• No results found

De invloed van verzelfstandiging op het Management Control Systeem van een overheidsorganisatie

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "De invloed van verzelfstandiging op het Management Control Systeem van een overheidsorganisatie"

Copied!
72
0
0

Bezig met laden.... (Bekijk nu de volledige tekst)

Hele tekst

(1)

Amsterdam Business School

De invloed van verzelfstandiging op het Management Control

Systeem van een overheidsorganisatie

Name: Karina Eggen Student number: 9411062 Date: 15 augustus 2015 Word count: 22404, 0

MSc Accountancy & Control, variant Control

Faculty of Economics and Business, University of Amsterdam Supervisor: dr E. G. van de Mortel

(2)

Statement of Originality

This document is written by student Karina Eggen who declares to take full responsibility for the contents of this document.

I declare that the text and the work presented in this document is original and that no sources other than those mentioned in the text and its references have been used in creating it.

The Faculty of Economics and Business is responsible solely for the supervision of completion of the work, not for the contents.

(3)

Samenvatting

In deze scriptie is onderzocht welk effect verzelfstandiging heeft op het Management Control Systeem van het AEB, voorheen een onderdeel van de gemeente Amsterdam. Het AEB is per 1 januari 2014 verzelfstandigd en wil zich ontwikkelen van gemeentelijke dienst naar een commercieel bedrijf. Dit betekent dat er andere eisen worden gesteld aan de organisatie voor het afleggen van interne en externe verantwoording en aan de sturing ervan.

Voor de beantwoording van deze vraag zijn elf sleutelfiguren binnen de organisatie geïnterviewd. Op basis van de bevindingen uit die interviews is een analyse gemaakt van de veranderingen in het MCS, die volgen op een verzelfstandiging.

Geprobeerd is een bijdrage te leveren aan de bestaande literatuur met betrekking tot de contingentie theorie. Deze theorie gaat er vanuit dat een organisatie haar MCS aanpast op de context waarbinnen het zich bevindt. Voor deze scriptie zijn de omgevingsfactoren genoemd door Chenhall (2003) gebruikt: externe omgeving, technologie, grootte, structuur, strategie en cultuur. Deze zijn bekeken in combinatie met de theorie van Mintzberg (1992) over organisatiestructuren en onderzoek van Auzair en Langfield-Smith (2005) naar welke typen controls voorkomen bij welke soort bedrijven.

Na de verzelfstandiging heeft het AEB de strategie en de organisatiestructuur gewijzigd. De nieuwe Business Unit structuur die het AEB nu heeft, blijkt een grotere invloed te hebben op de aanpassing van het MCS dan de verzelfstandiging zelf. Of de aanpassingen in het MCS het AEB vervolgens helpen om effectiever en efficiënter te zijn moet nog blijken en kan onderwerp zijn voor vervolgonderzoek.

De scriptie is als volgt opgebouwd: in de inleiding wordt de onderzoeksvraag nader toegelicht. Daarna volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van het AEB, de organisatie die in deze scriptie is onderzocht. In hoofdstuk 3 volgt het theoretisch kader met enkele ontwikkelde proposities. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 de onderzoeksmethode beschreven. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen uit de interviews weergegeven. In het afsluitende hoofdstuk 6 wordt een koppeling gemaakt tussen de bevindingen en de theorie. Dit hoofdstuk bevat tevens de conclusie en suggesties voor verder onderzoek.

(4)

Inhoudsopgave 1 Inleiding ... 6 1.1 Algemeen ... 6 1.2 Relevantie onderzoeksvraag ... 9 1.3 Opbouw scriptie ... 10 2 AEB Amsterdam ... 11

2.1 Schets van de organisatie ... 11

2.2 Verzelfstandiging AEB ... 12

2.3 Organisatiestructuur ... 14

2.4 Samenvatting ... 15

3 Literatuur ... 17

3.1 Contingentietheorie en de omgevingsfactoren van een organisatie ... 17

3.2 Organisatiestructuur ... 21

3.3 Verzelfstandiging ... 25

3.4 Management Control Systeem ... 27

3.5 Ontwikkeling onderzoeksvragen ... 31

4 Methodologie ... 34

4.1 Kenmerken in-depth case study ... 34

4.2 Data verzameling ... 35

5 Bevindingen ... 38

5.1 Verzelfstandiging ... 38

5.2 Organisatiestructuur ... 42

5.3 Omgevingsfactoren ... 45

5.4 Management Control Systeem ... 52

6 Discussie en conclusie ... 60

6.1 Discussie proposities ... 60

(5)

6.3 Beperking onderzoek en mogelijkheden vervolgonderzoek ... 64 Literatuurlijst ... 66 Bijlage 1 Vragenlijst ... 69

(6)

1 Inleiding

1.1 Algemeen

Met ingang van 1 januari 2014 is het Afval Energie Bedrijf (AEB), waar de auteur sinds 2010 werkzaam is als Business Controller, verzelfstandigd van onderdeel van de gemeente tot overheids-nv. Het AEB is daardoor veranderd van een budget gestuurde organisatie in een resultaatgerichte organisatie. Deze verandering houdt onder meer in dat andere eisen worden gesteld aan de organisatie voor het afleggen van interne en externe verantwoording en aan de sturing ervan. Zo moet het AEB nu voor de jaarrekening voldoen aan de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving in plaats van het Besluit Begroting en Verantwoording voor de gemeente.

De verzelfstandiging van het AEB past in de trend die sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zichtbaar is. Nederlandse overheidsorganisaties ondervonden veel kritiek van het publiek en van machtige belanghebbende groepen uit met name de private sector. De algemene opvatting was dat de overheid te veel taken uitvoerde en daar te veel geld aan uitgaf. Onder druk hiervan moesten overheidsorganisaties snijden in budgetten, taken afstoten en efficiënter werken. Vanaf die tijd is een trend zichtbaar waarbij veel overheidsdiensten op afstand zijn gezet, of zijn geprivatiseerd of zelfs volledig zijn af gestoten (Ter Bogt en van Helden, 2000, pp. 263-264).

Een organisatie die op ‘eigen benen’ komt te staan heeft nog binding met de overheid maar krijgt wel te maken met andere verantwoordingseisen en andere informatiebehoeften. Dit heeft weer gevolgen voor de keuze van organisatiestructuur en wijze van besturing van de organisatie en uiteindelijk ook voor de inrichting van het Management Control Systeem (MCS) binnen die organisatie.

Het MCS is een instrument binnen een organisatie waarmee managers verantwoording afleggen aan de directie van de organisatie en waarmee zij zelf in staat zijn sturing te geven aan hun organisatie(onderdeel). Een MCS is daarmee hét hulpmiddel voor het management om ervoor te zorgen dat medewerkers de organisatiedoelen en strategie nastreven (Merchant en van der Stede, 2012, p. 6). De organisatiestructuur en de coördinatiemechanismen zijn de kaders waarbinnen een MCS wordt ontworpen voor een organisatie. Uit de literatuur blijkt dat afhankelijk van onder meer de indeling en de grootte van de organisatie het MCS wordt ontworpen op basis van de informatiebehoefte van het management.

Het management moet op basis van rapportages die voortkomen uit het MCS de organisatie waar nodig kunnen bijsturen. In hun onderzoek naar dienstverleningsorganisaties

(7)

concluderen Auzair en Langfield Smith (2005, p. 399) dat de keuze van het MCS ontwerp afhangt van het dienstverleningstype, de bedrijfsstrategie en het stadium in de levenscyclus. Een en ander houdt in dat als een organisatie verandert dan ook het MCS verandert.

Organisaties zijn eigenlijk continu in beweging. Er is voortdurend sprake van aanpassingen aan veranderende omstandigheden. Die omstandigheden kunnen te maken hebben met veranderingen in wet- en regelgeving, maar ook met veranderingen in bijvoorbeeld de markt waarin een organisatie opereert. Daarnaast veranderen organisaties door bijvoorbeeld groei, overname of afsplitsing.

Mintzberg (1992) beschrijft in zijn boek Structure in fives: Designing Effective Organizations

welke organisatiestructuren en coördinatiemechanismen er voor organisaties zijn. Hij stelt dat afhankelijk van de situatie een structuur moet worden gekozen die het beste bij die organisatie past. Door gebruik te maken van maatwerk kan een organisatie zo efficiënt en effectief mogelijk opereren.

Het functioneren van een organisatie hangt echter niet alleen af van de organisatiestructuur. Ook de manier van aansturen en de heersende cultuur binnen de organisatie zijn van belang. Een substantiële verandering in de externe omgeving zal van invloed zijn op al deze factoren. Om effectief te kunnen opereren moet de organisatiestructuur daarom aansluiten bij de externe omgeving. Dit is de kern van de contingentietheorie, die Scott (2003) als volgt verwoordt:

"De beste organisatievorm is afhankelijk van de omgeving waarin de organisatie opereert".

De context waarbinnen een organisatie opereert is dus van invloed op hoe die organisatie wordt ingericht en bestuurd. Deze context wordt volgens Chenhall (2003, pp. 128-129) bepaald door een aantal variabelen: externe omgeving, technologie, grootte, structuur, strategie en cultuur. Mintzberg sluit hier op aan met zijn beschrijving hoe een organisatiestructuur er uit moet zien in bepaalde omstandigheden. Zo zal een eenmanszaak een eenvoudige organisatiestructuur hebben terwijl bijvoorbeeld een staalfabriek een zogenoemde machinebureaucratie is met gestandaardiseerde werkprocessen.

Uit de contingentie theorie vloeit automatisch voort dat de context ook bepalend is voor het MCS van een organisatie. Er is geen “one-size fits all” ontwerp voor een MCS van een organisatie. Een MCS moet worden afgestemd op de specifieke omstandigheden die van invloed zijn op de organisatie. Belangrijk is dat er een “fit” is tussen de (zes) contingentievariabelen en het MCS van een organisatie (Chenhall, 2003). Uit onderzoek van Pernot (2008) blijkt dat een

(8)

goede “fit” tussen die contingentievariabelen en het MCS van een organisatie tot een betere performance van die organisatie leidt.

Omstandigheden kunnen echter veranderen. Dat betekent dat er door die veranderde omstandigheden andere eisen worden gesteld aan een organisatie, waardoor het MCS van die organisatie wijzigt. Ook de organisatiestructuur en het coördinatiemechanisme van een bedrijf kunnen in zo’n situatie veranderen.

Een ultiem voorbeeld van een omgevingsverandering is de verzelfstandiging van een organisatie. In het kader van deze scriptie wordt hieronder verstaan:

“het op afstand komen te staan van een gemeentelijke dienst, waarbij de gemeente nog wel honderd procent van de aandelen behoudt”.

Deze vorm van verzelfstandiging wordt ook wel een overheids-nv genoemd. Het op afstand zetten van gemeentelijke onderdelen is een ontwikkeling die vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw steeds vaker voorkomt in Nederland. Denk bijvoorbeeld in Amsterdam aan het Gemeentelijk Vervoerbedrijf of het Havenbedrijf.

De verzelfstandiging van het AEB biedt een uitgelezen kans om te onderzoeken welke impact dit heeft op de organisatiestructuur en de wijze van aansturing van een overheidsorganisatie in het algemeen en van het AEB in het bijzonder. Wat gebeurt er op het gebied van management control binnen de organisatie waardoor het bedrijf kan voldoen aan die veranderende eisen? Heeft een verzelfstandiging daadwerkelijk effect op het MCS binnen een organisatie? Wat verandert er aan het MCS en hoe wordt dat dan geïmplementeerd in de organisatie? Welke impact heeft dat op de werkwijze van het management binnen die organisatie? Zijn er nog andere veranderingen naar aanleiding van de verzelfstandiging met betrekking tot management control binnen de organisatie? Al deze deelvragen leiden tot de belangrijkste onderzoeksvraag:

“Heeft verzelfstandiging van (een) overheidsorganisatie(s) effect op het Management Control Systeem binnen die organisatie?”

Voor de beantwoording van deze vraag is door middel van een case study onderzocht of het AEB haar MCS afstemt op de context waarbinnen de organisatie zich bevindt. Hiervoor zijn elf sleutelfiguren binnen de organisatie geïnterviewd. Vervolgens is op basis van de bevindingen uit

(9)

die interviews een analyse gemaakt van de veranderingen die de verzelfstandiging met zich meebrengt en de gevolgen daarvan voor het MCS binnen het AEB.

1.2 Relevantie onderzoeksvraag

Zoals hiervoor is opgemerkt ondervinden overheidsorganisaties steeds meer druk diensten af te stoten om efficiënter en effectiever te kunnen opereren. Maar komt de praktijk daarmee overeen? Leidt een verzelfstandiging van een overheidstaak naar commercieel bedrijf er inderdaad toe dat die taak effectiever en efficiënter wordt uitgevoerd?

Voor zover kon worden nagegaan is er geen onderzoek gedaan naar effecten van een verzelfstandiging op het MCS binnen een organisatie. Gevolgen van organisatieveranderingen in het algemeen zijn wel veelvuldig onderzocht, maar niet specifiek de gevolgen van een verzelfstandiging. Een verzelfstandigde organisatie is eigenlijk een nieuwe vorm van de organisatie, die op veel punten niet meer meelift met de gemeente waar zij eerst onder viel. Dit betekent dat de organisatie eigen verantwoordingseisen krijgt en daarmee bijvoorbeeld eigen rapportages naar externen en naar de aandeelhouder stuurt, andere formats gebruikt en andere performance indicatoren opstelt. Bij het AEB is na de verzelfstandiging tevens gekozen voor een andere organisatiestructuur. Dit maakt het extra interessant om te onderzoeken of de verandering in organisatiestructuur en de gewijzigde verantwoordingseisen ervoor zorgen dat de informatiebehoefte verandert bij het management. En als die informatiebehoefte is veranderd of dat dan van invloed is (geweest) op het ontwerp en de inrichting van het MCS.

Door verzelfstandiging verandert het doel van de organisatie, van uitsluitend maatschappelijk nut naar winstmaximalisatie, terwijl de gemeente nog wel voor honderd procent aandeelhouder van de organisatie blijft en daardoor een grote vinger in de pap heeft wat betreft beleidsvorming en strategische doelstellingen. Wel treedt er een verandering op van sturing op budget naar sturing op output. Omdat de medewerkers binnen de organisatie grotendeels dezelfde mensen blijven moet er het nodige gebeuren op het gebied van verandermanagement om die medewerkers de nieuwe doelstellingen en strategieën te laten nastreven.

Dit onderzoek naar het effect van verzelfstandiging op het MCS van het AEB levert derhalve een (eerste) bijdrage aan de bestaande literatuur en toetst tegelijkertijd of de contingentie theorie die er vanuit gaat dat de omgeving van invloed is op het ontwerp van een MCS wordt ondersteund.

(10)

1.3 Opbouw scriptie

De opbouw van de scriptie is als volgt: in hoofdstuk 2 volgt een beschrijving van het AEB en wordt nader ingegaan op de redenen voor verzelfstandiging van het bedrijf. Hoofdstuk 3 bevat het theoretisch kader waarbinnen de onderzoeksvraag en enkele deelvragen zijn ontwikkeld. Aan de hand van bevindingen uit diverse literatuurstudies wordt uiteengezet wat een organisatieverandering - en dan in het bijzonder een verzelfstandiging - betekent voor een organisatie. Daarnaast komen de omgevingsfactoren aan bod die van invloed zijn op een organisatie en wordt beschreven wat het Management Control Systeem van een organisatie inhoudt. In hoofdstuk 4 is de gebruikte onderzoeksmethode uiteengezet. Hoofdstuk 5 geeft de bevindingen weer van de interviews die zijn uitgevoerd voor dit onderzoek. Ten slotte bevat hoofdstuk 6 een discussie en conclusie.

(11)

2 AEB Amsterdam

In dit hoofdstuk volgt een beschrijving van AEB Amsterdam, de organisatie die voor deze scriptie is onderzocht. Wat het bedrijf beoogt te doen en in welke context de organisatie opereert wordt in 2.1 uiteengezet. Vervolgens wordt in 2.2 ingegaan op de verzelfstandiging van het AEB. Met name de aanleiding hiervoor en de veranderde omstandigheden waar de organisatie mee te maken heeft gekregen komen aan bod. In 2.3 staat de nieuwe organisatiestructuur beschreven. Het hoofdstuk sluit in 2.4 af met een korte samenvatting.

2.1 Schets van de organisatie

AEB Amsterdam (AEB) bestaat sinds 1919 en is één van de grootste afvalverwerkende bedrijven in Nederland. Met een verwerkingscapaciteit van bijna 1.400 kiloton is het de nummer drie van Nederland. Het primaire doel van het AEB is afval verwerken tot duurzame energie en grondstoffen. Het bedrijf beschikt daartoe over twee verbrandingsinstallaties om afval in te verbranden. De eerste installatie, de Afval Energiecentrale, is sinds 1993 in bedrijf en heeft een verwerkingscapaciteit van ruim 850 kiloton. In 2007 is een tweede installatie, de Hoog-rendement centrale, in bedrijf genomen met een capaciteit van ruim 530 kiloton.

Afval verbranden valt in Amsterdam onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Van oudsher is afvalverwerking in Nederland een overheidstaak vanuit het oogpunt van hygiëne en volksgezondheid. Het AEB was tot voor kort nog één van de weinige afvalverwerkers in Nederland die integraal onderdeel uitmaakte van een gemeente. Als gemeentelijke dienst was het verantwoordelijk voor het verwerken van met name huishoudelijk afval in de regio. Maar ook bedrijfsafval en gevaarlijk afval worden door het AEB verwerkt of ingezameld en naar eindverwerkers gebracht.

De laatste jaren zijn er in Nederland steeds meer afvalverwerkers overgenomen door commerciële partijen. Tot 2009 was er op de Nederlandse markt voor afval minder verwerkingscapaciteit dan afvalaanbod. Dit capaciteitstekort leidde tot relatief hoge prijzen, waarbij het AEB het laagste tarief in de markt hanteerde. In 2009 nam het afvalaanbod sterk af als gevolg van de economische crisis. Door die crisis en uitbreiding van de verbrandingscapaciteit in Nederland is er inmiddels een tekort aan afvalaanbod in Nederland ontstaan. Dit betekent dat het AEB extra inspanningen moet doen om afval binnen te halen. Sinds 2010 wordt ook afval uit het buitenland verwerkt. In 2014 was dit 19% van de totale hoeveelheid verwerkt afval.

(12)

enorme vlucht genomen. Het overheidsbeleid is er steeds meer op gericht om afval duurzaam te verwerken, waardoor zo min mogelijk afval overblijft om te verbranden. Door te stimuleren dat burgers en bedrijven afval vooraf al meer zelf scheiden, zoals glas, papier, metaal, plastic en chemisch afval stuurt de overheid aan op veranderingen in de afvalketen. Om van “klassieke” afvalverbrander te komen tot een modern duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf moet het AEB inspelen op die veranderingen en met nieuwe initiatieven komen.

Het AEB heeft daarom in 2005 door adviesbureau Deloitte laten onderzoeken hoe zij naast haar concurrenten overeind kan blijven als afvalverwerker. De conclusie daaruit was dat het AEB zou moeten verzelfstandigen. In 2009 is bekeken of dit kon gezien de op dat moment slechte marktomstandigheden. De verzelfstandiging is toen uitgesteld. Er werd vanuit gegaan dat de markt zich weer zou herstellen en dat er een balans zou ontstaan tussen afvalaanbod en verwerkingscapaciteit. Herstel van de markt was in 2012 echter niet in zicht, terwijl verzelfstandiging wel een belangrijke randvoorwaarde is voor de transitie van gemeentelijke dienst naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf (Eindrapport Onderzoeksfase AEB, 2013). In dat jaar werd besloten om de verzelfstandiging alsnog in gang te zetten.

2.2 Verzelfstandiging AEB

Per 1 januari 2014 is het AEB verzelfstandigd en maakt geen onderdeel meer uit van de gemeente Amsterdam. Van een gemeentelijke dienst is de organisatie overgegaan in een overheids-nv met de gemeente Amsterdam als enige aandeelhouder.

Voor de verzelfstandiging waren drie belangrijke redenen. Ten eerste opereert het AEB in een krappe en concurrerende afvalmarkt die gedomineerd wordt door commerciële bedrijven. Een aantal jaar geleden was er nog voldoende brandbaar afval op de markt beschikbaar. Maar vanaf 2009 is het afvalaanbod sterk afgenomen als gevolg van de economische crisis. Door die crisis gooien mensen bijvoorbeeld minder snel spullen weg. Tegelijkertijd is de verbrandingscapaciteit in Nederland flink uitgebreid waardoor er inmiddels sprake is van een capaciteitsoverschot. Daarnaast ligt Nederland internationaal voorop bij de nuttige toepassing van afval, afval verbranden is steeds minder acceptabel als verwerkingsmanier voor afval. De overheid stimuleert steeds meer duurzame afvalverwerking, bijvoorbeeld door meer scheiding aan de bron waardoor er minder afval overblijft om te verbranden. Gevolg hiervan is structurele overcapaciteit, een aanhoudende prijsdruk en de noodzaak om andere manieren voor het verwerken van afval te onderzoeken.

(13)

Ten tweede heeft het AEB als gemeentelijke dienst weinig vrijheid in het verkrijgen van nieuwe contracten waardoor het beperkt wordt in haar prijsvorming. Daardoor is het minder goed in staat in te schrijven op aanbestedingen in binnen- en buitenland. Als verzelfstandigde overheids-nv is het AEB kansrijker, omdat het (op grond van de Wet Markt & Overheid) flexibeler mag opereren.

Ten derde wil het AEB zich verder ontwikkelen van afvalverwerker tot producent van duurzame energie en herwinbare grondstoffen. Door de verwachting dat de afvalmarkt zich niet herstelt en dat het aanbod steeds verder daalt als gevolg van verbeterde scheiding en recycling van afval betekent dit dat het AEB op zoek moet naar andere (afval)markten en zich verder moet ontwikkelen naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf. De missie die het AEB daarbij voor ogen heeft is:

Voor een schone samenleving nu en in de toekomst lost het AEB blijvend afvalvraagstukken op’.

Als onderdeel van de gemeente Amsterdam kan het AEB minder snel strategische en commerciële beslissingen nemen dan wanneer er een meer bedrijfsmatige aansturing is. Ook voor samenwerkingsverbanden met andere partijen op dat gebied is het AEB minder interessant op het moment dat het nog onderdeel van de gemeente uitmaakt.

Het AEB heeft vervolgens onderzocht wat de beste bedrijfsstrategie hiervoor is. Er zijn drie opties bekeken: verkoop van het bedrijf, afbouwen van het bedrijf of een transformatie tot een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf. Uiteindelijk is gekozen voor de laatste optie omdat die de beste basis geeft voor continuïteit, financieel en maatschappelijk resultaat. Als onderdeel van de gemeente moest het AEB haar bedrijfsvoering inrichten conform de richtlijnen van de gemeente. Het kon daardoor minder effectief en efficiënt opereren. Door verzelfstandiging is de organisatie nu in staat slagvaardiger te werken.

Als onderdeel van de gemeente Amsterdam met tientallen stadsdelen, diensten en bedrijven, voldeed het AEB aan dezelfde regels en procedures die waren opgesteld voor al die andere gemeente onderdelen. Vóór de verzelfstandiging was de sturing van de organisatie vooral budgetgericht.

Na de verzelfstandiging is de gemeente weliswaar nog 100% aandeelhouder en geldt er een bepaalde dividendverplichting, maar het AEB hoeft niet meer mee te doen in de Planning & Control cyclus van de gemeente of zich te houden aan de formats van de gemeente wat betreft verantwoording op diverse gebieden. De aansturing is nu meer resultaatgericht.

(14)

De directie heeft na de verzelfstandiging beoordeeld of de organisatiestructuur van het AEB hierop aansloot en er is gekozen voor een wijziging daarin. Op die wijziging wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan.

2.3 Organisatiestructuur

Vóór de verzelfstandiging kende de organisatiestructuur van het AEB een functionele indeling. De Algemeen Directeur stuurde met behulp van een stafafdeling twee directeuren aan. Deze directeuren stuurden op hun beurt acht managers aan op functioneel gebied. De Directie legde verantwoording af aan de Dienst Middelen en Control en aan de Wethouder. De organisatiestructuur van vóór de verzelfstandiging is in figuur 1 weergegeven:

Figuur 1 Organisatiestructuur vóór verzelfstandiging

De organisatiestructuur na verzelfstandiging is niet meer gebaseerd op functie maar op productsoort (zie figuur 2). In plaats van een bijdrage als afdeling aan het grotere geheel zijn er nu verschillende Business Units (BU) die zelf verantwoordelijk zijn voor hun resultaat,

Algemeen Directeur Strategie en Middelen Facilitair en IT Financiën en Inkoop P&O Operationele en Commerciële zaken Marketing, Sales & Communicatie Productie Technische Dienst Technologie Inzameling & Hergebruik Staf

(15)

onafhankelijk van de andere Business Units. Deze worden aangestuurd door Business Unit managers. Zij leggen verantwoording af aan de Directie bestaande uit de Algemeen directeur en de Financieel directeur. De Algemeen directeur legt op zijn beurt verantwoording af aan een Raad van Commissarissen (RvC) en aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA). Deze laatste bestaat uit het College van Burgemeester & Wethouders, dus uiteindelijk legt het AEB nog steeds verantwoording af aan de gemeente maar op een veel hoger en abstracter niveau: het eindresultaat.

Figuur 2 Organisatiestructuur na verzelfstandiging

Na de verzelfstandiging van het AEB is de organisatiestructuur aangepast om ervoor te zorgen dat het bedrijf beter in staat is de eerder genoemde nieuwe ambitie te realiseren. Het doel van de wijziging is de sturing eenduidig te organiseren, de verantwoordelijkheden helder te beleggen en de lijnen korter en duidelijker maken binnen de organisatie (Reisverslag AEB).

2.4 Samenvatting

Door te verzelfstandigen moet het AEB beter kunnen omgaan met veranderingen in de markt, daar sneller en meer flexibel op inspelen. Als bedrijf kan het AEB flexibeler omgaan met de prijsstelling en daarmee concurrerend blijven ook wat betreft aanbestedingen in zowel binnen-

Directie

Bedrijfsvoering Energie uit Afval

Bodemas Inzameling & Recycling Bijzonder Afval Strategie & Communicatie Business Development Human Resources Safety, Health, Environment & Quality

(16)

als buitenland. En in de ontwikkeling naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf kan het AEB als overheids-nv sneller strategische en commerciële beslissingen nemen. Ook de positie op de arbeidsmarkt wordt hierdoor verstevigd.

Het AEB is uiteindelijk dus extern verzelfstandigd en daardoor niet langer onderdeel van de gemeente Amsterdam maar een overheids-nv. Er is wel een verplichting tot winstafdracht aan de gemeente Amsterdam, omdat deze 100% van alle aandelen behoudt en daardoor nog steeds eigenaar is van het bedrijf.

De organisatiestructuur van het AEB is aangepast van een structuur op functionele basis naar één op basis van divisies (Business Units). De verantwoordelijkheid voor deze Business Units ligt lager in de organisatie belegd, bij de Business Unit managers in plaats van bij de Directie zoals het geval was onder de gemeentelijke organisatiestructuur.

Vóór de verzelfstandiging werd de organisatie vooral budget gestuurd gedreven, ná de verzelfstandiging wordt gestuurd op resultaat. Dit vergt een andere manier van aansturen en van verantwoording afleggen. In deze scriptie is onderzocht welk effect dit precies heeft op het MCS binnen het AEB.

In de volgende hoofdstukken wordt beschreven welke effecten de verzelfstandiging en de gewijzigde organisatiestructuur hebben op het MCS en op de rol van de manager binnen het AEB. Aan de hand van interviews is nagegaan of dit bijvoorbeeld betekent dat financiële rapportages minder of juist meer uitgebreid worden en of er iets verandert in de rol en verantwoordelijkheid van het management van het AEB.

(17)

3 Literatuur

In dit hoofdstuk wordt eerst binnen bestaande literatuur gekeken naar de betekenis van de begrippen uit de onderzoeksvraag en de theorie die daarbij hoort. In 3.1 volgt een schets van de omgeving van een organisatie, waarbij de contingentie theorie nader wordt beschreven. Daarna volgt in 3.2 een beschrijving van het begrip organisatiestructuur en de bijbehorende coördinatiemechanismen. In 3.3 wordt ingegaan op het begrip verzelfstandiging. Vervolgens bevat 3.4 een uiteenzetting van wat er onder een Management Control Systeem wordt verstaan en welke instrumenten daarbinnen van belang zijn. Ten slotte wordt in 3.5 een koppeling gemaakt tussen de theorie en de onderzoeksvraag.

3.1 Contingentietheorie en de omgevingsfactoren van een organisatie

Volgens de contingentie theorie is de werkwijze van het management van een organisatie afhankelijk van de situatie waarin de organisatie zich bevindt. De theorie werd geïntroduceerd door Fred Fiedler, die in de jaren vijftig en zestig onderzoek deed naar tal van situaties waarin leiding werd gegeven (Ten Bos en Van der Ham, 2003, p. 22). Fiedler’s belangrijkste conclusie is dat er niet één beste handelswijze voor het management van een organisatie bestaat.

Een organisatie heeft altijd te maken met zowel interne als externe omgevingsfactoren. Op basis van de contingentiebenadering analyseerde Chenhall (2003, p. 157) de bevindingen uit onderzoeken van de afgelopen twintig jaar naar de relatie tussen het MCS en de context van een organisatie. Hij benadert de term contingentie als ‘something is true only under specified conditions’. De

context waarbinnen een organisatie opereert wordt volgens hem bepaald door zes kernvariabelen: externe omgeving, technologie, grootte, structuur, strategie en cultuur (Chenhall, 2003, pp. 128-129). Al deze omgevingsfactoren zijn van invloed op hoe de organisatie wordt aangestuurd. Hierna volgt van elk van deze variabelen een korte omschrijving.

Externe omgeving

Met externe omgeving bedoelt Chenhall de omgevingsonzekerheid, die bepaald wordt door concurrentie, onvoorspelbaarheid van de markt, diversiteit (in producten, diensten en consumenten) en complexiteit van de markt (een snelle verandering in gedrag van consumenten of technologische veranderingen). Om goed op veranderingen in deze externe omgeving te kunnen reageren, heeft het management van een organisatie behoefte aan bepaalde informatie

(18)

over die externe omgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld aan marktprijzen, aantal concurrenten of gedrag van consumenten.

Het AEB opereert in een steeds krappere en meer concurrerende afvalmarkt. Het bedrijf moet in die markt flexibel kunnen opereren. Als onderdeel van de gemeente Amsterdam was dat niet mogelijk. De doorgevoerde verzelfstandiging van het bedrijf beoogt de organisatie slagvaardiger te maken.

Technologie

De werkprocessen die input veranderen in output en die hardware (machines en hulpmiddelen), materialen, mensen, software en kennis bevatten, vormen samen de technologie binnen een organisatie. Complexiteit, taakonzekerheid en onderlinge afhankelijkheid zijn elementen die hierbij van belang zijn.

Hoe complexer de technologie is, des te moeilijker is het om gestandaardiseerde werkprocessen en dus gestandaardiseerde controlemechanismen in te bouwen. Als de technologie binnen een organisatie ervoor zorgt dat taken zeer divers zijn dan is het moeilijk daar goede controlemechanismen op los te laten. En als binnen de werkprocessen sprake is van veel onderlinge afhankelijkheid dan wordt het coördineren ervan lastig en daardoor moeilijk te beheersen. Voor het beheersen van de technologie heeft het management van een organisatie behoefte aan instrumenten zoals prestatie indicatoren of meetgegevens over die werkprocessen die hen helpen toch die coördinatie en sturing te geven.

De verschuiving die bij het AEB plaatsvindt in de wijze van afvalverwerking – van klassiek afval verbranden naar zoveel mogelijk hergebruiken (duurzaam verwerken) van afval – stelt hogere/andere eisen aan de technologie. De ontwikkelingen op het gebied van afval verwerken zijn zodanig dat afval zoveel mogelijk vooraf gescheiden, gerecycled en hergebruikt moet worden. Dit betekent dat het AEB naast opereren op de bestaande markt ook nieuwe markten moet gaan betreden. Deze nieuwe technologie vereist een andere werkwijze en een andere manier van aansturen voor de organisatie.

Grootte (en leeftijd)

De grootte van een organisatie is ook van belang voor het management. Een groeiende organisatie heeft voor- en nadelen. Enerzijds biedt groei de kans om de efficiency te vergroten en meer macht te krijgen om de omgeving te beheersen. Anderzijds betekent een grotere organisatie

(19)

dat het management over meer en/of andere informatie en beheersmaatregelen moet beschikken om niet log en onbestuurbaar te worden. Soms moet er een extra managementlaag toegevoegd worden om er voor te zorgen dat het management niet een te grote ‘span of control’ krijgt. Het AEB is in grootte ongeveer gelijk gebleven. Daarvan worden dan ook geen gevolgen voor het MCS verwacht.

Structuur

De organisatiestructuur is de formele specificatie van rollen en taken die ervoor moeten zorgen dat de activiteiten van een organisatie worden uitgevoerd. Structurele afspraken beïnvloeden de efficiëntie van het werk, de motivatie van medewerkers, informatiestromen en de control systemen. De manier waarop informatie moet worden verzameld en gerapporteerd is afhankelijk van de structuur die voor een organisatie is gekozen. De organisatiestructuur bepaalt grotendeels de wijze van verantwoording afleggen. In een organisatiestructuur die gebaseerd is op functionele afdelingen is er behoefte aan andere informatie dan in een structuur die gericht is op specifieke markten.

Het AEB is veranderd van een onderdeel van een gemeentelijke organisatie in een zelfstandig bedrijf. De organisatiestructuur is gewijzigd van een functionele structuur naar een divisiestructuur. Door de verzelfstandiging en de wijziging in organisatiestructuur verandert ook de rol van de manager. Deze moet nu meer als ondernemer opereren en proberen zijn Business Unit te verbeteren en aan te passen aan de veranderde omgevingsfactoren. De manier van verantwoording afleggen verandert hierdoor.

Deze omgevingsfactor heeft na de verzelfstandiging de grootste verandering ondergaan die voor iedereen binnen en buiten het AEB het duidelijkst zichtbaar is. Daarom wordt op deze omgevingsfactor in paragraaf 3.2 nog nader ingegaan.

Strategie

Strategie is feitelijk geen omgevingsfactor, maar meer een hulpmiddel voor managers om de aard van de externe omgeving, de technologieën, de structuur en cultuur van een organisatie te beïnvloeden. De gekozen strategie van een organisatie beïnvloedt de manier van aansturen van een organisatie en daarmee ook de benodigde management informatie.

(20)

Een herformulering van de strategie kan er bijvoorbeeld voor zorgen dat de organisatie op een andere markt gaat opereren. Strategie geeft dan richting aan de organisatiedoelstellingen en wijziging in strategie kan een wijziging in die doelstellingen betekenen.

De strategie van het AEB is naar aanleiding van de verzelfstandiging gewijzigd. De organisatiestructuur en het MCS sluiten aan bij de strategie en moeten zorgen voor een betere performance van het AEB.

Cultuur

Cultuur ten slotte is het geheel aan kennis, geloof, moraal, wetgeving, gebruiken en andere gewoonten van een organisatie. Enerzijds worden de algemene culturele waarden en normen van een organisatie bepaald door de maatschappij. Anderzijds is binnen een organisatie sprake van een eigen bedrijfscultuur (bijvoorbeeld een masculiene cultuur, hiërarchisch, idealistisch). Ook de bedrijfscultuur is van invloed op de manier waarop verantwoording wordt afgelegd en de bijbehorende informatiebehoefte van het management.

Het AEB was als overheidsbedrijf onderdeel van de gemeente en medewerkers waren daardoor ambtenaar. Dit werd ook weerspiegeld in de cultuur: er heerste binnen de organisatie een ‘ambtenarencultuur’. Nu is het AEB verzelfstandigd, het grootste deel van de medewerkers is meegegaan in de nieuwe organisatie, en daarnaast zijn er ook nieuwe managers aangetrokken van buiten de gemeente.

Samenvatting

Chenhall concludeert dat uit de MCS onderzoeken blijkt dat managers de intentie hebben om hun organisatie aan te passen aan veranderingen in de omgevingsfactoren om daarmee een “fit” te bereiken en daardoor een verbeterde performance te behalen. De hiervoor benoemde omgevingsfactoren van een organisatie hebben dus allemaal op de één of andere manier invloed op een organisatie.

Het AEB is verzelfstandigd en daarmee een ander soort organisatie geworden, die in de nabije toekomst andere markten wil betreden. Naar verwachting heeft dit effect op de manier waarop het AEB wordt aangestuurd. Daarnaast mag worden verwacht dat er ook veranderingen komen in de gebruikte technologie en in de strategie. Deze wijzigingen brengen een andere informatiebehoefte van het management met zich mee. De grootte van de onderneming is niet

(21)

gewijzigd en wijzigt waarschijnlijk ook niet. Wel mag een cultuuromslag worden verwacht, die nodig is om van een overheidsorganisatie te veranderen in een meer marktgerichte onderneming. Voor het onderzoek naar de invloed van de verzelfstandiging van het AEB op het MCS zijn bovenstaande contingentie variabelen gebruikt. Per variabele is de vraag gesteld of deze veranderd is en of de oorzaak daarvan dan de verzelfstandiging is of de gewijzigde organisatiestructuur. Eén verandering die na de verzelfstandiging al is ingevoerd bij het AEB is een wijziging van de organisatiestructuur. Hierop wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan omdat deze voor iedereen binnen en buiten het AEB de meest zichtbare en duidelijke verandering na de verzelfstandiging is.

3.2 Organisatiestructuur

In de vorige paragraaf zagen we dat de organisatiestructuur de formele specificatie is van rollen en taken die ervoor moeten zorgen dat de activiteiten van een organisatie worden uitgevoerd. De manier waarop (management)informatie moet worden verzameld en gerapporteerd is afhankelijk van de structuur die voor een organisatie is gekozen. Dit is van wezenlijk belang voor het ontwerp en de inrichting van het MCS, daarom wordt daar in deze paragraaf specifiek op ingegaan.

Om te begrijpen wat een organisatiestructuur is, moet men eerst weten welke coördinatiemechanismen er in de betreffende organisatie zijn en tussen welke taken of organisatie-eenheden er gecoördineerd wordt (Ten Bos en van der Ham, 2003, p. 262).

Over de relatie tussen organisatiestructuur en management bestaat veel theoretische kennis. Het bekendst zijn de Klassieke Management Theorie van Henri Fayol en het Wetenschappelijk (Scientific) Management van Frederic Taylor. Fayol (1949) stelt dat managen een bezigheid is die aangeleerd kan worden. Hij deelde organisaties in op basis van functionele gebieden. Taylor (1911) had net als Fayol weinig oog voor de aard van de organisatie of de situatie waarin zij opereert maar probeerde objectieve prestatienormen vast te stellen die voor alle organisaties gelijk waren. Beiden vroegen zich af hoe een organisatie zo efficiënt mogelijk kan opereren. Mayo (1933) benadrukt met zijn Human Relations beweging dat hierbij ook de menselijke factor nog een belangrijke rol speelt (Ten Bos en van der Ham, 2003, pp. 13-16).

In tegenstelling tot Taylor, Fayol en Mayo meent organisatiedeskundige Henry Mintzberg dat er niet één manier is om tot een effectieve organisatiestructuur te komen, maar dat een

(22)

organisatie afhankelijk van haar situatie een structuur moet kiezen die het beste past. Hij kiest hier dus voor de contingentiebenadering en past daarom goed bij deze scriptie.

Mintzberg (1992) heeft in zijn boek Structure in fives: Designing Effective Organizations de

onderzoeksliteratuur over het structureren van organisaties gebundeld. Dat levert een behoorlijk compleet beeld op over wat er nodig is om een effectieve organisatie te ontwerpen. Hij beschrijft welke organisatiestructuren en coördinatiemechanismen er zijn, die in deze scriptie zijn gebruikt om te onderzoeken wat de gevolgen zijn van de gekozen organisatiestructuur op het MCS binnen het AEB.

Mintzberg heeft veel onderzoek gedaan naar de structuren van organisaties, de verschillende typen organisaties en naar het management van organisaties. De structuur van een organisatie definieert hij als ‘het totaal van de verschillende manieren waarop het werk in afzonderlijke taken is verdeeld en de wijze waarop deze taken vervolgens worden gecoördineerd’. Voor het effectief en efficiënt

functioneren van een organisatie is het ontwerp van de structuur van een organisatie het belangrijkste. Daarbij is er altijd een coördinatiemechanisme in werking, dat dient als instrument om ervoor te zorgen dat mensen in de organisatie weten welke taken ze moeten verrichten (Ten Bos en van der Ham, 2003, p. 263).

De coördinatiemechanismen die Mintzberg heeft gespecificeerd zijn: onderlinge aanpassing, direct toezicht, standaardisatie van werkprocessen, standaardisatie van output en standaardisatie van vaardigheden van de werknemers. Hij ziet deze mechanismen als de lijm die organisaties bijeen houdt. Met behulp van deze vijf coördinatiemechanismen kunnen nagenoeg alle manieren waarop organisaties de verschillende taken op elkaar afstemmen worden verklaard (Ten Bos en van der Ham, 2003, p. 263).

Niet alleen coördinatiemechanismen zijn van belang voor het efficiënt functioneren van een organisatie. Ook organisatie-eenheden spelen binnen een organisatie een belangrijke rol van betekenis. Eenvoudige organisaties hebben alleen uitvoerders die het werk doen. Wanneer een organisatie groeit komt er meestal een directie die toezicht houdt op diegenen die het werk uitvoeren. Wanneer de organisatie verder groeit is soms een middenkader nodig om ervoor te zorgen dat de uitvoerders de richtlijnen van de directie volgen. Als de organisatie vervolgens groot genoeg is dat het werk gestandaardiseerd kan worden dan is een technische staf nodig die het werk plant en daarnaast is een ondersteunende staf nodig die ervoor zorgt dat alle medewerkers binnen de organisatie dat zo goed mogelijk kunnen doen. In figuur 3 op de volgende pagina is dit schematisch weergegeven:

(23)

Figuur 3 De vijf belangrijkste eenheden van een organisatie

(Mintzberg, 1992, p. 12)

Mintzberg gebruikt vervolgens een negental ontwerpparameters als basiscomponenten voor de organisatiestructuur. Deze ontwerpparameters zijn taakspecialisatie, formalisatie van gedrag, training en indoctrinatie, groepering van eenheden, grootte van eenheden, systemen voor planning en controle, verbindingsmiddelen, verticale decentralisatie en horizontale decentralisatie. Al deze ontwerpparameters zorgen er voor dat er een bepaalde verdeling van taken komt en dat de coördinatie van deze taken wordt georganiseerd. Dit bepaalt uiteindelijk hoe de organisatie als geheel functioneert.

Door combinatie van de basiscomponenten kunnen vijf organisatietypen worden onderscheiden: de eenvoudige structuur, de machinebureaucratie, de professionele bureaucratie, de divisiestructuur en de adhocratie.

De organisatietypen die Mintzberg (1992, pp. 4-7) onderscheidt, met de bijbehorende coördinatiemechanismen, het belangrijkste organisatiedeel en een voorbeeld, zijn in tabel 1 op de volgende pagina weergegeven.

(24)

Tabel 1 Organisatietypen Mintzberg Organisatietype Belangrijkste coördinatiemechanisme Belangrijkste organisatiedeel Voorbeeld

Eenvoudige structuur Toezicht Directie Eenmanszaak

Machinebureaucratie Standaardisatie van het werkproces

Technische staf Staalfabriek

Professionele bureaucratie

Standaardisatie van kennis & vaardigheden

Uitvoerders (professionals)

Ziekenhuis

Divisiestructuur Standaardisatie van output Middenkader (divisiemanagers)

Multinational (bv Shell) Adhocratie Onderlinge afstemming Ondersteunende staf Reclamebureau

Kort samengevat richt de theorie van Mintzberg zich vooral op de vraag waarom een bepaalde organisatiestructuur voorkomt in een bepaalde situatie of bij bepaalde organisatie-eigenschappen. Een organisatieverandering heeft volgens hem gevolgen voor de organisatiestructuur, deze wordt aangepast aan eventuele veranderende omstandigheden.

In het onderzoek van Chenhall (2003, p. 160) uit de vorige paragraaf komt ook naar voren dat managers de intentie hebben om hun organisatie(structuur) aan te passen aan veranderingen in de contingenties om op die manier een “fit” te krijgen met de omgeving en verbeterde resultaten te bereiken.

Ten Bos en van der Ham (2003, p. 262) geven aan dat het bij het ontwerpen van een organisatiestructuur erom gaat dat de elementaire bouwstenen van een organisatiestructuur zodanig met elkaar worden gecombineerd dat er een effectieve structuur ontstaat. Er moet dus een structuur gekozen worden die past bij de omstandigheden waarin de organisatie zich bevindt. In hoofdstuk 2 is al beschreven dat het AEB na de verzelfstandiging is veranderd van een organisatie met een functionele indeling (een machinebureaucratie) naar een organisatie met een Business Unit structuur (divisiestructuur). De verzelfstandiging heeft dus effect gehad op de organisatiestructuur en naar verwachting ook op de manier van aansturen van het AEB. Daarnaast wordt verwacht dat de verandering van de organisatiestructuur ook effect heeft op de aansturing en op de informatiebehoefte binnen het AEB. In de volgende paragraaf wordt verzelfstandiging als vorm van organisatieverandering nader toegelicht.

(25)

3.3 Verzelfstandiging

Aanleiding voor verzelfstandiging

In de inleiding is al opgemerkt dat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw de verzelfstandiging van overheidsdiensten steeds meer in opkomst is. Ter Bogt en van Helden (2000, p. 263) stellen dat de Nederlandse overheid in die tijd hevig bekritiseerd werd door het publiek en door machtige belanghebbende groepen uit met name de private sector. Men vond dat de overheid te veel taken uitvoerde en daar te veel geld aan uitgaf. De overheid moest gaan snijden in budgetten, taken afstoten en efficiënter werken. Vanaf die tijd is er een trend zichtbaar waarbij veel overheidsdiensten op afstand worden gezet of geprivatiseerd of zelfs volledig afgestoten.

Stellinga (2012, p. 9) heeft onderzoek gedaan naar “Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking” en daaruit blijkt tegen welke achtergrond dat is gebeurd. Het marktwerkings-,

privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid kwam in de jaren tachtig tot stand tegen de achtergrond van problemen en ontwikkelingen in de economie, de samenleving en de overheid. De problemen waarmee de overheid kampte (begrotingstekorten en een oplopende staatsschuld) waren een acute reden om te streven naar een andere (veelal een kleinere) rol voor de overheid. Maar er waren ook andere redenen voor hervormingen: de mondialisering van de economie, de europeanisering van beleid, de differentiatie van de samenleving. Al deze ontwikkelingen speelden een belangrijke rol bij de ontwikkeling van het nieuwe overheidsbeleid op het gebied van verzelfstandiging, marktwerking en privatisering.

Definitie en vormen van verzelfstandiging

Door verzelfstandiging verandert de organisatiestructuur van een overheidsorganisatie. Bepaalde bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden gedecentraliseerd, wat betekent dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden op een lager niveau in de organisatie, of zelfs buiten de gemeente komen te liggen. Verzelfstandiging van een overheidsorganisatie betekent in algemene zin gesproken, dat in bepaalde opzichten de directe invloed van het politieke bestuur op een bepaalde overheidsactiviteit afneemt (Ter Bogt, 1997, p. 4).

Bij verzelfstandiging en privatisering gaat het dus om het verschuiven van de uitvoering van publieke taken van de overheid naar zelfstandige organisaties op afstand van die overheid en/of het deels of volledig in de markt zetten van publieke organisaties en taken. Met als achterliggend algemeen doel het efficiënter en beter maken van de uitvoering, budgettaire besparingen en het verkleinen van de centrale overheid (Presentatie Privatisering en verzelfstandiging, 2012, p. 0).

(26)

Een specifiekere omschrijving van de doelstelling van verzelfstandiging vinden we in de

“Presentatie Privatisering en verzelfstandiging” opgesteld door de Algemene Rekenkamer in juni 2012.

Daarin wordt gesteld dat de algemene doelen van het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid waren: versterking van de marktsector (in de beginjaren, later niet meer gehanteerd), verhoging van de efficiency van de uitvoering van publieke taken en budgettaire besparingen. Doelen die in latere jaren aan belang wonnen zijn het beperken van de invloed van de politiek/overheid (bijvoorbeeld markttoezichthouders, ABP), de stroomlijning van het openbaar bestuur en reorganisatie en afslanking van de overheid (Presentatie Privatisering en verzelfstandiging, p. 3).

Verzelfstandiging kan verschillende vormen aannemen. Ter Bogt (1997, p. 4) maakt onderscheid tussen interne en externe verzelfstandiging: bij interne verzelfstandiging blijft de verzelfstandigde organisatie deel uitmaken van de “overkoepelende” overheidsorganisatie, terwijl bij externe verzelfstandiging bepaalde taken voortaan uitgevoerd worden door een juridisch verzelfstandigde eenheid buiten de overkoepelende overheidsorganisatie. Bij de verzelfstandiging van overheidsorganisaties gaat het er uiteindelijk vooral om, dat de organisatie op bepaalde gebieden in sterkere mate dan voorheen zelfstandig beslissingen mag nemen (Ter Bogt, 1997, p. 31). Een zelfstandige positie betekent dat er sneller kan worden gereageerd op ontwikkelingen die van belang zijn voor die organisatie.

Bij externe verzelfstandiging wordt een bepaalde taak overgedragen aan een juridisch verzelfstandigde eenheid buiten de oorspronkelijke moederorganisatie. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de taak komt te liggen bij de leiding van die verzelfstandigde eenheid. De verantwoordelijkheid van de politieke bestuurder wordt beperkt tot de uitoefening van de bevoegdheid om de organisatie bepaalde aanwijzingen of richtlijnen te geven en het houden van toezicht op de uitvoering ervan (Ter Bogt, 1997, p. 32). Hierdoor ontstaat in meer of mindere mate afstand tussen de moederorganisatie en de organisatie, die de desbetreffende activiteiten uitvoert en de producten daadwerkelijk voortbrengt. Bij externe verzelfstandiging van een overheidsorganisatie treedt een afname op in bepaalde verantwoordelijkheden van de politieke bestuurder. In sommige gevallen kunnen ze zelfs volledig verdwijnen. Op financieel-economisch gebied zal in het algemeen sprake zijn van een “zakelijke relatie” tussen de (voormalige) overkoepelende overheidsorganisatie en de verzelfstandigde organisatie.

Er zijn verschillende vormen van externe verzelfstandiging. Het meest bekend is het zelfstandige bestuursorgaan (ZBO) zoals bijvoorbeeld de GGD (de Geneeskundige en Gezondheidsdienst Amsterdam); een andere vorm is de overheids-naamloze vennootschap (overheids-nv) zoals het Havenbedrijf Amsterdam. Daarnaast komen uitbesteding/privatisering

(27)

voor (bijvoorbeeld Beheer Openbare Buitenruimte in de Haarlemmermeer) of volledig afstoten zoals PTT Post (nu PostNL) of de voorheen gemeentelijke energiebedrijven zoals TenneT.

De overheids-naamloze vennootschap (overheids-nv) is een sturings- en organisatievorm, die

traditioneel al werd gebruikt binnen de overheid. De aandelen van een overheids-nv zijn in handen van één of meerdere overheden. Overheids-nv’s verrichten uitvoerende activiteiten; in het algemeen gaat het om voor de markt werkende productiebedrijven (zoals ook geldt voor de activiteiten van het AEB). De reden voor de oprichting van een overheids-nv kan gelegen zijn in het bestaan van een zogenaamd natuurlijk monopolie. Ook strategische overwegingen, bijvoorbeeld het tot ontwikkeling willen brengen van bepaalde activiteiten, kunnen een rol spelen (Ter Bogt, 1997, p. 36). Dit was voor het AEB één van de redenen om te verzelfstandigen.

Samengevat heeft verzelfstandiging tot gevolg dat de wijze waarop een organisatie financieel-economisch wordt bestuurd verandert en daardoor ook de bij die sturing benodigde informatie (Ter Bogt, 1997, p. 10). Door verzelfstandiging krijgt het management een ander soort verantwoordelijkheid. In het geval van het AEB zijn de Directie en het management nu zelf eindverantwoordelijk in plaats van het college van Burgemeester & Wethouders. Deze wijziging in verantwoordelijkheid betekent dat er op andere manieren verantwoording mag worden afgelegd door het management aan de gemeente. Dit geeft ruimte tot zelfstandige sturing van de organisatie en een daarbij behorend eigen systeem om krachtiger en zakelijker te kunnen sturen. Voor het vastleggen van de hiervoor benodigde informatie gebruiken organisaties in het algemeen een MCS. Verzelfstandiging betekent doorgaans dus ook een aanpassing van het MCS. Hierop wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan.

3.4 Management Control Systeem

Beschrijving Management Control Systeem (MCS)

Het management van een organisatie moet verantwoording afleggen over de prestaties en de resultaten van de organisatie. Een Management Control System (MCS) ondersteunt het management zodat medewerkers datgene doen waardoor het gewenste resultaat en de beoogde organisatiedoelstellingen worden behaald. De term ‘control’ betekent hier ‘beheersing’. Flamholz, Das en Tsui (1985, p. 35) definiëren control als ‘de pogingen van een organisatie om de kans te vergroten dat individuen zich zodanig gedragen dat het organisatiedoel wordt behaald’.

Volgens Merchant en van der Stede (2012, p. 6) ondersteunt een MCS het management van een organisatie om ervoor te zorgen dat medewerkers de organisatiedoelen en strategie

(28)

behalen van strategische doelen. Een MCS probeert te helpen het gedrag van werknemers te beïnvloeden om zo de kans te vergroten dat organisatiedoelstellingen worden behaald (Flamholtz, Das en Tsui, 1985, p. 35) en . Pernot (2008, p. 4) stelt dat het fundamentele doel van een MCS is om gewenst gedrag te bevorderen ofwel besluitvorming te beïnvloeden om de strategische doelstellingen van een organisatie te bereiken. Simons (1994, p. 169) beschrijft MCS nog als de formele, op informatie gebaseerde routines en procedures die managers gebruiken om patronen in organisatie activiteiten te behouden of te veranderen.

Volgens Chenhall (2003, p. 129) heeft de definitie van MCS zich gedurende de tijd ontwikkeld van één waarbij de focus ligt op het verschaffen van meer formele, financieel kwantificeerbare informatie om managementbeslissingen te ondersteunen naar één die een breder informatiegebied omvat. Dit omvat externe informatie met betrekking tot markten, klanten, concurrenten, niet-financiële informatie gerelateerd aan productieprocessen, voorspellende informatie, allerlei soorten mechanismen om beslissingen te ondersteunen en informele personeels- en sociale controlemechanismen.

Uit de beschreven definities kan worden geconcludeerd dat een MCS eigenlijk een formeel systeem is, waarin diverse soorten informatie verzameld worden over handelingen van medewerkers en waarmee tegelijkertijd wordt geprobeerd het gedrag van die medewerkers zodanig te beïnvloeden dat zij handelen in het belang van de organisatie.

Categorieën controls

Binnen een MCS kunnen volgens Auzair en Langfield-Smith (2005, p. 399) diverse dimensies worden onderscheiden, die zij scharen onder de termen bureaucratische en minder bureaucratische controls. Op basis van diverse literatuurstudies van Ouchi (1979), Otley (1994), Merchant (1998) en Whitley (1999) onderscheiden zij vijf dimensies binnen een MCS die de mate van bureaucratie aangeven. Deze dimensies plaatsen zij als volgt tegenover elkaar:

Tabel 2 Bureaucratische versus minder bureaucratische controls

Bureaucratische controls Minder bureaucratische controls

Action controls Results controls

Formal controls Informal controls

Tight controls Loose controls

Restricted response Flexible response

Impersonal emphasis Interpersonal emphasis

(29)

Bij action controls ligt de nadruk op beïnvloeding van medewerkers vooraf. Die is vooral gericht op het beïnvloeden van handelingen. En is met name belangrijk bij organisaties met een functiegerichte afdelingsvorming omdat resultaten van een afdeling vaak niet zo eenvoudig kunnen worden vastgesteld. (Ten Bos en van der Ham, 2003, p. 281). Dit is de manier waarop het AEB vóór de verzelfstandiging te werk ging. Bij results controls ligt de nadruk op controle achteraf of het resultaat behaald is. Hoe dat gebeurt is minder van belang (Merchant en van der Stede, 2012, p. 30). Vooraf stelt de directie een bepaald resultaat ten doel en daarna wordt gecontroleerd of de standaard is gehaald. Het resultaat van de afdeling is tot op zekere hoogte onafhankelijk van wat andere afdelingen presteren. Dit komt met name voor bij marktgerichte organisatiestructuren (Ten Bos en van der Ham, 2003, pp. 280-281). Het is de vraag of dit de nieuwe werkwijze binnen het AEB is ná de verzelfstandiging.

Formal controls zijn geschreven regels, beleid, procedures en doelen die formeel worden gecommuniceerd aan alle medewerkers. Informal controls zijn regels, beleid, procedures en doelstellingen die op informele wijze worden gecommuniceerd (Auzair en Langfield-Smith, 2005, p. 418).

Bij tight controls worden de acties en doelen van medewerkers nauwkeurig, tijdig en frequent beoordeeld. Terwijl dit bij loose controls niet frequent gebeurt (Auzair en Langfield-Smith, 2005, p. 418).

Restricted response houdt in dat het MCS managers beperkt om te reageren op nieuwe, niet eerder overwogen mogelijkheden. Bij flexible response geeft het MCS juist flexibiliteit aan managers om te reageren op nieuwe, nog niet eerder overwogen mogelijkheden (Auzair en Langfield-Smith, 2005, p. 419).

Impersonal emphasis omvat controls die door de gehele organisatie op uniforme wijze en onafhankelijk van personen worden toegepast om persoonlijke voorkeuren en beoordeling op individu te vermijden. Bij interpersonal emphasis worden controls toegepast die juist rekening houden met individuele kwaliteiten en persoonlijke voorkeuren (Auzair en Langfield-Smith, 2005, p. 419).

Uit het onderzoek van Auzair en Langfield-Smith (2005, p. 399) blijkt dat afhankelijk van het soort bedrijf, de gekozen bedrijfsstrategie en het stadium in de levenscyclus waarin een organisatie zich bevindt, de organisatie een keuze voor een bepaald ontwerp van het MCS maakt. Het AEB was als overheidsbedrijf vooral budget gestuurd. Dat betekent dat er vooral vooraf werd bepaald welke doelen, activiteiten en bijbehorende middelen daarvoor beschikbaar waren. Het is interessant om te bekijken of het AEB nu het verzelfstandigd is inderdaad meer

(30)

resultaatgericht is geworden. En of de controls daardoor verschuiven van bureaucratisch naar minder bureaucratisch.

Instrumenten binnen een MCS

Een MCS omvat diverse instrumenten voor control. De twee belangrijkste typen van management control instrumenten zijn: formele en informele controle instrumenten (Pernot, 2008, p. 36). Formele controle instrumenten zijn beheersmaatregelen gericht op de uitkomst van een proces zoals percentage defecte producten, kwaliteit van geleverde goederen en tijdig leveren van goederen. Daarnaast zijn er ook informele beheersmaatregelen die vooral gericht zijn op gedrag zoals regels en standaard procedures. Informele controle instrumenten zijn niet expliciet ontworpen maar komen voort uit gedeelde waarden en normen (Pernot, 2008, p. 36). In de interviews zijn vooral vragen gesteld over de formele controle instrumenten. De verwachting is dat deze als eerste veranderen en de informele instrumenten volgen op een later moment. De antwoorden op de vragen over formele controle instrumenten zullen naar verwachting concreter zijn en voor deze scriptie daarom beter geschikt.

Om de organisatie te kunnen aansturen en het management te helpen verantwoording af te leggen over de behaalde resultaten wordt binnen een MCS vaak gebruikt gemaakt van een aantal instrumenten voor planning en control. Planning- en control instrumenten helpen vast te stellen welke resultaten de activiteiten van een organisatie dienen op te leveren. Het doel van een plan is het vaststellen van een norm of standaard, het doel van control is beheersing van deze vorm van afspraken maken (Ten Bos en van der Ham, jaar, p. 280). Voorbeelden hiervan zijn budgetten, maand- en kwartaalrapportages, formatie en bezettingsoverzichten en prestatie-indicatoren. Met behulp van deze instrumenten probeert het management erop te sturen dat de organisatiedoelstellingen worden behaald.

Budgetten worden bijvoorbeeld opgesteld om vooraf een indicatie te hebben van het te bereiken resultaat. Deze worden bewaakt door middel van het rapporteren van de inkomsten en uitgaven ten opzichte van dat budget met behulp van maand- en/of kwartaalrapportages. Als onderdeel van de gemeente wordt dit budget over het algemeen zo veel mogelijk volledig aangewend, terwijl een commercieel bedrijf vaak als streven heeft aan het eind van het jaar een winst te realiseren ofwel resultaatgericht te zijn.

Prestatie indicatoren zijn een ander instrument. Ze worden gebruikt om te meten hoe een organisatie op een bepaald onderwerp ervoor staat. Een voorbeeld van zo’n indicator met betrekking tot personeel is het aantal vrouwen dat in dienst is van de gemeente of de leeftijd van

(31)

medewerkers. Voor de gemeente is dit een belangrijke prestatie indicator omdat men graag een afspiegeling van de samenleving wil zijn. Voor het AEB is bijvoorbeeld de beschikbaarheid van de installaties een belangrijke prestatie indicator om te weten of de verwachte doorzet van afval en de bijbehorende omzet behaald kunnen worden en daarnaast om zichzelf af te kunnen zetten tegen concurrenten.

Het AEB maakt dus in meer of mindere mate gebruik van deze instrumenten. Is hier nog verandering in gekomen na de verzelfstandiging of naar aanleiding van de gewijzigde organisatiestructuur? Binnen overheidsorganisaties is een MCS vooral gericht op het sturen op basis van budgetten, terwijl een MCS bij commerciële bedrijven zich richt op het kunnen sturen op resultaten. Geldt dit ook voor het AEB nu het verzelfstandigd is?

Samengevat is het MCS dus vooral een hulpmiddel voor het management om ervoor te zorgen dat medewerkers handelen in lijn met de strategie en doelstellingen van de organisatie. Het MCS is ook een hulpmiddel om het gedrag van die medewerkers zodanig te beïnvloeden dat de kans dat de organisatiedoelstellingen worden behaald groter wordt.

De contingentie theorie stelt dat het ontwerp en gebruik van een MCS afhankelijk is van de context waarbinnen een organisatie opereert. Binnen dit kader wordt onderzocht wat het effect is van verzelfstandiging op het MCS binnen een specifieke organisatie, het AEB.

De volgende paragraaf bevat de proposities die op basis van het hiervoor beschreven theoretisch kader in relatie tot het AEB zijn ontwikkeld.

3.5 Ontwikkeling onderzoeksvragen

Veranderingen in MCS

Uit diverse onderzoeken, zoals die van Sandino (2007) en Davila en Foster (2007), komt naar voren dat de vorm van het MCS erg afhankelijk is van het soort organisatie en van de situatie waarin de organisatie zich bevindt. Sandino (2007, pp. 288-289) ziet dat bedrijven die een MCS kiezen dat past bij hun strategie beter presteren dan andere bedrijven. Davila en Foster (2007, p. 907) stellen ook nog dat MCS belangrijk gereedschap is om een bedrijf te professionaliseren. Dit sluit aan bij Chenhall (2003, p. 128) die in zijn onderzoek naar MCS ontwerp stelt dat het ontwerp van een MCS wordt beïnvloed door de context waarbinnen deze opereert.

Donaldson (2001, p. 7) stelt dat contingentiefactoren het MCS ontwerp bepalen, omdat veranderende contingentiefactoren er voor zorgen dat het MCS ontwerp verandert. Pernot en

(32)

van een “fit” tussen MCS ontwerp en de contingentievariabelen op de performance van de organisatie. Uit hun onderzoek blijkt dat een MCS misfit gepaard gaat met slechte performance en een verandering naar een meer geschikt MCS uiteindelijk bijdraagt aan een verbeterde performance (Pernot en Roodhooft, 2014, p. 168). Ook Auzair en Langfield-Smith (2005, p. 401) beschrijven dat als een organisatie effectiviteit nastreeft het op zoek gaat om een “fit” te bereiken tussen de contingentievariabelen en het MCS.

Effecten voor MCS?

Volgens Abernethy, Bouwens en Lent (2004) is een belangrijke keuze voor het ontwerp van een MCS de keuze van de organisatiestructuur. Door beslissingsbevoegdheden te delegeren aan ondergeschikte managers, is de directie in staat om te gaan met informatie-asymmetrie en kan de kennis lager in de organisatie worden geborgd. Een organisatieverandering brengt de behoefte van een wijziging in de organisatiestructuur met zich mee, omdat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden wijzigen.

Mintzberg (1992) stelt vast dat een organisatieverandering gevolgen heeft voor de organisatiestructuur, deze wordt aangepast aan eventuele veranderende omstandigheden.

Pernot (2008, p. 8) komt in zijn onderzoek tot de conclusie dat wanneer een organisatie wordt geconfronteerd met een contingentie verandering en de “fit” tussen de bestaande MCS en de omgeving weg is de performance daalt. De organisatie verandert dan het MCS zodanig dat deze weer een “fit” heeft met de nieuwe omgevingsfactoren.

Ook de onderzoeken van Kloot (1997), Abernethy, Bouwens en Lent (2004), Auzair en Langfield-Smith (2005) en Sandino (2007) tonen aan dat contingentie variabelen invloed hebben op het ontwerp van het MCS binnen een organisatie, met name de organisatiestructuur en de fase in de levenscyclus van de organisatie zijn van invloed.

In het geval van het AEB is de organisatiestructuur inderdaad gewijzigd om ervoor te zorgen dat het bedrijf beter in staat is zijn ambitie te realiseren. Hierdoor wordt de sturing eenduidig georganiseerd, de verantwoordelijkheden helder belegd en worden de lijnen korter en duidelijker binnen de organisatie. Maar welk effect heeft dit op het MCS?

Voorgaande overwegingen leiden tot de eerste propositie:

Propositie 1: de wijziging in organisatiestructuur na de verzelfstandiging van machinebureaucratie naar divisiestructuur is passend om het AEB om te vormen van gemeentelijke dienst naar commercieel bedrijf

(33)

Pernot (2008, p. 8) komt in zijn onderzoek tot de conclusie dat wanneer de organisatie wordt geconfronteerd met een contingentie verandering dit leidt tot een situatie waarin de bestaande MCS die een “fit” had in de voorgaande situatie, geen “fit” heeft met het nieuwe contingentie niveau. Daardoor daalt de performance. Als deze verlaging in performance voldoende groot is dan verandert de organisatie het MCS zodanig dat deze weer een “fit” heeft met de nieuwe kenmerken om nog verder performance verlies te voorkomen.

Organisatieverandering zorgt voor verandering in bevoegdheden en verantwoordelijkheid. Dat zorgt er weer voor dat er andere (informatie)behoeften ontstaan met betrekking tot Management Control. Deze andere behoeften leiden tot veranderende wensen ten aanzien van het MCS.

Voor het onderzoek naar de invloed van de verzelfstandiging van het AEB op het MCS zijn de contingentie variabelen gebruikt zoals beschreven door Chenhall: externe omgeving, technologie, grootte, structuur, strategie en cultuur. Zijn veranderingen in die variabelen inderdaad van invloed geweest op het MCS van de organisatie? Dat leidt tot een tweede propositie:

Propositie 2: de veranderingen in de omgevingsfactoren externe omgeving, strategie en organisatiestructuur hebben effect op het ontwerp van het MCS binnen het AEB

Uit onderzoek van Auzair en Langfield-Smith (2005) komt naar voren dat de keuze die een organisatie maakt voor een bepaald ontwerp van het MCS afhankelijk is van het soort bedrijf, de gekozen bedrijfsstrategie en het stadium in de levenscyclus waarin een organisatie zich bevindt. Zij plaatsen bureaucratische kenmerken van MCS uit de bestaande literatuur over MCS ontwerp (action, formal, tight, restricted, and impersonal controls) tegenover de minder bureaucratische kenmerken van MCS (results, informal, loose, flexible, and interpersonal controls). In het geval van het AEB zorgt de verzelfstandiging er voor dat de organisatie niet meer budget gestuurd is maar resultaat gestuurd. Hieruit komt de derde en laatste propositie voort:

Propositie 3: na de verzelfstandiging verschuiven de controls binnen het AEB van bureaucratische controls naar minder bureaucratische controls

Voordat kan worden ingegaan op de bevindingen van het onderzoek, volgt in het volgende hoofdstuk de beschrijving van de onderzoeksmethode die is gebruikt voor het beantwoorden

(34)

4 Methodologie

Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen van deze scriptie is gekozen voor een in-depth case study. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet wat deze onderzoeksmethode behelst en waarom hiervoor is gekozen. In 4.1 wordt eerst ingegaan op de methode in het algemeen. Daarna volgt in 4.2 een specifieke beschrijving van de dataverzameling bij het AEB.

4.1 Kenmerken in-depth case study

Voor deze scriptie is onderzocht welke invloed verzelfstandiging heeft op het MCS van het AEB. Het betreft hier dus een specifieke organisatie, waarbinnen de auteur zelf al tien jaar werkzaam is. De verzelfstandiging en wijziging van de organisatiestructuur heeft de auteur dan ook van dichtbij meegemaakt. De benodigde data zijn daardoor binnen handbereik.

Gekozen is voor een kwalitatieve onderzoeksmethode: de zogenoemde ‘in-depth case study’. Deze methode omschrijft Yin (2003, pp. 13-14) als:

“an empirical enquiry that investigates a contemporary phenomenon within its real life context, especially when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident. The case study inquiry copes with the technically distinctive situation in which there will be many more variables of interest than data points, and as one result relies on multiple sources of evidence, with data needing to converge in a triangulating fashion, and as another result benefits from the prior development of theoretical propositions to guide data collection and analysis”.

De methode biedt volgens hem de mogelijkheid om het “hoe” en “waarom” van een onderzoeksvraag uit te diepen en meer in detail te beantwoorden (Yin, 2003, p. 8)

Volgens Pernot (2008) onderzoekt een case study een reële situatie waarbij meerdere bewijsbronnen worden gebruikt. Het helpt om complexe relaties binnen de context van de werkelijke situatie te verklaren. Een case study is erg geschikt om de dynamiek van processen te onderzoeken (Pernot, 2008, pp. 15-16). Daarnaast stelt hij dat de sociale betekenis van een MCS en het daaruit volgende gedrag van bedrijven en haar medewerkers erg complex is. Een in-depth case study helpt om te ontdekken hoe managers reageren op een situationele verandering, hoe het MCS verandert en of dit effect heeft op de performance (Pernot, 2008, p. 84).

De nadruk ligt bij een case study op het begrijpen van de dynamiek binnen een enkele ‘setting’ (Eisenhardt, 1989, p. 534). Hierbij vindt er een nauwe interactie met mensen in de praktijk plaats. Dit kan helpen het gat tussen theorie en praktijk te vullen doordat zeer gedetailleerd kan worden ingegaan op die praktijksituatie. De kennis en ervaring van de

Referenties

GERELATEERDE DOCUMENTEN

Niet alleen kunnen toponiemen binnen landschapshistorisch onderzoek te hulp worden geroepen om een historisch verhaal te reconstrueren, geografische namen kunnen door

Monster 3 bevat vrij veel in water oplosbare stikstof, veel fosfaat en zeer veel kali* In ver­ gelijking met monster 3 bevat monster 4 vat minder stikstof en iets meer fosfaat*

With this article the author intends to fill one of these gaps in the narrative of social history and focuses specifically on the experiences of teachers who taught

De te beantwoorden kennisvraag draait om het habitatverlies dat voor vijf zeevogelsoorten (duikers, te weten Roodkeel- en Parelduikers (samen genomen), Jan-van-Gent, Grote

Toelichting van begrippen • Arbeidsopbrengst ondernemer = de vergoeding voor de arbeid die de ondernemer levert inclusief leidinggeven en het door hem gedragen ondernemersrisico in

• Smarttag leg voor de registratie van staan/liggen, en aantal stappen • SensOor voor de registratie van

De reeks publicaties “SOBANE – STRATEGIE Beheer van beroepsgebonden risico’s” heeft als doel deze strategie kenbaar te maken en aan te tonen hoe de strategie kan worden toegepast

en, na te zijn uitgemolken, vetgemest, hetzij in de stal, hetzij op het land. Indien de beesten worden vetgeweid, binnen ze voor dit doel ook worden verkocht. Men koopt