s &...o 2 2ooo
CRISIS IN DE LOKALE POLITIEKI
Soms zou je wensen dat Thorbecke op meer pun ten zijn zin had gekregen. De burgemeester? Naar de geest van zijn tijd stelde Thorbecke voor deze door
De
onbeweeg-lijkheid van het
gemeentelijk
staatsrecht
aanpak gaat mogelijk mo-del staan voor de rest van Engeland. Ook de Duitse deelstaten zijn de afgelopen jaren de een na de ander de Kroon te Iaten
benoe-overgestapt op een model met een rechtstreeks geko-men. Maar, voegde hij er
aan toe, het is onjuist om de Kroonbenoeming vast te
PIETER NIEUWENHUIJSEN zen burgemeester. Vroeger
bestond bij de oosterburen !egg en in de Grondwet, want daarmee wordt de
'ge-wone' wetgever tekort gedaan. Want die bepaalt de rollen en posities in het gemeentelijke bestuur en daar kan de positie van de burgemeester niet van worden uitgezonderd, meende Thorbecke met recht. Er leek geen speld tussen te krijgen, maar een conservatieve parlementaire meerderheid volgde hem niet: de Kroonbenoeming werd in 1 848 vast-genageld in de constitutie en dat is anderhalve eeuw later nog steeds het geval, aile pogingen tot 'decon-stitutionalisering' ten spijt.
Anderhalve eeuw tevergeefs zwoegen op zoiets futiels tekent de onbeweeglijkheid van het gemeen-telijk staatsrecht in Nederland. Als je dit ziet kun je je geld maar beter niet zetten op het voorstel van de Staatscommissie-Elzinga voor een rechtstreeks ge-kozen burgemeester (om te beginnen in de grote steden). Zelfheeft de voorzitter van de commissie al Iaten weten weinig fiducie te hebben in de haalbaar-heid van dit voorstel. Zes-en-twintig senatoren zijn al genoeg om het te torpederen, aldus Elzinga. Het scenario voor een nieuwe Nacht van Wiegelligt dus al klaar.
Londen en de Duitse deelstaten
Haalbaar of niet, met haar voorstellen voor een de-mocratischer verkiezing van de burgemeester zit de commissie wei in de internationale trend. Verster-king van de democratische legitimatie van het bur-gemeesterschap is in diverse ons omringende Ianden aan de orde. Londen, dat lange tijd een eigen stads-bestuur ontbeerde, krijgt binnenkort zijn eerste rechtstreeks gekozen burgemeester en de Londense
deze figuur aileen in de zui-delijke deelstaten Beieren en Baden-Wiirttemberg (niet toevallig behoorden deze tot de vroegere Ame-rikaanse bezettingszone), maar onder invloed van de nieuwe oostelijke Lander die in 1990 alle kozen voor rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, heeft de Direktwahl zich als een olievlek over de Bonds-republiek verbreid.
In Nederland gaat het allemaal wat minder een-voudig. AI een eeuw duurt het dispuut over de aan
-stelling van de burgemeester, maar een conserva-tieve meerderheid wist elke wijziging tegen te hou-den. Gezien de grondwettelijke bescherming van de Kroonbenoeming is verzet van een van de grote po-litieke stromingen in de praktijk a! voldoende om de benodigde grondwetswijziging te blokkeren.
En zo kan het bestaande paternalistische systeem nog jaren mee. Dat dit in Europese gremia als de Raad van Europa en het Comite van de Regio's zo nu en dan tot spanningen leidt- daar is de norm dat af-gevaardigden over een kiezersmandaat beschikken en worden de Nederlandse burgemeesters en CdK's als ambtenaren beschouwd -legt vooralsnog weinig politiek gewicht in de schaal. De hervormers zitten bovendien met de handicap dat ze onderling ver-deeld zijn. Zo wil de PvdA de burgemeester door de gemeenteraad Iaten kiezen, terwijl o66 de recht-streekse verkiezing voorstaat.
Onder dit gesternte moeten de voorstanders van verandering met een zeer overtuigend pleidooi komen, willen ze iets bereiken. Met een verhaal dat ook in de samenleving, buiten politiek Den Haag, steun weet te mobiliseren. De klassieke jaren-zestig-probleemstelling ('een gekozen burgemeester is
s &..o 2 2ooo
democratischer') is hiervoor onvoldoende. Men zal
de redenering moeten verbreden, moeten aantonen
dat er een verband is tussen het burgemeesterschap
en ontwikkelingen in de maatschappij.
Een goed voorbeeld daarvan zijn de voorstellen
van de regering-Blair. Want, dat de Londenaren (en
vervolgens wellicht aile Engelsen) straks hun
burge-meester rechtstreeks mogen kiezen is mooi vanuit
democratisch oogpunt, maar doorslaggevender
voor de Britse regering is dat Londen, bij
afwezig-heid van een eigen gekozen bestuur, internationaal
burgemeester - althans in de grote steden - berust
op de klassieke overweging dat zulks de democrati
-sche legitimatie het best client. Oat moge zo zijn,
maar als niet meer te berde wordt gebracht dan dit
overbekende 'jaren zestig' -argument maakt men het
de politici wel erg makkelijk om weer snel op de
ver-trouwde defensieve sjablonen terug te vallen. Wat
ook onmiddellijk na de publikatie van het rapport
gebeurde. De vvn-leden van de commissie
ver-woordden het zo simpel in hun minderheidsstand
-punt: Democratische legitimatie? Zeker, dat kan
van de kaart dreigt te
ver-dwijnen. Een representant
van Londen met een
krach-tig mandaat werd node
ge-mist, nationaal en
interna-tionaal, zeker nu
econo-mieen zich meer en meer
ontwikkelen via steden en stedelijke netwerken. Een
Een gekozen burgemeester
dient niet alleen de lokale
door verkiezing, maar ook
net zo goed door benoe-ming. Waarmee de hele
discussie weer terug was
democratie, maar oak zeer gewichtige
economische en maatschappelijke
belangen.
bij af.
Nu maakte de commis
-sie het er al niet beter op
door twee modellen als
ge-lijkwaardig te presenteren:
gekozen burgemeester client kortom niet alleen de
lokale democratie, maar ook zeer gewichtige
econo-mische en maatschappelijke belangen. Soortgelijke
overwegingen hebben ook in het sterk versted~lijkte
Noordrijn-Westfalen een rol gespeeld. De grote
be-tekenis van de steden vroeg om duidelijker
verhou-dingen binnen de stadsbesturen. De tweehoofdige
leiding, de 'Doppelspitz' van (een relatief zwakke)
Oberbiiraermeister en Stadtdirektor voldeed tegen die
achtergrond niet meer, liever een krachtige
repre-sentant die beide functies in zich verenigt: een
bur-gemeester met een rechtstreeks mandaat.
Een dergelijke analyse had ook het Nederlandse
bestuur niet misstaan. Als de beschouwingen over
de burgemeester in zo'n context waren geplaatst,
had het een interessant maatschappelijk debat
kun-nen opleveren, dat verder had gereikt dan de
be-stuurlijke kringen, waarin het rapport nu blijft
ste-ken. Het had de interesse kunnen wekken van het
bedrijfsleven en maatschappelijke
belangenorgani-saties. Het had tot een breder draagvlak voor
veran-dering kunnen lei den. En het had de politieke
tegen-standers van veranderingen gedwongen te reageren
op nieuwe argumenten.
Zo'n brede, maatschappelijk-economische
be-nadering zoekt men echter tevergeefs in het rapport
van de staatscommissie-Elzinga. De analyse reikt
niet verder dan de gemeentelijke politieke arena en
voorgesteld wordt om de rolverdeling aldaar te
mo-derniseren. De voorkeur van de meerderheid van de
commissie voor een rechtstreekse verkiezing van de
de rechtstreekse verkiezing, voorlopig
voorbehou-den aan de grote steden, en benoeming door de
kroon in de overige gemeenten. De presentatie van
de Kroonbenoeming als een gelijkwaardige optie
maakt het pleidooi voor de gekozen burgemeester
er niet sterker op.
Politiek Den Haas buitenspel?
Kan het rapport-Elzinga direct weer de
bureau-lade in, zoals diverse commentatoren beweerden?
Nee, daarvoor staan er te veel belangwekkende
voorstellen in, die ook nog eens politiek haalbaar
lij-ken - dat laatste kan niet van elke staatscommissie
worden gezegd worden (zie de geringe successen van 'Cals/Donner'en 'Biesheuvel'. De voorstellen
tot dualisering van de verhouding tussen raad en
col-lege kunnen op brede steun rekenen in het
parle-ment en betekenen een welkome en noodzakelijke
modernisering van de bestuurlijke verhoudingen in
de gemeenten. Al blijft het afwachten of de ge
-meenteraden hun nieuwe rol, kaders stellen en het
college controleren, met enige verve zullen weten
op te pakken.
Oat dit niet vanzelf zal gaan bleek bijvoorbeeld
uit een recente enquete van Binnenlands Bestuur
onder gemeenteraadsleden. Een zeer grote
meer-derheid voelt niets voor het opgeven van het
be-stuurlijk primaat (hoe weinig dat in de praktijk ook
moge voorstellen). Ook hervormingsvoorstellen als
het benoemen van wethouders van buiten de raad en
het schrappen van de combinatie van raadslid en
77
s &._o 2 2ooo
wethouder worden door een ruime meerderheid van de raadsleden afgewezen.
Hier manifesteert zich blijkbaar het gebrek aan traditie met een controlerende raad in Nederland. Gemeenteraadsleden kunnen zich blijkbaar nog weinig voorstellen bij de hun nieuw geboden kans om invloed terug te winnen op de ambtelijke macht, die ook op lokaal niveau ongezond groot geworden is. Lokale politici (wethouders en raadsleden) heb-ben het soms inderdaad voor het zeggen - dat geldt bij incidenten en in zaken waarop politici zich graag politiek profileren ( daar bemoeien ze zich zelfs graag tot in detail mee) - maar zodra over de waan van de dag moet worden heengekeken en beleid voor de lange termijn op de agenda staat zijn het de ambtelijke professionals die de toon zetten. Dualisering, waarbij de raad op gezonde afstand komt van het bestuur en naar verwachting politieker gaat functioneren, schept de institutionele voor-waarde voor de raad om meer greep op het beleid te krijgen.
Om de ambtelijke invloed te beteugelen zijn ook professionelere bestuurders nodig in het college. Daartoe client de 'wethouder van buiten', wat de re-cruteringsvijver voor wethouders veel grater kan maken. Ofhet er in de praktijk van komt blijft overi-gens afwachten. Want het is de raad die benoemt en voor de raadsleden zelf blijft het wethouderschap een begeerlijke volgende stap in hun carriere. Of die
zomaar opzij zullen gaan voor een wethouderskan-didaat van buiten?
Ook bij de aanstelling van de burgemeester zal er mogelijk wat veranderen. De gekozen burge-meester mag nog ver weg zijn, de lokale zeggen-schap krijgt een flinke steun in de rug als een meer-derheid akkoord zou gaan met het voorstel van de commissie om de gemeenteraden het recht van een enkelvoudige aanbeveling te geven, een aanbeveling van een kandidaat die de minister geacht is te volgen. Het ziet er naar uit dat het c DA dit voorstel zal steu-nen, waarmee een parlementaire meerderheid aan de horizon gloort. Dit recht van aanbeveling zou het politiek Den Haag vrijwel onmogelijk maken om in te breken in benoemingsprocedures.
Blijft natuurlijk de vraag naar de werkelijke bete-kenis van dit soort institutionele veranderingen. Het dieper liggende probleem is immers het maatschap-pelijke functieverlies, om niet te zeggen de margina-lisering, van de politieke partijen. De staatscommis-sie maakt er behartenswaardige opmerkingen over, zonder daar verder veel mee te doen. Of institutio-nele hervormingen dit fundamentele tekort kunnen compenseren? We wagen het te betwijfelen. PIETER NIEUWENHUIJSEN
Hoifdredacteur van 'Binnenlands Bestuur',
on4bankelijk weekblad voor bestuurders en
