Beleidsruimte in de Jeugdzorg
Vrij baan of file rijden?
Masterscriptie Politicologie: Bestuur en Beleid
Afstudeerproject: Who cares? The politics of the welfare state decline Naam: Niels le Duc
Studentnummer: 6050611 Begeleider: Dr. Imrat Verhoeven Tweede lezer: Prof. dr. John Grin
Datum: 27 juni 2014
Samenvatting
Op 1 januari 2015 krijgen gemeenten de verantwoordelijkheid over alle jeugdhulptaken (de decentralisatie van de jeugdzorg). In dit onderzoek wordt bekeken hoeveel beleidsvrijheid/beleidsruimte gemeenten krijgen bij het uitvoeren en inkopen van deze jeugdhulptaken. Zonder voldoende ruimte kunnen de beoogde effectiviteitverbeteringen, financiële besparingen en transformatie van het jeugdstelsel namelijk niet door gemeenten gerealiseerd worden. Er wordt gekeken naar de beschikbare beleidsruimte die op landelijke niveau vastgesteld en beïnvloed wordt en er wordt gekeken naar de gepercipieerde beleidsruimte op lokaal niveau (in de regio Gooi en Vechtstreek). In dit onderzoek wordt er een onderscheid gemaakt tussen het zogenaamde gedwongen kader en het vrijwillige kader. Er wordt geconcludeerd dat gemeenten niet tot nauwelijks beleidsvrijheid hebben in het zogenaamde gedwongen kader. In het vrijwillige kader is er sprake van een ‘impliciet uniformeringproces’. Het landelijke ‘in-‐control’ beleidsframe versterkt dit proces, aangezien het wegnemen van onzekerheden op landelijk niveau ervoor zorgt dat op lokaal niveau de verschillende systemen op elkaar gaan lijken. Het ‘aflaatventiel’ beleidsframe dat op lokaal niveau naar voren komt, focust op de (inhoudelijke en materiële) winst die men denkt te kunnen behalen. Hierdoor wordt niet opgemerkt dat er feitelijk geen sprake is van decentralisatie maar van deconcentratie.
Voorwoord
U staat op het punt om de scriptie te lezen die ik heb geschreven ter afronding van de Master Politicologie: Bestuur en Beleid. Ik zou graag deze ruimte willen gebruiken om de mensen te bedanken die mij geholpen hebben met dit onderzoek. In de eerste plaats wil ik graag mijn scriptiebegeleider Imrat Verhoeven bedanken voor zijn constructieve en gedegen feedback gedurende het hele proces. De feedback heeft enorm geholpen bij het scherper maken van dit onderzoek en op momenten dat ik zelf de rode draad kwijt was. Daarnaast heb ik veel gehad aan de adviezen van mijn collega Geert van der Velde bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (waar ik gelijktijdig stage heb gelopen). Ik dank ook alle respondenten voor de interessante interviews en wil graag via deze weg nogmaals Annette Schnitker bedanken voor het regelen van alle interviews in de Regio Gooi en Vechtstreek. Tenslotte wil ik graag mijn dankwoord richten aan mijn ouders. Heel erg bedankt voor alle jaren van stukken lezen, vragen beantwoorden, mentale en financiële steun. Zonder jullie was het niet gelukt.
Op naar de volgende uitdaging!
Niels le Duc
Inhoudsopgave Samenvatting Voorwoord INHOUDSOPGAVE 5 1. INLEIDING 7 2. THEORETISCH KADER 10
2.1 DE VERZORGINGSSTAAT EN HET DECENTRALISATIEBELEID 10
2.2 RESULTATEN DECENTRALISATIEOPERATIES 13
2.3 DECENTRALISATIE, DECONCENTRATIE EN DEVOLUTIE 14
2.4 BELEIDSRUIMTE/BELEIDSVRIJHEID 15
3. ONDERZOEKSMETHODE 17
3.1 SELECTIE VAN CASES EN METHODE VAN DATAVERZAMELING 17
3.2 METHODE VAN DATA-‐ANALYSE 19
3.3 VALIDITEIT EN REPRESENTATIVITEIT 21
4. DE BESCHIKBARE BELEIDSRUIMTE IN DE JEUGDZORG 22
4.1 JURIDISCH 22
4.1.1. DE JEUGDWET 22
4.1.2 HET UITVOERINGSBESLUIT 25
4.2 FINANCIEEL 27
4.3 INSTITUTIONEEL 29
4.3.1 DE TRANSITIE AUTORITEIT JEUGD 30
4.3.2 VERPLICHT SAMENWERKEN 31
4.3.3 OVERIGE SAMENWERKING 31
4.4 CONCLUSIE 32
5. GEPERCIPIEERDE BELEIDSRUIMTE OP LOKAAL NIVEAU 35
5.1 HET VRIJWILLIGE KADER 35
5.1.1 JOINT-‐UP GOVERNANCE 37
5.2.1 INSTITUTIONAL VOID 40
5.3 CONCLUSIE 41
6. CONCLUSIES EN AANBEVELING 43
6.1 CONCLUSIES 43 6.2 AANBEVELING 45 LITERATUURLIJST 46 BIJLAGEN 56 BIJLAGE 1: INTERVIEWPROTOCOL 56
1. Inleiding
Het staat al jaren op de agenda en op 1 januari 2015 is het zover. Dan worden de gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg, werk en inkomen en de zorg aan langdurig zieken en ouderen. Een deel van deze taken hebben zij nu ook al, een deel nemen zij over van de Rijksoverheid en van de provincie. Met deze overheveling van taken is een bedrag van ongeveer 16 miljard euro gemoeid (Kruiter & de Lange, 2014). Daarmee is dit de grootste decentralisatieoperatie sinds 1848 (Allers, 2013: 123). Het regeerakkoord van het kabinet Rutte II geeft de volgende reden voor deze grootschalige operatie: ‘’het overbrengen van een groot aantal taken van het rijk naar gemeenten maakt meer maatwerk mogelijk en vergroot de betrokkenheid van burgers. Gemeenten kunnen de uitvoering van de taken beter op elkaar afstemmen en zo meer doen voor minder geld’’ (Regeerakkoord, 2012: 40, website Rijksoverheid). Omdat gemeenten volgens het kabinet met minder geld toekunnen, krijgen zij ook aanzienlijk minder te besteden. Op de AWBZ wordt structureel 1,7 miljard bezuinigd, op de Participatiewet 1,8 miljard en op de jeugdzorg 450 miljoen (website Divosa, 2012).
Van de drie decentralisaties creëert de decentralisatie van de jeugdzorg misschien wel de grootste druk op de gemeenten. Vanaf 2015 zijn zij namelijk verantwoordelijk voor alle vormen van jeugdzorg in hun eigen gemeente (CPB, 2013: 2). De gemeenten krijgen zo gezamenlijk de verantwoordelijkheid over ruim 300.000 jeugdigen die gebruik maken van zeer diverse zorg. Van provinciale jeugdzorg en gehandicaptenzorg (jeugd-‐LVG) tot speciaal onderwijs, geestelijke gezondheidszorg (jeugd-‐GGZ) en gesloten jeugdzorg (Website Nederlands Jeugd Instituut, 2011). Gemeenten bereiden zich nu al volop voor op de nieuwe taken en het Rijk heeft aangegeven hen daarbij een grote mate van beleidsvrijheid te geven (Berenschot, 2013: 7; Regeerakkoord, 2012: 23). Deze beleidsvrijheid is cruciaal voor het slagen van de decentralisatieoperatie. Zonder voldoende ruimte kunnen de beoogde effectiviteitverbeteringen en financiële besparingen namelijk niet door gemeenten gerealiseerd worden (Website Binnenlands Bestuur, 2013). Het doel van de decentralisatie van de jeugdzorg is echter niet alleen het succesvol overhevelen van taken (transitie) of succesvol bezuinigen, maar ook het succesvol transformeren (transformatie) van de
jeugdzorg: het jeugdstelsel moet eenvoudiger worden. Daarbij gaat het om het veranderen van cultuur, werkwijzen en de verhoudingen en communicatie tussen burgers, professionals, instellingen en gemeenten (website Movisie, 2013). Ook dit doel kan niet gehaald worden zonder beleidsvrijheid voor gemeenten. Gemeenten moeten immers de ruimte krijgen om het anders te kunnen doen.
Juist omdat de mate van beleidsvrijheid/beleidsruimte zo’n belangrijke rol vervult bij de decentralisatie van de jeugdzorg dient er goed gekeken te worden naar hoeveel beleidsvrijheid gemeenten eigenlijk krijgen. Te weinig beleidsvrijheid zou er immers voor kunnen zorgen dat de doelen van deze decentralisatieoperatie bij voorbaat bijna onbereikbaar worden. Er is enige reden om te betwijfelen of gemeenten in de praktijk echt zoveel vrijheid krijgen als hen beloofd is in (onder andere) het regeerakkoord. De afdeling Advisering van de Raad van State heeft bijvoorbeeld in juni 2013 al in een advies aan de Tweede Kamer laten weten dat de nieuwe Jeugdwet, die op 18 februari 2014 door de Eerste Kamer is aangenomen1, gemeenten te veel aan banden legt2. Ook het zogenaamde
Zorgakkoord dat op 24 april 2013 is gesloten tussen het kabinet, werkgevers en werknemers, heeft de beleidsvrijheid van gemeenten ingeperkt (website Raad voor de financiële verhoudingen, 2013).
Het bovenstaande roept de vraag op of de geboden beleidsruimte wel tot decentralisatie van de jeugdzorg leidt (waarbij de gemeente zelf ‘kleur’ geeft aan de uitvoering, maar niet de ontwikkeling van beleid organiseert). Beperkte beleidsvrijheid zou immers ook kunnen leiden tot deconcentratie (waarbij de gemeente als ‘uitvoeringsorganisatie’ opgedragen taken uitvoert) (Bannink et al, 2014; Hague & Harrop, 2007: 292). Deze vraag zou als volgt geformuleerd kunnen worden: In hoeverre is er sprake
van decentralisatie rondom de invoering van de nieuwe Jeugdwet? Om deze vraag goed te
kunnen beantwoorden, zullen er antwoorden gezocht worden op de volgende twee (deel)vragen: (1) Hoe wordt er op landelijk niveau gedacht over de grootte en de gevolgen
van de geboden beleidsruimte? en (2) Hoe wordt er op lokaal niveau gedacht over de grootte en de gevolgen van de geboden beleidsvrijheid?
Er wordt naar het landelijk niveau gekeken aangezien de beleidsruimte die gemeenten tot hun beschikking hebben uiteindelijk bepaald wordt door het handelen van de Rijksoverheid. Hoe er op landelijk niveau gedacht wordt over het nut en de noodzaak van (de beperking van) beleidsruimte voor gemeenten heeft daarom grote invloed op de beschikbare beleidsruimte voor gemeenten. Er wordt naar het lokale niveau gekeken om te bezien of gemeenten de transitie ervaren als een decentralisatie of meer als een deconcentratie en om te onderzoeken of men op beide niveaus hetzelfde denkt over de transitie van de jeugdtaken.
De bovenstaande vragen zullen in dit onderzoek beantwoord worden met behulp van interviews met dossierhouders en een analyse van beleidsdocumenten. Op landelijk niveau is gesproken met de dossierhouders van de ministeries Volkgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Veiligheid en Justitie (VenJ), en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Daarnaast is er gesproken met de dossierhouder van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Op lokaal niveau is gesproken met de dossierhouders van de gemeenten Bussum en Hilversum. Waarom voor deze twee gemeenten gekozen is, valt te lezen in hoofdstuk drie: onderzoeksmethode.
De hoofdvraag zal gestructureerd beantwoord worden. Om te beginnen zal in hoofdstuk twee een verdere uitwerking en verdieping van het thema van het onderzoek worden gegeven. Relevante theoretische concepten en relevante empirische bevindingen van anderen zullen worden besproken en het onderzoek zal in een bredere context geplaatst worden, namelijk: binnen de context van de verzorgingsstaat en het decentralisatiebeleid in Nederland. Vervolgens zal in hoofdstuk drie de gehanteerde onderzoeksmethode en de selectie van de cases worden toegelicht. In hoofdstuk vier zal deelvraag één behandeld worden. Dit wordt gedaan aan de hand van drie mogelijke soorten beperkingen van beleidsruimte, namelijk juridische, financiële en institutionele beperkingen. In hoofdstuk vijf wordt de tweede deelvraag beantwoord. Dit wordt gedaan aan de hand van een tweedeling in de wereld van de jeugdhulp die in hoofdstuk vier aangetoond is. Tot slot zal in hoofdstuk zes (Conclusies en aanbeveling) antwoord gegeven worden op de hoofdvraag van dit onderzoek. Hierbij wordt aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een apart, nieuw fenomeen.
2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt een aantal kernbegrippen en empirisch relevante bevindingen uiteengezet. Alvorens hier mee begonnen wordt, zullen de drie decentralisatieoperaties in een bredere context worden geplaatst. De verantwoordelijkheid die gemeenten krijgen op het gebied van de jeugdzorg, voor de nieuwe Wmo-‐taken vanuit de AWBZ en voor de Participatiewet, kunnen namelijk gezien worden als een nieuwe ontwikkeling in de vormgeving van de Nederlandse verzorgingsstaat en als een nieuwe stap in het Nederlandse decentralisatiebeleid.
2.1 De verzorgingsstaat en het decentralisatiebeleid
Menigeen verbindt de opkomst van de verzorgingsstaat aan de periode van na de Tweede Wereldoorlog (Schuyt, 1991: 3). Het ontstaan van de verzorgingsstaat is echter een veel langer proces geweest dan doorgaans verondersteld wordt (De Swaan, 1982: 31-‐50 in Van der Veen, 1986: 4). Al aan het einde van de negentiende eeuw werd duidelijk dat de industrialisatie sociale kosten met zich meebracht. Kosten die niet gedekt werden door particulieren en dus terecht kwamen bij de overheid (Van der Veen, 1986: 4). Onder invloed van deze ontwikkelingen bewoog de Staat zich aan het einde van de negentiende eeuw/begin twintigste eeuw van een ‘nachtwakersstaat’ (waarin de staat zich beperkte tot de nationale defensie, het handhaven van recht en orde en de verzorging van de infrastructuur) richting een ‘verzorgingsstaat’ (Van der Veen, 1986: 2). Een veel gebruikte definitie van de verzorgingsstaat ziet deze als een ‘’maatschappijvorm die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg dat zich, bij handhaving van een kapitalistisch productiesysteem, garant stelt voor het collectieve welzijn van haar onderdanen’’ (Thoenes, 1962: 124). Het collectieve welzijn is binnen de verzorgingsstaat grofweg opgedeeld in drie sectoren, te weten: (1) gezondheidszorg ter bestrijding van ziekte, (2) sociale voorzieningen ter bestrijding van armoede en (3) onderwijs ter bestrijding van analfabetisme (Stapel & Keukens, 2009: 330).
De garantstelling vanuit de overheid voor het collectieve welzijn van haar onderdanen (zoals beschreven door Thoenes) is volgens Van der Veen (1986: 5) de kern van de verzorgingsstaat. Gelijke behandeling is hierbij het uitgangspunt: brede voorzieningen voor iedereen (Tonkens, 2009: 9). Rond 1980 begon echter het besef te groeien dat de
verzorgingsstaat (in de toenmalige vorm) financieel niet langer houdbaar was (Van Doorn, 1978: 20). Ook nu, 35 jaar later, staat de verzorgingsstaat onder druk. Door (onder andere) de economische crisis en de vergrijzing zal de huidige verzorgingsstaat steeds moeilijker in stand te houden zijn (SCP, 2012: 4). Rond 1980 reageerde de overheid op de crisis van de verzorgingsstaat met de invoering van marktmechanismen. Beroepsgroepen moesten zichzelf op de markt waarmaken, consumenten zouden meer keuzemogelijkheden krijgen en de collectieve lasten zouden omlaag gaan. De markt werd geacht burgers beter te kunnen bedienen en de overheid kon zich daarom terugtrekken (Tonkens, 2009: 12; Stapel & Keukens, 2009: 337). In plaats van terug te treden, werd de overheid echter groter. Zij breidde haar toezichtstaken aanzienlijk uit, omdat zij ervan uitging dat misstanden in de markt op die manier voorkomen konden worden (Van Erp et al., 2008: 84).
Het huidige kabinet (Rutte II) stuurt aan op een (langzame) transformatie van de verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving. In een dergelijke samenleving wordt, ‘’van iedereen die dat kan, gevraagd om verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving’’ (Troonrede, website Rijksoverheid b, 2013). Deze verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid moeten ervoor zorgen dat de druk op de verzorgingsstaat afneemt. Overigens is de focus op zelfredzaamheid, eigen verantwoordelijkheid en ‘eigen kracht’ al een tijdje aanwezig in het overheidsbeleid. Of het nu gaat om onderwijs, criminaliteit, veiligheid of zorg (Van Ostaijen et al., 2012: 79). Zo wordt de veiligheid en vooral het veiligheidsgevoel van burgers verhoogd, door burgers aan te sporen om gedragsregels met elkaar af te spreken en elkaar erop aan te spreken wanneer iemand bijvoorbeeld lawaai maakt of vuilnis op het verkeerde tijdstip buitenzet (Tonkens, 2008: 12). In 1978 gaf Van Doorn (1978: 20) ook al aan dat uniforme regelgeving en individualisme niet langer houdbaar waren en iets later (in 1994) propageerde Giddens al een overgang van verzorgingsstaat naar verzorgingssamenleving. In een dergelijke samenleving zijn burgers niet langer exclusief afhankelijk van de staat voor het sociale welzijn, maar vooral van hun eigen inspanningen en het particulier initiatief (Giddens, 1994 in: Arts et al., 2004: 25). De verzorgingssamenleving van Giddens lijkt dus sterk op de participatiesamenleving die het kabinet probeert te creëren.
Bij de transformatie van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving past ook een veranderende rol voor de overheid. Tonkens spreekt in dit kader over de ‘’uitnodigende,
verbindende overheid’’ (Tonkens, 2009: 15). Burgers worden door de overheid niet in de steek gelaten, maar worden evenmin als passieve ontvangers door de overheid bediend. De overheid kijkt nauwkeurig naar wat burgers zelf, individueel, in groepen of organisaties, willen en kunnen bijdragen, wat hun mogelijkheden en talenten zijn en waar ze enthousiast van worden (Tonkens, 2009: 17).
Het kabinet Rutte II gaat ervan uit dat ‘’het overbrengen van een groot aantal taken van het rijk naar gemeenten meer maatwerk mogelijk maakt en de betrokkenheid van burgers vergroot’’ (Regeerakkoord, 2012: 40, website Rijksoverheid). Deze redenatie past goed bij de rol van een uitnodigende, verbindende overheid (gemeenten in dit geval) en past daarmee ook goed in de overgang van verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving, van sociale verzekering naar lokaal maatwerk (Boot, 2013: 452). De drie komende decentralisaties in het sociale domein kunnen daarmee gezien worden als de meest recente ontwikkeling in de geschiedenis van aanpassingen en versoberingen van de verzorgingsstaat, die zijn oorsprong vindt in de kritiek van Van Doorn.
De drie decentralisaties kunnen daarnaast ook gezien worden binnen een langere geschiedenis van decentralisaties. Deze geschiedenis begint volgens Gilsing in de jaren ’70 wanneer er een decentralisatietrend in gang wordt gezet (Gilsing, 2009: 37). In het midden van de jaren ’70 zag het eerste gerichte decentralisatiebeleid het licht met initiatieven van enkele ministeries. Deze ministeries hadden het idee dat hun sectorale doelstellingen (met name op de gebieden stadsvernieuwing, volkshuisvesting en welzijn) in gevaar kwamen door de lage effectiviteit van het centrale beleid (Rob-‐Rfv, 2000: 13). Begin jaren ’80 werd een begin gemaakt met rijksbreed decentralisatiebeleid. Dit had grotendeels te maken met de eerdergenoemde druk op de verzorgingsstaat in dezelfde periode. De verantwoordelijkheid voor alle fijnmazige arrangementen van de verzorgingsstaat diende niet alleen naar de markt verschoven te worden, maar ook naar lokale overheden (De Boer & Van der Lans, 2014).
In 1980 kwam het kabinet Van Agt met de ‘Decentralisatienota’ waarin zij aangaf dat het centralisatiebeleid van na de Tweede Wereldoorlog was doorgeschoten.3 Aan de hand
van deze nota werd in 1983 het ‘Decentralisatieplan’ gepubliceerd. Hierbij lag de nadruk op de overdracht van taken en bevoegdheden naar gemeenten. De vergroting van de financiële
ruimte en de afbouw van toezichtmechanismen kregen minder aandacht (Boogers et al., 2008: 10). Uit een analyse van overeenkomsten tussen verschillende kabinetten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) bleek dat ‘decentralisatie’ sinds 1987 inderdaad een vast streven is geweest (Raad van State, 2006: 4). Hierbij gold altijd het credo: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ (Gilsing, 2009: 37).
2.2 Resultaten decentralisatieoperaties
Interessant voor dit onderzoek is dat decentralisatieoperaties uit het verleden niet de verwachte beleidsruimte voor gemeenten hebben gebracht. De verwachting van lokaal maatwerk werd hierdoor niet waargemaakt en dit had ook gevolgen voor de veronderstelde efficiëntie en effectiviteit (Elzinga & Hagelstein, 1998 in: Boogers et al., 2008: 12). Dat de formele beleidsruimte bij vroegere decentralisaties niet zo groot was behoeft volgens Pollit geen verrassing te zijn. De relatie tussen lokale en centrale overheden laat zich volgens hem namelijk typeren als een ‘permanente worsteling’ tussen centrale regie en lokale autonomie (Pollit, 2005: 382). Deze permanente worsteling treedt uiteraard meer op de voorgrond bij het overhevelen van overheidstaken naar gemeenten. Volgens Van den Berg is er: ‘’Gelijktijdig aan de overdracht van verantwoordelijkheden aan lagere overheden vaak sprake van aanzienlijke inmenging en controle door het Rijk’’ (Van den Berg, 2013:20). Dit wordt ook wel de ‘decentralisatieparadox’ genoemd (Allers & Kam, 2010: 189). Volgens De Boer en Van der Lans was een dergelijke decentralisatieparadox ook waarneembaar bij de decentralisatieoperaties in de jaren ’80 en ’90 (De Boer & Van der Lans, 2014b: 30). De inmenging vanuit het Rijk kan heel subtiel zijn. Zo kunnen bijvoorbeeld financiële prikkels vanuit het Rijk het beleid van gemeenten sturen zonder direct de formele beleidsvrijheid van gemeenten aan te tasten. Een dergelijk proces wordt door Minas et al. ‘implicit centralization’ genoemd (Minas et al., 2012: 294).
Wanneer gemeenten echter wel beleidsruimte hebben, is het nog maar de vraag of zij in staat zijn om de landelijk gestelde beleidsdoelen te realiseren. Decentralisatie vergt namelijk veel van gemeenten en stelt hoge eisen aan hun bestuurskracht (Boogers et al., 2008: 2). Volgens Boogers et al. bepalen de ‘uitvoeringscapaciteit’, de ‘besliscapaciteit’ en de ‘verantwoordingscapaciteit’ gezamenlijk de bestuurskracht van gemeenten. Met
‘uitvoeringscapaciteit’ wordt hier bedoeld: het hebben van de benodigde kennis en kunde voor het uitvoeren van (nieuwe) taken. Met ‘besliscapaciteit’ wordt bedoeld: het goed kunnen afstemmen van beleid op lokale wensen en omstandigheden en met ‘verantwoordingscapaciteit’ wordt bedoeld: de mate waarin gemeenten verantwoording kunnen afleggen en de wijze waarop die verantwoording van invloed is op de uitvoerings-‐ en besliscapaciteit (Boogers et al., 2008: 3). Eerdere decentralisaties hebben het gebrek aan bestuurlijk vermogen van gemeenten aan het licht gebracht. Lagere overheden ontberen volgens Fleurke de kennis en deskundigheid om de toegenomen beleidsruimte te benutten (Fleurke, 1997 in Van den Berg, 2013: 23) en zowel in kleine als in grote gemeenten geeft men aan dat decentralisatie een (te) groot beroep doet op de capaciteit van gemeenten (Boogers et al., 2008: 22). Daarbij blijkt volgens Boogers et al. uit evaluatiestudies dat zowel grote als kleine gemeenten er meestal niet in slagen om een eigen beleid te formuleren voor de gedecentraliseerde taken (Boogers et al., 2008: 23). Vaak nemen ze modelverordeningen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Divosa over. 2.3 Decentralisatie, deconcentratie en devolutie
Voor dit onderzoek is het van belang om stil te staan bij het verschil tussen decentralisatie, deconcentratie en devolutie. Er is sprake van decentralisatie wanneer de gemeente zelf de uitvoering maar niet de ontwikkeling van beleid organiseert. De regels van het beleid worden dus op nationaal niveau bepaald, maar de vormgeving van de uitvoering is een lokale bevoegdheid (Hague & Harrop, 2007: 292). Kniesmeyer voegt hieraan toe dat bij decentralisatie ‘’lagere publiekrechtelijke lichamen (..) in de mogelijkheid gesteld worden een eigen beleid te voeren (..) waarbij voldoende financiële mogelijkheden gegeven zijn’’ (Kniesmeyer, 1982: 156). Op deze financiële mogelijkheden zal bij de bespreking van de ‘beleidsruimte’ (hieronder) verder worden ingegaan. Er is sprake van deconcentratie wanneer de gemeente als ‘uitvoeringsorganisatie’ opgedragen taken uitvoert. Slechts de locatie waar de cliënt binnenkomt en waar de uitvoeringshandeling verricht wordt, is verschoven van het Rijk naar de gemeenten (Bannink. 2012: 2; Bannink et al., 2014; Hague & Harrop, 2007: 292). Bij devolutie, ten slotte, is er sprake van een verschuiving van de bevoegdheid om de beleidsinhoud te formuleren (van het nationale naar het decentrale niveau (Bannink, 2012: 2).
Hieruit kan worden afgeleid dat het grote verschil tussen decentralisatie, deconcentratie en devolutie de mate van gemeentelijke beleidsvrijheid is/bepaalt. Wanneer gemeenten geen beleidsvrijheid krijgen bij de overheveling van taken is er sprake van deconcentratie. Wanneer gemeenten de vrijheid krijgen om de uitvoering van het beleid kleur te geven, maar niet de regels van het beleid kunnen bepalen, is er sprake van decentralisatie. Wanneer gemeenten zowel de uitvoering als de regels van het beleid mogen bepalen, is er sprake van devolutie.
2.4 Beleidsruimte/beleidsvrijheid
Het begrip ‘beleidsvrijheid’ (ook wel beleidsruimte genoemd) neemt, net als de begrippen deconcentratie, decentralisatie en devolutie, een centrale rol in binnen dit onderzoek. Beleidsvrijheid is door Brandsen et al. gedefinieerd als ‘’de mate waarin gemeenten ten opzichte van de Rijksoverheid over de mogelijkheden beschikken om eigen beleid te formuleren en uit te voeren’’ (Brandsen et al., 2006: 9). Deze definitie geeft al aan dat er verschillende gradaties van beleidsvrijheid mogelijk zijn. Volgens Brandsen et al zijn er verschillende factoren die de gemeentelijke beleidsvrijheid bepalen, te weten: taken, beleidsdoelen, besluitvormingsprocedure, uitvoering, regelgeving, financiën, samenwerking en toezicht. In dit onderzoek zal echter niet het analysekader van Brandsen et al. gebruikt worden, maar de elegantere en bredere ‘donut’ van Dworkin. Hij vergelijkt de beleidsruimte met de ruimte in een donut. Die ruimte bestaat niet zonder de ring van regels en wetten die de ruimte omringen (Dworkin, 1977: 31). Meer beperkingen (deeg) betekent dus minder beleidsruimte (kleiner gat). Volgens Kruiter et al. wordt de ruimte in de donut niet alleen bepaald door regels en wetten (juridisch), maar wordt deze ook financieel, institutioneel en cultureel beperkt (Kruiter et al., 2013: 28). Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan een beperkt budget, verplichte uitgaven, de verhouding tussen het Rijk, gemeenten en de politiek (institutioneel) en hoe men denkt over de rol en kracht van gemeenten. Van deze vier beperkingen zullen in dit onderzoek de juridische, financiële en institutionele beperkingen nader worden bekeken. De culturele beperkingen waar Kruiter et al. over schrijven worden niet apart behandeld, maar zullen bij de behandeling van de andere drie soorten beperkingen naar voren komen. Dit zal gebeuren aan de hand van een ‘framing’ analyse (zie hoofdstuk drie, paragraaf twee) waarbij gekeken wordt naar de verhalen die
actoren vertellen. Culturele beperkingen zijn namelijk sociaal geconstrueerde belemmeringen die tot uiting komen in de verhalen en het gedrag van actoren. Want zoals William Thomas het al in 1928 verwoordde: ‘’if men define situations as real, they are real in their consequences’’ (Thomas, 1928: 572). In de context van de transitie van de jeugdzorg zou het bijvoorbeeld zo kunnen zijn dat men gemeenten niet in staat acht om de nieuwe taken uit te voeren of dat men gemeenten niet als de juiste actor ziet voor de jeugdzorgtaken (dit zijn sociaal geconstrueerde belemmeringen). Dergelijke opvattingen zouden de gemeenten kunnen beperken in hun beleidsvrijheid. Immers, wanneer de beleving heerst dat gemeenten de jeugdzorgtaken niet aan kunnen, dan zal het Rijk de teugels aantrekken. Het Rijk kan dit doen door juridische, institutionele en/of financiële beperkingen op te leggen.
In de literatuur wordt er onderscheid gemaakt tussen drie soorten beleidsruimte: ‘formele beleidsruimte’, ‘gepercipieerde beleidsruimte’ en ‘feitelijke beleidsruimte’ (Van Esch, 1988). Formele beleidsruimte bestaat op grond van de geldende rechtsregels. Bij de decentralisatie van de jeugdzorg betreft dit niet alleen de nieuwe Jeugdwet, maar ook AMvB’s (Algemene Maatregelen van Bestuur, ook wel Uitvoeringsbesluiten genoemd), reglementen van orde en ander geldend recht. De gepercipieerde beleidsruimte is de ruimte die wordt waargenomen. Het is de ruimte die gemeenten denken te hebben. Feitelijke beleidsruimte (ook wel materiële beleidsruimte, Van der Laan, 1998: 31 en feitelijke beoordelingsruimte genoemd, Bovens & Zouridis, 2002: 67) is het gebruik dat gemeenten in de praktijk van de mogelijkheden maken (Veldheer, 1987: 53; Van der Laan, 1998: 31). Omdat de decentralisatie van de jeugdzorg pas op 1 januari 2015 officieel in werking treedt, zal in dit onderzoek alleen worden gekeken naar de formele beleidsruimte (door middel van deelvraag één) en de gepercipieerde beleidsruimte (door middel van deelvraag twee). De feitelijke beleidsruimte is immers nog niet vast te stellen.
Dit hoofdstuk biedt een basis voor het onderzoek. Met de behandeling van de ontwikkelende verzorgingsstaat en het Nederlandse decentralisatiebeleid is de transitie van de jeugdtaken naar gemeenten in een bredere context geplaatst. De behandeling van de kernbegrippen decentralisatie, deconcentratie, devolutie en beleidsruimte/beleidsvrijheid geeft meer inzicht in hetgeen precies onderzocht wordt. In het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op de gehanteerde onderzoeksmethode.
3. Onderzoeksmethode
De beantwoording van de hoofdvraag en van de deelvragen behoeft verschillende methoden. In dit hoofdstuk zullen de methoden en de keuzen voor deze methoden worden toegelicht. Vervolgens zal uiteengezet worden hoe de data-‐analyse heeft plaatsgevonden. 3.1 Selectie van cases en methode van dataverzameling
Voor dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van verschillende interviews op landelijke niveau, beleidsdocumenten en een casestudie op lokaal niveau. Op landelijk niveau zal de beschikbare beleidsruimte onderzocht worden aan de hand van de donut van Dworkin en de beperkingen die volgens Kruiter et al. (2013) de grootte van het gat in de donut bepalen. Er zal gebruik gemaakt worden van beleidsdocumenten zoals het advies van de Raad van State over de Jeugdwet en de eindrapportage van de Transitie Commissie Jeugd met betrekking tot de Regionale Transitie Arrangementen en er zal gebruik gemaakt worden van de Jeugdwet en het bijbehorende Uitvoeringsbesluit. Aangezien de houding van het Rijk de beleidsruimte van gemeenten bepaalt, zijn er ook interviews afgenomen met de dossierhouders op landelijk niveau. De volgende dossierhouders zijn voor dit onderzoek geïnterviewd:
-‐ A. Jansen
(Projectleider Decentralisatie Jeugd bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten -‐ L. Spoelman
(Programmamanager Decentralisaties bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
-‐ L. Wever
(Directeur Jeugd bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) -‐ R. ter Kuile
(Directeur Justitieel Jeugdbeleid bij het ministerie van Veiligheid en Justitie)
Ook op lokaal niveau zijn enkele dossierhouders benaderd voor een interview als onderdeel van de casestudie. Op dat niveau is de keuze uit dossierhouders logischerwijs vele malen groter. Om de keuze te verkleinen is ervoor gekozen om een casestudie uit te voeren en een wethouder en een beleidsmedewerker van twee gemeenten te benaderen. Er wordt
aangenomen dat kleine gemeenten, in tegenstelling tot grote gemeenten, positiever staan tegenover een kleine beleidsruimte. Kleine gemeenten hebben waarschijnlijk niet genoeg mensen (of de juiste mensen) en kennis in huis om de jeugdzorg, net zo goed als de grotere gemeenten, in te richten. Landelijke beleidskaders kunnen deze gemeenten houvast bieden.
Aan de hand van deze redenatie is er voor gekozen om één kleine en één grote gemeente te benaderen. De definitie van een kleine gemeente (aldus het Planbureau voor de Leefomgeving) is een gemeente met minder dan 20.000 inwoners. Een gemeente wordt als ‘groot’ aangeduid wanneer er meer dan 50.000 mensen wonen (website PBL). Volgens het Platform Middelgrote Gemeenten (PMG) zijn gemeenten klein wanneer er minder dan 30.000 mensen wonen en zijn gemeenten groot wanneer er meer dan 80.000 inwoners zijn (website Platform Middelgrote Gemeenten). Beide definities hebben als richtlijn gefunctioneerd bij het zoeken naar twee gemeenten voor dit onderzoek.
Om de vergelijking tussen de twee gemeenten zo goed mogelijk te kunnen maken, is ervoor gekozen om twee gemeenten uit dezelfde jeugdzorgregio te kiezen. Alle 403 gemeenten maken deel uit van één van de 42 jeugdzorgregio’s die Nederland rijk is. Deze regio’s zijn door gemeenten zelf opgezet om expertise te bundelen en hun inkoopkracht te versterken (VNG, 2013). Er is niet gekozen voor een stadsregio zoals de regio Amsterdam-‐ Amstelland, de regio Rijnmond of de regio Nijmegen, omdat er in dergelijke regio’s één dominante gemeente aanwezig is. Door de afwezigheid van een hele dominante gemeente in een regio hebben de andere gemeenten in de regio meer mogelijkheden om invulling te geven aan de geboden beleidsruimte. Er is daarom gezocht naar een regio met enkele kleine gemeenten en één niet al te grote en dominante gemeente. Uiteindelijk is de keuze gevallen op de regio Gooi en Vechtstreek vanwege een directe ingang in deze regio. Binnen het hectische domein van de jeugdzorg is een dergelijke ingang een luxe. Daarnaast gaf de Transitiecommissie Jeugd in november 2013 al aan dat de regio Gooi en Vechtstreek goed op weg is met de transitie (website Rijksoverheid (e), 2013: 12). De verwachting is dat een regio die al wat verder is, een beter beeld heeft over de beschikbare beleidsruimte.
De regio Gooi en Vechtstreek bestaat uit negen gemeenten, namelijk: Blaricum, Bussum, Hilversum, Huizen, Laren, Muiden, Naarden, Weesp en de Wijdemeren. Van deze negen gemeenten is de gemeente Hilversum met ruim 86.000 inwoners, volgens de definities van zowel het PMG en het PBL, de enige grote gemeente in de regio. De gemeente
Huizen is met ruim 41.000 inwoners de enige middelgrote gemeente in de regio en de andere gemeenten zijn allemaal klein te noemen. Er diende dus een keuze gemaakt te worden uit deze zeven kleine gemeenten. De uitslagen van de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen deden geloven dat de meeste wethouders Jeugd niet aan een nieuwe termijn zouden beginnen. De wethouder van Hilversum (de heer Erik Boog) was echter nog bereid om tijd vrij te maken en ook de wethouder van Bussum mevrouw Nen van Ramshort), een van de weinige wethouders die waarschijnlijk aanblijft, was bereid mee te werken. Om deze zeer praktische reden is ervoor gekozen om naast de dossierhouders van Hilversum, de dossierhouders van de kleine gemeente Bussum te benaderen. Naast de verantwoordelijke wethouder is per gemeente één beleidsmedewerker benaderd via de managementassistent transitie jeugdzorg van de regio. De beleidsmedewerkers die benaderd zijn, hebben namens Hilversum en Bussum zitting in het regionale transitieteam. Het was mogelijk geweest om via de managementassistent andere beleidsmedewerkers te spreken, maar in het laatste interview kwam al geen nieuwe informatie meer naar voren (hetgeen duidt op dataverzadiging). Waar nodig zijn regionale en lokale beleidsdocumenten gebruikt om de data uit de interviews aan te vullen en te controleren.
Om zoveel mogelijk de visie van de geïnterviewden te achterhalen, zijn de interviews semigestructureerd afgenomen (zie voor de besproken thema’s bijlage 1). De flexibiliteit van een semigestructureerd interview biedt zowel de respondenten als de interviewer de ruimte om per persoon dieper in te gaan op specifieke ervaringen van individuele respondenten (Fylan, 2005: 66). In tegenstelling tot een ongestructureerd (of ‘open’) interview, blijft een semigestructureerd interview binnen vooraf bepaalde kaders. In dit onderzoek diende de drie beperkingen (juridisch, financieel en institutioneel) van Kruiter et al. als kader. De beleidsdocumenten die gebruikt zijn voor dit onderzoek zijn alle te vinden op het internet en via de literatuurlijst van dit onderzoek. Dat geldt ook voor de documenten die mij zijn aangereikt door de VNG en de Regio Gooi en Vechtstreek.
3.2 Methode van data-‐analyse
Uit de beschreven onderzoeksmethode kan worden afgeleid dat er gebruik gemaakt zal worden van een interpretatieve benadering. Interpretatief betekent hier dat er wordt gezocht naar de interpretatie, de uitleg die personen aan een situatie geven. Meer specifiek
zal er worden gekeken naar de ‘frames’ van de actoren. Frames zijn sociale constructies die betekenis geven aan een situatie en ontstaan door een ‘framing’ proces. Dit is een proces dat tot doel heeft om de wereld om ons heen vorm te geven en te organiseren (Gray, 2003: 12). Politici, bestuurders en ambtenaren zijn onderling verwikkeld in de framing van beleid. Hierbij produceren en organiseren zij betekenissen gericht op de interpretatie van beleidsvoornemens en op een bijbehorend handelingsperspectief (Verhoeven, 2009: 81). De beleidsvoornemens en de bijbehorende handelingsperspectieven die bij een bepaald beleidsframe horen, worden geopenbaard door de verhalen die actoren vertellen over de situatie. Volgens Verhoeven (2009:82) is het hierbij mogelijk dat binnen één (beleids)frame meerdere normatieve verhaallijnen ontwikkeld worden. Hierin worden feiten en normatieve opvattingen aan elkaar verbonden en worden er handelingsperspectieven aangedragen (Laws & Rein, 2003: 173). Analyse van de verschillende frames en verhaallijnen brengt verschillen van inzicht naar voren met betrekking tot de interpretatie van de realiteit (Benford & Snow, 2000: 626). Juist deze verschillen zijn opgezocht in de onderzoeksdata, zodat uiteindelijk een goed beeld kan worden gegeven van de verschillen van inzicht tussen landelijke en lokale dossierhouders.
De analyse is uitgevoerd aan de hand van het computerprogramma Atlas Ti. Met behulp van dit programma zijn de uitgeschreven interviews gecodeerd. De codering heeft deels plaatsgevonden aan de hand van opvallende uitspraken en deels aan de hand van uitspraken die terug te leiden waren naar één of meerdere van de drie beperkingen en/of onderdelen die antwoord gaven op een deelvraag. De codering aan de hand van opvallende uitspraken wordt ook wel ‘open codering’ genoemd. Bij open coderen wordt op een inductieve manier door een onderzoeker naar de data gekeken. Hierdoor heeft een onderzoeker de vrijheid en de mogelijkheid om nieuwe patronen en fenomenen te ontdekken in de data (Corbin & Strauss, 1990: 12). Hiermee verschilt open coderen van axiaal coderen. Dit is een methode waarbij vooraf opgestelde codes vergeleken worden met het onderzoeksmateriaal. In dit geval zijn de drie beperkingen (juridisch, financieel en institutioneel) axiaal gecodeerd. In totaal zijn er uiteindelijk 11 verschillende coderingen gebruikt. Vanwege de grote hoeveelheid beleidsdocumenten die betrekking hebben op de transitie van de jeugdzorg, zijn deze documenten niet gecodeerd met behulp van Atlas Ti.
3.3 Validiteit en representativiteit
De gehanteerde onderzoeksmethode heeft gevolgen voor de validiteit en de representativiteit van de onderzoeksresultaten. Het afnemen van interviews heeft bepaalde voordelen. Zo kunnen vragen genuanceerd of uitgelegd worden, kan de respondent diep op de vragen ingaan en kan er direct worden ingegaan op stellingen en/of nieuwe informatie die de respondent ter tafel brengt. Er zijn echter ook nadelen verbonden aan het afnemen van interviews. Zo bestaat er een zogenaamde ‘interviewerbias’. Hierbij creëren de opmerkingen, de toon of het niet verbale gedrag van de interviewer een vertekening in de manier waarop de respondent de gestelde vragen beantwoord (Saunders et al., 2004: 263). Ook dient er rekening gehouden te worden met de zogenaamde ‘respondentbias’. Het is namelijk mogelijk dat de respondent een onvolledig beeld van de situatie schetst waarin de respondent of de instelling waar de respondent werkt in een sociaal wenselijke rol wordt opgevoerd (Saunders et al., 2004: 263). Deze nadelen zullen, indien mogelijk, gereduceerd worden door de verkregen informatie uit de interviews te controleren met behulp van de beleidsdocumenten.
Zoals aangegeven wordt dit onderzoek voor een deel uitgevoerd in een regio die al redelijk ver is met haar plannen voor de transitie en transformatie van de jeugdzorg. Er wordt aangenomen dat een regio die al wat verder is een beter beeld heeft over de beschikbare beleidsruimte. Dit vermoeden kan door middel van dit onderzoek ontkend nog erkend worden. Daarbij komt dat de generaliseerbaarheid van een casestudie (in dit geval in de regio Gooi en Vechtstreek) enigszins beperkt is4. Dan gaat het echter alleen om statistische generaliseerbaarheid en niet om theoretische en analytische generaliseerbaarheid. Deze twee vormen van generalisatie mogen volgens Yin (1989: 38) geclaimd worden wanneer twee of meer casussen dezelfde theorie ondersteunen. Decorte (2009: 28) geeft aan dat zelfs bij één geval er elementen aangedragen kunnen worden die inzicht leveren voor andere gelijkaardige cases.
Nu de onderzoeksmethode, de bredere context en cruciale begrippen zijn toegelicht zullen in het volgende hoofdstuk de onderzoeksresultaten met betrekking tot deelvraag één gepresenteerd worden.
4 Surveys en experimenten zijn overigens ook slecht generaliseerbaar. Uitspraken op basis van deze twee
4. De beschikbare beleidsruimte in de jeugdzorg
De beleidsruimte die gemeenten hebben bij het uitvoeren van hun nieuwe taken is niet in steen gehouwen. Verhoudingen kunnen veranderen, wetten kunnen veranderen en geldstromen kunnen omgebogen worden. De beleidsruimte die gemeenten tot hun beschikking hebben, wordt uiteindelijk bepaald door het handelen van de Rijksoverheid. Hoe er op landelijk niveau gedacht wordt over het nut en de noodzaak van (de beperking van) de beleidsruimte voor gemeenten heeft grote invloed op de beschikbare beleidsruimte voor gemeenten. In dit hoofdstuk wordt daarom ingegaan op deelvraag één: hoe wordt er op landelijk niveau gedacht over de grootte en de gevolgen van de geboden beleidsruimte? Hierbij zal aangetoond worden dat er op landelijk niveau een beleidsframe gehanteerd wordt dat het ‘in-‐control’ beleidsframe genoemd kan worden. Dit beleidsframe gaat ervan uit dat, als er maar zoveel mogelijk onzekerheid van te voren wordt weggenomen, het wel goed komt met de transitie. De drie eerder genoemde beperkingen (juridisch, financieel en institutioneel) zullen hieronder achtereenvolgens nader worden toegelicht.
4.1 Juridisch
Juridische beperkingen worden onder andere gevormd door bepalingen in de nieuwe Jeugdwet, het Uitvoeringsbesluit (AMvB) en ministeriële regelingen. Daarnaast kan jurisprudentie de beleidsruimte van gemeenten beperken. Aangezien er nog geen jurisprudentie bestaat met betrekking tot het nieuwe jeugdstelsel, zal hieronder alleen worden ingegaan op de ruimte die de Jeugdwet en het Uitvoeringsbesluit bieden.
4.1.1. De Jeugdwet
Het eerder aangehaalde advies van de Raad van State (van juni 2013) aan de Tweede Kamer gaf aan dat de nieuwe Jeugdwet gemeenten te veel aan banden legt. Zo zijn gemeenten volgens de Jeugdwet verplicht om verwijzingen door artsen naar gespecialiseerde hulp te accepteren5 en zijn er volgens de Raad van State diverse eisen gesteld aan de gespecialiseerde hulp, de kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering6. Verder
5 Jeugdwet, Kamerstukken I 2013/2014, 33 684 A, artikel 2.6, lid G
