De regulering van de toeristische verhuur van woonruimte Maxime Rosier Maximerosier@live.nl 10727019 Staats- en bestuursrecht Dhr. dr. F.T. Groenewegen Inleverdatum: 24 juli 2020
Inhoudsopgave
Abstract ... 3
Introductie ... 5
Welke instrumenten heeft de gemeente op dit moment ter beschikking om de toeristische verhuur te reguleren? ... 7
Huisvestingswet 2014 ... 7
De huisvestingsverordening 7 Woningonttrekking 10 Short stay, bed & breakfast en vakantieverhuur 11 Vergunningplicht B&B en vakantieverhuur 12 Gebiedsverbod vakantieverhuur 14 Handhaving 15 Bestemmingsplan ... 16
Omgevingsvergunning brandveiligheid ... 17
Wet aanpak woonoverlast ... 18
Tussenconclusie... 19
Wat voegt het wetsvoorstel De Wet Toeristische verhuur van woonruimte toe aan het instrumentarium van de gemeente? ... 21
Eenmalige registratieverplichting ... 21
Nachtencriterium ... 22
Meldplicht bij verhuring... 22
Vergunningplicht ... 23
Handhavingsinstrumenten: de bestuurlijke boete, intrekking van de vergunning en bestuursdwang ... 24
Webcrawlers 26 Tussenconclusie... 26
Hoe kunnen de platforms worden betrokken bij de regulering van toeristische verhuur? ... 28
Europees rechtelijk kader ... 28
Richtlijn elektronische handel 29 Verplichting om mee te werken aan registratiesysteem ... 31
Het doorgeven van een advertentie zonder registratienummer ... 32
Boete ... 33
Aanbieders verwijderen als niet is voldaan aan registratieplicht en registratienummer niet is vermeld ... 33
Vergunningplicht voor activiteiten digitale platforms ... 34
Meldplicht en nachtencriterium ... 34
Tussenconclusie... 35
Conclusie ... 36
Abstract
In deze masterscriptie wordt ingegaan op de regulering van de toeristische verhuur van woonruimte. Digitale platforms voor het aanbieden van woonruimte, zoals airbnb,
Booking.com en Expedia zijn in dit kader van groot belang en hoewel deze platforms voor verhuurders en toeristen een uitkomst zijn, levert dit de nodige problemen op in steden, zoals schaarste op de woningmarkt en overlast. De handhaving is ook nogal eens een probleem, omdat advertenties op digitale platforms geen adres of registratienummer vermelden en het in kaart brengen van de toeristische verhuur daarom vrijwel onmogelijk is. Door de toename van het toerisme in steden als Amsterdam en de groei van digitale platforms is het noodzakelijk, in het kader van de leefbaarheid in de stad, om de toeristische verhuur effectief te reguleren. Daarom wordt bekeken welke mogelijkheden zowel het huidige Europees en nationaal wettelijk kader als het wetsvoorstel de Wet Toeristische verhuur van woonruimte bieden om de negatieve effecten van toeristische verhuur optimaal te kunnen reguleren. De huidige instrumenten vinden een grondslag in de Huisvestingswet 2014, de Wet aanpak woonoverlast, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Woningwet, en het bestemmingsplan. De regulering van toeristische verhuur vindt nu grotendeels plaats via een vergunningplicht en daaraan verbonden voorschriften en voorwaarden.1 Uit dit onderzoek volgt dat deze
grondslagen veelal niet bedoeld zijn voor de handhaving van de toeristische verhuur van woonruimte en daardoor effectieve handhaving belemmerd wordt. Het wetsvoorstel - de Wet toeristische verhuur van woonruimte - biedt daarentegen meerdere instrumenten, zoals een meldplicht, een registratieplicht, een plicht tot het vermelden van het registratienummer en een vergunningplicht. Hoewel deze nieuwe instrumenten gemeenten de mogelijkheid bieden om - in tegenstelling tot de huidige situatie - maatwerk te bieden, richten de instrumenten zich slechts tot de verhuurder. Voor effectieve handhaving lijkt het logisch om ook de digitale platforms hierbij te betrekken. Om de digitale platforms juridisch afdwingbare verplichtingen op te leggen moet worden voldaan aan de strenge vereisten van richtlijn elektronische handel. Uit deze masterscriptie volgt dat aan platforms onder meer gevraagd kan worden om mee te werken aan het vermelden van het registratienummer door een tool in te bouwen, waardoor advertenties zonder registratienummer niet meer mogelijk worden. Kortom, effectieve handhaving van de negatieve effecten van toeristische verhuur wordt mogelijk gemaakt door een combinatie van nieuwe instrumenten jegens de verhuurder, zoals een registratie- en meldplicht, en jegens digitale platforms.
Introductie
Online platforms vormen tegenwoordig een groot onderdeel van ons dagelijks leven. Of het nou gaat om taxidiensten, het laten bezorgen van eten of het boeken van een appartement, het is allemaal online te regelen. Hoewel deze platforms niet meer zijn weg te denken, laat regulering veelal op zich wachten. In deze scriptie zal worden ingegaan op de toeristische verhuur van tijdelijke woonruimte. Airbnb, Booking.com en Expedia zijn bekende platforms op het gebied van de verhuur van tijdelijke woonruimte. Waar verhuurders en toeristen met deze platforms weglopen, vormen zij voor gemeenten juist een hoofdpijndossier. De particuliere toeristische verhuur van woonruimte is namelijk door deze platforms enorm gestegen, waardoor de woonruimtevoorraad in gevaar komt. Daarbij ervaren buurtbewoners veelal overlast en hinder van de tijdelijke (toeristische) huurders.2 Om de negatieve gevolgen van de toeristische verhuur te beperken hebben gemeenten verschillende instrumenten in handen om dit probleem aan te pakken. Helaas blijken de bestaande instrumenten in veel gevallen niet voldoende en is er op dit moment een wetsvoorstel aanhangig waarmee wordt beoogd de gemeenten meer handvaten te bieden om de toeristische verhuur beter te reguleren. Dit is het wetsvoorstel Wet toeristische verhuur van woonruimte. Problemen met de huidige instrumenten zien op de handhaving van deze instrumenten. De platforms zijn immers niet verplicht om mee te werken aan de uitwisseling van gegevens en bij de advertenties wordt niet vermeld waar het huis zich precies bevindt. Dit zorgt ervoor dat een verhuurder
gemakkelijk de regels kan omzeilen. De gemeente is in de handhaving van de regels namelijk vooral aangewezen op de bereidwilligheid van de verhuurder om melding te doen van de verhuur. Daarnaast worden veel overtredingen ontdekt door meldingen van overlast door buurtbewoners. Toezichthouders volgen deze meldingen op en kunnen vragen of zij binnen mogen komen en de woonruimte toeristisch wordt verhuurd. Toeristen laten de
toezichthouders veelal binnen en staan ze te woord. Als er sprake blijkt te zijn van
overtredingen van de regelgeving omtrent de toeristische verhuur, kan er in deze gevallen worden gehandhaafd. Dit neemt niet weg dat het overgrote deel van de toeristische verhuur niet in kaart kan worden gebracht en het maar de vraag is of er daadwerkelijk effectief kan worden gehandhaafd om de leefbaarheid in steden als Amsterdam te verbeteren. In deze masterscriptie zal ik daarom bekijken welke mogelijkheden zowel het huidige Europees en nationaal wettelijk kader als het wetsvoorstel de Wet Toeristische verhuur van woonruimte
2 ‘Steden en experts: “Airbnb-wet” gaat niet ver genoeg’’, NRC 2 december 2019; 'Vier op tien Airbnb'ers verhuren meer dan 60 dagen', Het Parool 4 augustus 2017.
bieden om de negatieve effecten van toeristische verhuur optimaal te kunnen reguleren. Daarvoor zal ik hieronder ingaan op de instrumenten die gemeenten op dit moment in handen hebben. Vervolgens zal ik bespreken welke instrumenten in de Wet toeristische verhuur van woonruimte zijn opgenomen. Aangezien de regulering in het wetsvoorstel niet ziet op de platforms, maar deze een belangrijk onderdeel kunnen zijn van een optimale handhaving van de regelgeving, zal ik ook ingaan op de mogelijkheden om ook deze platforms bij de
regelgeving te betrekken. Aangezien in Amsterdam verreweg de meeste airbnb’s te vinden zijn (Amsterdam telde op 1 januari 21.000 airbnb’s waar dit er in Den Haag en Rotterdam zo’n 2000 waren.3) en deze gemeente zelf regelgeving heeft gemaakt dat veel doet denken aan de Wet toeristische verhuur van woonruimte, zal Amsterdam mee worden genomen in de bespreking.
3 Airbnb Newsroom, https://news.airbnb.com/nl/nieuwe-cijfers-2018-airbnb-groeit-verantwoord-en-verspreidt-toerisme-over-het-hele-land/ , 2 mei 2019.
Welke instrumenten heeft de gemeente op dit moment ter beschikking om
de toeristische verhuur te reguleren?
Gemeenten hebben momenteel verschillende manieren om de toeristische verhuur te reguleren. De grondslagen voor deze reguleringen zijn zeer divers. Gemeenten ontlenen bevoegdheden aan de Huisvestingswet 2014, de Wet aanpak woonoverlast, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Woningwet, maar ook via het bestemmingsplan. Hieronder zullen deze verschillende grondslagen worden behandeld.
Huisvestingswet 2014
De Huisvestingswet 2014 biedt gemeenten de mogelijkheid om sturing te geven op het gebied van woonruimteverdeling om schaarste van woonruimte tegen te gaan en de leefbaarheid te bevorderen. In tegenstelling tot de regulering van woonruimteverdeling, kan de regelgeving omtrent de woonruimtevoorraad voor alle koop- en huurwoningen gelden waar schaarste voor geldt. De gemeenteraad mag op basis van de Huisvestingswet 2014 regels opstellen in een huisvestingsverordening om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de schaarste van woonruimte aan te pakken.4 De nadere regels in de huisvestingsverordening moeten ook noodzakelijk en geschikt zijn om de woonruimteverdeling te reguleren.5 Daarnaast komt de gemeenteraad veel beleidsvrijheid toe in het opstellen van de huisvestingsverordening.6 Per gemeente kunnen de regels dus in aanzienlijke mate verschillen. Het knelpunt in het kader van de toeristische verhuur is te vinden in het feit dat een gemeente in de
huisvestingsverordening regels kan opstellen om schaarste aan woonruimte te voorkomen, terwijl de toeristische verhuur voor een groot deel ook problemen oplevert met betrekking tot de leefbaarheid in de stad.
De huisvestingsverordening
Uit art. 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat de gemeenteraad in de
huisvestingsverordening kan bepalen dat het verboden is om woonruimte geheel of
gedeeltelijk aan de woonbestemming te onttrekken zonder vergunning van burgemeester en wethouders.7 De gemeenteraad dient vervolgens in de huisvestingsverordening gebouwen en wijken aan te wijzen, waarvoor de vergunningplicht geldt. De gemeente Amsterdam heeft in
4 Artikel 2 Huisvestingswet 2014.
5 Kamerstukken II 2009/10, 32271, 3, p. 1-2 (MvT).
6 S. Wirken, L. Van der laan, Regulering van toeristische verhuur van woonruimte via de Huisvestingswet 2014: actuele
ontwikkelingen, Vastgoedrecht (VGR) 2020/2.
haar huisvestingsverordening bepaald dat voor de gehele woonruimtevoorraad in Amsterdam een vergunningsplicht geldt. De Afdeling heeft, mede op basis van
totstandkomingsgeschiedenis van de Huisvestingswet 2014, bepaald dat voor de bescherming van de woonruimtevoorraad en de doorstroming binnen de markt het aanwijzen van het gehele grondgebied mogelijk is.8 Daarbij acht de Afdeling het ook van belang dat het aanwijzen van het gehele grondgebied van betekenis is voor de leefbaarheid in de gemeente Amsterdam.9 In deze context wordt ook de toeristische verhuur genoemd, aangezien dit veelal samengaat met overlast.10 Hoewel het door de Afdeling niet onmogelijk werd geacht de woonruimten op het gehele grondgebied aan te wijzen, werden Eindhoven en Rotterdam teruggefloten. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven stelde, onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling,11 dat zij door alle woonruimten aan te wijzen konden voorkomen dat in wijken waar geen vergunningplicht zou gelden de huisjesmelkers zouden toeslaan. Rechtbank Oost-Brabant oordeelde hierover dat het college niet heeft kunnen onderbouwen dat het invoeren van een vergunningplicht voor alle woonruimten in de gemeente zowel noodzakelijk als geschikt is om schaarste aan
(goedkope) woonruimte in de gehele gemeente aan te pakken.12 Ook de rechtbank Rotterdam constateerde dat in de gemeente Rotterdam geen schaarste aan goedkope woonruimte is.13 In de Woonvisie werd zelfs gesteld dat er relatief veel goedkope woningen in de gemeente beschikbaar zijn en er juist wordt ingezet op meer woningen in hogere prijsklassen. De rechtbank Rotterdam oordeelde daarom dat het aanwijzen van alle woonruimten in de gehele gemeente niet noodzakelijk en geschikt is om te zorgen voor een goede verdeling van de woonruimtevoorraad. In deze zaken werd door de verschillende rechtbanken en de Afdeling erkend dat gemeenten kampen met ingewikkelde problematiek aangaande de
woonruimtevoorraad, maar de huidige Huisvestingswet 2014 bood veelal onvoldoende
grondslag om effectieve regulering te bewerkstelligen. Alleen in uitzonderlijke situaties, zoals in Amsterdam, kan voor alle woonruimten een vergunningplicht gelden. Mede naar
aanleiding van deze zaken is het wetsvoorstel de Wet toeristische verhuur van woonruimte geïntroduceerd om de Huisvestingswet zodanig te wijzigen dat gemeenten wel de benodigde bevoegdheden verkrijgen.14 Nadelige gevolgen van toeristische verhuur doen zich namelijk
8 ABRVS, 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833.
9ABRVS, 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833, r.o. 4.4 – 4.5. 10 Zie ook: Kamerstukken II 2009-2010, 32271,3 p. 26.
11 ABRVS, 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833. 12 Rb. Oost Brabant 02-01-2019 ECLI:NL:RVS:2019:10. 13 Rb. Rotterdam 13-03-2019 ECLI:NL:RBROT:2019:1834.
14 D.A. Lubach, commentaar op artikel 2 Huisvestingswet 2014, in: A.Ch. Fortgens e.a. (red), Ruimtelijk Bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer (online, bijgewerkt op 17 maart 2020), aant. 1.3.
niet alleen in de gemeente Amsterdam voor. Ook andere gemeenten kampen met deze
problematiek, maar regulering hiervan via een huisvestingsverordening wordt beperkt door de relatief strenge vereisten voor het aanwijzen van de gehele woonruimtevoorraad in een
gemeente. Er moet namelijk sprake zijn van schaarste in de gehele woonruimtevoorraad, er moet worden voldaan aan de eisen van noodzakelijkheid- en proportionaliteit en ook de leefbaarheid moet worden meegenomen.15 T. I. Oost stelt in de noot onder ABRVS, 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833 dat de wetgever twee gevallen heeft willen
onderscheiden, namelijk: het geval waarbij schaarste aan goedkope woonruimte moet worden tegengegaan en het geval waarbij de leefbaarheid in wijken moet worden beschermd tegen de nadelige gevolgen van de toeristische verhuur van woonruimten.16 In dit eerste geval zal een gemeente specifieke wijken in de huisvestingsverordening aan moeten wijzen, terwijl het tweede geval veel breder getrokken kan worden. Hoewel de wetstekst de leefbaarheid niet noemt, volgt uit de Memorie van Toelichting uitdrukkelijk dat in het kader van art. 21 Huisvestingswet 2014 ook de leefbaarheid moet worden betrokken bij het in de
huisvestingsverordening aanwijzen van wijken en gebouwen waarvoor een vergunningsplicht geldt.17 Daarbij wordt expliciet gesteld dat ook het gehele grondgebied van de gemeente kan worden aangewezen.18 Daarentegen moet wel worden opgemerkt dat door het aanwijzen van het gehele grondgebied van de gemeente of een aanzienlijk deel hiervan, fundamentele rechten van burgers worden beperkt, namelijk: het eigendomsrecht. Dit mag niet uit het oog worden verloren in de strijd tegen de overlast voortkomend uit de toeristische verhuur. De drie hierboven besproken uitspraken geven de afweging tussen het eigendomsrecht en het willen aanpakken van de toeristische verhuur in het kader van de leefbaarheid goed weer. In deze uitspraken komt het belang van de motiveringsplicht sterk naar voren. De gemeente Amsterdam komt met verscheidende onderzoeksrapporten waaruit blijkt dat in het gehele gebied schaarste bestaat aan woningen, waar de gemeente Rotterdam en Eindhoven dit volgens de rechtbanken onvoldoende hebben kunnen onderbouwen. Naar mijn mening hebben de Afdeling en rechtbanken hierin juist gehandeld. Hoewel de wetsgeschiedenis de mogelijkheid biedt om ook naar de leefbaarheid in wijken te kijken en het mogelijk is de gehele gemeente aan te wijzen als vergunningplichtig, moet dit worden afgewogen tegen het individuele eigendomsrecht.
15 Zie hiervoor o.a. art. 2 Huisvestingswet 2014; Kamerstukken II 2009/2010, 32 271, nr. 3, p.21; Kamerstukken II 2013/14, 33797, 3, p. 9.
16 T.I. Oost, annotatie bij ABRVS, 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833, AB 2018/404, onder 3.
17 Kamerstukken II 2009/2010, 32 271, nr. 3, p.21; Kamerstukken II 2013/14, 33797, 3, p. 9; zie ook C. Smith & H. Kloosterhuis, ‘Wat wil de wetgever?’, AA 2020, afl. 6, p. 565-569 (AA20200565).
Woningonttrekking
In de jurisprudentie deed zich ook de vraag voor wanneer er sprake is van woningonttrekking. De Afdeling heeft geoordeeld dat hier sprake van is als een gebouw op enig moment de bestemming permanente bewoning had. Dit moet aan de hand van objectieve maatstaven worden nagegaan en het feitelijk gebruik van de woning is hierin niet beslissend.19 De vraag of er sprake is van woningonttrekking is ook van belang in het kader van de toeristische verhuur. Het gaat dan immers om kortstondige toeristische verhuur en de woning wordt nog steeds bewoond door de verhuurder zelf, waardoor werd betoogd dat van woningonttrekking geen sprake kan zijn.20 De Afdeling heeft vervolgens in een reeds zaken geoordeeld dat ook bij kortstondige (eenmalige) verhuur sprake is van woningonttrekking, aangezien duurzame bewoning hierdoor niet mogelijk is.21 Ook in die gevallen waarin de verhuurder zijn
hoofdverblijf in de woning heeft is er sprake van woningonttrekking.22 Uit inschrijving in de Basisregistratie Personen volgt het vermoeden dat iemand hoofdverblijf heeft in de woning.23 Zoals uit de hierboven besproken jurisprudentie blijkt wordt de definitie van
woningonttrekking door de Afdeling opgerekt. Hetgeen in het kader van de handhaving van de toeristische verhuur van groot belang is, aangezien de vergunningsplicht uit de
Huisvestingswet 2014 één van de belangrijkste instrumenten is om op dit moment de toeristische verhuur te reguleren. Hoewel het oprekken van de definitie van
woningonttrekking wenselijk is in het kader van de handhaving van de toeristische verhuur, werd deze oprekking in de literatuur ook bekritiseerd. De tekst, het doel en de
wetsgeschiedenis van de Huisvestingswet zouden deze oprekking niet kunnen dragen en de redenering van de Afdeling lijkt tegenstrijdig.24 Goes beargumenteerd o.a. dat kortstondige verhuur niet zomaar kan leiden tot het onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad, omdat ’’de omvang, samenstelling en kwaliteit van de woonruimtevoorraad niet aangetast wordt door de kortstondige verhuur’’.25 Ook andere auteurs vinden de redenering van de Afdeling, dat door kortstondige (eenmalige) verhuur duurzame bewoning niet meer mogelijk
19 ABRvS, 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080; ABRvS 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3527.
20 S. Wirken, L. Van der laan, Regulering van toeristische verhuur van woonruimte via de Huisvestingswet 2014: actuele ontwikkelingen, Vastgoedrecht (VGR) 2020/2.
21 ABRvS 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3155; ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2534.
22 ABRvS 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428, Jom 2018/121; ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2307, AB 2018/325, m.nt. T.I. Oost; ABRvS 06 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317; ABRvS 10 april 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:1142.
23 ABRvS 30 oktober 2019 ECLI:NL:RVS:2019:3650.
24 P.F. Goes, ‘Tijdelijke woningverhuur door bewoners aan toeristen naar huidig en toekomstig recht’, NJB 2019/1658, p. 2000–2009, onder 3.2.
25 P.F. Goes, ‘Tijdelijke woningverhuur door bewoners aan toeristen naar huidig en toekomstig recht’, NJB 2019/1658, p. 2000–2009, onder 3.2.
is, te kort door de bocht.26 Daarbij sluiten zij zich in grote lijnen aan bij de redenering van Goes dat een duidelijke wettelijke basis voor deze redenering lijkt te ontbreken.
Tegenstanders stellen dat de meeste rechterlijke uitspraken juist zijn gebaseerd op meerdere teksten en dat de uitspraak van de Afdeling in lijn is met hetgeen de wetgever in de Memorie van Toelichting heeft opgenomen. Zij stellen dat uit de latere Memorie van Toelichting volgt dat ook de invloed op de woonomgeving en leefbaarheid in een stad onder het behoud en de samenstelling van de woonvoorraad kan worden begrepen.27 Ik kan mij in beide redeneringen vinden. De redenering van de Afdeling lijkt tegenstrijdig in de zin dat door kortstondige verhuur de woning onttrokken kan worden zelfs in het geval dat deze woning duurzaam wordt bewoond en het maar om een paar nachten per jaar gaat. Daarentegen leert de praktijk dat bepaalde woningen veelvuldig kortstondig worden verhuurd, waardoor deze woningen wel degelijk aan de woonruimtevoorraad worden onttrokken, terwijl de verhuurder de woning duurzaam bewoond. Daarbij kan uit een latere Memorie van Toelichting worden opgemaakt dat ook de leefbaarheid bij de vergunningplicht voor woningonttrekking betrokken mag worden.28 Naar mijn mening is de redenering van de Afdeling dan ook te volgen, maar blijft het wenselijk om een solide wettelijke basis te verzorgen, waaruit blijkt dat instrumenten kunnen worden ingezet om de leefbaarheid in een woonomgeving te beschermen.
Short stay, bed & breakfast en vakantieverhuur
Verder is het in het kader van de verhuur van woningen en de Huisvestingswet 2014 van belang om onderscheid te maken tussen het gebruik van een woning voor short stay, het gebruik van een woning als een bed & breakfast (B&B) en het gebruik van een woning in het kader van vakantieverhuur. De termen short stay, bed & breakfast en vakantieverhuur zijn niet in de Huisvestingswet 2014 zelf, maar in de lagere regelgeving te vinden.29 Short stay is het tijdelijk verhuren van een zelfstandige woonruimte voor expats en internationale
werknemers.30 Het gebruik van een woning voor short stay is in tegenstelling tot
vakantieverhuur niet bedoeld voor toeristen.31 Daarom zal in het navolgende niet verder in worden gegaan op de regeling omtrent short stay. Vakantieverhuur is het verhuren van een
26 M. Bruijn, J. Koornstra, B. Roorda, J. Schilder & J. Brouwer, ‘Over vermeende wetshistorische interpretatie en selectieve rechtsvinding’, AA 2020, afl. 2, p. 162-163 (AA20200161).
27 C. Smith & H. Kloosterhuis, ‘Wat wil de wetgever?’, AA 2020, afl. 6, p. 567 (AA20200565); Kamerstukken II 2013/14, 33797, 3, p. 29.
28 Kamerstukken II 2013/14, 33797, 3, p. 29.
29 Hier wordt voor het gemak gebruik gemaakt van de definities uit de Huisvestingsverordening van Amsterdam. 30Art. 5.1 lid 2 Huisvestigingsverordening Amsterdam 2020 jo. art. 1 sub r Huisvestingsverordening Amsterdam 2013 en
https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/shortstaybeleid/ 31https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/shortstaybeleid/
zelfstandige woonruimte, terwijl de bewoner afwezig is.32 Bij een B&B wordt een deel van de zelfstandige woonruimte verhuurd, terwijl de bewoner aanwezig is.33 Hieronder zal worden ingegaan op de verschillende manieren waarop het gebruik van een woning als B&B en vakantieverhuur wordt gereguleerd. Amsterdam wordt als voorbeeld genomen.
Vergunningplicht B&B en vakantieverhuur
Aangezien bij een B&B een onderdeel van de woonruimte onttrokken wordt aan de
woonruimtevoorraad, moet er op grond van art. 21 Huisvestingswet 2014 ook voor een B&B een vergunning worden aangevraagd. In de Huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam gold onder voorwaarden tot 1 januari 2020 een uitzondering op deze vergunningsplicht. Voor het gebruik van de woning als B&B gold wel een eenmalige
meldingsplicht, de bestemming tot bewoning moest overheersend zijn, er mochten slechts vier mensen per nacht verblijven, de hoofdbewoner moest zijn hoofdverblijf in de woning hebben en daadwerkelijk op het adres ingeschreven staan.34 In de Huisvestingsverordening van 2020 is er wel een vergunningsplicht en een quotum per wijk ingevoerd.35 Verder is er bovenop de voorwaarde dat de woonbestemming overheersend moet zijn (slechts 40% B&B) bijgekomen dat de B&B in totaliteit 61m2 mag bedragen.
Voor de vakantieverhuur gelden weer andere regels. Waar een B&B het gehele jaar gasten kan ontvangen, geldt voor de vakantieverhuur een maximumaantal verhuurde nachten.36 Verder gold tot voor kort ook een uitzondering op de vergunningsplicht voor vakantieverhuur, waaronder de eis dat de woning maximaal 30 nachten per jaar aan toeristen verhuurd mag worden en de verhuurder, elke keer voordat de woning verhuurd wordt, hiervan melding moet doen bij het college van B&W.37 De regelgeving omtrent de meldplicht en het
nachtencriterium in de huisvestingsverordening heeft de gemeenteraad van Amsterdam gedacht te kunnen ontlenen aan art. 21 Huisvestingswet 2014. In de literatuur is dit veelvuldig bekritiseerd.38 Deze regelgeving (de meldplicht en het nachtencriterium) ziet namelijk op de aanpak van overlast door toeristische verhuur en daarmee het bewaken van de leefbaarheid in de stad. Bruijn e.a. stellen dat de gemeenteraad met deze regelgeving een stap te ver is
gegaan. De auteurs beargumenteren dat de wettekst van art. 2 Huisvestingswet 2014 en de
32 Art. 1 sub ee Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. 33 Art. 1 sub c Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. 34 Art. 3.2.1 lid 4 Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
35 Art. 3.3.5 jo. 3.3.7 lid 1 onder b Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. 36 Art. 3.1.2 lid 4 onder b Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. 37 Art. 3.1.2 lid 4 onder b en f Huisvestingsverordening Amsterdam 2020.
38 Zie hiervoor o.a. M. Bruijn, J. Koornstra, B. Roorda, J. Schilder & J. Brouwer, ‘Over vermeende wetshistorische interpretatie en selectieve rechtsvinding’, AA 2020, afl. 2, p. 162-163 (AA20200161).
wetsgeschiedenis slechts ruimte biedt voor regelgeving om schaarste aan woonruimte tegen te gaan en alleen in concrete gevallen de leefbaarheid daarbij betrokken mag worden.39 Het feit dat er boetes opgelegd kunnen worden, omdat er niet aan de meldplicht en/of het
nachtencriterium wordt voldaan, is dan ook door het ontbreken van een duidelijke wettelijke grondslag uit den boze. In dit kader heeft de Afdeling op 29 januari 2020 een belangrijke uitspraak gedaan. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat art. 21 Huisvestingswet 2014 geen ruimte biedt om een uitzondering te maken op de vergunningplicht bij
woningonttrekking en de meldplicht daarom niet mogelijk is.40 Volgens de Afdeling is het wel mogelijk om als gemeenteraad voorwaarden te stellen aan de vergunningplicht, zoals de mogelijkheid om te kunnen afzien van boeteoplegging. Hierdoor is de gemeente Amsterdam genoodzaakt om een vergunningstelsel voor de vakantieverhuur van woningen in te voeren. Deze uitspraak werd in de media weggezet als een verlies voor de gemeente Amsterdam in de strijd tegen de aanpak van de toeristische verhuur, maar zoals Klap beargumenteerd in zijn annotatie onder deze uitspraak, is het tegendeel hiervan waar.41 De Afdeling bevestigt
namelijk nogmaals dat (kortstondige) toeristische verhuur van woonruimte onttrekking aan de woonvoorraad oplevert in de zin van art. 21 Huisvestingswet en daarmee een vergunning vereist is, waardoor duidelijkheid wordt geschept over de omstreden meldplicht. Ook ik ben positief gestemd over deze uitspraak door de wenselijke opheldering die het heeft gebracht en de expliciete opening die wordt geboden om een meldplicht eventueel als
vergunningsvoorwaarden op te nemen. Vanaf 1 juli 2020 geldt art. 3.3.8b huisvestingsverordening, waaruit de voorwaarden en voorschriften van de
onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur volgen. In dit artikel is bepaald dat niet alleen een vergunning moet worden aangevraagd, maar voorafgaand aan elke verhuring het aantal nachten van verhuur gemeld moet worden. Ook geldt er opnieuw een nachtencriterium (dertig dagen) en een maximumaantal personen per nacht. Hiermee lijkt de Wet toeristische verhuur van woonruimte overbodig te worden, maar niks is minder waar. Alle voorwaarden, zoals de meldplicht, zijn immers gebonden aan de vergunning en het invoeren van een
vergunningplicht is niet altijd wenselijk. Een vergunningsplicht is namelijk een relatief zwaar middel voor de eenmalige verhuur van een woonruimte, terwijl de eigenaar een week op
39M. Bruijn, J. Koornstra, B. Roorda, J. Schilder & J. Brouwer, ‘Over vermeende wetshistorische interpretatie en selectieve rechtsvinding’, AA 2020, afl. 2, p. 162 (AA20200161); M. Bruijn, J. Koornstra, B. Roorda, J. Schilder & J. Brouwer, ‘Nawoord bij voorgaande reactie’, in: C. Smith & H. Kloosterhuis, ‘Wat wil de wetgever?’, AA 2020, afl. 6, p. 568-568 (AA20200565); M. Vols & R. de Boer, ‘De Huisvestingswet 2014 en de aanpak van misstanden rondom kamerverhuur’, Gst. 2018/99.
40 ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261.
vakantie is. Daarentegen zijn de nadelige gevolgen van vakantieverhuur groot. De nadelige gevolgen zijn onder meer: overlast en de vakantieverhuur draagt bij aan schaarste op de woningmarkt met als gevolg dat de prijzen worden opgedreven.42 Mijns inziens is de
vergunningplicht en de bijbehorende voorwaarden een goede tijdelijke oplossing, maar is het maatwerk dat door de Wet toeristische verhuur van woonruimte kan worden bewerkstelligd een welkome toevoeging, zodat elke gemeente het beleid aangaande toeristische verhuur lokaal kan afstemmen en niet altijd voor een vergunningplicht gekozen hoeft te worden. Daarbij blijft de wettelijke grondslag voor de vergunningplicht enigszins problematisch. Art. 2 Huisvestingswet 2014 stelt namelijk dat maatregelen noodzakelijk moeten zijn vanuit het oogpunt van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte, terwijl de aanpak van de overlast en hinder door toeristische verhuur voor een groot deel op de leefbaarheid ziet. Een wettelijke basis om maatregelen te nemen voor de bescherming van de leefbaarheid is daarom gewenst.
Gebiedsverbod vakantieverhuur
Op grond van de huisvestingsverordening 2020 van Amsterdam is er ook een mogelijkheid opgenomen om in bepaalde gebieden in Amsterdam een verbod op vakantieverhuur te laten gelden. Het college van B&W kan op grond van art. 3.3.8b lid 3 een gebied aanwijzen.43 De gemeente Amsterdam heeft vanaf 1 juli 2020 een verbod op vakantieverhuur in drie wijken opgelegd44 en het is maar de vraag hoe deze ontwikkeling zich verhoudt met de Europese Dienstenrichtlijn.45 Het verhuren of huren van een woonruimte in het kader van
vakantieverhuur is immers een dienst in de zin van deze richtlijn, waardoor zo’n maatregel noodzakelijk moet zijn en er geen minder vergaand alternatief mogelijk is. Daarnaast vormt deze maatregel ook een beperking op in het kader van het uitoefenen een fundamenteel recht, namelijk: het eigendomsrecht. In de toelichting op het Ontwerpbesluit verbodswijken
vakantieverhuur stelt het college van B&W dat de vakantieverhuur in de aangegeven wijken veel overlast en hinder brengt. Daarnaast geven zij aan de bestaande maatregelen te hebben aangescherpt met als doel de hinder en overlast in de gehorige binnenstad aan te pakken door onder andere de maximale verhuurtermijn te verkorten en een meldplicht in te voeren
voorafgaand aan elke verhuurperiode. De gemeente heeft aangegeven dat in drie wijken het
42 Zie ook A.P. Klap, annotatie bij ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261. JB 2020, afl. 6, p 517.
43 Deze bevoegdheidsgrondslag is vanaf 1 juli gewijzigd, zie ook Reparatieverordening vrijstellingen Huisvestingswet 2014, Gemeenteblad 2020, 142596, 8 juni 2020. Voorheen was de bevoegdheidsgrondslag in art. 3.1.2 lid 5
Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 te vinden.
44 Ontwerpbesluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam tot aanwijzing van verbodswijken vakantieverhuur, 14 april 2020.
toerisme een onevenredige druk op de leefbaarheid met zich meebrengt en heeft dit met cijfers weten te onderbouwen.46 Of deze onderbouwing van de gemeente Amsterdam standhoudt is niet geheel duidelijk. Het is namelijk een feit dat de aangewezen wijken
drukbezocht worden door toeristen, maar of de nadelige gevolgen simpelweg opgelost kunnen worden door een gebiedsverbod op vakantieverhuur in te stellen, is nog maar de vraag. Een verbod op de vakantieverhuur verbiedt immers wel het verhuren van particuliere woonruimte aan toeristen en levert daarmee een beperking op in de zin van de dienstenrichtlijn en een beperking op het eigendomsrecht, maar voorkomt niet dat toeristen toch naar de wijken toe te trekken en overlast te veroorzaken. De leefbaarheid is dan nog steeds in het geding.
Daarentegen liegen de cijfers er niet om en moeten er maatregelen worden genomen. Een gebiedsverbod op toeristische verhuur van woonruimte lijkt in dat opzicht niet uitgesloten en kan een stap in de goede richting betekenen om de leefbaarheid in de wijken te verbeteren.
Handhaving
Op grond van art. 26 Huisvestingswet kan de vergunning worden ingetrokken indien de gegevens voor de aanvraag onjuist of onvolledig waren en wanneer niet aan de
vergunningsvoorwaarden in de huisvestingsverordening van de gemeente is voldaan. Ter handhaving van de vergunningplicht kan het college van B&W ook een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang opleggen.47 Daarnaast kan in de huisvestingsverordening een bevoegdheid worden opgenomen tot het opleggen van een bestuurlijke boete bij een
overtreding: art. 21 huisvestingswet.48 In de huisvestingsverordening van Amsterdam is het college van B&W de mogelijkheid toegekend een bestuurlijke boete op te leggen voor het niet voldoen of in strijd handelen met de vergunningplicht van art. 21 en art. 26 huisvestingswet.49 Onduidelijkheid bestaat nog wel over de boetehoogtes. Uit bijlage 3 (tabel 4) bij de
huisvestingsverordening Amsterdam 2020 volgt dat voor overtreding van de meldplicht een boete van 6000 euro kan worden opgelegd, terwijl voor schending van de overige
voorwaarden, zoals het nachtencriterium, een boete van 20.750 euro kan worden opgelegd. De vraag hierbij is of de overtreding van één van de voorwaarden of alle voorwaarden (m.u.v. de meldplicht) deze enorm hoge boete kunnen dragen. Klap roept op om onderscheid te maken in de hoogte van de boetes aan de hand van de verschillende voorwaarden.50 Bij deze
46 Zie in dit kader ook OIS, 'Toeristische draagkracht van wijken, meting 2019’ en
https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/vakantieverhuur/vergunning/
47 Art. 32 Huisvestingswet 2014 jo. 125 Gemeentewet jo. 5:32 Awb. 48 Art. 35 Huisvestingswet 2014.
49 Art. 4.2.1 Huisvestingsverordening Amsterdam 2020.
oproep sluit ik mij aan, aangezien er rekening gehouden dient te worden met de aard, ernst en omvang van de overtreding en niet alle overtredingen van voorwaarden even zwaar zijn.51 Het grote probleem omtrent handhaving is verder gelegen in het feit dat bij gemeente veelal niet bekend is dat er een bepaalde woning verhuurd wordt of dat de verhuurtermijn langer is dan toegestaan. Gemeenten missen het overzicht. Doordat het ingewikkeld is om de overtredende verhuurders op te sporen, zonder dat de platforms hieraan bijdragen, komt het college van B&W niet in alle gevallen toe aan het opleggen van een last of boete, tenzij er meldingen van overlast worden gedaan en zo het balletje gaat rollen. Effectiviteit op dit gebied lijkt daarom te ontbreken.
Bestemmingsplan
Regulering van de toeristische verhuur kan ook geschieden door in het bestemmingsplan vast te leggen dat onder een woonbestemming geen toeristische verhuur kan worden begrepen. Het is namelijk verboden om zonder omgevingsvergunning gebruik te maken van een woning in strijd met het bestemmingsplan.52 Als de woning dan toch wordt gebruikt voor toeristische verhuur dan kan de gemeente hierop handhaven. Het college van B&W is in die gevallen bevoegd om een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen.53 Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt, dat wanneer er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift en het bestuursorgaan (hier: het college van B&W) bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden, het bestuursorgaan, uit het oogpunt van het algemeen belang, gebruik zal moeten maken van zijn bevoegdheid.54 Hier kan slechts van af worden gezien onder bijzondere omstandigheden. Onder bijzondere omstandigheden kan concreet zich op legalisatie worden begrepen. Ook wanneer handhavend optreden in verhouding met de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig is, kan van het handhavend optreden worden afgezien. Door de veelal negatieve gevolgen van de toeristische verhuur is het zeer aannemelijk dat gemeenten in dit kader in de meeste gevallen zullen handhaven. Handhaving van de toeristische verhuur zal vaak een hoge prioritering toekomen. Bij een dusdanige wijziging van het bestemmingsplan, waardoor de toeristische verhuur onder de
woonbestemming zal vallen, kan hiervan worden afgezien.55 In de gemeente Amsterdam werd
51 Dit stelt Klap ook in: A.P. Klap, annotatie bij ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261. JB 2020, afl. 6, p 518. 52 2.1, eerste lid, onder c Wabo.
53Art. 125 lid 1 en 2 Gemeentewet jo. art. 5.2 eerste lid onder a van de Wabo jo. art. 5:32 van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb).
54 ABRvS 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP4683.
55 Het ontwerpbestemmingsplan zal dan wel ter inzage moeten liggen. Zie ook: ABRvS 11 mei 2016,
het in strijd handelen met het bestemmingsplan onder meer gebruikt om de toeristische verhuur en overlast hiervan op woonboten aan te pakken.56 Problematisch aan de regulering middels het bestemmingsplan is het feit dat alleen gehandhaafd kan worden op het niet hebben van een omgevingsvergunning om in strijd te handelen met het bestemmingsplan, maar hiermee niet specifiek overlast kan worden aangepakt om de leefbaarheid in een wijk te beschermen.
Omgevingsvergunning brandveiligheid
Voor de toeristische verhuur van woonruimten gelden andere voorwaarden omtrent de brandveiligheid, dan wanneer de woonruimte slechts privé wordt gebruikt. Er is namelijk een omgevingsvergunning vereist voor het brandveilig gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig ’s nachts kan worden verbleven door meer dan 10 personen, dan wel een in afwijking daarvan bij de bouwverordening bepaald aantal personen.57 Een aantal gemeenten, waaronder de gemeente Amsterdam, heeft het aantal personen op 4 vastgesteld.58 Uit de Woningwet volgt dat een ieder die een bouwwerk gebruikt of in gebruik geeft ervoor zorg moet dragen dat er geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat.59 In het
bouwbesluit 2012 is dit omtrent de brandveiligheid dusdanig uitgewerkt dat een
brandgevaarlijke situatie en een daadwerkelijke brand moet worden voorkomen.60 Verder moet de woonruimte van een veilige vluchtroute worden voorzien.61 Handhaving van de toeristische verhuur op grond van de voorwaarden omtrent de brandveiligheid kan door middel van een last onder dwangsom.62 De effectiviteit op dit punt is beperkt, aangezien alleen voor bedrijfsmatige toeristisch verhuur van woonruimte voor meer dan 4 personen een omgevingsvergunning is vereist. De hotels en B&B’s vallen hier weliswaar onder, maar de vakantieverhuur zal hier veelal niet onder vallen, terwijl juist de vakantieverhuur via o.a. airbnb voor veel overlast zorgt. Daarnaast ziet het vereiste van een omgevingsvergunning voor het brandveilig gebruiken van een bouwwerk niet op de regulering van toeristische verhuur, maar op het bewerkstelligen van een veilige omgeving en is dat ook het enige wat met het opleggen van een last onder dwangsom bewerkstelligd kan worden.
56 Zie o.a. Rb. 15 februari 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:780.
57 Art. 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo jo. art. 2.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. 58 Art. 2.2, eerste lid, onder a van het Besluit omgevingsrecht jo. 4.1 Bouwverordening Amsterdam 2013. 59 Art. 1a, tweede lid, van de Woningwet.
60 Art. 7.1. van het Bouwbesluit 2012. 61 Art. 7.11 Bouwbesluit 2012.
62 Art. 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo jo. art. 2.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht jo. art. 125 Gemeentewet jo. 5:32 lid 1 Awb.
Een andere optie is gelegen in de woningsluiting op grond van art. 174a lid 1 Gemeentewet. Op grond van dit artikel kan de burgemeester de woning sluiten bij een verstoring van de openbare orde, waardoor een ernstige bedreiging van de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning ontstaat. Daarbij mogen er geen andere minder
ingrijpende middelen voorhanden zijn om (in dit geval) de brandveiligheid te waarborgen.63 Slechts in uitzonderlijke gevallen zal zich een situatie voordoen waarin de (brand)veiligheid van de directe omgeving dusdanig in gevaar komt dat de aan toeristen verhuurde woonruimte door de burgermeester gesloten kan worden. Handhaven van de toeristische verhuur is op grond van deze bepalingen dus op z’n minst omslachtig en niet erg efficiënt te noemen.
Wet aanpak woonoverlast
De Wet aanpak woonoverlast heeft de Gemeentewet zodanig gewijzigd dat ook de overlast en hinder ten gevolge van de toeristische verhuur kan worden aangepakt. Ingevolge art. 151d Gemeentewet kan de gemeenteraad in de verordening opnemen dat degene die een woning tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, erop toeziet dat er geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt door gedragingen in of vanuit de woning. Onder hinder wordt in de APV onder meer geluidsoverlast en gedragingen die de leefbaarheid en veiligheid van omwonenden aantasten, verstaan.64 De burgemeester kan handhavend optreden door een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen. Deze last kan ook een verbod inhouden om een woonruimte toeristisch te verhuren indien er herhaaldelijk ernstige overlast is ten gevolge van de toeristische verhuur. Zo’n verbod geldt slechts tien dagen en bij ernstige vrees voor verdere overtreding kan de looptijd van het verbod worden verlengd tot ten hoogste vier weken.65 Naast de korte duur van het verbod kan de last alleen als uiterst redmiddel worden gezien. Pas als er geen andere
geschikte wijze, zoals een waarschuwing en buurtbemiddeling, heeft gewerkt om de ernstige hinder te handhaven kan van dit instrument gebruik worden gemaakt. Het voordeel van dit instrument is gelegen in de mogelijkheid om de verhuurder aan te spreken op het gedrag van de toeristen. Hij zal moeten zorgen dat de toeristen zich gedragen.66 De toeristen zijn immers veelal te kort in de gehuurde woonruimte om effectief aan te kunnen worden gesproken op hun gedrag. Het is meestal ook de herhaaldelijke verhuur, die problemen voor de buurt
63 Zie ook ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1836.
64 Art. 2.18A lid 2 onder d en g Algemene Plaatselijke verordening Amsterdam. 65 Art. 151d lid 3 Gemeentewet.
oplevert en met dit instrument kan de burgermeester in het uiterste geval een tijdelijk verbod op die toeristische verhuur opleggen. Echter is het maar de vraag hoe vaak de burgermeester hiertoe overgaat en de nadelige effecten van toeristische verhuur op grond van de Wet aanpak woonoverlast kunnen worden verholpen. Een andere mogelijkheid biedt art. 174a lid 1
Gemeentewet. Dit artikel is ook in het kader van de brandveiligheid behandeld. In dit geval kan de burgermeester de woning sluiten wanneer er sprake de overlast een ernstige bedreiging vormt voor de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning. Verder moet de overlast zich herhaaldelijk en langdurig voordoen en mag de verstoring van de openbare orde niet op een andere wijze aangepakt kunnen worden.67 Ook in dit kader zullen, door het ingrijpende karakter van de woningsluiting, de nadelige gevolgen van de toeristische verhuur niet makkelijk kunnen worden bestreden.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben aangegeven dat het grootste probleem is gelegen in het feit dat gemeenten een gebrek aan inzicht in de verhuuradressen hebben, waardoor er niet tot handhaving kan worden overgegaan.68 Daarnaast blijkt uit de hierboven genoemde instrumenten dat deze veelal pas als ultimum remedium kunnen worden gezien. Nieuwe handhavingsinstrumenten voor de regulering van toeristische verhuur zijn dan ook meer dan welkom.
Tussenconclusie
Problemen met de huidige instrumenten zien op het feit dat de meeste bepalingen niet
specifiek zijn geschreven voor de toeristische verhuur. Een effectieve aanpak van de nadelige gevolgen van de toeristische verhuur is daarom lang niet altijd mogelijk. De Huisvestingswet 2014 vormt de voornaamste grondslag om instrumenten aan te wenden. Op grond van de Huisvestingswet 2014 kan in de huisvestingsverordening de mogelijkheid worden opgenomen tot een gebiedsverbod van toeristische verhuur en volgt er een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte aan de woonruimtevoorraad door deze voor de toeristische verhuur te gebruiken. Zoals hierboven besproken zijn de maatregelen in de
huisvestingsverordening bedoeld om schaarste aan woonruimte tegen te gaan. Daaronder kan weliswaar de leefbaarheid in de wijken wel een rol spelen, maar een duidelijke wettelijke grondslag lijkt te ontbreken. Het bestrijden van overlast door toeristische verhuur van
woonruimte is daarom niet altijd mogelijk. Daarbij ontbreken toegespitste instrumenten, zoals
67 Zie ook ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1836. 68 Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 4 (MvT).
een registratieplicht. Ook de opsporing van overtredingen vormt een probleem. Nieuwe instrumenten zijn daarom meer dan welkom.
Wat voegt het wetsvoorstel De Wet Toeristische verhuur van woonruimte
toe aan het instrumentarium van de gemeente?
Het wetsvoorstel toeristische verhuur beoogt met wijzigingen in de Huisvestingswet
gemeenten instrumenten te bieden om de negatieve effecten van de toeristische verhuur beter te kunnen reguleren. In dit kader is voor de Huisvestingswet gekozen, waardoor in principe al een drempel wordt gevormd voor de inzet van de instrumenten. Een gemeenteraad kan immers alleen een huisvestingsverordening opstellen als er in de gemeente sprake is van schaarste aan woonruimte waardoor ook onevenwichtige en onrechtvaardige effecten ontstaan.69 Juist in die gemeenten zijn de nieuwe instrumenten het hardst nodig om de woningmarkt beter toegankelijk voor eenieder te maken. In het wetsvoorstel is daarentegen ook een mogelijkheid opgenomen om met het oog op de leefbaarheid een
huisvestingsverordening inzake toeristische verhuur van woonruimte vast te stellen zonder dat er sprake hoeft te zijn van schaarste van woonruimte. Vervolgens zal er in dat geval wel voldaan moeten worden aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en geschiktheid om de leefbaarheid te kunnen waarborgen.70 Het voorstel beoogt hiermee een raamwerk te bieden waarbinnen gemeenten zelf invulling kunnen geven aan de hand van alle lokale belangen. In de verordening kan de gemeenteraad onder meer bepalen voor welke gebieden deze zal gelden en blijft het mogelijk om onderscheid te maken tussen de verschillende vormen van toeristische verhuur, zoals de vakantieverhuur en het verhuren in de vorm van een B&B.71 De gemeenten zullen in de verordening altijd moet kunnen onderbouwen waarom zij voor bepaalde maatregelen hebben gekozen. Het aanbieden van een woonruimte voor de toeristische verhuur is immers te kwalificeren als een dienst in de zin van de
Dienstenrichtlijn,72 waardoor de maatregelen onder meer noodzakelijk en proportioneel moet zijn. Hieronder zullen de nieuwe instrumenten achtereenvolgens worden behandeld.
Eenmalige registratieverplichting
Het wetsvoorstel maakt mogelijk dat gemeenten in de huisvestingsverordening een
registratieverplichting kunnen opnemen. Degene die van plan is een woonruimte te verhuren aan toeristen moet zich eenmalig registreren bij de gemeente. Deze registratie vindt online plaats en bij het registreren zal de verhuurder zijn adres op moeten geven om vervolgens een registratienummer te ontvangen. De verhuurder is verplicht om dit registratienummer bij elke
69Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 5 (MvT); art. 2 Huisvestingswet 2014. 70Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 5 (MvT).
71Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 6 (MvT). 72Richtlijn 2006/123/EG.
advertentie, bedoeld voor de toeristische verhuur, te vermelden. Deze registratieplicht en verplichting tot vermelding van het registratienummer helpen de gemeente de toeristische verhuur beter inzichtelijk te maken. Zo kan de gemeente deze gegevens niet alleen gebruiken voor het innen van toeristenbelasting, maar kan ook achterhaald worden waar de meeste toeristische verhuur plaatsvindt en helpt het bij de handhaving van de andere regelgeving omtrent toeristische verhuur. Zo kan er bijvoorbeeld beter toezicht worden gehouden op het aantal dagen dat de woonruimte voor de toeristische verhuur wordt gebruikt.73 Het nadeel van deze registratieplicht is gelegen in het feit dat de verhuurder zich moet registreren. Op het moment dat de verhuurder zich besluit niet te registreren zal het nog steeds ingewikkeld blijven om te achterhalen waar de toeristische verhuur plaatsvindt. Hetzelfde geldt voor het niet vermelden van het registratienummer bij een advertentie. Opnieuw is er mankracht vereist om overtredingen op te sporen en is het maar de vraag of deze instrumenten de gemeente daadwerkelijk een compleet overzicht kunnen bieden.
Nachtencriterium
In bepaalde gevallen kan de gemeenteraad ervoor kiezen een nachtencriterium in te zitten. Naar aanleiding van het inzicht dat is verkregen door de registratieverplichting en de
eventuele overlast in bepaalde buurten kan een nachtencriterium een goed idee zijn. Hiermee kan immers de schaarste aan woonruimte worden beperkt en de leefbaarheid van een buurt worden verbeterd. De gemeenteraad zal moeten motiveren waarom er is gekozen voor een maximumaantal nachten en waarom dat vereist is voor de handhaving van de negatieve effecten van de toeristische verhuur. Hierbij zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat niet elke vorm van toeristische verhuur geschikt is voor een nachtencriterium. In de Memorie van Toelichting wordt in dit kader een B&B besproken.74 Omdat bij een B&B de bewoner aanwezig is wordt ervanuit gegaan dat de overlast dan ook beperkt blijft. Een nachtencriterium is daarom niet van toepassing op de toeristische verhuur via een B&B.
Meldplicht bij verhuring
Om het nachtencriterium zo effectief mogelijk te kunnen handhaven kan de gemeenteraad besluiten ook een meldplicht voorafgaand aan de verhuring in te stellen. Deze meldplicht kan onafhankelijk van een vergunningplicht worden ingevoerd, maar kan ook gelden in
combinatie met een vergunningplicht. De meldplicht vormt in beginsel een belemmering op het vrij aanbieden van diensten. Daarom zal de gemeenteraad moeten kunnen aantonen dat
73Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 7 (MvT). 74 Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 7 (MvT).
zo’n meldplicht voldoet aan de vereisten uit de Dienstenrichtlijn.75 De gemeenteraad zal moeten uitleggen dat de schaarste aan woonruimte en leefbaarheid in de stad een dwingende reden van algemeen belang (niet zijnde een economisch belang) vormt om de belemmering te kunnen rechtvaardigen. Daarnaast moet worden aangetoond dat de meldplicht noodzakelijk is om de schaarste aan woonruimte aan te pakken en leefbaarheid in de stad te bewerkstelligen. Ook mag er geen minder indringende maatregel zijn die hetzelfde resultaat kan
bewerkstelligen en mag de meldplicht niet verder gaan dan noodzakelijk. Verder mag de maatregel geen onderscheid maken tussen onderdanen uit verschillende lidstaten van de Europese Unie.76 Dezelfde voorwaarden gelden natuurlijk ook voor het nachtencriterium dat veelal samen zal gaan met de meldplicht. Verder moeten de maatregelen omtrent de
beperking van het aanbieden van diensten ook bij de Europese Commissie worden gemeld.77 Hoewel de meldplicht een onwijs goed idee is voor het overzicht van de gemeente, kan hier opnieuw een kanttekening bij worden geplaatst. Er is weliswaar een mogelijkheid tot boeteoplegging bij overtreding van de meldplicht, maar opsporing van overtreders blijft in veel gevallen problematisch. Ook hier blijft de gemeente in grote afhankelijk van de bereidwilligheid van de verhuurder of meldingen van buurtbewoners bij overlast.
Vergunningplicht
Het wetsvoorstel biedt ook de mogelijkheid om een vergunningplicht in te voeren om de toeristische verhuur van woonruimte te reguleren. Deze vergunningplicht kan slechts worden ingevoerd als er ook een eenmalige registratieverplichting is opgenomen en aan de vereisten uit de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. De vergunningplicht moet dan noodzakelijk,
proportioneel en non-discriminatoir zijn.78 Uit de Memorie van Toelichting blijkt verder dat een vergunningplicht in combinatie met een nachtencriterium en meldplicht mogelijk is. Indien van alle instrumenten gebruik wordt gemaakt zal de gemeenteraad hard moeten maken dat dit ook daadwerkelijk vereist is om de stad leefbaar te houden en de rechten van burgers (zoals het woongenot, art 8 EVRM) te beschermen. Ook mogen er geen minder ingrijpende instrumenten zijn die hetzelfde resultaten zouden kunnen bewerkstelligen. Bij het aanwijzen van gebieden, waarvoor een vergunningplicht zal gelden, kan de gemeenteraad ook bepalen een maximumaantal vergunningen per gebied in te voeren. Zo’n quotum vormt een extra beperking op het aanbieden van diensten en de gemeenteraad zal goed moeten onderbouwen
75 Richtlijn 2006/123/EG.
76 Art 15 lid 1 jo. lid 2 onder a jo. lid 3 Richtlijn 2006/123/EG (Dienstenrichtlijn). 77 Art 15. Lid 7 Richtlijn 2006/123/EG (Dienstenrichtlijn).
waarom er voor een bepaald quotum is gekozen.79 In de jurisprudentie is bepaald dat schaarse vergunningen in beginsel slechts voor bepaalde tijd kunnen worden verstrekt.80 Verder
kunnen aan de vergunningplicht voorwaarden worden verbonden, zoals een maximumaantal nachten en/of gasten en inschrijving van de hoofdbewoner in de Basisregistratie Personen.81 Later is de mogelijkheid toegevoegd om, in plaats van voorwaarden te stellen bij de
vergunningplicht, ontheffingen mogelijk te maken voor bepaalde situaties. Een vrijstelling op de vergunningplicht zou bijvoorbeeld mogelijk zijn voor bepaalde periodes in het jaar.82
Op het eerste oog lijkt er weinig te zijn veranderd ten opzichte van de al bestaande
vergunningplicht uit art. 21 Huisvestingswet (zie hiervoor ook voorgaande bespreking van de huidige instrumenten uit de Huisvestingswet 2014). Op grond van art. 21 onder a
Huisvestingswet 2014 geldt immers al een verplichting voor een vergunning voor woonruimte aangewezen in de huisvestingsverordening, zodat deze niet zomaar kan worden onttrokken van de woonruimtevoorraad. Hetgeen voor de Afdeling ook van toepassing is verklaard op de veelvoorkomende vakantieverhuur (veelal via airbnb).83 Een belangrijke verandering is wel te vinden in het feit dat niet alleen tegen schaarste aan woonruimte kan worden opgetreden, maar de nieuwe instrumenten ook kunnen worden ingezet op grond van de bescherming van de leefbaarheid van de stad.84 Een ander verschil is te vinden in de eventuele mogelijkheid om de andere instrumenten uit het wetsvoorstel te kunnen combineren en de mogelijkheid om eventuele ontheffingen of vrijstellingen op het verbod op toeristische verhuur zonder vergunning mogelijk te maken. Mijns inziens is deze mogelijkheid tot ontheffing en vrijstelling een prettig instrument voor gemeenten, aangezien het de administratieve lasten kan verlagen en maatwerk mogelijk maakt. Hetgeen de Afdeling85 middels een uitspraak niet mogelijk kon maken, is inmiddels wettelijk geregeld.
Handhavingsinstrumenten: de bestuurlijke boete, intrekking van de vergunning en bestuursdwang
Uit de Memorie van Toelichting wordt duidelijk dat de eenmalige registratieplicht van groot belang is in het kader van de handhaving.86 De eenmalige registratieplicht biedt namelijk het overzicht dat op dit moment ontbreekt. Nu is het voor veel gemeenten onduidelijk welke
79 Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 9 (MvT). 80 ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927. 81 Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 10 (MvT). 82 Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 7 (Nota van Wijziging). 83 ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261.
84 Zie in dit kader ook: A.P. Klap, annotatie bij ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261. JB 2020, afl. 6, p. 518. 85 Zie ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261.
woningen door particulieren worden aangeboden voor de toeristische verhuur, waardoor ook niet goed kan worden gecontroleerd op het maximumaantal gasten en het maximumaantal dagen dat de woonruimte wordt verhuurd. Daarom kan het niet vermelden van het gekregen registratienummer worden gehandhaafd middels de bestuurlijke boete. Vervolgens is het aan gemeenten om de bestuurlijke boete in de huisvestingsverordening op te nemen en bij de hoogte daarvan rekening te houden met de aard, omvang en verwijtbaarheid van de overtreding87 en of er bedrijfsmatig is overtreden.88 Ook kan het overtreden van het
nachtencriterium met een bestuurlijke boete worden gehandhaafd.89 Hetgeen ook geldt voor het overtreden van de vergunningplicht en meldplicht.90 Op grond van art. 26 Huisvestingswet kan de vergunning worden ingetrokken indien de gegevens voor de aanvraag onjuist of
onvolledig waren en wanneer niet aan de vergunningsvoorwaarden in de huisvestingsverordening van de gemeente is voldaan. Ter handhaving van de
vergunningplicht kan het college van B&W ook een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang opleggen.91
Verder is een belangrijk element gelegen in de mogelijkheid om medewerking van het platform af te dwingen om gegevens te achterhalen wanneer bij een advertentie waarbij geen registratienummer vermeld wordt. In het wetsvoorstel is daarom de bevoegdheid van het college van B&W opgenomen om een last onder dwangsom op te leggen wanneer een platform onvoldoende meewerkt aan een verzoek van een toezichthouder. Dit is een uitwerking van art. 5:20 Awb waaruit volgt dat eenieder verplicht is om medewerking te verlenen aan de toezichthouder.
Of deze bevoegdheden afdoende zijn om effectief te kunnen handhaven is nog maar de vraag. In het wetsvoorstel wordt de nadruk gelegd op nieuwe instrumenten, zoals de registratieplicht en het vermelden van het registratienummer bij een advertentie. Wanneer niet wordt voldaan aan de verplichting tot registratie en het registratienummer vervolgens niet vermeld wordt bij de geplaatste advertentie kan een boete worden opgelegd, maar daarvoor moeten de
overtreders wel daadwerkelijk op te sporen zijn. Voor de opsporing lijkt nog steeds veel mankracht vereist. Hetzelfde geldt eigenlijk voor de uitwerking van 5:20 Awb in het
87 ABRvS 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2449. 88 Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 13 (MvT). 89 Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 13 (MvT). 90Kamerstukken II 2019-2020, 35 353, nr. 3, p. 13 (MvT).
wetsvoorstel. De toezichthouder kan weliswaar om gegevens en medewerking verzoeken, maar als hij niet op de hoogte is van de overtredingen, heeft dit ook weinig zin.
Webcrawlers
Een positieve ontwikkeling omtrent handhaving kan wel worden gevonden in de ontwikkeling in de jurisprudentie over webcrawlers en scraping. Dit houdt in dat er software wordt ingezet om voor eenieder toegankelijke informatie op websites te vergaren, zodat deze vervolgens kunnen worden geanalyseerd. Deze kunnen dus worden gebruikt om op digitale platforms verhuurders van woonruimte op te sporen. Privacyrechten mogen hierbij niet geschonden worden, maar in de jurisprudentie is bepaald dat toezichthouders webcrawlers en scraping in kunnen zetten op grond van hun algemene onderzoeksbevoegdheid op basis van artikel 3:2 Awb en titel 2 van hoofdstuk 5 van de Awb.92 Aangezien het in deze zaken om voor eenieder toegankelijke informatie ging is er geen sprake van een onrechtmatige inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer, hoewel dit natuurlijk per geval zal moeten worden bekeken. Dit is een positieve ontwikkeling voor de handhaving van de onder meer de verplichting tot vermelding van een registratienummer bij advertenties. De advertenties zijn immers voor eenieder toegankelijk.
Tussenconclusie
Verreweg het meeste commentaar op het wetsvoorstel ziet op het feit dat de bepalingen slechts gericht zijn tot de verhuurder. De bepalingen richten zich op geen enkele wijze tot de platforms, terwijl de platforms kunnen zorgen voor een efficiëntere handhaving. Gemeenten hebben aangegeven voornamelijk problemen te ervaren met het überhaupt kunnen opsporen van overtreders van onder meer de regels omtrent het maximumaantal nachten waarop een woonruimte mag worden verhuurd in het kader van de vakantieverhuur. Het wetsvoorstel brengt op dat vlak, dus nagenoeg geen verandering. Daarentegen moet wel worden gesteld dat het wetsvoorstel een stap in de goede richting is. De meldplicht en registratieplicht bieden de gemeente immers meer en betere mogelijkheden om specifiek de toeristische verhuur aan te pakken.93 Ook zorgt het wetsvoorstel voor een solide wettelijke basis, waardoor ook op grond van de leefbaarheid in een woonomgeving kan worden opgetreden. Daarnaast kan de
92 Rb. Amsterdam 5 april 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:2123; Rb. Amsterdam 15 februari 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:780 en Rb. Amsterdam 27 juni 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:4442.
93 Zie ook S. Wirken, L. Van der laan, Regulering van toeristische verhuur van woonruimte via de Huisvestingswet 2014: actuele ontwikkelingen, Vastgoedrecht (VGR) 2020/2.
ontwikkeling rond kunstmatige intelligentie een zeer positief effect hebben om het probleem omtrent het opsporen van overtreders.
Hoe kunnen de platforms worden betrokken bij de regulering van
toeristische verhuur?
Zoals hierboven uitgebreid is besproken is het wetsvoorstel voornamelijk gericht op verplichtingen en verboden jegens de verhuurder. De digitale platforms worden hier
nauwelijks bij betrokken. Hetgeen bekritiseerd werd door gemeenten en de Tweede Kamer.94 Het overgrote deel van de overlastgevende toeristische verhuur betreft immers de verhuur middels de digitale platforms, zoals airbnb. Deze verhuur is het grootst in grote steden als Amsterdam en Rotterdam en vindt veelal op grote schaal plaats in de binnenstad, hetgeen problematisch is doordat de woonwijken niet zijn ingesteld op de toeristische verhuur en alles wat daarbij komt kijken. Verder is het voor gemeenten ook lastiger inzicht te krijgen in de hoeveelheid woningen die via een digitaal platform worden aangeboden. Het gemak voor huurders en verhuurders is een doorn in het oog van de gemeente, omdat er veel mankracht nodig is om overtreders op te sporen. Dit probleem wordt volgens de Minister ondervangen doordat de digitale platforms hebben aangegeven mee te willen werken aan de handhaving. Naast het feit dat platforms verplicht zijn een advertentie zonder registratienummer te verwijderen als het bevoegd gezag hierom heeft verzocht,95 heeft in ieder geval airbnb aangeven de site zo in te richten dat wordt bijgedragen aan handhaving van de nieuwe wettelijke verplichtingen.96 Zo zou airbnb ervoor zorgen dat advertenties zonder
registratienummer zoveel mogelijk uitgesloten worden en er niet meer geboekt kan worden als de verhuurder na 6 maanden niet voldoet aan de registratieverplichting (als deze in een bepaalde gemeente geldt).97 Hoewel het een stap in de goede richting is, is het nog maar de vraag of dit in de praktijk ook daadwerkelijk zal gebeuren. Daarom wordt hieronder ingegaan op verschillende juridisch afdwingbare opties om digitale platforms bij de handhaving van de Wet toeristische verhuur van woonruimte te betrokken. Eerst zal in dit kader moeten worden gekeken naar het Europees recht omtrent dit onderwerp.
Europees rechtelijk kader
Het feit dat er een grote wens vanuit de politiek is om de platforms bij de handhaving te betrekken, betekent niet dat dit ook daadwerkelijk mogelijk is. Het Unierecht lijkt in dit kader namelijk een obstakel te vormen. Hetgeen mede te maken heeft met de snelle groei van de
94 ‘Steden en experts: “Airbnb-wet” gaat niet ver genoeg’, NRC 2 december 2019 en Kamerstukken II 2019-2020 35 353, nr.
5.
95 5:20 Awb.
96 Kamerstukken II 2019-2020 35 353, nr. 6, p. 6. 97 Kamerstukken II 2019-2020 35 353, nr. 6, p. 6.
platforms en verouderde richtlijnen inzake elektronische handel.98 Hoewel de digitale
platforms al enige tijd groeien, lijkt het Europees recht namelijk al een tijd stil te staan. Op de toeristische verhuur van woonruimte zijn de Dienstenrichtlijn en de Richtlijn inzake
elektronische handel van toepassing 99. Deze laatste richtlijn is afkomstig uit het jaar 2000 en nauwelijks gewijzigd, waardoor je je je kunt afvragen of deze richtlijn überhaupt wel kan voorzien in wetgeving omtrent de digitale platforms van vandaag. Dat het digitale platform airbnb onder deze richtlijn valt, was niet altijd even duidelijk. Recentelijk heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaald dat airbnb wel degelijk onder deze richtlijn valt. De diensten die airbnb Ireland aanbiedt werden in deze zaak namelijk aangemerkt als ‘’diensten van de informatiemaatschappij’’.100 Hierdoor zijn niet alleen de regels omtrent het vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn van toepassing, maar moeten beperkingen ook getoetst worden aan de (strengere) bepalingen in de Richtlijn elektronische handel.
Richtlijn elektronische handel
Om verplichtingen aan digitale verhuurplatforms op te leggen moet rekening worden gehouden met de artikelen 3 en 15. In artikel 3 is het land-van-oorsprong beginsel opgenomen. Met dit beginsel wordt beoogd het vrij verkeer van diensten van de
informatiemaatschappij tussen de lidstaten te waarborgen. Uit het eerste lid van dit artikel volgt dat het de lidstaat van vestiging is die nationale regelgeving maakt en handhaaft omtrent het starten van de activiteit, zoals vereisten omtrent vergunning en kwalificatie.101 Verder stelt de vestigingslidstaat eisen omtrent het uitoefenen van een activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij, zoals vereisten omtrent de aansprakelijkheid van de dienstverlener en de inhoud van de diensten.102 Op deze punten mogen andere lidstaten geen beperkingen aanbrengen op het vrij verkeer van diensten van de informatiemaatschappij.103 Dit verbod is niet absoluut. De richtlijn geeft aan dat van dit verbod kan worden afgeweken als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.104
Om een digitaal verhuurplatform verplichtingen op te leggen is het dus relevant waar het platform gevestigd is. De grootste dienstverlener van de informatiemaatschappij, airbnb, is
98 Richtlijn 2000/31/EG. 99 Richtlijn 2000/31/EG.
100 HvJ EU 19 december 2019, C‑390/18, ECLI:EU:C:2019:1112 (Airbnb Ireland) 101 Art. 3 lid 1 jo. 2 onder i Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel). 102 Art. 3 lid 1 jo. 2 onder i Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel). 103 Art. 3 lid 2 Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel).
gevestigd in Ierland. Hierdoor gelden er strengere eisen voor Nederland om verplichtingen aan airbnb op te leggen omtrent het starten en uitoefenen van de activiteit.105 Alvorens de dienstverlener van de informatiemaatschappij een verplichting op te leggen zal aan de lidstaat van vestiging moeten worden verzocht om deze verplichting op te nemen in de eigen
nationale wetgeving en alleen wanneer de lidstaat van vestiging dit niet of onvoldoende doet, kan een andere lidstaat de verplichting opnemen.106 Verder moet ook de Commissie op de hoogte worden gebracht van de mogelijke verplichtingen, zodat deze getoetst kunnen worden aan het Unierecht. Uit het arrest HvJEU Airbnb Ireland blijkt dat als niet aan deze
constructieve eisen wordt voldaan, het niet mogelijk is de verplichtingen alsnog op te leggen.107 Indien wel aan deze eisen wordt voldaan, moet ook nog blijken dat de verplichtingen noodzakelijk zijn voor de openbare orde, nationale veiligheid,
volksgezondheid of bescherming van consumenten.108 Vervolgens moet de dienstverlener afbreuk doen aan de doelstellingen van openbare orde, nationale veiligheid, volksgezondheid, bescherming van consumenten of er moet een ernstig gevaar daartoe ontstaan.109 Verder moeten de verplichtingen proportioneel zijn en mogen er dus geen minder ingrijpende middelen voorhanden zijn om hetzelfde doel te bereiken.110
In art. 15 van de Richtlijn elektronische handel is een verbod op een algemene
toezichtsverplichting opgenomen. Dienstverleners die informatie opslaan of informatie doorgeven mogen niet worden verplicht om de informatie die zij opslaan of doorgeven ook te controleren en actief te zoeken naar feiten of omstandigheden die op onwettige activiteiten duiden.111 Lidstaten kunnen wel voorschrijven dat dienstverleners de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis stellen van vermeende onwettige activiteiten of informatie door
afnemers van hun dienst of dit op verzoek van de bevoegde autoriteiten doen.112 Voor art. 15 is reeds van belang dat het gaat om diensten van de informatiemaatschappij die waarover de dienstverlener geen invloed of kennis heeft van de informatie die wordt doorgegeven.
105 Art. 3 lid 2 jo. lid 4 Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel).
106 Art. 3 lid 4 onder b eerste streepje Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel). 107 HvJ EU 19 december 2019, C‑390/18, ECLI:EU:C:2019:1112 (Airbnb Ireland)
108 Art. 3 lid 4 onder a sub i Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel). 109 Art. 3 lid 4 onder a sub ii Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel). 110 Art. 3 lid 4 onder a sub iii Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel). 111 Art. 15 lid 1 Richtlijn 2000/31/EG (Richtlijn elektronische handel).
