De A rbeidsinspectie honderd
jaar
Dit artikel behandelt, niet alleen vanuit een jurk dénis van de Arbeidsinspectie. Aan vroegere p omdat de dienst dit jaar honderd jaar bestaat, en de kritiek daarop ook nu nog een hoge actu in 1983 gedeeltelijk in werking getreden Arbeic afhankelijk zijn van de opstelling van de Arbeit en strekking van deze wet dan op handhaving v werkingtreding van de Arbeidsomstandigheden De voorgeschiedenis
In 1860 bracht de ingenieur van het Stoomwezen A.C.C. de Vries Robbé op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken Van Heemstra een com mentaar uit op een aantal buitenlandse bepalingen over kinderarbeid. In het commentaar, dat wel de stichtingsbrief van onze sociale wetgeving wordt genoemd, pleit de opsteller niet alleen voor wet geving ter beteugeling van vrouwen- en kinderar beid, maar breekt hij tevens een lans voor contro le en toezicht door een aparte inspecteur (De Vries, 1922, blz. 36; Levebach, 1964, blz. 437; Molenaar, 1953a, blz. 250). Hoewel de pleidooi en voor een onafhankelijk toezicht gekoppeld aan arbeidsbeschermende wetgeving sindsdien regel matig werden gehouden zou het toch nog dertig jaar duren voor het recht op dit punt tanden kreeg. Een belangrijke mogelijkheid werd gemist bij de Kinderwet Van Houten van 1874. Dat deze wet in de praktijk nauwelijks effectief bleek kwam — naast andere oorzaken — ongetwijfeld ook door het ontbreken van een afzonderlijk inpectie- of contróle-orgaan. Kennelijk was dat ook niet de bedoeling van Van Houten. Volgens voorstanders van een Arbeidsinspectie hing dat samen met het feit dat het bij hem vooral ging om de opleiding der kinderen, ‘zoodat zorg voor de gezondheid van het kind, dat op te vroege leeftijd tot fabrieks arbeid gedwongen wordt, bij hem slechts op
ische invalshoek, enkele perioden uit de geschie- erioden wordt niet alleen aandacht geschonken maar vooral omdat haar praktisch functioneren aliteitswaarde hebben. Vooralsnog heeft ook de somstandighedenwet weinig veranderd. Het zal isinspectie, die dan meer dient te letten op doel an de status quo, of dit beeld na de volledige in wet, eveneens dit jaar, zal worden gewijzigd.
de tweede plaats in aanmerking komt’. 1 Het ge volg was dat de opsporing van overtredingen werd overgelaten aan de ‘gewone’ politie, die, on der lokaal bevel, al weinig voelde voor vervolging van fabrikanten, tot wie de sociale afstand groot was.
De volstrekt ontoereikende effectiviteit van de Kinderwet leidde in 1882 tot een nieuw wetsont werp waarbij onder meer ‘inspecteurs van den kinderarbeid’ werden geïntroduceerd. Er bleek echter geen meerderheid te vinden voor het ont werp en uiteindelijk werd een sterk afgezwakte versie ingediend waarbij met name een aparte in spectie ontbrak. Toch was ook dit ontwerp uitein delijk hetzelfde lot beschoren als zijn voorganger (Pöstma, 1977, blz. 46-81).
Opnieuw werd voor een inspectie gepleit in het in 1887 gepubliceerde, beroemde en voor de sociale wetgeving belangrijke, verslag van de enquête naar de werking van de Kinderwet Van Houten en naar de toestanden in fabrieken en werkplaatsen in het algemeen (Giele, 1981).
De resultaten van deze enquête, de indruk die de demonstrerende werklozen hadden gemaakt en de angst voor de revolutie (die in het buitenland reë ler bleek) zorgden voor een klimaat waarin aan de noodzaak van een nieuw en verdergaand ingrijpen van de overheid nauwelijks meer werd getwijfeld (Van Tijn, 1978, blz. 99).
De wettelijke basis
Zo werd in 1888 het ontwerp ingediend voor de * Prof. m r A.J.C.M. Geers is hoogleraar sociaal recht aan
Arbeidswet 1889 die in 1890 in werking trad. Nog steeds was de instelling van een Arbeidsinspectie echter niet vanzelfsprekend: het oorspronkelijke wetsontwerp voorzag er niet in. Pas na forse druk in de Kamer werd in artikel 12 van de Arbeidswet bepaald dat het toezicht op de naleving van de wet opgedragen werd aan afzonderlijke functionaris sen wier werkkring en bevoegdheden bij Algeme ne Maatregel van Bestuur (AMvB) zouden wor den vastgesteld. Dat de huiver voor een afzonder lijk toezichthoudend orgaan nog steeds niet ge heel overwonnen was, blijkt uit de aanneming van een amendement waarin werd bepaald dat de wet zelf het aantal inspecteurs moest noemen. Het werden er ten hoogste drie. Bij AMvB werd het rijk verdeeld in drie inspecties. Al vrij snel werd de dienst uitgebreid. Dat moest ook wel gezien de uitbreiding van haar werkzaamheden, met name door de inwerktreding van de (eerste) Veiligheids wet 1895. Daarom werd de wettelijke beperking tot drie inspecteurs in de Arbeidswet 1889 tegelijk met de aanneming van de Veiligheidswet ge schrapt. In 1896 werd het land verdeeld in zes in specties. Vanaf die tijd breidde de dienst zich, on der meer gerelateerd aan nieuwe wettelijke maat regelen, gestaag verder uit, zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht. In 1909 werd (onder meer) de centrale dienst van de Arbeidsinspectie ingesteld onder leiding van een Directeur-Ge- neraal.2
De taken
De taken die de inspecteurs bij de eerste Arbeids wet kregen vormen nog steeds de basis voor het huidige takenpakket. In de eerste plaats dienden zij zich op de hoogte te stellen van de toestand van de fabrieken en werkplaatsen en verbeteringen aan te wijzen met het oog op de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. In de tweede plaats dienden zij de regering voor te lichten over de bestaande toestanden en haar van advies te die nen inzake de toepassing van de geldende voor schriften en de mogelijke verbetering van de wet geving. In de derde plaats moesten zij toezien op de naleving van de bestaande wettelijke bepalin gen. In artikel 16 van de Arbeidswet werd tenslot te bepaald dat de inspecteurs jaarlijks een verslag moesten uitbrengen aan de minister, welke versla gen geheel of gedeeltelijk aan de Staten-Generaal zouden worden overlegd.
Praktijk en kritiek rond 1900
Wat geldt voor de wettelijk opgedragen taken van
de Arbeidsinspectie lijkt ook te gelden voor het werken in de praktijk en de kritiek erop: ze zijn in hoge mate ook nu nog herkenbaar. Ik schreef: lijkt te gelden. Immers, over de toenmalige prak tijk kan, naast de jaarverslagen van de dienst zelf, slechts een indruk verkregen worden aan de hand van verschillende auteurs die toch vooral hun pe soonlijke impressies meedeelden. Vast staat in elk geval dat de werkzaamheden van de Arbeidsin spectie niet alleen zorgden voor een grotere effec tiviteit van de Arbeidswet dan van de Kinderwet, maar ook voor impulsen tot nieuwe wetgeving. Zo vormden de jaarverslagen een belangrijke sti mulans voor de totstandkoming van de eerste Vei ligheidswet. Bovendien kwamen mede dankzij diezelfde verslagen wetten tot stand, gericht op specifieke werkzaamheden of bedrijfstakken, zo als de Phosphorluciferwet van 1901. Daarnaast werd ook veel kritiek vernomen op de Arbeidswet en de handhaving ervan. Dit bleek niet alleen te liggen aan de Arbeidsinspectie zelf maar ook aan (sommige) werkgevers en werknemers. Een oud geluid, dat nog steeds klinkt, was de geringe be zetting van de Arbeidsinspectie. Hoewel de amb tenaren volgens de eigen jaarverslagen deden wat ze konden werd ook door deze onderbezetting lang niet alles bekend. Echter: ‘Verneem ik bij geruchte of door nieuwsbladen, dat ergens een ongeval heeft plaatsgehad, waarvan de kennisge ving niet tijdig inkwam, dan wordt spoedig nader bericht ingewonnen’.3 Toen al werd door de Ar beidsinspectie gewezen op het belang van melding en registratie van ongevallen en beroepsziekten. ‘Het is echter zeer moeilijk zooals mij reeds bij het onderzoek naar nekrosegevallen was geble ken, veel meer dan aanwijzingen te verkrijgen, daar de patiënten uit vrees of verkeerd begrip zwijgen, de doctoren zich meestal niet geroepen voelen mededeelingen te doen en de fabrikanten uit den aard der zaak niet de aandacht op ziekte gevallen vestigen. Wenselijk zou het zijn, bij de wet de verplichting op te krijgen tot het kennisge ven van die ziektegevallen.’4 Over de goede wil van de Arbeidsinspectie werd overigens — met name in de kring van de arbeiders — ook anders gedacht. En ook in die zin dringt de parallel met het heden zich op. Zo schrijft in een drietal arti kelen in het Sociaal Weekblad een zekere H.S. (blijkens zijn artikelen arbeider/letterzetter te Rotterdam) dat zowel de inhoud van ‘dit akelig wetje, ’t welk men gemeend heeft te moeten beti telen met den naam Arbeidswet’, als de controle en inspectie niet deugen (H.S., 1898, blz.
256-257, 264-265, 272-274). Hij merkt op dat de arbeiders wel weten dat de wet bestaat, maar dat zij haar niet serieus nemen en haar alleen zien als een middel, ‘om Nederland’s fatsoen op te houden tegenover de andere naties, omdat de regering en over het algemeen de handhavers der wetten juist bij deze wet, waarvan immers zoo luid werd uit geroepen dat ze was ten gerieve en tot heil van den werkman, maar al te gaarne en met al te groot gemak een oogje toeknijpen, eene overtreding voorbijgaan’ (H.S., 1898, blz. 257). Hij is van oordeel dat de belangen van de industrie bij de wetgever zwaarder hebben gewogen dan die van het tegengaan van kinderexploitatie. Nadat hij de handhaving door de rijks- en gemeentepolitie, de marechaussee en de Arbeidsinspectie aan de hand van voorbeelden als onvoldoende heeft geschetst, pleit hij, zoals in die tijd trouwens wel meer ge beurde, voor het inschakelen van de arbeiders zelf bij de inspectie. ‘Langzamerhand moet toch de moderne werkgever zich met de idee vertrouwd maken, dat de wetten op den arbeid geen beter opzichters en uitvoerders vinden dan de belang hebbenden, dat zijn de arbeiders’ (H.S., 1898, blz. 274).
Daarnaast voelden nogal wat werkgevers en werk nemers in het algemeen niet voor wetgeving en daaraan gekoppelde inspectie en controle. Met sommige werkgevers viel hierover ook nauwelijks te praten. ‘Men heeft met die nieuwerwetsigheden liever niets te maken’ of: ‘De vingers moeten eerst maar eens tusschen de raderen geknepen worden, daarna is beveiliging niet meer noodig’.5 Hoe sommige werkgevers overigens dachten over wet telijke maatregelen en de handhaving ervan toont het volgende citaat uit een verslag van een verga dering van de Vereeniging van en voor Neder- landsche industriëelen in 1890: ‘Een der oudste industriëelen wil hierbij nog eens herhalen, wat hij zoostraks in het voorbijgaan heeft hooren zeg gen, dat men in aanmerking moet nemen den aard van het Nederlandsche werkvolk. De meesten willen niet geraden, niet gewaarschuwd zijn, doen juist niet wat men hen aanbeveelt en juist dat waarvoor men hen waarschuwt. Spr. heldert dit beweren met voorbeelden op die door andere hee- ren worden bevestigd. De slotsom is: De Neder landsche werkman is in den regel onhan delbaar’.6
Voor een verklaring van het geringe enthousiasme van werknemers, (beveiligingen werden onklaar gemaakt, de Arbeidsinspectie werden gegevens onthouden), speelde ook het volgende aspect een
belangrijke rol (Hacke, 1940, blz. 44). In die tijd was de techniek van het beveiligen nog niet zover gevorderd dat tegelijkertijd voldoende rekening werd gehouden met de eisen van het werk. Als het werk nu door toedoen van de beveiliging ver traagd werd, verminderde dat de inkomsten van diegenen die op tariefloon werkten. Beveiligingen kostten dus ook geld aan werknemers — en ook dit speelt in sommige gevallen nu nog steeds een rol.
75 jaar later
Tot het begin van de jaren zeventig werd van en over de Arbeidsinspectie weinig meer vernomen. Van buiten kwam nauwelijks kritiek en voorzover er kritiek van binnenuit was kwam die niet naar buiten. Jaarverslagen en gedenkboeken belichtten uitsluitend de positieve kanten.7 Toch was er in middels een steeds grotere kloof gegroeid tussen de taakuitvoering in de praktijk en de snelle tech nische, maar vooral ook maatschappelijke ont wikkelingen. De belangrijkste kritiek in de zeven tigerjaren kwam van de kant van de vakbeweging. (FNV, 1977, blz. 3; Industriebond FNV, 1979, blz. 31-36; Bloemarts 1978, blz. 597; De Bruin, 1977, blz. 267-269). En het is opvallend om te moeten constateren dat de kritiek in vijfenzeven tig jaar niet echt is veranderd: de te geringe per soneelsbezetting, de slechte communicatie met werknemers, het onder één hoedje spelen met de werkgever, te weinig aandacht voor klachten van de werknemer, méér vrijblijvend advies dan hard optreden in de vorm van het stellen van eisen of het geven van processen-verbaal (uitvoeringen over de kritiek en de reacties daarop: Geers, 1988, blz. 241, e.v.). Hoewel de reacties op de kri tiek varieerden van instemming tot ontzetting werd in 1976 aan een extern organisatiebureau de opdracht gegeven om organisatie en werkwijze door te lichten. In 1977 verschenen de resultaten in het rapport: ‘De Arbeidsinspectie in ontwikke ling’. Het rapport loog er niet om. Zowel de orga nisatie zelf als de werkwijze naar buiten werden sterk bekritiseerd. Vooral het feit dat de dienst ontwikkelingen op sociaal-wetenschappelijk ni veau en op andere terreinen van het sociaal beleid onvoldoende had gevolgd werd onder vuur geno men. Op basis van het rapport gingen binnen de Arbeidsinspectie vijf projectwerkgroepen aan de slag om voorstellen te ontwikkelen over de doelstelling en de taken, het werkterrein, de werkwijze, het personeel en de organisatie en de informatievoorziening. Dit was het zogenaamde
Project Ontwikkeling Arbeidsinspectie (POA). Op de resultaten kom ik terug.
Te zelfder tijd werd, na een SER-advies in 1976, de parlementaire behandeling gestart van de Ar beidsomstandighedenwet (Arbowet). Ongetwij feld is (het proces van totstandkoming van) deze wet een belangrijke katalysator geweest voor de belangstelling voor de arbeidsomstandigheden en de manier waarop de Arbeidsinspectie haar werk deed. De behandeling in de Tweede Kamer en de reacties daarop getuigen daarvan.
De Arbowet
De Arbowet bracht voor de Arbeidsinspectie als belangrijkste verandering het verplichte contact met werknemers. In de Arbowet betekent dat vooral: de ondernemingsraad. Op verschillende manieren kunnen c.q. moeten deze contacten gestalte krijgen. In de eerste plaats is de Arbeids inspectie in het algemeen verplicht om hetzij rechtstreeks hetzij via de werkgever de informatie die zij aan de werkgever geeft ook aan de onder nemingsraad te verschaffen. Dit geldt overigens ook omgekeerd. Daarnaast heeft de onderne mingsraad een zelfstandig recht op informatie van de kant van de Arbeidsinspectie. In de tweede plaats geeft de wet aan de ondernemingsraad het recht om de Arbeidsinspectie op haar (inspectie-) tocht door de onderneming te vergezellen en ver trouwelijk met haar te spreken. Tegenover dit recht staat uiteraard als spiegelbeeld de plicht van de Arbeidsinspectie om aan de ondernemingsraad mede te delen dat zij komt c.q. er is en van de werkgever om gelegenheid te geven. (Overigens werd al in een Aanbeveling van de ILO van 1923, nr. 20, bepaald dat werknemers en hun vertegen woordiging in de gelegenheid moesten worden gesteld om vrijelijk te klagen bij en te overleggen met de Arbeidsinspectie). In de derde plaats heeft de ondernemingsraad (net als de werkgever) het recht om aan de Arbeidsinspectie te vragen om een onderzoek in te stellen of om de wet toe te passen, dat wil zeggen te vragen om de toepassing van één van de handhavingsinstrumenten die de wet noemt: het stellen van een eis tot naleving, het bevel geven tot stillegging van het werk of het ge ven van een aanwijzing. De Arbowet geeft bij het ontbreken van een ondernemingsraad eenzelfde bevoegdheid aan de meerderheid van de belang hebbende werknemers of aan de in de betreffende onderneming werkzame vakbond. Van de beslis sing van de Arbeidsinspectie kan in beroep wor den gegaan bij de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. In de vierde plaats heeft de Ar beidsinspectie een overlegverplichting met de on dernemingsraad alvorens een aanwijzing te kun nen geven. De aanwijzing is een nieuw instru ment in de Arbowet. Hoewel uit de Memorie van Toelichting viel op te maken dat de aanwijzing vooral bedoeld was om de (vele) algemene voor schriften te concretiseren of om de vraag te beant woorden of iets al dan niet in redelijkheid kan worden gevergd, bleek uit het oorspronkelijke wetsartikel en de toelichting erop, dat de procedu re in beginsel kon worden toegepast met betrek king tot alle bij of krachtens de Arbowet vast gestelde voorschriften.8 Terecht is daartegen aan gevoerd dat het gevaar dan groot is dat deze alge mene inzetbaarheid ertoe kan leiden dat het in strument gehanteerd gaat worden als milde variant van de al bestaande eis tot naleving. Met name werd door kamerleden benadrukt dat het in strument ook geen alternatief mocht vormen voor concrete minimumvoorschriften. Het ontwerp werd vervolgens aangepast in die zin dat zowel ten aanzien van de betrokken wetsartikelen als ten aanzien van de uitvoeringsmaatregelen nu is aan gegeven wanneer een eis kan worden gesteld en wanneer een aanwijzing kan worden gegeven. Als algemeen criterium geldt dat de eis wordt toege past wanneer de normen al zo concreet zijn dat de wijze van naleving geen punt van discussie be hoeft te zijn. Voor de meer algemeen gestelde normen, waar ruimte wordt gegeven ten aanzien van de wijze waarop zij worden nageleefd, zit een marge voor overleg. Dan wordt de aanwijzing toe gepast.9 De uiterst belangrijke welzijnsbepalin- gen van artikel 3 behoren hier toe. Is de aanwij zing eenmaal — na overleg met de partijen in de onderneming — gegeven, dan is zij echter net zo verplichtend en strafrechtelijk gesanctioneerd als de eis. Naast het verschil dat ten aanzien van de eis de Arbeidsinspectie niet verplicht is om te overleggen met werkgever en ondernemingsraad vormt een ander verschil met de aanwijzing dat aan deze laatste nooit behoeft te worden voldaan zolang er nog een bezwaarschrift tegen kan wor den ingediend of zolang op zo’n bezwaarschrift nog niet is beslist.
Praktijk en kritiek
In september 1989 werd een rapport van de Re kenkamer over de Arbeidsinspectie aangeboden aan de Tweede Kamer.10 De conclusies over het Project Ontwikkeling Arbeidsinspectie (POA) waren niet misselijk. Enkele citaten: ‘...conclusie
dat tien jaar na dato de waarneembare effecten van het POA, wat betreft de in het vooronderzoek uit 1977 aangegeven knelpunten, nog bescheiden waren. Het slepende karakter van de reorganisatie heeft in de districten een — soms sterk — negatief beeld van het POA doen ontstaan’. En: ‘De uitein delijke resultaten van het project overziende meende de Rekenkamer dat het oordeel over het project negatief moest uitvallen, vooral over de periode tot 1985. Zij concludeerde dat de leiding van het Directoraat-Generaal van de Arbeid er niet in was geslaagd voldoende vorm en sturing te geven aan de inspanningen ter bevordering van het doelmatig functioneren van de eigen organisa tie’. 11 In zijn reactie moest de staatssecretaris de Rekenkamer toegeven dat de ontwikkelingen in de districten met name voorzover het werk in en ten behoeve van arbeidsorganisaties betrof, had den gestagneerd. Hij kwalificeerde het optreden van de Arbeidsinspectie op dit punt als ‘te ma ger’.12 In antwoord op Kamervragen antwoordde de staatssecretaris dat POA inderdaad veel tijd had gekost, wat voor een deel werd toegeschreven aan de gekozen opzet en aanpak voor de metho diek van participatieve organisatie-ontwikkeling. Ook hier merkte hij op dat, hoewel op tal van punten vooruitgang was geboekt ‘eveneens vast gesteld kan worden dat het externe functioneren van de buitendienst van de Arbeidsinspectie on voldoende werd ontwikkeld’. 13
Hoe verliepen nu de werkzaamheden van de Ar beidsinspectie onder de nieuwe Arbowet? Cijfers verschaffen de jaarverslagen. Zo bleek uit het laatstverschenen jaarverslag over 1988 dat het aantal bedrijfsbezoeken over de jaren 1986-1988 gemiddeld 80.000 per jaar was, meer dan de helft aan bedrijven met minder dan 50 werknemers. Door de Arbeidsinspectie en de Inspectie van de havenarbeid werden in 1988 in totaal 1352 eisen verstrekt, was 31 maal sprake van een stillegging en werden 247 processen-verbaal opgemaakt. Kennelijk werd in 1988 geen enkele aanwijzing gegeven. Erg verwonderlijk is dat overigens niet omdat de artikelen in de Arbowet op grond waar van een aanwijzing kan worden gegeven voor het grootste gedeelte nog niet in werking waren getre den. Natuurlijk zeggen de bovengenoemde cijfers niet alles. De Arbeidsinspectie verricht immers veel méér, vaak ook in de statistieken in de jaar verslagen neergelegde, activiteiten. De cijfers ge ven bovendien slechts een landelijk, en daarmee een relatief beeld. Immers, binnen elk district is een grote mate van beleidsvrijheid zowel ten aan
zien van de selectie van de arbeidsorganisaties, als ten aanzien van het uitvoeringsproces op de werkplek en het gebruik van de handhavings- instrumenten (Siemons, 1986, blz. 42-60). Zo is bijvoorbeeld uit onderzoek gebleken dat in het district Groningen relatief beduidend meer eisen worden afgegeven naar aanleiding van het Veilig heidsbesluit Fabrieken en Werkplaatsen dan lan delijk het geval is. (Sluiter, 1984, blz. 89) Voor wat betreft het droge cijfermateriaal over de hand- havingsinstrumenten is in elk geval per saldo nau welijks een verschil te constateren tussen de pe riode vóór en na de Arbowet.
Maar is de Arbowet overigens van invloed geble ken op de relatie Arbeidsinspectie-onderneming? Om te beginnen zijn in 1983 en 1984 gesprekken gevoerd met circa 1650 ondernemingsraden, 70% van het oorpronkelijk geplande aantal. Over het resultaat was de staatssecretaris kennerlijk tevre den.14 Uit een onderzoek van het ITS in 1988 kwam echter een ander beeld naar voren. Twee derde deel van de ondervraagde Arbeidsinspec teurs bleek teleurgesteld over de gesprekken. ‘Matheid’,‘mosterd na de maaltijd’, ‘magere in breng ondernemingsraad’,‘geringe belangstelling’ waren de gebruikte termen. (ITS, 1988, blz. 32) Zou ook dat te maken hebben met de afstand cen traal niveau-uitvoerend niveau?
Uit hetzelfde onderzoek bleek — maar dat was eigenlijk al bekend uit onder meer voortgangsrap portages en jaarverslagen — dat aanwijzingen en verzoeken om wetstoepassing in de praktijk hoogst zelden voorkomen. Hierdoor zou voor een deel de basis voor een adviserende en stimuleren de taak kunnen wegvallen. Het is in dit licht in elk geval begrijpelijk dat ongeveer tweederde van de onderzochte ondernemingen zegt weinig of niets te merken van een andere werkwijze van de Ar beidsinspectie. Bij ongeveer eenderde deel van de ondernemingen wordt opgemerkt dat de Arbeids inspectie wel adviezen geeft over zaken betreffen de met name veiligheid en gezondheid. Het gaat dan bijna altijd om vragen van de veiligheidsfunc tionaris of vanuit de afdeling personeelszaken. Vragen van de directie of de ondernemingsraad komen zelden voor. Volgens een meerderheid van de inspecteurs heeft de invoering van de Arbowet niet of nauwelijks geleid tot een ander beleid bij de ondernemingen, of tot maatregelen ter verbete ring van de arbeidsomstandigheden. Volgens veel districten bevordert de gefaseerde invoering van de Arbowet ook niet een soepele en effectieve werking (ITS, 1988, blz. 85-86).
Natuurlijk moet hier wel benadrukt worden dat ook ten aanzien van het oordeel van de Arbeidsin spectie over de Arbowet soms grote onderlinge verschillen tussen de inspecties en de ambtenaren in acht moeten worden genomen, waarbij uiter aard persoonlijke belevenissen en voorkeuren een belangrijke rol spelen. ‘Illustratief voor het ver schil in beleving van de Arbowet is dat in de ene constatering ‘er is weinig veranderd in vergelij king met de Veiligheidswet’, bij de ene arbeids inspecteur teleurstelling doorklinkt en bij de an dere opluchting’ (ITS, 1988, blz. 92).
100 jaar en verder
Honderd jaar arbeidsinspectie levert wat mij be treft een gemengd beeld op. Zonder twijfel heeft de dienst bij de beïnvloeding van de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden in arbeidsorganisaties belangrijk werk verricht. Evenzeer moet vast gesteld worden dat veel van de kritiek en van de feitelijke omstandigheden van honderd jaar gele den nog gelden: kwantitatieve en kwalitatieve on derbezetting, verschillen in perceptie over het te voeren beleid en de uitvoering ervan tussen het centrale niveau (het Directoraat-Generaal van de Arbeid) en districten, tussen de districten onder ling en tussen ‘top’ en ‘bottom’ binnen een dis trict, onverschilligheid, scepsis en soms zelfs wantrouwen bij werknemers en werkgevers. Hoe nu verder? Bepalend voor de toekomst, in elk geval voor de jaren negentig en in elk geval voor de dienst zelf, zal in de eerste plaats zijn het project Arbo ’91. Dit project is te beschouwen als een vervolg op het - gedeeltelijk mislukte - POA. In verband met de ervaringen van POA is voor Arbo ’91 gekozen: minder participatief dan zijn voorganger, meer actiegericht, vooral op het externe functioneren, en met een strakkere stu ring. Maar de doelstelling blijft om — zoals in de inleiding van Arbo ’91 in kort bestek staat — ‘in de 90er jaren een Arbeidsinspectie te hebben ont wikkeld, ingericht en functionerend op een wijze die is aangepast aan de in de maatschappij bestaande verwachtingen over het optreden van een overheidsinstelling. Produktiviteit, effectivi teit en kwaliteit zijn hierbij belangrijke eisen om aan die verwachtingen te kunnen voldoen’. Het is ongetwijfeld allemaal waar en het is te hopen dat het ook zo gaat ‘werken’. Maar papier is geduldig, en wij langzamerhand ook, hoor ik menig buiten dienstambtenaar al zeggen.
Enig gesnork, zoals over een corporate image, terzijde latend is bijvoorbeeld de ontwikkeling
van een handhavingsbeleid een onderdeel van Ar bo ’91 geworden. Het is dan toch verrassend om te lezen dat de hoofdlijnen als voornaamste nieuwigheden bevatten dat het handhavingsbeleid landelijk eenduidig moet worden toegepast en dat afspraken met bedrijven schriftelijk moeten wor den vastgelegd. De vertaling van het beleid naar het praktisch werken is namelijk nauwelijks nieuw te noemen: er zijn twee werkwijzen: de standaardwerkwijze en de werkwijze bij ernstige overtredingen. De standaardwerkwijze kent drie fasen: eerst overleg, als dat niets oplevert eigen juridische instrumenten gebruiken (eisen, aanwij zingen) en als ook dat niet helpt overdragen aan het Openbaar Ministerie voor een proces-verbaal. Bij ernstige overtredingen wordt overgegaan tot stillegging (vrijwillig of door de Arbeidsinspec tie) en proces-verbaal. Als nu alle districten zich aan deze werkwijzen houden is wellicht de winst voor de jaren 90 op dit punt dat het handhavings beleid in elk geval betrekkelijk helder èn eendui dig voor het hele land is.
Belangrijker voor de Arbeidsinspectie lijkt mij echter de inwerkingtreding van de laatste fase van de Arbowet. Hierbij zitten met name, zoals ik bo ven al schreef, de zogenaamde welzijnsbepalin- gen van artikel 3. Het gaat daarbij om vier soor ten wettelijke bepalingen. In de eerste plaats die welke een aanpassing vragen van de arbeidssitua tie en -taak aan de eigenschappen van de werkne mer, in de tweede plaats die welke van de werkge ver verlangen het werk zó in te richten dat de werknemers ruimte hebben om hun werk zoveel mogelijk naar eigen inzicht te verrichten, in de derde plaats die welke verlangen het werk zó in te richten dat de werknemers contacten met ande re werknemers kunnen onderhouden, en in de vierde plaats die welke van de werkgever vragen dat aan de werknemer informatie over doel en re sultaten van het werk wordt verstrekt. Ten aan zien van deze bepalingen kan de Arbeidsinspectie een aanwijzing geven. Volgens de Arbowet kan dat behalve ten aanzien van de eerste bepaling al leen als er om gevraagd wordt door de werkgever of de ondernemingsraad (of als die er niet is door de meerderheid van de betrokken werknemers of de in de onderneming werkzame vakbond). Het is te hopen dat de Arbeidsinspectie zich op dit punt niet — zoals diverse beleidsinstrumenten suggere ren — terughoudend opstelt. Door een verstandi ge toepassing van deze bepalingen in een concrete arbeidssituatie, waarbij méér gekeken wordt naar doel en strekking van deze opdrachten voor de
werkgever dan naar de handhaving van de status quo, kan de Arbeidsinspectie een positieve stem pel drukken op een belangrijk onderdeel van het sociale beleid in de onderneming. En daarmee het vertrouwen winnen van de werknemers, méér dan door min of meer abstracte beleidsvoornemens. Een keuze voor terughoudendheid ten aanzien van de toepassing van artikel 3 is in wezen een keuze voor het recht van de sterkste — en dat is meestal niet de werknemer. Andere ontwikkelin gen die van belang zijn stip ik hier nog slechts aan: de komst van de nieuwe Arbeidstijdenwet, de invoering van het Restgroepenbesluit nog dit jaar (concrete arbeidsomstandighedennormen voor kantoren, winkels, e.d.), verdere internatio nale afspraken en de ontwikkeling van de civiel rechtelijke jurisprudentie inzake bedrijfsongeval len en beroepsziekten.
Ik ben benieuwd. Immers, het belang voor de ef fectiviteit van arbeidsbeschermende wetgeving van de met de invoering en handhaving belaste in stantie is evident (Geers, 1988, blz. 357-360). En van het verleden kan dan veel geleerd worden. ‘Arbo ’91 in kort bestek’ begint met een versje van Paul van Vliet. Daarin staat onder meer: ik drink op de mensen/die door blijven douwen/van doe het maar wel en/kijk maar niet om.
Noten
1. Handelingen Tweede Kamer, 1873-1874, nr. 34, stuk 1, blz. 3
2. Over de (vroegste) geschiedenis en de uitbouw van de Ar beidsinspectie: H A. van IJsselsteijn, Vijfentwintig jaren
Arbeidsinspectie, 1890-1915 (overdruk in het centraal ver
slag der Arbeidsinspectie over 1915), Den Haag, blz. VIII- XX; Gedenkboek 1909-1934, Groningen, Den Haag, Bata via, 1934; I.P de Vooys, Arbeidsinspectie, Vragen des
tijds, 1901, blz. 131-164; A.N. Molenaar, Arbeidsrecht, I1B, Zwolle, 1953, blz. 1448-1454.
3. Jaarverslag Arbeidsinspectie over 1897 en 1898, Den Haag, blz. 56.
4. Jaarverslag Arbeidsinspectie over 1897 en 1898, blz. 57. 5. Geciteerd in de jaarverslagen van de Arbeidsinspectie
door A.W. Hacke (destijds Directeur-Generaal van de Ar beidsinspectie), Veiligheid bij de arbeid. Een greep uit het
vele, 50 jaar Arbeidsinspectie, Den Haag, 1940, blz. 43.
6. Geciteerd bij: W. de Vries Wzn, De totstandkoming van de
Ongevallenwet 1901, Deventer, 1970, blz. 28.
7. Wel werd in 1968 door het adviesbureau Bosboom en He- gener een rapport uitgebracht over de (re)organisatie van het Directoraat-Generaal van de Arbeid. Dit heeft echter niet lot ingrijpende wijzigingen geleid.
8. Tweede Kamer, 1976-1977, 14497, nr. 3, blz. 17 en blz. 50. 9. Tweede Kamer, 1977-1978, nr. 5, blz. 23.
10. Tweede Kamer, 1988-1989, 21283, nrs. 1-2 (Rapport Re kenkamer).
11. Rapport Rekenkamer, t.a.p., blz. 35. 12. Rapport Rekenkamer, t.a.p., blz. 47.
13. Aanhangsel van de Handelingen Tweede Kamer 1988-1989, blz. 1763.
14. Voortgangsnotitie betreffende de Arbeidsomstandigheden wet over de periode 1984 tot medio 1985, november 1985,
Den Haag, blz. 4. Literatuur
— Bloemarts, J. (1978), Op weg naar een driepartijenmodel voor het sociaal beleid in de onderneming?, SMA.
— Bruin, A. de (1977),Humanisering van de arbeid door de
vakbeweging sterker naar voren gebracht; inleiding veilig- heidsdagen.
— FNV (1977), Commentaar ontwerp Arbeidsomstandighe
denwet, brief aan de vaste commissie voor Sociale Zaken van de Tweede Kamer, Amsterdam, 8 september.
— Gedenkboek 1909-1934, Groningen, Den Haag, Batavia,
1934.
— Geers, A .C. J. M . (1988), Recht en humanisering van de ar
beid, Deventer.
— Giele, J. (1981), Nawerk bij de heruitgave van de arbeids-
enquête van 1887. Een kwaad leven, deel 3, Nijmegen.
— Hacke, A.W. (1940), Veiligheid bij de arbeid. Een greep
uit het vele, 50 ja a r Arbeidsinspectie,Den Haag.
— H.S. (1898), ‘Over kinderarbeid en Arbeidswet’, Sociaal
Weekblad.
— Industriebond FNV (1979), Arbeidsomstandighedenwet en
Industriebond FNV,Amsterdam.
— ITS (1988), De Arbowet in uitvoering, een onderzoek naar
ervaringen in de praktijk,Den Haag.
— Jaarverslag Arbeidsinspectie over 1897 en 1898, Den
Haag.
— Levebach, M.G. (1964), Nederlands Bestuursrecht III,
Alphen a/d Rijn.
— Molenaar, A.N. (1953-a), Arbeidsrecht 1,Zwolle. — Molenaar, A.N. (1953-b), Arbeidsrecht UB,Zwolle. — Postma, A. (1977), De mislukte pogingen tussen 1874 en
1889 tot verbetering en uitbreiding van de kinderwet Van Houten, Deventer.
— Siemons, J.C.M.M. (1986), Bedrijfsinspecteurs van de Ar
beidsinspectie: 'lonely hunters' in val- en knelgevaar,En schede.
— Sluiter, A.W., e.a. (1984), De Arbeidsinspectie: doelstel
ling, taken en werkwijze, Groningen (RUG).
— Tijn, Th. van (1978), De sociale bewegingen van
1876-1887. Het sociale leven in Nederland. Algemene Ge schiedenis der Nederlanden, deel 13, Haarlem.
— Voortgangsnotitie betreffende de Arbeidsomstandigheden
wet over de periode 1984 tot medio 1985(november 1985), Den Haag.
— Vooys, l.P. de (1901), Arbeidsinspectie, vragen des tijds,
blz. 131-164
— Vries, C.W. de (1922), Econ. Hist. Jaarboek VII.
— Vries Wzn, W. de (1970), De totstandkoming van de Onge
vallenwet 1901,Deventer.
— IJsselsteijn, H.A. van, Vijfentwintig jaren Arbeidsinspec
tie, 1890-1915 (overdruk in het centraal verslag der Ar beidsinspectie over 1915), Den Haag.
