.D. Ploeger, ‘Eigendom in het licht van het EVRM – Artikel 1 Protocol No.
1 EVRM en het Nederlandse vermogensrecht’, Weekblad voor privaatrecht,
notariaat en registratie 2000-131-6419 en EHRM (Grote Kamer) 22 juni 2004, Broniowski t. Polen, appl. no. 31443/96, §
In het vorige hoofdstuk werd er gekeken naar de interpretatie van ‘eigendom’ in het Europees recht. In dit hoofdstuk worden de nationale regels ten aanzien van
eigendom en de ontneming daarvan beschreven.
Het begrip eigendom wordt niet als zodanig in de Grondwet gedefinieerd. Er is wel getracht een omlijnd begrip te maken van ‘eigendom’, maar dat is nooit goed gelukt omdat het zou gaan om een te complexe materie. De wetgever koos ervoor om eisen te stellen aan de onteigening in de brede zin van het woord, zodat daarmee indirect het eigendomsrecht omlijnd zou worden.
Het artikel geeft een zwakke bescherming. Er staan twee vereisten in lid 1
omschreven namelijk, dat er een algemeen belang voor onteigening moet zijn en er een schadevergoeding ter beschikking moet worden gesteld. De rest mag ‘bij of krachtens de wet’ geregeld worden. Dit betekent dat de wetgever voor het overige kan beslissen en bevoegdheden mag delegeren. In lid 2 komt het begrip
noodtoestanden voor. Opsomming van wat hier onder valt is na de
Grondwetsherziening niet meer in het artikel opgenomen. Politieke noodzaak of wenselijkheid valt niet onder ‘noodzaak als bedoelt in dit artikel.30 Volgens lid 3 valt ‘vernietiging’, ‘onbruikbaarmaking’ en ‘beperking van eigendom’ ook onder dit artikel.31 In deze gevallen erkent de rechter soms, op grond van rechtmatige
uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, toch schadevergoeding toe. Dit is gebaseerd op het beginsel van nadeelcompensatie. Dit begrip zal in deze scriptie verder onbesproken blijven.
2.2 Eigendom in het Burgerlijk Wetboek
Eigendom komt in het burgerlijk wetboek het sterkst naar voren in art. 5:1 BW: Artikel 1
1. Eigendom is het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben.
2. Het staat de eigenaar met uitsluiting van een ieder vrij van de zaak gebruik te maken, mits dit gebruik niet strijdt met rechten van anderen en de op wettelijke
30Kamerstukken II 1976/77, 13872, 7, p. 3.
31Proeve van een nieuwe Grondwet 1967, p. 69 en Kamerstukken II 1976/77, 13872, 7,
voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen.
3. De eigenaar van de zaak wordt, behoudens rechten van anderen, eigenaar van de afgescheiden vruchten.
Voor een goed beeld van de totstandkoming van dit artikel, zal hierna eerst even de voorganger uit het oude burgerlijk wetboek worden besproken; artikel 625BW (oud). Dit artikel gaf de eigenaar nog het recht om van een goed het ‘volledig genot’ te hebben en er ‘op volstrekte wijze over te beschikken’. In art. 5:1 BW blijft daar ‘slechts’ van over; het meest omvattende recht dat een persoon op de zaak kan
hebben. Uit artikel 625BW (oud) lijkt nog een soort absoluutheid te komen, terwijl
dat eigenlijk niet meer te verenigen valt met de interpretatie die tegenwoordig aan het begrip eigendom gegeven wordt, waarover hierna meer.
Het begrip ‘beschikken’ is tegenwoordig in boek 3 BW te vinden. De eigenaar kan zijn eigendom overdragen en bezwaren met beperkte rechten, aldus art. 3:84BW.
In artikel 5:1BW komen drie aspecten naar voren; gebruik maken, beschikken en vrucht trekken. Het begrip ‘gebruik maken’ moet op ruime wijze worden
geïnterpreteerd en houdt ook in dat iemand van zijn eigendom gebruik mag maken, zelfs op een manier waar de zaak niet voor bedoeld is of zelfs verloren gaat. In samenhang hiermee houdt dit ook in dat de vruchten die het eigendom voorbrengt, in eigendom vallen van de eigenaar. Dit komt terug in lid 3 van artikel 5:1BW. Het woord beschikken komt niet meer voor in boek 5 en is verplaatst naar boek 3. Met de term beschikken is bedoeld dat het recht overdraagbaar moet zijn. Ook als dit gaat om beperkte rechten zoals erfdienstbaarheid, zie bijvoorbeeld art 3:98BW. In de totstandkoming van de wet is vrijwel altijd gesproken over een manier om de aspecten van eigendom te begrenzen. Dit kan via de formele wetgever, maar ook door rechten van anderen. Denk aan overeenkomsten, erfdienstbaarheden of recht van vruchtgebruik.
2.3 Nationaal recht en internationaal recht
Uiteraard legt art. 1 EP EVRM veel gewicht in de schaal over hoe de definitie van eigendom tot stand komt. Art. 1 EP EVRM is namelijk een eenieder verbindende bepaling ex. art. 93 Gw. Mocht de uitleg van art. 1 EP EVRM in conflict komen met
het nationale recht, bijvoorbeeld verschillen in de uitleg en toepassing van inbreuk op het eigendomsrecht, dan is de rechter geboden om de strijdige nationale regels buiten toepassing te laten. Het artikel speelt voornamelijk een rol wanneer een
rechtszoekende een regeling overbindend wil laten verklaren omdat het zou gaan om een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht of omdat de regeling hem een onredelijk nadeel bezorgt. Ook lijkt het er op dat ‘eigendom’ in het EVRM breder wordt gedefinieerd. Waar het Europees Hof het heeft over ‘rechten en belangen die een vermogenswaarde vertegenwoordigen’, hebben we gezien dat art. 5:1BW alleen spreek over ‘het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben’.32
De Hoge Raad volgt bij een geschil over de vraag of iets een inbreuk is op het eigendomsrecht de stappen die het Europees Hof ook aanhoudt. Hierbij wordt eerst gekeken of er sprake is van ‘eigendom’ en vervolgens welke vorm van inbreuk heeft plaatsgevonden (zie par. 1.2.1). Dit is van belang voor de afweging of de inbreuk proportioneel is. Bij de proportionaliteitstoets is vervolgens de vraag of de maatregel is verhouding staat tot het gebruikte middel en de uitwerking daarvan op de eigenaar.
Een bekend voorbeeld waarbij art. 1 EP EVRM jo. art. 14 EVRM (het
discriminatieverbod) een rol speelde bij het eigendomsrecht was Leffers/Staat. Leffers had een varkensboerderij en voerde zijn varkens uitsluitend met swill. Dit voedsel werd door de Staat verboden. Leffers wilde een verklaring voor recht dat het onrechtmatig was dit verbod op hem toe te passen omdat hij onevenredig werd benadeeld. De Hoge Raad oordeelde dat vanwege de zwaarwegende algemene belangen, buitenwerkingstelling van de regeling op grond van de bescherming van art. 1 EP EVRM niet toegewezen kon worden. Wel had Leffers uiteindelijk recht op schadevergoeding omdat hij in vergelijking met andere boeren zwaarden was getroffen door de regeling.
32 Zie voor een uitgebreide behandeling J. Sluysmans en R. de Graaf, De ontwikkelingen in het eigendomsbegrip onder art. 1 EP EVRM, 2014.
2.3.1 Meerwaarde art. 1 EP EVRM in nationale rechtsorde
Allereest heeft de art. 1 EP EVRM meerwaarde vanwege het toetsingsverbod. Waar art. 14 GW niet kan worden getoetst vanwege art. 120 GW, brengt art. 1 EP EVRM als eenieder verbindende bepaling met zich mee dat inbreuk op het eigendomsrecht toch door de rechter getoetst kan worden. Ook vanwege de bredere omschrijving van het EVRM als het gaat om eigendom, waarbij er meer rechtsbescherming bestaat tegen formele wetgeving gebaseerd op inmenging in eigendomsrecht, kan gezegd worden dat dit artikel meerwaarde heeft voor de nationale rechtsorde. Met name omdat 1 EP EVRM ook ziet op de regulering. Ook ziet het artikel in combinatie met artikel 14 EVRM op het rechttrekken van ongelijke behandeling van gelijke gevallen zoals blijkt uit de zaak van Leffers/Staat.
Aan de andere kant lijkt zowel de nationale rechter als het Europees hof niet snel strijd met art. 1 EP EVRM aan te nemen. Zo bestaat er een ruime beleidsvrijheid, waarbij pas in ernstige gevallen strijd met art. 1 EP EVRM wordt aangenomen. Als het gaat om formele eisen zoals voorzienbaarheid of het ontbreken van een wettelijke basis, wordt snel strijd met art. 1 EP EVRM aangenomen. Als het gaat om materiële vereisten, zoals beleid en beoordeling van de overheid, is de rechter terughoudend. Daarbij wordt niet snel een onevenredige last waarvoor schadevergoeding moet worden geboden, aangenomen.
H
OOFDSTUK3
–
G
RONDBELEIDO
VERHEDEN3.1 Regierol en grondbeleid33
3.1.1 Geschiedenis en ontwikkeling grondbeleid
De overheid heeft verschillende mogelijkheden voor grondbeleid. In dit hoofdstuk wordt dieper in gegaan op de overwegingen die de overheid moet maken als het gaat om grondbeleid.
Er wordt een hiërarchie tussen de verschillende instrumenten aangenomen, te weten; minnelijke verkrijging, vestingen van een voorkeursrecht en als laatste onteigening. Deze ‘volgorde’ wordt niet bevestigd in de wet, maar in de praktijk wel zo
gehanteerd.
De overheid kan ervoor kiezen een passief beleid te voeren. Dit betekent dat verkoop en ontwikkeling van gronden volledig aan de markt worden over gelaten. Dit beleid werd tot ongeveer het jaar 1900 door de meeste overheden gevoerd. Verschillende ontwikkelingen, zoals de ontwikkeling naar een verzorgingsstaat, de vraag naar sociale woningbouw en het invoeren van de Woningwet, hebben ervoor gezorgd dat veel overheden een actief grondbeleid gingen voeren. Onder meer door de
ontwikkelingen na de Tweede Wereldoorlog was er tekort aan woonruimte. De gemeenten gingen veel grond aankopen om in de vraag naar vooruitgang te voorzien. Hierbij neemt de gemeente het initiatief voor de ontwikkelingen die moeten
plaatsvinden. Het zogenaamde actieve grondbeleid. De voordelen hiervan waren dat de gemeente een grote invloed had op hoe de ontwikkelingen verliepen. In de jaren ’70 werd de vastgoedmarkt door een crisis geraakt. Het gevolg daarvan was dat veel gemeenten met een actief grondbeleid grote verliezen leden. Interessant is dat de gemoederen zo hoog opliepen dat in 1977 de regering Den Uyl vanwege onenigheid over grondbeleid zijn ontslag indiende.34 Vanaf ongeveer 1990 werd de ontwikkeling naar een meer faciliterend/passief grondbeleid gevoerd, waarbij het initiatief vooral bij marktpartijen kwam te liggen. De gemeente faciliteerde door middel van
aanpassingen in het bestemmingsplan of door het opstellen van een exploitatieplan. De gemeenten hadden geleerd van de crisis en het monopolie op grond van de gemeenten werd omgedraaid naar een grotere rol voor projectontwikkelaars.
In de Rijksnota grondbeleid 200135 werd benadrukt dat het nog steeds niet aan de Rijksoverheid is om te bepalen of gemeenten een actief of faciliterend beleid moesten voeren. Het werd aan de gemeenten over gelaten om een goed oordeel te vellen of zij een actief of passief beleid gingen voeren. Veel gemeenten voeren een actief beleid met het oog op winst uit de verkoop van de grond. Dat dit niet altijd een goed idee is, zien we als er een financiële crisis aanbreekt. Marktpartijen haken af en er is minder vraag naar nieuwe woningen en kantoren. De gemeenten die nog een overwegend actief grondbeleid voerden, moesten grote verliezen accepteren. Vooral Almere en Nijmegen kregen grote verliezen te verwerken.36
34 Lees hierover meer;
http://www.parlement.com/id/vh8lnhrouwxb/kabinetscrisis_1977_grondpolitiek. 35 VROM, Op grond van nieuw beleid, 2001, p. 96.
36 Van 2010 tot 2013 moesten gemeenten 3,3 miljard euro afschrijven. De verwachting was dat daar vanaf 2014 nog tot ongeveer 2,1 miljard euro bij kon komen.
Vanaf 2015 is er een licht herstel in de woningmarkt waar te nemen.37 Echter, de recente geschiedenis heeft er wel voor gezorgd dat het grondbeleid weer een soort ‘reset’ kreeg. De overheid leerde om de regie meer los te laten en meer op de marktwerking te vertrouwen. Ook proberen gemeenten meer flexibiliteit in de plannen te krijgen, om zo te kunnen voorzien in wat door de markt gewenst is.
3.1.2 Doel grondbeleid
De omschrijving die de overheid geeft aan grondbeleid is; ‘het geheel aan
geschreven en ongeschreven spelregels en door de overheid gehanteerde beleidsstrategieën ten aanzien van de grondmarkt’.38 Het belang van goed
grondbeleid wordt duidelijk wanneer je bedenkt dat als een bedrijventerrein eenmaal gerealiseerd is, dit niet zomaar weer kan worden teruggedraaid. Verschillende visies en ambities moeten worden afgewogen. Natuur en bouwen lijken tegenstrijdigheden, maar ze moeten beide afgewogen worden om een goed grondbeleid te voeren dat past bij zowel de overheid als de burger/markt. Grondbeleid is verder belangrijk om ongewenste uitkomsten van een vrije markt te voorkomen, bijvoorbeeld aantasting van de natuur. De meeste marktpartijen hebben voornamelijk eigen belangen voor ogen, terwijl de overheid wordt geacht om ook het algemeen belang in de gaten te houden. Allereerst gaat het dus om het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik. Daarbij moeten gemeenten ervoor zorgen dat de kwaliteit van het ruimtegebruik wordt verhoogd en de zeggenschap voor de burger gewaarborgd blijft, maar toch de marktwerking ook verhogen. Verder gaat grondbeleid ook over de rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten van verschillende partijen. De gemeente moet in de gelegenheid zijn kosten die zij moet maken eventueel te kunnen verhalen op de ontwikkelaar. De overheid heeft verschillende instrumenten om deze doelen te bereiken. Twee daarvan zullen hierna uitgebreid besproken worden: De Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet.
Het Financieel dagblad, d.d. 30 januari 2014.
37 NVM persbericht, woningmarktcijfer 1e kwartaal 2016, d.d. 7 april 2016. 38 Kamerstukken II 2000/01, 27 581, nr. 2, p. 24-25, p. 36-37.
H
OOFDSTUK4
–
W
ET VOORKEURSRECHT GEMEENTEN4.1 Geschiedenis
4.1.1 Wvg 1985
In 1985 kwam de eerste versie van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) tot stand. Het voorkeursrecht gaf de gemeente de mogelijkheid om gronden aan te wijzen, die bij verkoop door de eigenaar als eerste aan de gemeente moest worden aangeboden. De eigenaar kon dus niet meer verkopen aan een derde partij. Dit kon pas weer nadat de gemeente het aanbod had afgewezen. De doelstelling van deze wet was dat de gemeente een sterkere positie kreeg in de aankoop van gronden voor efficiëntere toepassing van het ruimtelijke beleid. Hoewel niet uitdrukkelijk als doel werd gesteld dat de wet moest voorkomen dat de prijs werd opgedreven,
huizenbouwgrond is immers meer waard dan landbouwgrond, werd het wel als mooie bijkomstigheid gezien.39
Het voorkeursrecht kon overigens alleen toegepast worden in het kader van stads- en dorpsvernieuwingen. Dat dit zo’n beperkt toepassingsbereik had, had te maken met het feit dat gemeenten niet veel grond op voorraad wilden hebben in verband met het risico dat je de gronden niet meer kon verkopen. Verder werd het mogelijk om voorafgaand aan het inwerkingtreden van het bestemmingsplan al een voorkeursrecht te vestigen. Er werd in de jaren ‘80 weinig gebruik van gemaakt. Dit kwam met name omdat de financiële situatie van gemeenten er niet zo goed voor stond en er een soort economische crisis was. Dit duurde een aantal jaar, tot de her-evaluatie in 1996.
4.1.2 Wvg 1996
Door het aantrekken van de economische groei en het idee van VINEX-locaties, werd besloten om de Wvg aan te passen. Voor de realisatie van de verstedelijking die in gang werd gezet, werd het behulpzaam geacht het toepassingsbereik van de wet te vergroten en de toepassing te vergemakkelijken. Deze verruiming hield in dat een voorkeursrecht gevestigd kon worden op alle gronden. Echter, alleen gemeenten die een ‘uitbereidingcapaciteit’ werd toegewezen door Gedeputeerde Staten, konden hiervan gebruik maken. In alle andere gevallen was. Door verruiming van de bevoegdheden verwachtten de overheden beter aan de vraag te kunnen voldoen. Twee nieuwe aspecten deden hun intrede; zelfrealisering en regiefunctie van
gemeenten. De zelfrealisering was erop gericht grondeigenaren de mogelijkheid te geven de toebedachte bestemming zelf te realiseren. Dit speelt ook tegenwoordig nog een grote rol. Daarover komen we in paragraaf 4.3.3 nog te spreken.
De regiefunctie werd door de komst van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO oud) verandert. Het werd minder noodzakelijk om het voorkeursrecht te gebruiken. Op grond van art. 42 WRO had de gemeente de bevoegdheid om een
grondexploitatieovereenkomst te sluiten om in kostenverhaal te voorzien voor de aanleg van infrastructuur en nutsvoorzieningen. Daardoor hoefde de gemeente niet via bijvoorbeeld het voorkeursrecht zelf de grond te verkrijgen om de kosten te kunnen verhalen uit de verkoop van de grond.
De regiefunctie die de gemeente werd toebedacht is niet expliciet omschreven, maar het uitgangspunt was dat de samenwerking tussen de gemeente en particuliere partijen vlot en soepel kon verlopen. In de memorie van toelichting hierin staat het volgende; ‘Om de regie bij de samenwerking met de particuliere sector vlot te doen verlopen, blijft het echter noodzakelijk dat gemeenten zich ook actief kunnen
opstellen op de grondmarkt. Garanties dat de uitvoering door derden tijdig en kwalitatief voldoende tot stand zal komen zijn in de praktijk lastig te bedingen. Door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid zijn gemeenten beter in staat de
noodzakelijke woningbouwlocaties tijdig te (doen) realiseren. De gemeente kan immers als eigenaar van de gronden zelf bepalen welke planonderdelen, onder welke condities, op welk tijdstip en door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Door tijdige verwerving kan de gemeente ook voorkomen dat grond in handen komt van particulieren die niet tot zelfuitvoering willen overgaan, maar de grond
bijvoorbeeld uit speculatiemotieven in bezit willen nemen.’ 40 Hoe dit bij een passief grondbeleid gestalte krijgt wordt nergens echt duidelijk gemaakt. Bij een actief grondbeleid is het makkelijker een regiefunctie te vervullen vanwege de actieve houding van de gemeente bij het aankopen van gronden en de onderhandelingen van projectontwikkelaars.
4.1.3 Wvg 2002
Uitgangspunt bij het voorkeursrecht is altijd geweest dat de eigenaar zijn grond eerst moet aanbieden aan de gemeente als hij deze wil verkopen. De Wvg kent een aantal uitzonderingen op de aanbiedingsplicht. Een daarvan is de mogelijkheid van
zelfrealisatie. Als de eigenaar aangeeft de bestemming zelf te willen realiseren, dan heeft de gemeente geen belang bij de aankoop van de grond. Daardoor kan er geen voorkeursrecht gevestigd worden. In de praktijk bleek hier vaak misbruik van gemaakt te worden. De eigenaar had een vooraf bepaalde grondprijs met een projectontwikkelaar afgesproken, maar vervolgens had de eigenaar niets meer met het project te maken. Dit had als gevolg dat de gemeente, ondanks het
voorkeursrecht, zijn regiefunctie kwijtraakte.
Daarom werd de Wvg in 2002 verscherpt met het huidige artikel 26. Hierin werd opgenomen dat overeenkomsten die met het oog op ‘kennelijke afbreuk’ voor de positie van de gemeente zijn genomen, door de rechter nietig verklaard konden worden.41
4.2 Huidige stand van zaken
4.2.1 Totstandkoming
In 2008 en 2010 zijn er nog twee wijzigingen aangebracht in de Wvg. In 2008 trad de Wet ruimtelijke ordening in werking. De wetgever introduceerde hiermee nieuwe planfiguren, waarvoor aanpassing van de Wvg nodig was.42 Voor gemeenten was vooral van belang dat de procedure zou worden vereenvoudigd. Onder andere de procedure tot aanwijzing van gronden werd vereenvoudigd.43 Ook de procedure omtrent de aanbieding en prijsvaststelling werd aangepakt. In 2010 ging de
Wijzigingswet van kracht.44 Deze had met name betrekking op het stroomlijnen van de procedure. Zo werd onder meer ontheffing van Gedeputeerde Staten geschrapt. Ook werd duidelijker omschreven wanneer de mogelijkheid bestond voor vrijstelling van de aanbiedingsplicht van de vervreemder, zie ook paragraaf 4.2.2.3.
41 Zie §4.2.2.4
42 Kamerstukken II 2006/07, 938, nr. 3. 43 Kamerstukken II 2007/08, 31 285. 44 Wet van 18-3-2010, Stb. 2010, 155
4.2.2 Huidige werking Wet voorkeursrecht
Wanneer een voorkeursrecht wordt gevestigd moet de grondeigenaar bij verkoop van de grond het eerst aan de gemeente aanbieden. Het voorkeursrecht wordt gevestigd door een besluit van de Gemeenteraad (art. 2 Wvg), gevolgd door publicatie in de Staatcourant. Het moet gaan om ‘gronden waarvan in ruimtelijke plannen een
niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van de toebedachte bestemming’, aldus artikel 3 lid 1 Wvg. Verder is het ook mogelijk
gronden die in een structuurvisie zijn opgenomen en een niet-agrarische bestemming hebben of gronden die aangewezen zijn als moderniseringsgebied, te belasten met het voorkeursrecht. Ook gronden die niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan of structuurvisie, kunnen worden aangewezen. Zie de artikelen 4 en 5 van de Wvg. Ook is er de mogelijkheid tot een voorlopige aanwijzing door de Burgemeester en
Wethouders uit artikel 6 Wvg. Deze aanwijzing is voor 3 maanden geldig en vervalt daarna. Indien er inmiddels wel een besluit is genomen op grond van de artikelen 3-5 Wvg, dan kan het voorkeursrecht verlengd worden. Als de aanwijzing niet meer voldoet aan de gestelde eisen, moet volgens artikel 8 een besluit tot intrekking genomen worden door B&W. De termijnen die gelden voor elk artikel op grond waarvan een voorkeursrecht gevestigd kan worden staat opgesomd in artikel 9. Uiteindelijk vervalt de aanwijzing sowieso na 10 jaar. Deze termijn is gekoppeld aan de geldigheidsduur van het bestemmingsplan.
Artikel 10 bepaalt dat mocht de eigenaar tot vervreemding van zijn grond over gaan, de gemeente als eerst de gelegenheid moet krijgen om de grond te kopen. Dit is de kern van het voorkeursrecht. De eigenaar kan niet meer vrij verkopen, maar moet het eerste aanbieden aan de gemeente. Vervolgens moet volgens artikel 11 het college van B&W binnen 6 weken beslissen of ze de grond wil kopen. Mocht het besluit niet op tijd zijn genomen of er wordt besloten niet over te gaan op de aankoop van grond, dan is de eigenaar vrij om de grond te verkopen aan een derde.
4.2.2.1 Duur van de procedure
Het vestigen van een voorkeursrecht kan snel geregeld zijn. Eraan vooraf gaat alleen een besluit van B&W. Wanneer de grondeigenaar besluit tot verkoop, kunnen de onderhandelingen tussen de eigenaar en de gemeente nog zo’n één tot anderhalf jaar duren. De gemeente wil niet op zijn strepen gaan staan, maar in goed overleg tot een overeenkomst komen. Omdat de gemeente afhankelijk is van de eigenaar, kan het
lang duren voordat gronden werkelijk verkregen worden. Wanneer alle mogelijkheid tot het vestigen van een voorkeursrecht zich cumuleren, kan het voorkeursrecht zestien jaar op een perceel blijven voortbestaan.
4.2.2.2 Concreetheid van de plannen
Grondeigenaren voeren in een procedure tegen de vestiging van het voorkeursrecht soms het verweer dat de plannen voor ruimtelijke ontwikkeling die de gemeente heeft nog te vaag zijn om een voorkeursrecht op te vestigen. De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft zich al uitgesproken over het zogenoemde ‘globale bestemmingsplan’. De Afdeling benadrukt dat in de beginfase van een nieuw bestemmingsplan op perceelsniveau nog niet alles duidelijk kan zijn. Er hoeft, zoals hierboven besproken, niet per se een bestemmingplan vast te staan om een
voorkeursrecht te vestigen. Het gaat aan de doelstelling van het voorkeursrecht voorbij, wanneer moet worden gewacht met het vestigen van een voorkeursrecht totdat allen plannen gedetailleerd zijn uitgewerkt. Hiermee bevestigt de Afdeling Bestuursrechtspraak eens te meer dat in een vroeg stadium al een voorkeursrecht kan worden gevestigd. 45
4.2.2.3 Prijsvaststelling, vrijstelling en nietigheid
De Wvg voorziet in enkele procedures: Ten eerste de prijsvaststellingprocedure van artikel 13 en 15 Wvg. Ten tweede de vrijstellingsprocedure van artikel 10 en als derde de nietigheidsactie van art. 26 Wvg. De prijsvaststellingsprocedure van artikel 13 is erop gericht een prijs door de rechter vast te laten stellen indien de gemeente en de eigenaar er niet uit komen. Meestal komt het niet zo ver. Als dit artikel wel ingeroepen wordt, hoeft de rechter vaak geen uitspraak te doen omdat partijen er in de tussentijd uitgekomen zijn. Hier speelt ook een rol dat de procedure ongeveer 30.000,- euro kost. Dit is vooral voor de inschakeling van deskundige advocaten en taxateurs. In beginsel komt dit voor rekening van de gemeente. De gemeente heeft dus een redelijke ‘speling’ in de onderhandeling, omdat zij liever niet de bijkomende kosten betaald. De gemeente hoeft in het aanbieden van de prijs geen rekening te houden met de mogelijke schade die plaatsvindt doordat de eigenaar zijn perceel niet meer vrijelijk kan verkopen. Dit heeft de Afdeling in een aantal zaken bepaald.46 De eigenaar kan op grond van artikel 15 verzoeken om een gerechtelijk procedure te
45 Zie bijvoorbeeld ABRvS 3 maart 2004, nr. 200304767/1, LJN AO4779 (Valkenswaard). 46 ABRvS 27-01-10, Venlo, LJN: BL0750.
starten, waarbij de prijs door de rechtbank wordt bepaald. De vereiste bijzondere persoonlijke omstandigheden moeten met zich mee brengen dat de gemeente
gehouden is om de aankoop te doen en in de prijsvaststelling rekening te houden met deze omstandigheden. Dit wordt weinig toegepast. In een enkel geval kan de rechter een plicht tot aankoop opleggen via deze procedure.47 Maar in beginsel is er voor de eigenaar geen verplichting tot verkoop en voor de gemeente geen plicht tot
aankoop.48
Art. 10 Wvg somt een aantal uitzondering op de aanbiedingsplicht. Art. 10 lid 2 sub a ziet op vrijstelling van de verkoop aan bloed- en aanverwanten tot in de tweede graad. Op grond van sub b geldt de vrijstelling wanneer verdeling van een huwelijksgemeenschap of nalatenschap moet plaatsvinden. Sub c biedt een vrijstelling wanneer het goed bij uiterste wilsbeschikking wordt vergeven.
Overeenkomsten met de overheid in sub d, zorgt er voor dat hogere overheden het voorkeursrecht van de gemeente zouden kunnen omzeilen. Sub e zorgt er voor dat wanneer een goed ter openbare verkoop wordt aangeboden, bijvoorbeeld een executoriale titel, het ook niet aan de gemeente aangeboden hoeft te worden. Ook overeenkomsten met pachters zijn uitgezonderd van de aanbiedingsplicht.49 Mocht de eigenaar zijn grond verkopen aan een derde, dat zal de notaris moeten controleren of er een voorkeursrecht op het perceel rust en of eventueel aan de vereisten van artikel 10 voldaan is. Mocht dat zo zijn, dan is de eigenaar vrijgesteld van zijn aanbiedingsplicht. In de praktijk komt een vrijstelling weinig voor.50
4.2.2.4 Zelfrealisatie
De eigenaar heeft het recht om de bestemming zelf te realiseren; het
zelfrealisatierecht. Om misbruik te voorkomen werd hiervoor in 2002 de wet aangepast met art. 26 Wvg. Dit misbruik bestaat er uit dat de eigenaar een derde inhuurt voor de realisering van het project, met de intentie ‘kennelijk afbreuk te doen’ aan de positie van de gemeente. De gemeente op grond van art. 26 Wvg het recht om die overeenkomst nietig te laten verklaren. Mocht de grondeigenaar het daar niet mee eens zijn, dan moet hij kunnen aantonen dat hij zélf het risico draagt
47 Hof Arnhem 02-03-2010,Hattem, LJN: BM8569.
48 Zie bijvoorbeeld; Rechtbank Den Haag 09-11-11, Kaag en Braassem, LJN: BU6719. 49 Zie hierover J.B. Mus, ‘Wet voorkeursrecht gemeenten verklaard’, 2010, p. 112 - 118. 50Evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten, Onderzoek naar, gebruik, effectiviteit en efficiency van de Wvg’, Sira Consulting en Van der Heijden Grondbeleid, 2015, p 33.
voor de verwezenlijking van de bestemming. De derde met wie de overeenkomst gesloten is mag geen risico dragen en de grond mag op geen enkele wijze aan hem over gedragen worden.51
4.3 Doelstellingen Wvg
Aan de Wvg ligt een aantal uitgangspunten ten grondslag, namelijk: het vergroten van de regisserende rol, het vergroten van inzicht in de grondmarkt en het beheersen van de grondprijzen. In 2015 is een onderzoek verricht naar de werking van de Wvg. Hierbij is gekeken of de doelstelling die de Wvg beoogt te hebben, ook gehaald worden.
Ten aanzien van de eerste doelstelling, het vergroten van de regisserende rol, kan worden geconcludeerd dat deze wordt gehaald. Het feit dat gemeenten een
voorkeursrecht kunnen vestigen, brengt met zich mee dat zij al vroeg kunnen gaan onderhandelen. Daarbij is ook van belang dat er geen derden aan kunnen schuiven, maar de gemeente zelf eerst mag bekijken of zij de grond al dan niet wil kopen. Er wordt niet altijd over gegaan tot aankoop van de gronden, maar de gemeente kan wel nader bepalen of zij de gronden wil aankopen. Eigendom is geen doel op zich, maar kan wel handig zijn voor het bereiken van andere doelen.
Het inzicht in de grondmarkt wordt ook vergroot. Het wordt door de Wvg gemakkelijker om voorgenomen verkopen van gronden te volgen omdat ze eerst aangeboden moeten worden aan de gemeente. Kanttekening hierbij is dat eigenaren soms wachten met de verkoop van hun perceel totdat de gemeente over gaat op onteigening, waardoor de transparantie juist weer afneemt. Dit heeft met name te maken met het recht op ‘volledige schadeloosstelling’ die de onteigeningsprocedure meebrengt (zie §5.2.1). Dit kan gunstiger uitwerken in de prijs die de eigenaar krijgt. De gemeente wil bij aankopen naar aanleiding van het voorkeursrecht vaak voor een dubbeltje op de eerste rang zitten. De ‘volledige schadeloosstelling’ in het
onteigeningsrecht, garandeert een marktconforme prijs De doelstelling tot vergroten van het inzicht in de grondmarkt lijkt hierdoor ten dele gehaald.
Over het beheersen van de grondprijzen, wordt genuanceerd gedacht. Het blijkt dat als de gemeente ook maar op een of andere manier laten doorschemeren dat ze een
51 Voor een uitgebreide behandeling; L.C. Groen, Zelfrealisatierecht. Ruimtelijk
plan hebben voor bepaalde gronden, de prijs altijd toeneemt. Sommige gemeenten onderhandelen actief met de grondeigenaren, wat ook de prijzen lijkt te verhogen. De Wvg voorkomt wel grondspeculatie en doorverkopen van gronden, wat de prijs opdrijft. Door de prijsvaststellingsprocedure heeft de eigenaar een stok achter de deur om tot een redelijke prijsovereenkomst te komen. De grondprijzen worden dus niet beheerst, maar ‘oververhitting’ wordt voorkomen.
4.4 Wvg en Art. 1 EP EVRM
De Wvg valt onder regulering van grond in de zin van art. 1 EP EVRM. De Wvg wordt dus wel gezien als inmenging op grond van dit artikel. Meestal levert dit geen problemen op, als er geen formele vereisten zijn geschonden (zie §2.3). De Afdeling heeft in een aantal zaken geoordeeld dat dit over het algemeen geen onrechtmatige inbreuk oplevert, omdat een redelijk evenwicht is bereikt tussen het algemeen belang en de rechten van de grondeigenaar.52
4.5 Nadelen en knelpunten Wvg53
Zoals duidelijk mag zijn vormt het voorkeursrecht een inbreuk op het
eigendomsrecht. De eigenaar is niet vrij zijn grond aan derden te verkopen, maar moet het eerst aan de gemeente aanbieden. Ook zorgt de ‘milde’ aanpak van de Wvg ervoor dat de onderhandelingen tussen de gemeenten en de eigenaar veel tijd kan kosten.
Door de economische crisis heeft de Wvg ook bijgedragen aan grote financiële debacles. Door de voorspoed was op veel percelen een voorkeursrecht gevestigd. Gemeenten kochten zodra ze de mogelijkheid kregen die grond op, met het idee die te kunnen verkopen met winst. Omdat door de crisis de gronden niet verkocht konden worden zaten veel gemeenten met grond waar ze niets mee konden. Omdat projectontwikkelaars niet durfden te investeren en woningzoekers geen woningen wilden bouwen, zorgde dat ervoor dat de gemeente de gronden vaak met verliezen moesten verkopen of afboeken. Omdat veel gemeenten daar waarschijnlijk van geleerd hebben, zal dat misschien niet snel meer gebeuren. Dit is zeker een nadeel die de Wvg met zich mee kan brengen.
52 Zie ABRvS 20 juni 2000, AB 2002, 23.
53 Evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten, Onderzoek naar, gebruik, effectiviteit en
Rechtsbescherming kan ook in het gedrang komen door de Wvg. Er kan wel beroep ingesteld worden tegen het besluit tot vestigen van een voorkeursrecht, maar veel beroepsgronden hebben vaak betrekking op een besluit wat nog genomen moet worden, zoals een bestemmingsplan. Het komt voor dat iemand bezwaar maakt tegen het vestigen van een voorkeursrecht omdat de geluidsnormen in de nieuwe
bestemming zullen worden overschreden. Dit is echter geen goede grond voor het aanvechten van het besluit tot vestigen van een voorkeursrecht. Het kan wel zijn dat het onderzoek voor belang van de gemeente om een voorkeursrecht te vestigen, rooskleuriger uitvalt dan het misschien in werkelijkheid is. Hiertegen kan dus wel beroep worden aangetekend, maar deze beroepsgrond is meestal niet bekend bij de gemiddelde burger.54
Het lijkt er ook op dat veel gemeenten een besluit op grond van de Wvg niet herroepen, ook als de voorgenomen bestemming niet meer lijkt te worden
gerealiseerd. Er bestaat dan in enkele gevallen wel een recht op schadevergoeding.55 Door het systeem van de Wvg is het mogelijk om 16 jaar het voorkeursrecht te laten bestaan. Men kan zich afvragen of dit redelijk is. In al die tijd is het niet mogelijk vrijelijk over je eigendom te beschikken en bestaan er weinig mogelijkheden om daartegen in beroep te komen. Aan de andere kant kan een eigenaar ook zo lang wachten met het aanbieden van de grond, totdat de gemeente besluit tot onteigening. Een voordeel hiervan voor de eigenaar is dat hij een recht heeft op zelfrealisatie (zie volgende hoofdstuk) die minder strikt is dan in de Wvg. Waar artikel 26 van de Wvg ervoor zorgt dat eigenaren die een overeenkomst sluiten met een derde, met het idee om kennelijk afbreuk te doen aan het recht van de gemeente, te vernietigen, staat de onteigeningswet wél toe om een beroep op zelfrealisatie te doen met een derde partij.56
54 Zie RvS 2012, ECLI:ML:RVS:2012:BV0602.
55 Zie bijvoorbeeld Rb. Midden-Nederland 19 februari 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:626. 56 Zie §5.3.2.2.
H
OOFDSTUK5
–
O
NTEIGENINGSWET5.1 Geschiedenis
5.1.1 Onteigeningswet sinds 1851
Voor de geschiedenis van de Onteigeningswet (hierna: Ow) moeten we een heel stuk terug in de tijd. De eerste versie van de wet stamt namelijk uit 1851 en is sindsdien summier aangepast. De wet is destijds ingevoerd om grote infrastructurele plannen te kunnen realiseren. De Nederlandse industrie kwam op gang en er moest een
procedure komen om de groeiende vraag naar infrastructuur bij te houden. Een uitgangspunt van deze wet was dat niemand zijn eigendom mocht verliezen, tenzij er redenen waren ten behoeve van het algemeen nut. Om willekeur te voorkomen moest toestemming gevraagd worden aan de wetgevende macht. Alhoewel het ‘algemeen nut’ en redelijk abstract begrip is, werd hiermee voorkomen dat lokale overheden uit eigen belang gingen onteigenen.
De belangrijkste regeling voor onteigening was artikel 147 Grondwet 1848, de voorloper van het huidige artikel 14 van de Grondwet.
Artikel 147 Grondwet 1848
1. Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet, dan ten algemeenen nutte en tegen voorafgaande schadeloosstelling.
2. De wet verklaart vooraf dat het algemeen nut de onteigening vordert. 3. Eene algemeene wet regelt de uitzondering op het vereischte van zoodanige
verklaring ten behoeve van vestingbouw en den aanleg, het herstel of onderhoud van dijken, bij besmetting en andere dringende omstandigheden.
4. De bovengenoemde vereischten van voorafgaande verklaring door eene wet, en van voorafgaande schadeloosstelling kunnen niet worden ingeroepen, wanneer oorlog, brand of watersnood eene onverwijlde inbezitneming vorderen. Het regt van den onteigende op schadeloosstelling wordt hierdoor echter niet verkort.
Hierin zijn twee formele eisen opgenomen. Ten eerste moesten alle voor onteigening aangewezen gronden bepaald worden of het ‘van algemeen nut’ was. Hiervoor werd een zogenaamde ‘nutswet’ aangenomen. Deze ‘nutswet’ was een wettelijke
waren. Er moest dus speciaal voor elke onteigening een wet worden aangenomen om die onteigening mogelijk te maken. Verder werd ook de schadeloosstelling geregeld. Die werd zo ingevuld dat diegenen die onteigend werd, volledige schadeloos werd gesteld met inbegrip van bijkomende kosten zoals verhuiskosten of
inkomstenderving.
Deze bepalingen werden door ontwikkelingen naar een verzorgingsstaat en
opkomende welvaart te strikt bevonden. De overheid wilde namelijk ook ten behoeve van de vraag naar woningen en opknappen van stadscentra onteigening gebruiken. Dit werd tot dan toe vaak niet gedaan omdat volgens de wet volledige
schadeloosstelling nodig was. De procedure duurde vaak lang en de kosten liepen daardoor voor gemeenten hoog op. Daarom zagen gemeenten er vaak van af om onteigening toe te passen. Hierop trad de Onteigeningswet in werking met Titel IV om onteigening ten behoeve van volkshuisvesting gemakkelijker te maken.
Die wetswijziging bracht met zich mee dat er voor onteigening voor volkshuisvesting géén nutswet meer nodig was. De redenering hiervoor was dat in het kader van volkshuisvesting het ging om klein stukken grond en niet om grote (infrastructurele) projecten. De procedure voor schadeloosstelling werd ook veranderd in die zin dat inkomstenderving uit bijvoorbeeld huur, niet meer mocht worden meegenomen in de overweging omdat de prijzen anders extra hoog werden.
Er werd van uit gegaan dat het vereiste van de Grondwet dat onteigening vooraf moest gaan aan een wet, werd voldaan door de nieuwe titel in de Ow.57 Vervolgens kon de gemeenteraad het besluit nemen tot onteigening met goedkeurig van de Raad van State. De vergoeding werd afgestemd op de werkelijke waarde van de grond en werd er dus geen rekening meer gehouden met bijkomende kosten zoals
verhuiskosten.58
Er was veel kritiek op het feit dat de ‘nutswet’ werd afgeschaft en de manier waarop nu de schadeloosstelling tot stand moest komen. Veel nevenkosten, zoals
verhuiskosten, kwamen nu voor rekening van de eigenaar.59
58 Bijlagen Handelingen II 1899/00, 74, nr. 3 59 Bijlagen Handelingen II 1900/01, nr. 34,
Bij de invoering van de WRO en de Crisis- en herstelwet (Chw) en de
Grondwetswijziging van 1983 werd de Ow weer enigszins aangepast.60 Omdat van de nutswet nog maar weinig gebruik werd gemaakt, hij was voor Titel IV al
geschrapt, werd die bepaling volledig geschrapt in 2005. Overigens moest de
onteigening zoals we lezen in het huidige artikel 14 van de Grondwet nog wel steeds in het algemeen belang geschieden. B&W was niet langer bevoegd het besluit tot onteigening te nemen, maar de Kroon werd bevoegd een besluit te nemen. Ook is dit het eerste adres waar zienswijzen kunnen worden ingediend (§5.3). Verder werd de schadeloosstelling besproken en vastgesteld op grond van de gebruikswaarde en niet van de marktwaarde. Dit leidde in de meeste gevallen tot een lagere vergoeding, maar de schadeloosstelling zou hiermee niet in strijd komen met het in de Grondwet vastgelegde vereiste van volledige schadeloosstelling (§5.4.1).
Met de Wabo vormt nu de omgevingsvergunning een eventuele grondslag voor onteigening.61 Via het bestemmingsplan kan voor een groter stuk grondgebied onteigening bepaald worden. Deze grondslag is door de jaren heen altijd het primaat geweest. Dit lijkt ook zo te blijven, vooral vanwege de procedurele aspecten van de verschillende grondslagen.62
5.2 Procedure onteigening
Art. 1 lid 1 Ow biedt de grondslag voor onteigening. Hierin staat: ‘Onteigening ten
algemeenen nutte kan in het publiek belang van den Staat, van eene of meer
provinciën, van eene of meer gemeenten, en van een of meer waterschappen plaats hebben.’
De gemeentelijke onteigeningsprocedure is meestal gestoeld op Titel IV van de onteigeningswet. Deze luidt als volgt; ‘Onteigening in het belang van de ruimtelijke
ontwikkeling, van de Volkshuisvesting, van de openbare orde en van de handhaving van de Opiumwet.’ De andere Titels van de Ow en laatste twee genoemden van Titel
60 Wet 1 juli 2005, Stb. 2005, nr. 282.
61 Als van het bestemmingsplan wordt afgeweken, kan je via art. 77 lid 1 onder 3 van de Ow ook een grondslag voor onteigening hebben.
IV zullen niet aan bod komen in deze scriptie.63 Deze procedures worden door de gemeenten aanzienlijk minder gebruikt.
De onteigeningsprocedure bestaat uit een administratieve procedure en een
gerechtelijke procedure. De administratieve procedure is bedoeld voor het verkrijgen van de onteigeningstitel, de gerechtelijke procedure ziet op het krijgen van een onteigeningsvonnis en de vaststelling van de schadeloosstelling. Beide zullen hieronder besproken worden.
5.2.1 Administratieve procedure
De administratieve procedure is erop gericht om een Kroonbesluit te krijgen ter goedkeuring van de voorgenomen onteigening. Artikel 77 Ow biedt de grondslag voor onteigening op grond van een bouwplan of bestemmingsplan. Of de Kroon een besluit neemt tot het goedkeuren van het onteigeningsverzoek, hangt af van een aantal factoren. De Kroon kijkt of het verzoek voldoet aan de eisen uit de Ow op grond van art. 79 Ow, of het belang van ruimtelijke ontwikkeling is gediend en of de onteigening noodzakelijk, urgent en in het publiek belang is.64
Belanghebbenden worden schriftelijk op de hoogte gesteld van het ontwerp-onteigeningsbesluit. De kring van belanghebbenden wordt door de gemeente
samengesteld en samen met het onteigeningsverzoek naar de Kroon gestuurd. Sinds de invoering van de Crisis- en herstelwet moet de gemeente een verzoek tot het nemen van een onteigeningsbesluit indienen bij de Kroon. Zodoende is Titel 3.4 Awb niet van toepassing, maar kunnen belanghebbenden rechtstreeks hun zienswijzen bij de Kroon naar voren brengen.
5.2.1.1 Belang van ruimtelijke ontwikkeling
Eventuele bezwaren op grond van het ontwikkelingsbelang of
volkshuisvestingsbelang worden met een standaardoverweging gepareerd. Deze
63 Titel I; ‘Over onteigening in gewone gevallen’, Titel II: ‘Over de onteigening voor aanleg,
herstel, versterking of onderhoud van waterkeringen’, Titel III; ‘Over onteigening in geval van buitengewone omstandigheden’, Titel V; ‘Over onteigening van octrooien van
uitvinding’, Titel VI; ‘Over onteigening in het belang de verkrijging door landarbeiders van land met woning in eigendom of van los land in pacht’, Titel VII; ‘Over onteigening in het belang van de landinrichting’, Titel VIII; ‘Over onteigening in het belang van de natuurbescherming’.
64 ‘Handreiking onteigeningen Titel IV 2010’, uitgegeven door het (voormalige) Ministerie van VROM, 23 november 2010.
bezwaren zijn vaak van planologische aard en horen aldus de Kroon naar voren te komen in bezwaren tegen het vast te stellen bestemmingsplan. Dit is vergelijkbaar met het voorkeursrecht. Het kan zijn dat het belang dat de gemeente heeft niet belangrijk is. Bijvoorbeeld als er woningen plaats moeten maken voor groen, terwijl er woningtekort in de gemeente heerst.65 In de overgrote meerderheid van de
gevallen wordt het belang van de ruimtelijke ordening aangenomen, als dit voortvloeit uit het bestemmingsplan.66 Eventueel kan het onteigeningsbesluit
genomen worden voordat het bestemmingsplan onherroepelijk is, maar alleen als de dagvaarding tot onteigening niet eerder dan de onherroepelijkheid van het
bestemmingsplan plaatsvindt.67
5.2.1.2 Noodzaak onteigening
De Kroon bekijkt bij het vaststellen van de noodzaak voor onteigening naar drie zaken. Er wordt gekeken of er minnelijke onderhandelingen hebben plaatsgevonden, of er een beroep op zelfrealisatie is gedaan en in hoeverre de plannen van de
gemeente concreet en voor uitvoering geschikt zijn.
5.2.1.3 Minnelijke verkrijging
De Kroon kijkt of er niet langs de minnelijke weg kan worden verkregen. Dit betekent dat de gemeente, net als ieder ander, overleg moet voeren met de
grondeigenaar ter verkrijging van de grond voordat de gemeente onteigening in gaat zetten. De verkrijging langs de minnelijke weg wordt als onmogelijk gezien als de gemeente voor de terinzagelegging van het onteigeningsplan met de
onderhandelingen is begonnen, maar tot aan het nemen van het raadbesluit niet tot het gewenste resultaat lijkt te komen.68
5.2.1.4 Zelfrealisatie
Bij een beroep tot zelfrealisatie heeft de Kroon als uitgangspunt; ‘Indien een
grondeigenaar bereid en in staat is zelf de op zijn grond rustende bestemming te verwezenlijken, is onteigening voor dat doel in beginsel niet noodzakelijk. Dit
65 ‘Handreiking onteigeningen Titel IV 2010’, uitgegeven door het (voormalige) Ministerie van VROM, 23 november 2010, p16.
66 JAMA Sluysmans en WJE van der Werf, ‘Verweer in de administratieve
onteigeningsfase’, BR 2005.
67 KB 27 juni 2003, Amsterdam, Stcrt. 22 juli 2003, nr. 138.
68 KB 20 oktober 2003, Alphen-Chaam, Stcrt. 28 november 2003, nr. 233. Alsmede Handreiking onteigeningen Titel IV 2010, p. 17.
