De stadsmariniers binnen netwerken

De stadsmariniers

binnen netwerken

Een onderzoek naar de rol van stadsmariniers in veiligheidsnetwerken

Masterscriptie Management van de Publieke Sector Roxanne Schretzmeijer

Studentnummer 1619187

Universiteit Leiden, Campus Den Haag Begeleider en eerste lezer: Dr. W.J. van Noort Tweede lezer: Dr. R.S. Prins

2

Voorwoord

Op het moment dat ik dit schrijf, is het eerste woord dat in mij opkomt: ‘onwerkelijk’. Het lijkt onwerkelijk dat na het afgelopen jaar, dat voor mij veelbewogen was, nu het einde van de Master Management van de Publieke Sector nadert. Het gevoel van onwerkelijkheid brengt tegelijkertijd ook veel blijdschap en dankbaarheid met zich mee. Blijdschap, omdat ik naar dit punt heb

gestreefd en er naartoe heb gewerkt. Dankbaarheid, vanwege de vele lieve personen in mijn leven en voor de hulp die ik van hen heb mogen ontvangen. Daarmee hebben ze mij de mogelijkheid gegeven om mijn scriptie te schrijven. Een dankwoord mag dan ook niet achterwege blijven. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleider, Wim van Noort bedanken voor zijn begeleiding tijdens het schrijven van mijn scriptie. Ik ben niet alleen dankbaar voor zijn inzichten, opbouwende kritiek en de motiverende woorden die hij mij heeft geboden, maar ook voor zijn interesse en het begrip dat hij heeft getoond, gedurende het gehele proces waarbinnen deze scriptie tot stand is gekomen.

Uiteraard gaat mijn dank ook uit aan alle personen die ik heb mogen interviewen ten behoeve van mijn onderzoek. Alle respondenten hebben mij hun enthousiasme en behulpzaamheid getoond en een waardevolle bijdrage geleverd aan dit onderzoek. Zonder hun hulp zou het verrichten van dit onderzoek niet mogelijk zijn geweest.

Mijn lieve familieleden wil ik bedanken voor alles wat zij hebben gedaan om mij in staat te stellen de master af te ronden. Aan mijn ouders wil ik een speciaal woord van dank uitspreken, omdat zij mij steunen in alles wat ik doe, mij in alles bijstaan en omdat ik zonder hen niet zou zijn waar ik nu ben.

Het allermeest ben ik mijn gezin dankbaar. In een periode waarin er veel is gebeurd, maar waarin ook gewoon de alledaagse bezigheden en het werken aan de master doorgingen, hebben Estée en Arief mij hun onvoorwaardelijke liefde getoond. Het is bewonderenswaardig hoe zij zijn

omgegaan met mijn hectische jaar en de vele stressvolle situaties die hiermee gepaard gingen. Estée en Arief: door jullie schijnt, ondanks alles, elke dag de zon in mijn leven.

4

Inhoudsopgave

1.3 Probleemstelling

1.4 Wetenschappelijke relevantie 1.5 Maatschappelijke relevantie 2 Theoretisch kader

2.1 Hardnekkige problemen in de maatschappij: wicked problems 2.2 De netwerkbenadering: Samenwerking door actoren in netwerken 2.3 Processen en oplossingen

2.4 Vertrouwen en bereidheid 2.5 Overgaan tot actie

2.6 Effectiviteit 2.7 Conceptueel model

3 Methoden en strategieën van kwalitatief onderzoek 3.1 Operationaliseren

3.1.1 Wicked problems (op het gebied van wijkveiligheid) 3.1.2 Inzet van de stadsmarinier

3.1.3 Middelen

3.1.4 Netwerk van actoren 3.1.5 Arena

3.1.6 Strategie 3.1.7 Proces 3.1.8 Vertrouwen 3.1.9 Bereidheid

5 3.1.10 Actie 3.1.11 Effectiviteit 3.2 Strategieën 3.3 Methoden 3.3.1 Methoden

3.3.2 Selectie van respondenten 3.3.3 Coderen

3.4 Betrouwbaarheid en validiteit

Deel II Resultaten en Analyse 4 De stadsmariniers in Rotterdam

4.1 De stadsmariniers als instrument 4.2 De rollen van de stadsmariniers 4.3 De kenmerken van de stadsmariniers

5 Casus Stadsmarinier en de aanpak van drugsoverlast in de Tarwewijk 5.1 Kenmerken van de Tarwewijk

5.2 Drugsoverlast in de Tarwewijk

5.3 De aanpak van drugsoverlast en de inzet van de stadsmarinier in de Tarwewijk 5.4 Krachtenveld

5.5 Drugsoverlast in de Tarwewijk: een wicked problem 5.6 Middelen

5.7 Netwerk van actoren

5.8 Arena’s, processen en strategieën 5.8.1 Arena

5.8.2 Proces 5.8.3 Strategie

5.9 Vertrouwen en bereidheid 5.10 Overgaan tot actie

6 6 Casus Stadsmarinier en de aanpak van drugsoverlast in het Oude Westen

6.1 Kenmerken van het Oude Westen 6.2 Drugsoverlast in het Oude Westen

6.3 De aanpak van drugsoverlast en de inzet van de stadsmarinier in het Oude Westen

6.4 Krachtenveld

6.5 Drugsoverlast in het Oude Westen: een wicked problem 6.6 Middelen

6.7 Netwerk van actoren

6.8 Arena’s, processen en strategie 6.8.1 Arena

6.8.2 Proces 6.8.3 Strategie

6.9 Vertrouwen en bereidheid 6.10 Overgaan tot actie

6.11 Effectiviteit 7 Overeenkomsten en verschillen 8 Conclusie 9 Literatuur en documenten Bijlage 1 Interviewprotocol Bijlage 2 Interviewvragen Bijlage 3 Interviewverslagen

8

Deel I Onderzoeksopzet

Het eerste deel van dit onderzoek vormt de onderzoeksopzet. Dit begint met een beknopte inleiding van het onderwerp, de aanleiding voor dit onderzoek, de probleemstelling en de relevantie. Vervolgens wordt het theoretisch kader uiteengezet, wat uitmondt in een conceptueel kader. In het daaropvolgende hoofdstuk, worden de methoden en strategieën uiteengezet, die zijn gehanteerd voor het verrichten van dit onderzoek. Dit hoofdstuk begint met het operationaliseren van de concepten uit het conceptueel kader. Na dit hoofdstuk volgt het tweede deel van dit onderzoek, waarin de resultaten, de analyse en de conclusie worden uiteengezet.

1. Inleiding en probleemstelling

§1.1 De stadsmariniers Rotterdam 2002-2014

Veiligheid is een thema waar al jarenlang beleidsmatig veel aandacht voor is in Rotterdam. In 2002 werd het wijkveiligheidsbeleid in Rotterdam geïntensiveerd, omdat meerdere wijken te maken hadden met ernstige en complexe veiligheidsproblemen die zich niet eenvoudig lieten oplossen. Er was een vernieuwende aanpak nodig (Gemeente Rotterdam, 2012: 5).

Hiertoe werden de stadsmariniers eind 2002 aangesteld door het College van Burgemeester en Wethouders als onderdeel van het Rotterdamse stadsbestuur, vanuit de gedachte om personen met expertise op het gebied van wijkveiligheid in te zetten in de frontlijn en ze een innovatieve en resultaatgerichte aanpak te laten hanteren. De stadsmariniers kregen een groot mandaat en verantwoordelijkheid om namens de gemeente veiligheidsproblemen in de wijken integraal aan te pakken en te coördineren. Zij kregen daarbij verschillende rollen toegewezen met als hoofddoel de veiligheid te verbeteren (Gemeente Rotterdam, 2012: 4).

De stadsmariniers worden ingezet ter verbetering van de veiligheid in Rotterdam. Het gaat hierbij om zowel problemen die zich voordoen binnen een bepaald gebied, als problemen met een bepaald thema. Maatwerk wordt dan ook gezien als de beste manier om problemen aan te pakken. Daarnaast hebben de stadsmariniers een preventieve, signalerende en interveniërende functie. Zij worden geacht regelmatig de wijken in te gaan om problemen te

9 signaleren en te interveniëren waar snelle acties nodig zijn. Het is van belang en tevens de topprioriteit van de stadsmariniers, dat de veiligheid in Rotterdam wordt verbeterd. Het belang van deze ambitie wordt benadrukt door de targets die vanuit het College zijn vastgesteld en waaraan wordt getoetst of de beoogde doelstellingen zijn behaald en het beleid effectief is (Gemeente Rotterdam, 2010).

De stadsmariniers zijn volgens Artikel 10:1 Algemene Wet Bestuursrecht gemandateerd. Dit wil zeggen dat zij bevoegd zijn beslissingen te nemen in naam van een bestuursorgaan. De handelingen van de stadsmariniers vallen dus onder de verantwoordelijkheid van het College van B&W (Gemeente Rotterdam, 2012). Aan de stadsmariniers en Directie Veiligheid wordt door het College van B&W jaarlijks budget ter beschikking gesteld. Er bestaan dan ook korte lijnen tussen de stadsmariniers en het dagelijks bestuur.

In 2003 werden de taak en functie van de stadsmariniers aangescherpt met als doel ervoor te zorgen dat er geen onveilige wijken meer waren. Daarbij kregen zij de rol van probleemeigenaren. In de periode van de twee daaropvolgende jaren verschoof de aandacht naar het verkennen van de mogelijkheden van de functie. In 2006 steeg het veiligheidscijfer in de wijken waarin de stadsmariniers actief waren. Het nieuwe College besloot de functie nog niet te beëindigen. In het Collegeprogramma werd vastgesteld dat de stadmariniers ingezet zouden worden op hardnekkige veiligheidsproblemen. In 2007 en 2008 werden de functie, het nut en de noodzaak van de stadsmariniers ter discussie gesteld.

Het jaar daarop resulteerde dit in een onderzoek waarbij de functie van de stadsmariniers werd geëvalueerd. In dit onderzoek werd gesteld dat de stadsmariniers een bijdrage leverden aan de wijkveiligheid, maar dat de functie niet geïnstitutionaliseerd diende te worden. Het College besloot in 2009 de functie te continueren en aan te passen aan de veranderende context. De stadsmariniers werden vanaf dat moment naast de hardnekkige veiligheidsproblemen, ook ingezet op acute veiligheidsproblemen. In de periode die daarop volgde tot aan het einde van het vijfjarenactieprogramma in 2014, werden de stadsmariniers verantwoordelijk gesteld voor alle wijken die geen voldoende scoorden op de Veiligheidsindex. De focus kwam meer te liggen op preventie en het opereren in een netwerk door samen met anderen naar oplossingen te zoeken (Gemeente Rotterdam, 2013: 7).

De status en ontwikkeling van veiligheid wordt vastgesteld aan de hand van de veiligheidsindex. Met de veiligheidsindex wordt jaarlijks het veiligheidscijfer van de wijken

10 gemeten. Aan de hand daarvan worden meetbare targets opgesteld die worden opgenomen in vijfjarenactieprogramma’s. Het behalen van de targets is voor de stadsmariniers van groot belang en hier worden zij dan ook op afgerekend. Zo was een belangrijke doelstelling voor de stadsmariniers in het vijfjarenactieprogramma 2010-2014 dat het veiligheidscijfer van het stedelijk gebied verbeterde (Gemeente Rotterdam, 2010: 1).

§1.2 Aanleiding tot onderzoek

De functie van de stadsmariniers was bedoeld als tijdelijke functie, maar zij worden tot op heden nog ingezet. In een rapport van de Rekenkamer Rotterdam (2010: 15), wordt gesteld dat de stadsmariniers een unieke combinatie van eigenschappen hebben, die andere

betrokkenen bij de veiligheidsaanpak niet tot hun beschikking hebben. Deze unieke

eigenschappen bevoordelen de stadsmariniers in hun aanpak van veiligheidsproblemen. De twee belangrijkste onderzoeken naar de noodzaak en effectiviteit van de stadsmariniers hebben in 2009 en 2010 plaatsgevonden. Hier is recent geen onderzoek naar verricht, terwijl het College van Burgemeester en Wethouders de inzet van stadsmariniers wil continueren (Gemeente Rotterdam, 2013: 3).

Toen de functie van de stadsmariniers zeven jaar bestond, is aan de hand van een documentenanalyse en casestudies onderzocht hoe de functie zich heeft ontwikkeld, of de stadsmariniers als instrument effectief waren en of zij nog noodzakelijk waren (Tops et al., 2009: 61). De Rekenkamer Rotterdam (2010), stelt op basis van haar onderzoek dat de stadsmariniers niet aantoonbaar effectief zijn bij de aanpak van complexe, hardnekkige problemen. Het zijn juist deze problemen die een oplossing behoeven en grote invloed hebben op het veiligheidscijfer waaraan de effectiviteit van wijkveiligheidsbeleid wordt afgemeten. Onzekerheid is een factor die een rol speelt in deze problemen, ook wel wicked problems genoemd (Klijn & Koppenjan, 2004: 144).

Voor de aanpak van complexe problemen is samenwerking in beleidsnetwerken nodig. Naar de stadsmariniers en hun rol in het netwerk is echter nog niet veel onderzoek verricht. Ook is er na 2010 geen onderzoek verricht naar de effectiviteit van de stadsmariniers, terwijl de functie wordt gecontinueerd ondanks het aanvankelijk tijdelijke karakter. Dit vormt de aanleiding tot dit onderzoek.

11 §1.3 Probleemstelling

In deze paragraaf wordt de probleemstelling weergeven. De hoofdvraag is hierbij onderverdeeld in deelvragen (Van Thiel, 2010: 20). De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

In hoeverre heeft de inzet van de stadmariniers in veiligheidsnetwerken vanaf 2009 tot op heden bijgedragen aan de verbetering van de wijkveiligheid in Rotterdam en op welke wijze is dit te verklaren?

Bovenstaande hoofdvraag kan opgesplitst worden in de volgende deelvragen:

- Wat houdt de functie van de stadsmariniers in?

- Welke activiteiten hebben de stadsmariniers in de genoemde periode ondernomen ter verbetering van de wijkveiligheid?

- Welke rol hebben de stadsmariniers gespeeld in veiligheidsnetwerken?

- Hoe heeft de wijkveiligheid zich ontwikkeld vanaf 2009?

- In welke mate hebben de activiteiten van de stadsmariniers in netwerken de ontwikkeling van het veiligheidscijfer beïnvloed?

§1.4 Wetenschappelijke relevantie

In dit onderzoek wordt de wijze waarop de stadsmariniers invulling geven aan hun rol om een maatschappelijk probleem aan te pakken, vanuit geïntegreerde bestuurskundige theorieën bekeken. Er is reeds veel literatuur over beleidsnetwerken, maar er is minder bekend over de verschillende rollen die actoren kunnen aannemen binnen het netwerk in de empirie. De stand van de wetenschap als het gaat om netwerken en het functioneren daarvan, is in geringe mate gebaseerd op bevindingen uit de empirie en is hier weinig concreet in. Dit onderzoek kan een mogelijkheid bieden om de theorie verder te ontwikkelen. Door verschillende theorieën te integreren, wordt een kader ontwikkeld, waarmee een bijdrage kan worden geleverd aan de bestaande kennis over specifieke rollen van actoren binnen een netwerk en de betekenis daarvan voor de effectiviteit van beleid.

12 §1.5 Maatschappelijke relevantie

De maatschappelijke relevantie volgt uit het belang van een veilige leefomgeving voor wijkbewoners. Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan de bestaande kennis over de effectiviteit van de stadsmariniers. Resultaten van het onderzoek kunnen relevant zijn voor de toekomstige rol van de stadsmariniers en de invulling van het wijkveiligheidsbeleid. In toenemende mate worden stadsmariniers in andere steden ingezet. De gevonden verbanden kunnen door andere steden in acht worden genomen bij de invulling van het beleid en de conclusies kunnen praktisch relevant zijn voor de professionals in het veld.

2. Theoretisch Kader

Dit hoofdstuk vormt een weergave van de theorie die is geselecteerd om de werkwijze van de stadsmariniers te analyseren. Er zijn verschillende perspectieven waarmee actoren en

processen bekeken kunnen worden. Met theorieën worden bepaalde concepten geleverd waardoor er vanuit die perspectieven naar actoren en processen kan worden gekeken. Vanuit het geselecteerde perspectief kunnen deze actoren en de processen die leiden tot de aanpak van problemen, dus ook geanalyseerd worden. Zo wordt er een theoretisch kader gebruikt om de bijdrage van de stadsmariniers aan de wijkveiligheid van Rotterdam te bekijken. Als eerste wordt het concept wicked problems en de kenmerken daarvan uiteengezet. Dit concept is geselecteerd, omdat zich in Rotterdam veiligheidsproblemen voordoen, die worden gekenmerkt door complexiteit en hardnekkigheid en die niet door één partij of organisatie kunnen worden opgelost. Er zijn meerdere partijen die hier een visie op hebben, hun

doelstellingen aan koppelen en er zijn verschillende soorten middelen nodig voor de oplossing (Koppenjan & Klijn, 2004: 144). De stadsmariniers hebben te maken met verschillende

actoren die samenwerken aan veiligheidsvraagstukken. De netwerkbenadering wordt gehanteerd om de inzet van de stadsmariniers te analyseren en hun mate van effectiviteit te verklaren. In de twee voornaamste onderzoeken naar de stadsmariniers worden verschillende zaken belicht, waaronder de middelen die zij tot hun beschikking hebben, de bevoegdheden en hun positie dichtbij het bestuur. In de onderzoeken wordt weliswaar vermeld dat zij als aanjager en partner in een netwerk opereren, er wordt echter niet nader ingegaan op het netwerk waarin zij werkzaam zijn en op de betekenis daarvan voor de wijkveiligheid. Ook wordt aan de hand van de onderzoeken aangegeven dat hun netwerk van groot belang wordt

13 geacht. Bij de inzet van de stadsmariniers is er vaak sprake van een hardnekkig

veiligheidsprobleem. Nog voordat er sprake is van deze inzet, zijn er dikwijls al pogingen ondernomen door organisaties als de politie en welzijnsorganisaties, om het probleem aan te pakken. Deze partijen hebben dan echter de beoogde resultaten niet kunnen behalen. Hier kunnen uiteenlopende oorzaken aan ten grondslag liggen. Zo is een mogelijke oorzaak dat samenwerking niet tot stand komt waar dat noodzakelijk is en er kan een gebrek aan gevoel voor urgentie zijn. Bij de inzet op hardnekkige en complexe veiligheidsproblemen, is een focus op het creëren van urgentie en het samenbrengen van partijen en samenwerking mobiliseren dus van belang (Rekenkamer Rotterdam, 2010: 18). Als aanjager en verbinder van partijen kunnen de stadsmariniers hun waarde aantonen. Naast de bijzondere kenmerken van de stadsmariniers kan dus verwacht worden dat het netwerk waarin zij opereren, een belangrijke rol speelt. Aan de hand van de netwerktheorie kunnen complexe processen in probleemoplossingvraagstukken en de rollen die actoren en percepties spelen in dit proces, geanalyseerd worden (Koppenjan & Klijn, 2004: 9). Waarom bovengenoemde problemen complex zijn en wat dit betekent voor de aanpak van die problemen, wordt in de volgende paragrafen toegelicht.

§2.1 Hardnekkige problemen in de maatschappij: wicked problems

In de huidige samenleving hebben organisaties te maken met een omgeving die complexer is geworden. Hierin doen zich complexe, hardnekkige maatschappelijke problemen voor, die ook wel wicked problems worden genoemd. Het zijn problemen die niet geïsoleerd of afgebakend kunnen worden. Zij raken zowel de publieke en private sector en het

maatschappelijk middenveld. Ook de oplossing voor deze problemen raakt deze drie vlakken en daarmee verschillende actoren. Bovendien is de onderliggende oorzaak van deze

problemen, dikwijls gerelateerd aan andere sociale problemen. Bij de aanpak van wicked problems krijgen actoren te maken met onzekerheid ten aanzien van kennis. Dit komt

voornamelijk doordat het niet eenvoudig is om de aard van het probleem te definiëren en vaak ontbreekt er ook cruciale informatie (Koppenjan & Klijn, 2004: 19). Wanneer er wel

informatie aanwezig is over het probleem, kunnen de verschillende wijzen van interpretatie daarvan, leiden tot discussie. Daarnaast kan er onzekerheid of conflict bestaan over de wijze waarop er naar het probleem gekeken wordt door verschillende actoren als het gaat om de mogelijke oplossingen voor het probleem (Koppenjan & Klijn, 2004: 28).

14 Onzekerheid en conflict over de aard van het probleem en een geschikte oplossing, kunnen het proces om tot gezamenlijke actie over te gaan, bemoeilijken. In de klassieke bureaucratische benadering is er een standaard reactie op dergelijke problemen. Er wordt dan getracht om middels standaardisatie en controle, complexiteit te reduceren en onzekerheid weg te nemen. Daarbij doet het probleem zich voor dat er niet voldoende aandacht wordt geschonken aan de elementen die aan de basis liggen van de meeste

besluitvormingsprocessen. Het gaat daarbij om de elementen van een dynamisch proces, een variëteit aan percepties en probleemdefinities, en institutionele fragmentatie. Tevens is er geen aandacht voor het feit dat implementatie vaak samenwerking van meerdere personen of organisaties vergt. Er zijn dus andere manieren nodig om met onzekerheden van complexe sociale problemen om te gaan. Derhalve dient er te worden gezocht naar een andere wijze om wicked problems aan te pakken, waarbij onzekerheid en conflict kunnen worden gereduceerd of weggenomen en de genoemde basiselementen voldoende aandacht krijgen. Door

wederzijdse afhankelijkheden is het voor betrokken actoren namelijk onmogelijk om problemen individueel op te lossen (Koppenjan & Klijn, 2004: 9).

§2.2 De netwerkbenadering: Samenwerking door actoren in netwerken

In de vorige paragraaf is aangegeven dat het voor betrokken actoren bij een complex sociaal probleem, onmogelijk is het probleem individueel op te lossen. Centraal in de netwerkbenadering staat dan ook de wederzijdse afhankelijkheid van actoren voor het bereiken van hun doelen. Actoren hebben bepaalde relaties ten opzichte van elkaar, ten opzichte van het probleem en de oplossing van het probleem. Zij hebben elk als organisatie eigen doelstellingen en ambities en deze geven weer wat actoren in bepaalde situaties willen bereiken en welke veranderingen zij willen bewerkstelligen (Koppenjan & Klijn, 2004: 140). De actoren hebben verschillende percepties, zij hebben een eigen probleemperceptie, een eigen oplossingsperceptie en een rolopvatting voor zichzelf. Probleempercepties zijn sociale constructies. Actoren baseren hun gedrag op percepties van de omgeving en problemen in die omgeving. Tevens bepalen deze probleempercepties de richting waarin wordt gezocht naar oplossingen, waardoor sommige oplossingen worden uitgesloten (Koppenjan & Klijn, 2004: 31).

15 De interesse die actoren hebben in problemen, hangt af van hun probleempercepties. Wanneer actoren helder inzicht hebben in kosten en voordelen van de aanpak van het probleem, is het waarschijnlijker dat zij toegewijde actoren worden; zij zijn in dat geval positief over een gezamenlijke aanpak van het probleem. Wanneer het inzicht in kosten en voordelen er niet is, zijn actoren minder bereid om zich optimaal in te zetten voor een oplossing en vergroot dit de kans dat zij niet-toegewijde actoren worden (Koppenjan & Klijn, 2004: 146).

Wicked problems en hun eventuele oplossingen, kruisen verschillende sectoren. Daardoor zijn er meerdere partijen die er hun eigen visie op hebben, daar een doelstelling aan koppelen en er zijn verschillende soorten middelen nodig voor de aanpak. Dit kunnen

financiële middelen, productiemiddelen, competenties, autoriteit, bevoegdheden, kennis of legitimiteit zijn (Koppenjan & Klijn, 2004: 144). Deze middelen liggen in handen van verschillende actoren, die hun doelen niet kunnen bereiken zonder de middelen die andere actoren bezitten. Hiervan zijn zij dus afhankelijk. Vanwege deze afhankelijkheden ontstaan er interactiepatronen rond beleidsproblemen. Actoren zijn hierdoor genoodzaakt om te opereren in netwerken en strategische spellen waar standaardmethoden niet meer voldoende zijn. Hierdoor wordt wederzijdse en onderlinge afhankelijkheid gecreëerd. Er vormen zich horizontale relaties in een netwerk (Koppenjan, & Klijn, 2004: 3). Een netwerk kan

gedefinieerd worden als een groep van drie of meer autonome organisaties die samenwerken om zowel hun eigen doelen als gezamenlijke doelen te bereiken (Provan & Kenis, 2008: 231).

Om oplossingen te bereiken, zijn er dus horizontale typen van samenwerking nodig. De belangrijkste elementen daarvan zijn:

- Een nadruk op horizontale typen van sturing, om medewerking van maatschappelijke actoren te verkrijgen (enhance support)

- Een nadruk op beter gebruik van kennis, verworven door maatschappelijke actoren, om de kwaliteit van beleid te verbeteren. Zo hebben private actoren een andere vorm van kennis tot hun beschikking dan maatschappelijke organisaties (quality improvement)

- Een nadruk op vroegtijdige betrokkenheid van maatschappelijke actoren, zodat de legitimiteit van beslissingen verbeterd wordt (enhancing legitimacy)

16 - Er kan met strategische onzekerheid en kennisonzekerheid in besluitvormingsprocessen worden omgegaan door betrokken actoren eerder bij het besluitvormingsproces te betrekken en door verschillende kennisbronnen van actoren te gebruiken om tot een gedeelde visie te komen (enhancing quality and innovative capability) (Koppenjan & Klijn, 2004: 108).

De elementen zijn erop gericht interorganisationele samenwerking, de betrokkenheid van burgers en de private sector bij de besluitvorming te laten toenemen én om het integrale karakter van besluitvorming te versterken. Niet alleen kan dit de publieke sector effectiever maken, er kunnen ook oplossingen worden gegenereerd die beter passen bij de complexe problemen van de maatschappij en door de scheiding van sectoren breken. Zoals eerder genoemd, zijn actoren bij deze samenwerking wederzijds afhankelijk. Afhankelijkheden in de netwerken kunnen getypeerd worden aan de hand van een tweetal kenmerken. Het ene

kenmerk is het belang van het middel dat in het bezit is van de actor en het andere kenmerk is de mate waarin dit middel te substitueren is (Koppenjan & Klijn, 2004: 47). Onderstaande tabel geeft vier typeringen van afhankelijkheidsrelaties tussen actoren weer.

Tabel: Typering van afhankelijkheidsrelaties tussen actoren

Afhankelijkheden ontstaan doordat middelen zijn verspreid over de betrokken actoren binnen een netwerk. Derhalve kunnen afhankelijkheden in verschillende richtingen wijzen. Voor het bereiken van doelen door actoren, dient er daarom een uitruil van deze middelen plaats te vinden. Daarbij kunnen knelpunten ontstaan. Actoren kunnen namelijk beschikken over realisatiemacht, positie- of functiemacht, maar zij kunnen ook beschikken over

hindermacht. Met deze vormen van macht kunnen zij de aanpak van een probleem in gang zetten, maar dit ook tegenhouden. Indien actoren beschikken over deze vormen van macht,

17 dan maakt dit hen tot kritieke actoren (Koppenjan & Klijn, 2004: 146). Als deze kritieke actoren samenwerken met andere actoren, kunnen uitkomsten worden bereikt die niet bereikt kunnen worden als een actor alleen opereert (Milward & Provan, 2001: 417). Het is daarbij van groot belang dat actoren zelf inzien dat zij door samenwerking andere uitkomsten kunnen bereiken, dan wanneer zij individueel handelen. De kans daarop wordt vergroot als zij een gevoel van urgentie hebben voor de aanpak van het probleem, als er gezamenlijke

beeldvorming, doelvervlechting en een gezamenlijke rol in de uitvoering is.

Nu in kaart is gebracht wat complexe problemen zijn en hoe afhankelijkheden kunnen zorgen voor een netwerk van actoren die nodig zijn om deze problemen aan te pakken, is het van belang om te bekijken op welke wijze dit netwerk van actoren tot een gezamenlijke aanpak komt. Dit kan door het analyseren van het proces dat wordt doorlopen.

§2.3 Processen en oplossingen

In een netwerk hebben actoren elkaar nodig en beschikken zij afzonderlijk niet over doorzettingsmacht. Zij kunnen geen gezamenlijke aanpak bereiken, zonder met elkaar van gedachten te wisselen en bekend te raken met elkaars perceptie. Dit verloopt in een proces aan de hand van een spel met verschillende ronden en binnen arena’s waarin actoren hun strategieën presenteren en hun middelen inzetten. Arena’s zijn plaatsen waar actoren samenkomen voor spel en interactie (Koppenjan & Klijn 2004: 148).

Bij de ‘games’ in de arena’s zijn er verschillende ronden te onderscheiden. Vaak kan een bepaalde actor worden herkend als initiatiefnemer en trekker voor de andere actoren. Er worden discussies gevoerd met als doel het bereiken van overeenstemming, een gedeeld beeld en een vervlechting van doelen en middelen. Een nieuwe ronde is in dit proces te herkennen aan een initiatief of beleidsintentie van een actor. Daardoor kunnen situaties ontstaan die onduidelijk zijn en actoren gaan in onderhandeling en discussiëren hierover met elkaar. Een cruciale beslissing of cruciaal moment duidt het einde van een ronde aan. Dit is het geval wanneer er overeenstemming is onder actoren betreffende de aanpak van het probleem. Het probleem is dan mogelijk geherdefinieerd, maar een veranderde houding van een actor kan bijvoorbeeld ook een cruciaal moment duiden. Als een ronde heeft geresulteerd in een duidelijke uitkomst en dit perspectief biedt op welke actie er nodig is, dan kan dit een motiverend effect hebben op de partijen (Koppenjan & Klijn, 2004:60).

18 Er kunnen dus veranderingen optreden tijdens het proces, bijvoorbeeld door een wijziging van de houding van een actor. De actor kan daarbij zijn strategie wijzigen. Binnen de arena’s worden door de actoren namelijk verschillende strategieën toegepast. Dit zijn pogingen van actoren om het proces te beïnvloeden en de ambities waar te maken. Strategieën zijn gebaseerd op percepties die verschillende vormen kunnen aannemen:

- Go-alone: Dit zijn strategieën waarbij de betrokken actor zelfstandig een oplossing voor een probleem heeft geformuleerd. De actor tracht dit na te streven en doet er alles aan om de eigen ambitie te bereiken, ondanks de afhankelijkheden van andere actoren. Dit type strategie kan resulteren in de selectie van deze oplossing met alle nadelen van dien. Het is echter ook denkbaar dat deze strategie de weerstand en een negatieve houding van andere partijen zal oproepen en zal resulteren in blokkades.

- Conflictual: Dit zijn strategieën die gericht zijn op het voorkomen of blokkeren van het proces en gericht op oplossingen of maatregelen die als wenselijk worden gezien door een actor. De actoren kiezen er dan voor niet samen te werken.

- Avoidance: Dit zijn strategieën waarbij partijen niet echt weerstand bieden tegen een bepaalde oplossing, maar een passieve houding aannemen of conflict vermijden. Bijvoorbeeld omdat ze weinig geïnteresseerd zijn in de uitkomst van het proces, of omdat ze de kosten die met maatregelen of conflict gepaard gaan, willen vermijden. - Cooperative: Dit zijn strategieën waarbij actoren hun wederzijdse afhankelijkheid

erkennen, er alles aan doen om andere partijen bij hun plannen te betrekken, samenwerking aangaan en proberen een gunstig resultaat te bereiken in het onderhandelingsproces.

- Facilitating: Dit zijn strategieën die als uitgangspunt hebben dat samenwerking noodzakelijk is om een gemeenschappelijk voordelige oplossing te bereiken. Ze zijn gericht op het samenbrengen van partijen en het bemiddelen tussen actoren waar nodig, bijvoorbeeld bij conflicten (Koppenjan & Klijn, 2004: 49).

Van de hierboven genoemde strategieën, kunnen de cooperative en facilitating strategie logischerwijs als bevorderlijk worden gezien voor het bereiken van een gezamenlijke oplossing (Koppenjan & Klijn, 2004: 49). Er zijn echter ook strategieën die de samenwerking kunnen bemoeilijken of zelfs blokkeren. Als deze knelpunten ontstaan, is voortgang in de richting van een gezamenlijke aanpak alleen mogelijk als de actoren die het proces bemoeilijken met hun strategie, toegewijde actoren worden indien zij kritieke actoren zijn. De

19 kans hierop wordt vergroot, als er sprake is van doelvervlechting, wat ontstaat als een innovatieve aanpak de doelen van actoren combineert en de actoren hun wensen terug zien in de uiteindelijke aanpak (Koppenjan & Klijn, 2004: 169).

Na verloop van tijd ontstaan regels die het gedrag van actoren in het netwerk reguleren. Het geïnstitutionaliseerde netwerk verstrekt een context waarin actoren zich strategisch gedragen. Binnen dit netwerk vindt discussie plaats met betrekking tot het probleem en de wijze van aanpak. Deze serie van interacties tussen actoren wordt een beleidsspel of ‘policy game’ genoemd. De positie van de actor wordt bepaald aan de hand van zijn strategisch gedrag. Actoren kiezen hun strategie niet willekeurig, maar worden daarbij geleid door hun waarnemingen van het spel, de strategie van anderen en de doelen die op het spel staan. De ontwikkeling en de uitkomst van het proces wordt in hoge mate bepaald door een mix van strategieën, oftewel game types, van de actoren in de arena. Dit zijn karakteristieke combinaties van strategieën die een stimulerende of beperkende invloed op de ontwikkeling van het proces hebben. Strategieën zijn dus niet statisch. Hierdoor kan de ‘game type’ dus ook veranderen. Dit gebeurt vaak al gedurende het proces, omdat er bijvoorbeeld nieuwe inzichten kunnen ontstaan (Koppenjan & Klijn, 2004: 50).

§2.4 Vertrouwen en bereidheid

Om te kunnen omgaan met de onzekerheid over het strategisch gedrag van anderen, is wederzijds vertrouwen van belang in het bereiken van een succesvolle samenwerking. Vertrouwen is tevens een belangrijke voorwaarde voor innovatie. Het wordt beschouwd als de perceptie van de goede bedoelingen van andere actoren. Centraal hierbij staan de intenties van andere actoren. Vertrouwen houdt het volgende in:

- Actor A heeft een stabiele perceptie op de intenties van actor B. Vertrouwen is de perceptie van een actor en geen handeling. In het netwerk kunnen er stabiele percepties bestaan onder alle actoren. Het netwerk wordt dan gekarakteriseerd door een hoge mate van vertrouwen.

- Actor A heeft de verwachting dat actor B opportunistisch gedrag zal afwijzen, wanneer de mogelijkheid hiertoe zich voordoet. Actor A verwacht dan dat Actor B rekening houdt met de belangen van actor A.

20 - Vertrouwen gaat gepaard met onzekerheid. Als het gaat om vertrouwen, zal er een zekere mate van onzekerheid moeten zijn over het gedrag van een andere actor in een toekomstige situatie. Als er geen sprake is van dergelijke onzekerheid, dan is vertrouwen niet nodig (Koppenjan & Klijn, 2004: 83).

Vertrouwen is een belangrijke factor in het creëren van interacties en samenwerking. Het kan in een netwerk een belangrijke rol spelen in de interactie die kan leiden tot de bereidheid om samen te werken én de gezamenlijke uitvoering. Voorts laat vertrouwen de onzekerheid over het gedrag van de andere actoren, afnemen. Er zijn een aantal voordelen van vertrouwen. Zo verlaagt het de transactiekosten. Het risico van transacties en samenwerking wordt namelijk verlaagd door de toename van voorspelbaarheid en vertrouwen opereert als een alternatief voor contracten. Ten tweede verbetert vertrouwen de investeringen en stabiliteit in relaties. Onzekerheid in netwerkspellen is een gevolg van instabiele relaties tussen actoren. Wanneer vertrouwen een bepaald niveau heeft bereikt, zijn actoren eerder bereid tot investeren, ondanks de daarmee gepaard gaande risico’s en onzekerheden. Uitwisseling van kennis vereist een minimum gehalte aan vertrouwen, aangezien contracten te duur zijn. Derhalve bevordert vertrouwen ook de uitwisseling van kennis en lering. Ten slotte stimuleert vertrouwen innovatie. De uitdaging van innovatie is nauw verbonden met bovenstaande punten. Om nieuwe problemen op te lossen en de benodigde aandacht van actoren te trekken, zijn innovatieve ideeën en oplossingen noodzakelijk. Vanuit het economisch perspectief zijn transactiekosten en onzekerheden van innovatie groot. Actoren kennen veel uitkomsten niet vooraf, dus moeten zij informatie uitwisselen met andere partijen. Het is niet mogelijk om zekerheden in te bouwen tegen opportunistisch gedrag, aangezien geen enkele actor vooraf weet welk opportunistisch gedrag verwacht kan worden. Vertrouwen is dan belangrijk, omdat het de onzekerheid ten aanzien van opportunistisch gedrag kan verlagen (Koppenjan & Klijn, 2004: 84).

De waarde van vertrouwen ligt in de mogelijkheid tot het bieden van

coördinatiemechanismen voor complexe besluitvorming in netwerken. Tevens kan het innovatie faciliteren door het reduceren van onzekerheid over opportunistisch gedrag. Vertrouwen ontwikkelt zich en kan toenemen of afnemen. Factoren die geacht worden de groei van vertrouwen te beïnvloeden, zijn interacties die in het verleden hebben

plaatsgevonden, de reputatie van andere actoren en de verwachting van de toekomstige voordelen (Koppenjan & Klijn, 2004: 86).

21 §2.5 Overgaan tot actie

Op het moment dat er heldere afspraken zijn en er overeenstemming is binnen het netwerk, kunnen de actoren tot actie overgaan. Het kan voorkomen dat er gezamenlijke activiteiten nodig zijn van een of meer actoren, maar actoren kunnen ook individueel opereren, in het kader van de afspraken binnen het netwerk. Zowel gezamenlijke als individuele handelingen staan in het teken van het bereiken van de gezamenlijke doelen van het netwerk. Tevens is er een combinatie van rollen mogelijk.

Na het analyseren van de spellen in arena’s, van de wijze waarop een gezamenlijke aanpak word bereikt en er tot actie wordt overgaan, is het belangrijk om na te gaan of en in hoeverre het netwerk effectief is. Dit is echter geen eenvoudige opgave, zoals zal blijken in de volgende paragraaf.

§2.6 Effectiviteit

Het definiëren en meetbaar maken van prestaties en effectiviteit in netwerken, kan problematisch zijn. Er wordt echter verondersteld dat groepen van twee of meer organisaties die bewust samenwerken met elkaar, effectiever zijn bij de aanpak van complexe problemen, dan wanneer zij van samenwerking zouden afzien (Provan & Milward, 2001: 415).

Samenwerken is vooral aantrekkelijk wanneer er geen sprake is van de aanwezigheid van winstoogmerk. De mogelijke nadelen van samenwerking, zoals een afname van

autonomie, het delen van de eigen middelen en toegenomen afhankelijkheid, worden in dat geval dan ook niet gezien als een gevaar voor de organisatie. Een manier om de effectiviteit van een netwerk te analyseren, is door de bijdrage van het netwerk aan de lokale

gemeenschap te bekijken. Netwerken worden dan geëvalueerd aan de hand van de waarden die zij de lokale gemeenschap geven op een manier die niet bereikt had kunnen worden als de leden van het netwerk gefragmenteerd en autonoom waren en niet hadden samengewerkt. Vanuit het perspectief voor de maatschappij kan effectiviteit het beste worden beoordeeld aan de hand van de geaggregeerde uitkomsten voor de maatschappij en door na te gaan wat de totale kosten zijn. De leden van de maatschappij dienen dus tevreden te zijn met de

22 Er kunnen specifieke methoden zijn opgesteld waarmee prestaties worden gemeten. De methode kan gebruikt worden als een vergelijkingsmiddel. De effectiviteit van een netwerk kan daarnaast geanalyseerd worden aan de hand van de bijdrage die het levert aan sociaal kapitaal. Dit kan een belangrijke uitkomst zijn van de samenwerking tussen actoren. Door samen te werken, leren actoren elkaar te begrijpen en te vertrouwen en leren zij wie zij niet kunnen vertrouwen. Deze vorm van leren kan zeer belangrijk zijn voor toekomstige samenwerkingsvormen. Zo zou het kunnen voorkomen dat een netwerk ineffectief is als het gaat om de aanpak van criminaliteit in een wijk op het niveau van de uitkomsten voor de gemeente, maar kan op het sociaal kapitaal dat bij de actoren is ontstaan, een beroep worden gedaan bij de gezamenlijke aanpak van het volgende probleem. Daarmee kan dan een soepele en succesvolle implementatie worden bewerkstelligd. Op deze wijze wordt het netwerk efficiënter en effectiever. Deze ontwikkeling zou zich echter niet hebben kunnen voordoen als er geen sociaal kapitaal was gecreëerd en behouden (Provan & Milward, 2001: 418). Ook voor sociaal kapitaal is het dus nodig een basis van vertrouwen te creëren.

Effectiviteit van een netwerk kan geanalyseerd worden, door te kijken naar het aantal leden van het netwerk. Als bij het ontstaan van een netwerk meerdere actoren bereid zijn om deel uit te maken van het netwerk, dan kan dat de kans om te overleven vergroten. Als er eenmaal sprake is van een gevestigd netwerk, hangt de effectiviteit niet noodzakelijkerwijs af van het aantrekken van meer netwerkleden. Effectieve netwerken zullen minder soepel zijn in hun toetredings- en exitregels. De kern van kritieke actoren zal niet snel wijzigen. In het veiligheidsnetwerk van de stadsmariniers is het denkbaar dat bijvoorbeeld de politie en stadstoezicht sneller deel uitmaken van het netwerk en tot de kern van kritieke actoren behoren dan bijvoorbeeld wijkbewoners of private organisaties. Om de effectiviteit vast te stellen, kan er gekeken worden naar de mate waarin het netwerk met deze kern de doelstellingen behaalt die ook daadwerkelijk de gewenste uitkomsten voor de maatschappij vormen. De effectiviteit van een netwerk kan tevens worden geëvalueerd door de sterkte van de relaties tussen de actoren in het netwerk te bepalen. Hierbij kan er worden gekeken naar de ontwikkeling van strategieën, de mate waarin actoren elkaar vertrouwen en de ontwikkeling van de bereidheid om middelen te delen. Ook de mate waarin actoren zijn toegewijd aan het netwerk, is een belangrijk aspect voor het bepalen van effectiviteit (Provan & Milward, 2001: 418).

23 De wijzen van het beoordelen van de effectiviteit van het netwerk die zijn besproken, zijn gericht op het niveau van het netwerk zelf. Er zijn echter ook andere wijzen van

beoordeling mogelijk. Zo kan er worden gekeken naar effectiviteit met betrekking tot

doelbereiking van elke actor, maar ook naar de effectiviteit op het niveau van het netwerk zelf en de effectiviteit als het gaat om outcomes voor de maatschappij. Effectiviteit is bovendien een concept dat zich niet eenvoudig laat meten, omdat waar het veiligheid betreft, er altijd een subjectief deel is dat een rol speelt en er vele andere factoren van invloed zijn. Zo is gevoel van veiligheid een kwestie die meespeelt en heeft het begrip ‘veiligheid’ niet voor elke persoon dezelfde betekenis (Whelan, 2015: 540).

Als de effectiviteit op het niveau van het netwerk wordt bekeken, kan gesteld worden dat het delen van informatie van belang is voor de prestaties van het merendeel van

veiligheidsnetwerken (Whelan, 2015: 541). Daarbij zijn er vijf onderling afhankelijke niveaus te onderscheiden voor het analyseren van veiligheidsnetwerken. Het eerste niveau is het structurele niveau van analyse. Dit heeft betrekking op de structuur van netwerken en de wijze waarop dit zich ontwikkelt. Een netwerk kan optimaal presteren als de structuur wordt aangepast aan de veranderende karakteristieken van het netwerk. Dit geldt zowel voor de samenstelling van actoren als de vorm van networkgovernance (Whelan, 2015: 560). Er zijn netwerken die een centrale actor hebben, wat overeenkomt met een “hub-design” (Whelan, 2015: 539). Er zijn ook netwerken met een lossere structuur, waarin er geen centrale actor is die coördineert. In een all-channel netwerk is elke actor verbonden met alle andere actoren in het netwerk en in een chain-netwerk moet elke actor via een tussenliggende actor

communiceren om meer actoren te bereiken dan de enkelen aan wie zij rechtstreeks verbonden zijn.

Het tweede niveau is cultuur. Veiligheidsnetwerken kunnen bestaan uit uiteenlopende actoren met verschillende achtergronden. Zo kunnen er verschillende culturen en subculturen van organisaties bestaan. Deze verschillen zouden tijdig herkend moeten worden, zodat daar op kan worden ingespeeld en mogelijk negatieve effecten van die verschillen kunnen worden gereduceerd. Er is echter ook een positief aspect aan cultuur. Dit is voornamelijk het geval als er niet wordt gekeken naar de cultuur van elke actor apart, maar naar de cultuur die na verloop van tijd kan ontstaan in het netwerk zelf. Er kan zich binnen een netwerk een cultuur

24 waarin actoren begrijpen waarom zij deel uitmaken van dat netwerk, wat hun bijdrage is en hoe belangrijk hun bijdrage is, zodat zij hier betekenis aan kunnen verlenen. Als een

dergelijke cultuur wordt ontwikkeld, dan bekrachtigt dat het netwerk en kan het zorgen voor kracht en synergie (Whelan,b2015: 551). Een dergelijke cultuur wordt ook bekrachtigd door andere mechanismen als procedures, routines en verhalen die de inhoud van deze cultuur aan de actoren verduidelijken. De kracht van de cultuur van een groep wordt gevormd door wederzijds afhankelijke factoren als duur van het bestaan van het netwerk, de stabiliteit van het lidmaatschap en de emotionele intensiteit van de ervaringen die de leden hebben gedeeld. Als dit ontstaat binnen het veiligheidsnetwerk, bestaat er een mogelijkheid dat dit de

effectiviteit van het netwerk positief beïnvloed (Whelan, 2015: 552).

Het volgende niveau van analyse is het beleidskader waarbinnen het netwerk dient te opereren. Zo is het noodzakelijk een helder gedefinieerd kader te hebben waarmee de activiteiten van het netwerk worden gereguleerd. Dit kan worden vastgesteld in een poging om de rollen en verantwoordelijkheden vast te leggen, vooral omdat er de mogelijkheid is van overlap, conflicterende bevoegdheden en doelen tussen de actoren (Whelan, 2015: 553). Het is echter wel van belang dit beleidskader zodanig op te stellen, dat rigiditeit wordt

voorkomen. Dit kan namelijk voor komen als het kader wordt opgelegd. Het beleidskader kan ook bottom up door de actoren onderling tot stand worden gebracht. Dit kan het handelen en de prestaties van het network vorm geven op verschillende wijzen. Zo is het belangrijk om informatie te delen die noodzakelijk is voor het functioneren van het netwerk, maar niet alle informatie kan gedeeld worden vanuit wet- en regelgeving waaraan functionarissen zijn gebonden vanuit hun organisatie (Whelan, 2015: 555).

Zoals eerder genoemd, richten netwerken op het gebied van veiligheid zich op het delen van informatie, wat van belang is voor de prestaties van het merendeel van

veiligheidsnetwerken (Whelan, 2015: 541). Technologie is daarbij cruciaal. De inrichting van ICT is vooral belangrijk voor het delen van informatie en kan de effectiviteit beïnvloeden.

Het relationele niveau van analyse heeft betrekking op interpersoonlijke en interorgnisationele relaties en benadrukt het belang daarvan, alsmede het belang van vertrouwen voor de effectiviteit van het netwerk. Relaties, zowel formeel als informeel,

25 worden gezien als een van de belangrijkste elementen van de prestaties van netwerken.

Informele netwerken zijn bijvoorbeeld belangrijk als het gaat om kennis. Een informele relatie tussen actoren kan bijvoorbeeld het uitwisselen van informatie bespoedigen, omdat er een basis is, waarbij actoren elkaar kunnen verzoeken snel te handelen. Er zijn echter ook risico’s verbonden aan vertrouwensrelaties, vooral bij persoonswisselingen. Dit kan een beperkende werking hebben op het vermogen om een vertrouwensrelaties te versterken, omdat dit type vetrouwen in hoge mate berust op stabiliteit van leden en herhaalde interactie in de loop der tijd (Whelan, 2015: 559).

Met de vijf besproken niveaus kunnen er geen uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van het netwerk als het gaat om outcomes voor de maatschappij, omdat dit door vele andere factoren wordt beïnvloed. Een netwerk is dan effectief als de structuur en het beleidskader samenhangen met de andere karakteristieken van het netwerk en ook meebewegen als deze karakteristieken veranderen, als er een gedeelde cultuur binnen het netwerk is, de informatie- en communicatietechnologie aanwezig en toegankelijk is en dat er vertrouwen is en aandacht voor interpersoonlijke relaties (Whelan, 2015: 561).

§2.7 Conceptueel model

In bovenstaande paragrafen is een theoretisch kader uiteengezet waarmee de inzet van de stadsmarinier en de invloed daarvan op de verbetering van de wijkveiligheid kan worden geanalyseerd. De invloed van de inzet van de stadsmarinier (onafhankelijke variabele) op de verbetering van de wijkveiligheid (afhankelijke variabele) kan worden onderzocht aan de hand van een mechanisme dat mogelijk een verklaring biedt voor deze invloed. De

theoretische concepten van het netwerk bieden de mogelijkheid te analyseren langs welk mechanisme verbetering in de wijkveiligheid zich voordoet. Het mechanisme geeft dus weer wat de verandering in de afhankelijke variabele zou kunnen verklaren. Verwacht wordt dat het optreden van de stadsmarinier effect heeft op de wijkveiligheid. De inzet in het netwerk van een (voor de stadsmarinier kenmerkende) combinatie van middelen en het toepassen van een bepaalde strategie, kan leiden tot vertrouwen en bereidheid om gezamenlijk tot een (innovatieve) aanpak te komen en in actie over te gaan. Dit draagt mogelijk bij aan verbetering van de wijkveiligheid. Onderstaande afbeelding vormt een vereenvoudigde weergave van de concepten en de te verwachten richting van causaliteit. Tussen de

26 onafhankelijke en afhankelijke variabele staat een mechanisme waarlangs de veronderstelde causaliteit zich voltrekt.

Afbeelding 1: Conceptueel model

Bovenstaande afbeelding toont aan de linkerzijde de onafhankelijke variabele, de inzet van de stadsmariniers. De stadsmariniers worden ingezet in probleemwijken die te maken hebben met wicked problems. Het zijn hardnekkige problemen die samenhangen met andere problemen en die meerdere onderliggende oorzaken hebben. De aanpak van deze problemen vereist innovatie en een combinatie van verschillende middelen, in handen van meerdere actoren. Het is dus van belang dat actoren besluiten hun middelen gezamenlijk in te zetten en samen te werken aan het ontwikkelen van een gedeelde aanpak en tot actie overgaan. Dit is mogelijk als zij de voordelen van samenwerking onderkennen.

Vanuit het theoretisch kader wordt aangenomen dat als de stadsmarinier urgentie kan creëren of bevestigen, dit kan bijdragen aan de bereidheid van actoren tot samenwerking en een gezamenlijk beeld voor de richting van de aanpak. Door wederzijdse en onderlinge afhankelijkheid worden horizontale relaties gevormd in een beleidsnetwerk, bestaande uit drie of meer autonome organisaties, die samenwerken om zowel hun eigen doelen als

gezamenlijke doelen te bereiken. De stadsmarinier maakt deel uit van dit netwerk.

In bovenstaande figuur is binnen het netwerk de arena te zien. Om een gezamenlijke aanpak te bereiken, worden verschillende processen doorlopen in deze arena: een plaats waar actoren samenkomen voor spel en interactie. Indien de stadsmariniers opereren in een netwerk

Netwerk Inzet van de stadsmariniers Verbetering van de wijkveiligheid Arena Vertrouwen Bereidheid Actie Proces Middelen Strategie

27 van actoren, is de verwachting dan ook dat zij samen komen met andere actoren in een

netwerk om de spellen in verschillende ronden en arena’s te doorlopen.

In de afbeelding van het conceptueel model is binnen de arena het proces aangegeven. Dit betreft het proces van verschillende ronden en interacties tussen actoren. Binnen het proces worden strategieën en middelen afgebeeld. Tijdens het doorlopen van de spellen

kunnen er namelijk verschillende strategieën worden aangewend. Indien de stadsmariniers een cooperative en/of een facilitating strategie aanwenden, dan kan dit als bevorderlijk worden gezien voor samenwerking en een gezamenlijke oplossing. Er wordt dan namelijk door de stadsmariniers ingezet op samenwerking en op het aanjagen en verbinden van andere actoren. De gecreëerde urgentie wordt gebruikt om maatregelen door te voeren in de uitvoering door het netwerk. De stadsmariniers beschikken over een unieke combinatie van middelen die zij tevens kunnen inzetten in de arena’s en in de uitvoering, waaronder een eigen budget. Voorts wordt verondersteld dat de bevoegdheden die zij hebben en het gezag dat zij ontlenen aan de korte lijnen met de burgemeester en de Stuurgroep Veilig, in combinatie met de cooperative en facilitating strategie, bijdraagt aan vertrouwen en bereidheid binnen het netwerk om samen te werken. De combinatie van middelen en strategieën kan er bovendien voor zorgen dat knelpunten worden weggenomen, door het gebruik van gezag en doorzettingsmacht.

Wanneer de bereidheid van actoren is bereikt, zullen zij tot actie overgaan. Dit kunnen zowel gezamenlijke acties betreffen, als individuele activiteiten van actoren als onderdeel van het netwerk. Deze acties zijn er tezamen op gericht de veiligheidsproblemen in de wijken aan te pakken en het veiligheidscijfer op de veiligheidsindex te verbeteren. De veiligheidsindex wordt dan ook onder andere gebruikt om de effectiviteit van de stadsmarinier te bekijken. In de veiligheidsindex wordt de waarde voor de maatschappij verdisconteerd, doordat de veiligheidsperceptie van de bewoners in de wijken wordt meegewogen in het indexcijfer. Als de stadsmariniers volgens de respondenten hebben bijgedragen aan zichtbare resultaten en het veiligheidsindexcijfer is gestegen, dan wordt aangenomen dat de

stadsmarinier heeft bijgedragen aan het verbeteren van de wijkveiligheid. Dit is zichtbaar aan de rechterzijde van het model, dat de afhankelijke variabele, verbetering van de

wijkveiligheid toont. Omdat hiermee echter geen direct causaal verband kan worden aangetoond, wordt ook aangenomen dat de stadsmarinier een bijdrage heeft geleverd aan de wijkveiligheid als er een solide veiligheidsnetwerk is ontstaan en er voldoende borging is van de resultaten.

28

3. Methoden en strategieën van kwalitatief onderzoek

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de methoden en strategieën die worden gebruikt om gegevens te verzamelen en de empirie te analyseren. Op basis hiervan kunnen de deelvragen worden beantwoord, die leiden tot beantwoording van de hoofdvraag. Hiertoe is het allereerst van belang om de belangrijkste theoretische concepten meetbaar te maken. Dit is mogelijk door de concepten te operationaliseren. Als laatste worden de stappen besproken die zijn genomen om de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek te borgen.

§ 3.1 Operationaliseren

In deze paragraaf worden de concepten die centraal staan in het theoretisch kader en

onderzoek, meetbaar gemaakt door variabelen van het concept en de indicatoren te benoemen waarmee in de analyse kan worden gezocht naar de uitingen van de concepten (Van Thiel, 2010: 53). Aan de hand van de operationalisering van het theoretisch construct wordt een codeerschema opgesteld, aan de hand waarvan vervolgens de resultaten uit de empirie kunnen worden geanalyseerd.

29 § 3.1.1 Wicked problems (op het gebied van wijkveiligheid)

30 § 3.1.2 Inzet van de stadsmarinier

31 3.1.4 Netwerk van actoren

32 § 3.1.6 Strategie

§ 3.1.7 Proces

Variabelen Indicatoren

Ronden Een actor neemt initiatief tot discussie

Spellen Er vinden discussies tussen actoren

33 De visies van twee of meer actoren op

het probleem of de aanpak conflicteren

Actoren geven aan dat de

communicatie wel/niet verloopt zoals gewenst

Er is een wijziging in de houding van de actor

Actoren geven aan dat hun mening is gewijzigd

De wijze van communiceren verandert

Wie coördineert het spel?

Welke regelingen zijn getroffen om interacties tussen actoren te

structureren?

Uitkomsten Actoren zijn het (wel/niet) met elkaar eens

Er worden tussentijds beslissingen genomen

34 § 3.1.8 Vertrouwen

Variabelen Indicatoren

Stabiele perceptie van andere actoren

Er gaan geen actoren tegen de rol-en taakverdeling in

Actoren geven aan dat zij denken dat andere leden van het netwerk doen wat zij zeggen

Actoren geven aan risico’s te accepteren

Geloof in goede bedoelingen van andere actoren

Actoren geven aan dat zij ruimte hebben voor het maken van vergissingen

Actoren geven aan dat zij zich prettig voelen bij de samenwerking

Actoren geven aan zich voldoende betrokken te voelen

Actoren geloven in een gunstige uitkomst van samenwerking

35 § 3.1.9 Bereidheid

Variabelen Indicatoren

Aanvaarding Actoren betuigen hun steun aan de

afspraken die zijn gemaakt

Gewilligheid Actoren zeggen toe actie te

ondernemen

§ 3.1.10 Actie

Variabelen Indicatoren

Activiteiten die als uiteindelijk doel hebben om de veiligheid in de wijk te verbeteren

Actoren voeren samen maatregelen uit Actoren voeren individueel

maatregelen uit Activiteiten volgen uit

overeenstemming en afspraken binnen het netwerk

Actoren verbinden zich aan afspraken en komen deze na

36 § 3.1.11 Effectiviteit

Variabelen Indicatoren

Het bereiken van doelen van het netwerk

Het veiligheidsindexcijfer is gestegen op het probleemgebied

Actoren geven aan tevreden te zijn en hebben de aanpak in hun eigen werkwijze omschreven/vastgelegd Actoren geven aan dat het probleem voldoende beheersbaar is geworden Resultaten en aanpak zijn geborgd Actoren geven aan dat er

vertrouwensvolle

samenwerkingsrelaties zijn

§ 3.2 Strategieën

In dit onderzoek wordt een multiple casestudy toegepast. Dit biedt de mogelijkheid om een grote hoeveelheid kwalitatieve gegevens te verzamelen en uitgebreid te bestuderen (Van Thiel, 2010: 99).

Er worden twee cases onderzocht, waarbij de selectie gericht plaatsvindt. De cases dienen te voldoen aan de voorwaarden dat er binnen de onderzoeksperiode tenminste twee opeenvolgende jaren een stadsmarinier werkzaam moet zijn geweest in de wijk, zodat een eventuele wijziging van het cijfer op de Veiligheidsindex zichtbaar is. In het

Vijfjarenactieprogramma 2009-2014, ligt de focus op verbetering van de veiligheid in meerdere wijken en in vier wijken in het bijzonder, ook wel focuswijken genoemd. Twee van de vier wijken komen overeen op het gebied van veiligheidsproblematiek. Het gaat daarbij om de wijken Oude Westen en Tarwewijk, die in 2008 beide te kampen hadden met

drugsproblematiek en het laagste cijfer hadden op de Veiligheidsindex (Gemeente Rotterdam, 2010: 11). Voor beide wijken zorgde drugsoverlast voor een groot deel voor het lage cijfer op de Veiligheidsindex. Voor beide wijken geldt tevens dat er ten minste twee opeenvolgende jaren binnen de onderzoeksperiode een stadsmarinier werkzaam was en dat er speciale

37 wijzen van aanpak van drugsoverlast in het Oude Westen en in de Tarwewijk worden

geselecteerd als cases aan de hand van deze overeenkomsten. Het betreft hier dus een most simmilar case design. De multiple casestudy biedt de mogelijkheid tot een gedetailleerde diepte-analyse, waarbij samenhang tussen variabelen kan worden gevonden, alsook de causale mechanismen die deze verbinden. Binnen de casestudy wordt gebruik gemaakt van

verschillende methoden (Van Thiel, 2010: 68).

§ 3.3.1 Methoden

Binnen de casestudy wordt gebruik gemaakt van bestaande documenten en wordt een inhoudsanalyse verricht aan de hand van de documenten. Er vindt een selectie van materiaal plaats dat aansluit op het onderwerp en de inhoud hiervan wordt grondig bestudeerd. Aan de hand van de documenten kan in kaart worden gebracht hoe de functie van de stadsmarinier zich heeft ontwikkeld, wat er reeds bekend is over de bijdrage van de stadsmariniers aan de wijkveiligheid en hoe de wijkveiligheid zich heeft ontwikkeld.

§ 3.3.2 Selectie van respondenten

Naast het gebruik van bestaand materiaal, is gekozen voor het afnemen van diepte-interviews bij de hoofdrolspelers in de cases. Onderzoekseenheden worden geselecteerd voor diepte-interviews door doelgerichte steekproeftrekking. Hierbij wordt gekozen voor een representatieve selectie van verschillende actoren. Omdat meerdere actoren een rol spelen in een veiligheidsnetwerk, wordt er getracht actoren te benaderen, van wie uit de documenten blijkt dat zij een rol hebben gespeeld in de aanpak van drugsoverlast in de te onderzoeken wijk. Daarbij wordt getracht om personen te benaderen die zoveel mogelijk variëren in organisatie of sector, om daarmee een rijker beeld te verkrijgen. Aan de hand van bestaand materiaal over de aanpak van drugsoverlast in de Tarwewijk en in het Oude Westen, wordt dus een selectie gemaakt van de meest betrokken actoren, waarna aselect een aantal eenheden wordt gekozen.

De sneeuwbalmethode wordt tijdens het afnemen van de interviews ingezet, door na afloop van elk interview aan de respondent te vragen wie een eventuele interessante respondent zou zijn. Dit biedt tevens een check op de representativiteit. De interviews worden afgenomen aan de hand van een interviewprotocol en zijn semigestructureerd, waarbij een deel van de vragen aan de hand van de operationalisaties en de functies van de respondenten

38 reeds is opgesteld, maar er ruimte over blijft om door te vragen over onderwerpen die van belang zijn voor het onderzoek (Van Thiel, 2010: 109).

Om alle respondenten de mogelijkheid te bieden vrijuit te spreken, wordt aangegeven dat de resultaten alleen ten behoeve van het onderzoek worden gebruikt. Ook worden er afspraken gemaakt met betrekking tot het gebruik van citaten en het noemen van namen. Het interviewverslag wordt ter controle en beoordeling van nauwkeurigheid voorgelegd aan de personen die worden geïnterviewd.

§ 3.3.3 Coderen

De interviews die ten behoeve van dit onderzoek worden afgenomen, leveren grote hoeveelheden materiaal op die geanalyseerd dienen te worden. Volgens Berg (2009) is het van belang om alvorens dit te doen, het materiaal op systematische wijze te ontleden,

herschikken, organiseren en vervolgens te interpreteren. Om dat te bewerkstelligen, worden de interviews gecodeerd. Met deze techniek kan structuur worden aangebracht in kwalitatieve data door inzicht te verschaffen in wat het onderwerp van een kwalitatieve data-eenheid is. Dit biedt hulp bij het analyseren van data omdat het vergelijking mogelijk maakt. De

uitspraken in de interviews worden geïnterpreteerd. Daarna worden codes toegekend aan data-eenheden. Deze data-eenheden worden opgedeeld in subeenheden en vervolgens wordt aan de inhoud daarvan een subcode toegekend. De data-eenheden die onder hetzelfde onderwerp vallen aan de hand van hun code, kunnen op deze wijze met elkaar vergeleken worden en er kan inzicht worden verkregen in het onderzoekonderwerp. De data-eenheden worden hierbij op een zo gedetailleerd en nauwkeurig mogelijk niveau bekeken in verschillende ronden. Aan de hand van dit back and forth coderen, kunnen eventuele herzieningen gedurende het proces plaatsvinden. Daarna worden patronen gezocht en bekeken in het licht van de

onderzoeksvraag. Nadat al het materiaal is gecodeerd, kunnen de verschillende concepten die centraal staan in het onderzoek, grondig geanalyseerd worden (Berg, 2009: 354).

Alvorens het codeerproces te doorlopen, dienen de volgende stappen te worden genomen:

 Het begin en het einde van een fragment bepalen;

 Vaststellen of een fragment al dan niet een betekenisvol geheel is;  Bepalen of het fragment relevant is in het licht van het onderzoek.

39 Om te zorgen voor het correct en consistent doorlopen van het codeerproces, dient tijdens het proces ook een aantal keuzen gemaakt te worden:

 Vaststellen of de codes die tot dan toe ontwikkeld zijn voldoende dekking geven aan de verzamelde gegevens;

 Voor elk fragment bepalen of dit nog steeds goed gecodeerd is of dat het fragment beter te plaatsen is onder een andere code;

 De fragmenten die onder een code zijn ondergebracht vergelijken en vaststellen of er op basis van de fragmenten een voldoende gedetailleerde beschrijving is te geven.

§ 3.4 Betrouwbaarheid en validiteit

Een aantal aspecten zijn volgens Van Thiel (2010) bij het gebruik van bestaand materiaal noodzakelijk om de betrouwbaarheid en validiteit van een onderzoek te waarborgen: de context waarin informatie tot stand is gekomen, de kwaliteit van deze informatie en degene die dit heeft verzameld. Bij de casestudy kan het geringe aantal onderzoekseenheden de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek bedreigen (van Thiel, 2010: 115). In de geselecteerde cases kan een bedreiging worden veroorzaakt doordat subjectieve elementen zoals beelden en percepties centraal staan. Zo heeft veiligheid niet voor iedereen dezelfde betekenis en kan het lastig zijn om vast te stellen of de aanpak van drugsoverlast met een netwerk effectief is, daar er verschillende wijzen zijn om effectiviteit te bekijken en causaliteit niet zonder meer is vast te stellen. De Veiligheidsindex is een instrument om de ontwikkeling van de veiligheid in verschillende wijken te meten. De stadsmariniers werden in de periode 2009-2014 afgerekend op de targets die waren gesteld aan de hand van de Veiligheidsindex, waarna de Veiligheidsindex opging in een andere methode, het Wijkprofiel. Deze methoden werden als prestatie-indicator gebruikt. Een positieve ontwikkeling van de Veiligheidsindex toont echter niet direct een causaal verband met de inzet van de stadsmarinier. Om een mogelijk causaal verband inzichtelijk te maken, wordt daarom allereerst gekeken naar de specifieke inzet van de stadsmarinier in de casus en de resultaten daarvan. Vervolgens wordt onderzocht of het veiligheidscijfer op de veiligheidsindex is gestegen in dat probleemgebied. Daarnaast wordt onderzocht of volgens de actoren de inzet van de stadsmarinier een bijdrage heeft geleverd aan de effectiviteit van het netwerk en de wijkveiligheid. Wat naast het

40 stadsmariniers in andere steden. Daarmee is er een geringe externe validiteit (Van Thiel, 2010: 115).

Het hanteren van kwalitatieve methoden kan dus enerzijds een bedreiging vormen voor de betrouwbaarheid en validiteit, anderzijds leent het zich goed voor het verzamelen van gegevens die ter verdieping dienen. Om risico’s voor betrouwbaarheid en validiteit tegen te gaan, worden meerdere methoden toegepast. Informatie wordt verzameld door het afnemen van interviews, maar ook door het verrichten van een inhoudsanalyse van bestaand materiaal. Dit betreft rapporten en documenten van andere actoren in het wijkveiligheidsbeleid, die aansluiten op het onderwerp, waarbij deze voor de verschillende actoren vanuit een ander perspectief zijn opgesteld. Zo kan worden nagegaan of informatie betrouwbaar is, ook al gaat het hier om een gering aantal eenheden. Bovendien maakt het gebruik van reeds bestaand materiaal dat al door onderzoekers is verzameld en verwerkt, het onderzoek efficiënt (Van Thiel, 2010: 127). De resultaten en bevindingen worden tot slot voorgelegd aan respondenten zodat deze op hun adequaatheid kunnen worden beoordeeld.

Deel II Resultaten en Analyse

In het tweede deel van het onderzoek worden de resultaten uiteengezet en geanalyseerd aan de hand van het theoretisch kader. Daarmee kunnen de volgende deelvragen worden beantwoord:

- Wat houdt de functie van de stadsmariniers in?

- Welke rol hebben de stadsmariniers gespeeld in veiligheidsnetwerken? - Hoe heeft de wijkveiligheid zich ontwikkeld vanaf 2009?

- In welke mate hebben de activiteiten van de stadsmariniers in netwerken de ontwikkeling van het veiligheidscijfer beïnvloed?

Om dit te doen, wordt allereerst een korte beschrijving gegeven van de functie van de stadsmariniers. Vervolgens wordt per casus een beknopt algemeen beeld geschetst van de wijk om de belangrijkste karakteristieken te belichten. Na deze wijkschets volgt een beschrijving van de wijze waarop drugsoverlast zich in de wijk manifesteert. Hierna wordt ingegaan op de inzet van de stadsmarinier ter bestrijding van de drugsoverlast in de wijk. Wat daarbij van belang is, is dat er ook een beeld ontstaat van het krachtenveld waarbinnen de stadsmarinier opereert. Hier wordt een overzicht van gegeven. Vervolgens wordt de casus aan

41 de hand van het theoretisch kader geanalyseerd en worden de empirische gegevens en documenten geanalyseerd aan de hand van de concepten uit het theoretisch kader, wat wordt afgesloten met een hoofdstuk waarin de twee cases met elkaar worden vergeleken. Dit deel van het onderzoek eindigt met een conclusie, waarin de hoofdvraag van het onderzoek wordt beantwoord, wordt gereflecteerd op het onderzoek en aanbevelingen worden geformuleerd.

4. De stadsmariniers in Rotterdam

In hoofdstuk 1 is reeds aangegeven dat de stadsmariniers in 2002 door het College van B&W werden aangesteld naar aanleiding van ernstige veiligheidsproblemen in meerdere wijken in Rotterdam (Gemeente Rotterdam, 2012: 5).

In de gemeente werd hoge prioriteit gesteld aan veiligheid. Het College van B&W gaf in 2002 de wens aan om in 2005 in Rotterdam enkel nog veilige wijken te hebben. Bovendien streefde het College ernaar om in 2010 ook geen probleemwijken meer te hebben. Dit streven werd vastgelegd in de Veiligheidsindex. Aan de hand hiervan wordt gemeten hoe (on)veilig een wijk is en aan de hand van de score van een wijk, wordt deze ingedeeld in een categorie. Ook brengt de Veiligheidsindex in kaart wat de jaarlijkse ontwikkeling is. De Veiligheidsindex wordt sinds 2002 gehanteerd uit rationele overwegingen; het is een methode om de doelstellingen van het veiligheidsbeleid op dusdanige wijze uit te drukken, dat de doelstellingen en de effecten meetbaar kunnen worden gemaakt. Hiermee kan dus worden bezien of verantwoordelijken voor het beleid, alsmede de uitvoerders, beleid effectief ontwikkelen en uitvoeren. In 2014 is de veiligheidsindex opgenomen in het Wijkprofiel, een meetinstrument dat de veiligheidsindex, de fysieke index en de sociale index met elkaar verbindt. Aan het beleid zijn door middel van het gebruik van de index targets gekoppeld. Resultaatgerichtheid is hiermee een belangrijke rol gaan spelen in de veiligheid. Door de betrokken partijen in de integrale aanpak wordt gestuurd op resultaten. Er kan dus naderhand bij de evaluatie middels de index ook worden gekeken of de inzet van de uitvoerders op die punten samenhangt met eventuele verbeteringen. De score en categorie beïnvloeden in sterke mate de evaluatie van het veiligheidsbeleid van het dagelijks bestuur in Rotterdam en daarmee de wijze waarop gestuurd wordt.