Democratische legitimiteit van private governance in visserij management : een casestudy naar de Marine Stewardship Council

(1)

Democratische Legitimiteit van Private

Governance in Visserij Management

Een Casestudy naar de Marine Stewardship Council

Bachelor Scriptie Politicologie

Geschreven door: Arjen van der Heide (6175260) Scriptie begeleider: Chunglin Kwa

Universiteit van Amsterdam Lente 2013

(2)

1

Bachelor Scriptie Politicologie

Geschreven door: Arjen van der Heide (6175260) Afstudeerrichting: Bestuur & Beleid

Aantal Woorden: 9.231

Abstract

Visserijmanagement heeft de afgelopen decennia problemen ondervonden met democratische legitimiteit en is daardoor niet in staat geweest problemen van overbevissing adequaat te adresseren. De komst van de Marine Stewardship Council (MSC), die via het uitreiken van ecolabels aan duurzame visserijen de visserijsector wil verduurzamen, werd bejubeld door overheden. Echter is er de afgelopen jaren ook zeer veel kritiek op de MSC geweest. De vraag die in deze scriptie centraal staat is dan ook in hoeverre de private governance praktijk van het certificeringsprogramma van de MSC democratisch legitiem is. Dit wordt getoetst aan de hand van drie criteria; participatie, accountability en transparantie. Het antwoord op deze vraag is dat het certificeringsprogramma niet op voldoende democratische legitimiteit gestoeld is. Er zal

een nieuwe vorm van democratisch bestuur moeten komen om aan de uitdagingen van de risicomaatschappij te antwoorden. Naar deze nieuwe vorm van democratisch bestuur zal tevens

(3)

2

1. Inleiding

De afgelopen decennia kenmerkten zich door hoog oplopende publieke debatten omtrent duurzaamheidsvraagstukken, waarbij wetenschappelijke kennis gemarginaliseerd werd.

Technologische vooruitgang heeft de mensheid in de afgelopen eeuw een substantiële toename in welvaart gebracht. Technologische vooruitgang heeft de mensheid echter ook nieuwe

uitdagingen gebracht, uitdagingen die op een fundamenteel andere wijze een antwoord vragen. Vanuit een situatie waar natuurlijke bronnen onuitputtelijk leken worden we nu geconfronteerd met de eindigheid van deze zelfde natuurlijke bronnen, we leren de limieten van de middelen die door de aarde ter beschikking zijn gesteld langzamerhand kennen. Zowel de niet-hernieuwbare als de hernieuwbare natuurlijke vormen van natuurlijk-kapitaal worden bedreigd door een steeds groter wordende wereldeconomie, die tegen de grenzen van zijn bestaan aanloopt. Over de eindigheid van bepaalde natuurlijke bronnen valt moeilijk te discussiëren, maar echte

oplossingen voor het prangende vraagstuk blijven vooralsnog vaak steken op de haalbaarheid. Verder dan recyclen, een boom planten, of duurzame producten kopen komen we vaak niet (Maniates, 2001: 35). Waar ligt dat aan?

De vraagstukken waar de mensheid nu mee geconfronteerd wordt zijn van een zeer complexe aard; ze zijn niet volledig bloot te leggen. Met een steeds complexer wordende maatschappij waarin risico’s een steeds prominentere rol spelen volstaat een technocratische aanpak van deze problemen niet meer. Zo vroeg Beck zich in 1997 al af of we “voor alle details van kwesties van leven en dood afhankelijk [zijn] van het oordeel van experts, of zelfs van non-conformistische experts, of winnen we onze competentie terug om ons eigen oordeel te vormen door middel van een cultureel geschapen waarneembaarheid van de gevaren? Is het enige alternatief nog steeds een autoritaire of een kritische technocratie? Of is er een weg om de uitschakeling en

onteigening van het dagelijkse leven in de risicomaatschappij te verijdelen?” (Beck, 1997: 81-82).

Risico is niet slechts een kwestie van het maken van kosten-baten analyses op basis van kansberekeningen, het is eerder een onder deel van het ‘zijn’ van de mensheid. Het urgente probleem waar de mensheid tegenaan loopt is dan ook hoe we democratisch en vreedzaam kunnen leven met de onvermijdelijke risico’s. Prangende risico-vraagstukken kunnen niet meer beantwoord worden door experts met conventionele methoden van voorspellingen op basis van

(5)

4

kansberekeningen (Jasanoff, 2003a: 224). In het heden hebben problemen met de legitimiteit van de technocratie met het opkomen van het neoliberale paradigma ruimte geschapen voor een benadering gestoeld op de markt. In de neoliberale opvatting worden middelen door middel van marktmechanismen op de meest efficiënte wijze verdeeld. Met het falen van de technocratische aanpak zijn er dan ook allerlei instituten ontsproten die via een op de markt gebaseerde strategie tot een duurzamere economie willen komen, waarin burgers een rol als consument aangemeten wordt (Maniates, 2001), waar expertise via de markt gecoördineerd wordt (Halffman en Hoppe, 2004) en waar de rol van de overheid gemarginaliseerd wordt.

Eén van de complexe vraagstukken betreft de dreiging die overbevissing vormt op het voortbestaan van numerieke vissoorten en mariene ecosystemen. Biologen en diverse belangengroepen wijzen beleidsmakers al ruim een eeuw op de realiteit van deze dreiging. Desondanks zijn beleidsmakers tot op heden nog niet in staat geweest beleid te voeren die het voortbestaan van bedreigde vissoorten en mariene ecosystemen kan garanderen. De onmacht van beleidsmakers om de dreiging adequaat te adresseren heeft er toe geleid dat de beleidsvorming zich heeft verplaatst naar de markt. Diverse certificeringsprogramma’s zijn uit de private sector ontsproten om via marktmechanismen de visserij te verduurzamen. Het uitreiken van ecolabels aan visserijen die duurzame vistechnieken toepassen zou door het verschaffen van informatie aan consumenten markt-falen matigen. Echter is er door diverse wetenschappers uit diverse

disciplines kritiek geuit op de effectiviteit van ecolabels. In hoeverre zijn ecolabels namelijk in staat de problemen met legitimiteit, waar de technocratische benadering problemen mee

ondervond, te overwinnen? Vanuit het veld van ‘Science and Technology Studies’ (STS) is dan ook de vraag gerezen in hoeverre dergelijke op de markt gebaseerde benaderingen democratisch legitiem zijn. Omdat de MSC als zijnde een governance instituut geen legitimiteit kan putten uit een wetenschappelijke fundering, gezien de aard van de kwestie, is enige vorm van democratie in de besluitvorming noodzakelijk voor het verschaffen van legitimiteit. De vraag die hier centraal zal staan is dan ook in hoeverre de private governance praktijk van het certificeringsprogramma van de MSC democratisch legitiem is.

Hierop zal getracht worden een antwoord te formuleren aan de hand een casestudy naar de Marine Stewardship Council (MSC), het grootste instituut dat ecolabels uitreikt aan visserijen. De vraag zal beantwoord worden aan de hand van inzichten die uit het STS-veld naar voren zijn

(6)

5

gekomen. Tevens zal in dit deel de criteria voor democratische legitimiteit gegeven worden. In de volgende deel zullen we dan ook een theoretisch kader schetsen, waarin enkele contributies vanuit het STS-veld uiteengezet zullen worden. In het derde deel zal een achtergrond geschetst worden tegen welke de op de markt gebaseerde benadering naar voren is gekomen. Hierin zal een verklaring worden gegeven voor het ontstaan van ecolabels. Deel vier bestaat uit een

casestudy naar de MSC, waarbij eerst een korte beschrijving wordt gegeven van de institutionele opzet van de MSC. Vervolgens worden enkele van de meest relevante kritieken op de MSC samen gevat, waarna een antwoord wordt gegeven op de vraag in hoeverre private governance praktijken in de vorm van private certificeringsprogramma’s democratisch legitiem zijn. In deel vijf zal, op basis van inzichten vanuit de STS theorie, een aanzet gegeven worden tot nadenken over de vraag hoe in de praktijk democratische legitimiteit kan worden teruggebracht in

besluitvormingsprocessen omtrent dergelijke complexe vraagstukken. De noodzaak voor publieke beraadslaging over technisch-wetenschappelijke zaken wordt door overheden steeds meer erkend. Daarom is het dan ook zaak om verder te kijken dan enkel het bepleiten van de noodzaak, naar een meer praktische uitwerking van mogelijke vormen van een dergelijk

democratisch systeem en de implicatie hiervan voor een breder publiek (Marres, 2007: 760). Ten slotte zal in de discussie dan ook kort een eerste aanzet gegeven worden over de uitwerking van dergelijke inzichten in de praktijk. In de discussie wordt tevens het antwoord op de hoofdvraag samengevat, waarna wordt gekeken in hoeverre het tekort aan democratische legitimiteit van de MSC kan worden veralgemeniseerd naar private governance praktijken in het algemeen.

2. Theoretisch Kader

Bij een analyse van het democratisch gehalte van private governance in de visserij-industrie zal gebruik worden gemaakt van contributies van STS theorie. Sinds het begin van STS theorie heeft het zich bezig gehouden met het ‘democratiseren van wetenschap’; hoe praktijken van technisch-wetenschappelijk onderzoek en ontwikkeling in overeenstemming met democratische idealen van toegankelijke opinievorming en verantwoordelijke besluitvorming kunnen worden gebracht. Enkele van de inzichten die hieruit zijn voortgekomen zullen gebruikt worden voor de analyse van het democratisch gehalte van private governance praktijken. Eerst zullen criteria voor democratische legitimiteit gegeven worden. Vervolgens zal een nieuwe definitie van het

(7)

6

collectief gegeven worden aan de hand van bijdragen van Bruno Latour (2004). Ten slotte zal er een korte uiteenzetting volgen over de rol van wetenschap in het publieke debat.

2.1. Democratische legitimiteit

De vraag die in deze thesis beantwoord zal worden is de vraag hoe legitiem het beleid van de MSC eigenlijk is vanuit een democratisch oogpunt gezien. Democratische legitimiteit is een moeilijk te toetsen concept en vraagt dan ook om een nadere uiteenzetting. Veelgebruikte criteria voor het toetsen van democratische legitimiteit zijn participatie, transparantie en accountability (Fuchs et al., 2011: 354). Dat we willen bestuderen of de specifieke vorm van private governance in de vorm van de MSC legitiem is betekent niet dat we er vanuit gaan dat public governance per definitie legitiem is. Public governance kent vaak ook vergaande problemen met legitimiteit, zoals in het historisch kader omschreven zal worden, ook als het gaat om visserij management. Waar het hier echter om gaat is, of private governance in de vorm van het MSC aan eisen van democratische legitimiteit voldoet en of private governance aan deze eisen van democratische legitimiteit kan voldoen.

De traditionele opvatting van politieke besluitvorming, is die van een staat waarbinnen zich besluitvormingsprocessen afspelen in een spel met politieke actoren die alle belangen behartigen, al dan niet de eigenbelangen. Marres, De Vries, Jasanoff en anderen pleiten ervoor om die

opvatting te verschuiven naar de notie van democratie waarbij de politiek draait om het object (Zie: Marres, 2005; 2007; De Vries, 2007; Jasanoff, 2003a; Latour, 2007). Democratische legitimiteit van public governance komt dus vaak voort uit de traditionele opvatting van democratie dat draait om het subject. Public governance ontleent legitimiteit aan het feit dat publieke regulering zijn oorsprong vindt in collectieve besluitvorming, via een systeem van afgevaardigden die volgens een democratische procedure in dergelijke politieke functies zijn terecht gekomen (Fuchs et al., 2011: 354). Echter, als het gaat om het analyseren van private governance schiet de traditionele opvatting van democratie tekort en moet de focus verschoven worden naar het bestuderen van het democratisch proces dat draait om het object van de politiek (De Vries, 2007).

De Weberiaanse opvatting van politiek, waarin politiek primair bedreven wordt door een overheid in een officiële politieke arena, voldoet niet meer aan de hedendaagse praktijk, waarin de neoliberale notie het kleiner maken van de overheid met zich mee heeft gebracht. Dit heeft er

(8)

7

toe geleid dat er op veel terreinen subpolitiek bedreven wordt. In het geval de uitkomsten van subpolitieke processen een groter collectief beïnvloeden dan bij de besluitvorming betrokken zijn, ontstaat er een democratisch tekort (De Vries, 2007). Om besluitvormingen democratischer te maken ziet ook Marres dus het belang van de focus op het object van de politiek en het democratiseren van wetenschap voor zich (Marres. 2005; 2007).

Voor het analyseren van de democratische legitimiteit van private governance en van de MSC in het bijzonder zal de focus dan ook niet primair liggen op het subject van democratie maar op het object. Aan de hand van de concepten van participatie, transparantie en accountability zal bekeken worden of de MSC aan deze voorwaarden voor een democratisch proces voldoet. Als het gaat om participatie moet er wat betreft de MSC een mogelijkheid zijn voor alle actoren die beïnvloed worden door de besluitvorming om te participeren. Participatie vereist daarmee voor alle betrokken actoren dat zij toegang hebben tot informatie en het besluitvormingsproces. Naast de vraag hoe verschillende typen van actoren beïnvloed worden door beleid en in welke mate zij toegang hebben tot informatie en het besluitvormingsproces is ook de regio van herkomst van de verschillende actoren van belang voor het analyseren van democratische legitimiteit. Specifiek gesteld moet men ook de distributie van besluitvormingsmacht tussen vertegenwoordigers van het globale Zuiden en die van het globale Noorden meenemen in een analyse van democratische legitimiteit (Fuchs et al., 2011: 357).

De tweede voorwaarde voor democratische legitimiteit is een bepaalde mate van transparantie. Deze voorwaarde verwijst naar het tijdig verstrekken van begrijpelijke, veelomvattende en betrouwbare informatie over governance en prestatie eigenschappen van de standaarden die geproduceerd zijn door het certificeringsprogramma. Er zijn twee soorten transparantie te

duiden: interne transparantie en externe transparantie. Voor het bestuderen van de democratische legitimiteit van de MSC is met name de externe transparantie van belang, waarbij onderzocht wordt in welke mate de belanghebbende partijen toegang hebben tot de informatie. Hierbij dient informatie tijdig openbaar gemaakt te worden, opdat de belanghebbenden voordat een besluit genomen wordt invloed kunnen uitoefenen middels participatie op de besluitvorming. De informatie kan als betrouwbaar worden gezien als er externe mechanismen de verstrekte informatie kunnen controleren (Fuchs et al., 2011: 358).

(9)

8

De derde voorwaarde voor democratische legitimiteit is accountability. Accountability is een fundamentele voorwaarde voor het uitoefenen van democratische controle op instituties die zich bezig houden met governance. Accountability is gebaseerd op het principe dat de door het beleid beïnvloede publiek de beleidsmakers verantwoordelijk kan houden voor het gevoerde beleid en ze uit hun functie kan ontheffen. Wederom zijn er twee soorten van accountability te benoemen: interne accountability en externe accountability (Fuchs et al., 2011: 358). Als het gaat om de markt wordt vaak verondersteld dat dergelijke vormen van interne en externe accountability bestaan via marktmechanismen. Interne accountability bestaat dan uit het feit dat aandeelhouders van een instituut de bestuurders verantwoordelijk kunnen houden door middel van een stemrecht in de aandeelhoudersvergadering. Consumenten kunnen door het al dan niet aanschaffen van een product invloed uitoefenen via de vraagzijde van de markt en zo gebruik maken van de externe accountability. Echter bestaan dergelijke vormen van interne en externe accountability niet voor de governance structuren van private vormen van governance. In de casestudy zullen we kijken of de MSC aan voorwaarden van accountability kan voldoen.

Overigens dient opgemerkt te worden dat vanuit een institutioneel perspectief beargumenteerd wordt dat vormen van private governance veelal legitieme besluitvormende autoriteit creëren door zich te beroepen op expertise. Zo wordt vaak geclaimd dat een certificeringstandaard eigenlijk gezien kan worden als ‘wetenschappelijke kennis vertaald in de vorm van regels’. Echter is een dergelijke bron van legitimiteit te beperkt. De complexe controversiële kwesties kunnen niet in termen van objectieve waardenvrije kennis worden gerepresenteerd (Ponte, 2012).

2.2. Een Nieuwe Definitie van het Collectief

Een collectief bestaat uit alle actoren die zowel direct als indirect beïnvloed worden door politieke besluitvorming in een dergelijke mate dat het nodig is om de gevolgen van deze besluitvorming voor de betrokken actoren nader te onderzoeken (Marres, 2007: 767-768). In de traditionele opvatting van het collectief, of het publiek, zijn het bedrijfsleven en civil society organisaties, als vertegenwoordigers van het algemene publiek, de actoren die direct beïnvloed worden door private governance (Fuchs et al., 2011: 357). Echter is de traditionele opvatting van het collectief niet adequaat in een wereld waar de economie wordt geconfronteerd met de limiet van natuurlijke bronnen. Bij het definiëren van het collectief gebruiken we de innovatieve contributies van Bruno Latour.

(10)

9

Latour (2004) constateert dat politiek ecologen in de afgelopen decennia gefaald hebben

kwesties omtrent duurzaamheid op een effectieve manier op de agenda te krijgen. Natuur is een sociale constructie die automatisch is ontstaan met het definiëren van de maatschappij. In de traditionele conceptie van de maatschappij omvat de maatschappij sociale verhoudingen tussen menselijke entiteiten onderling. De natuur is daarmee gedefinieerd in negatieve zin als alles wat niet binnen deze conceptie van de maatschappij valt. Met andere woorden relaties tussen

menselijke en niet-menselijke entiteiten en tussen niet-menselijke entiteiten onderling vallen onder de categorie natuur, en daarmee automatisch niet onder de conceptie van de maatschappij. De scheiding tussen natuur en maatschappij zorgt ervoor dat riskante objecten, die zichtbaar worden gemaakt door wetenschap en technologie, niet adequaat behandeld worden op een democratische wijze in de politieke arena (Latour, 2004).

Om deze scheiding op te heffen is het noodzakelijk om ook niet-menselijke actoren te

beschouwen als actoren in politieke besluitvorming. Dit betekent dat de belangen van deze niet-menselijke actoren meegenomen moeten worden in het articuleren van het algemeen belang. Deze socio-ontologische gevoeligheid voorziet van een eerste aanzet in het verklaren van

waarom STS voorbestemd is de definitie en het plaatsen van objecten als cruciale elementen van het democratisch proces te erkennen (Marres, 2007: 762-763). In de analyse van de

democratische legitimiteit van de MSC zullen we dan ook de bredere opvatting van het collectief, zoals gepropageerd door Latour, hanteren.

2.3. De Rol van Wetenschap in het Publieke Domein

De traditionele publieke opvatting van wetenschap, gebaseerd op een positivistische epistemologie, is die van een accumulerend proces waarbij objectieve waardenvrije kennis geproduceerd wordt door middel van een nauwkeurig ingeperkte methode die betrouwbaar is en ons iets verteld over de werkelijkheid (Irwin en Wynne, 1996: 7). Op basis van deze objectieve waardenvrije kennis kan vervolgens op een technocratische wijze beleid gevoerd worden. Echter heeft het proces van technologische ontwikkeling en modernisering de huidige maatschappij veranderd in een risicomaatschappij waarbij de problemen van een dergelijke complexiteit zijn dat de verwikkelingen van menselijke en niet-menselijke entiteiten niet volledig op een

(11)

10

complexe problemen werd men gedwongen om fundamenteel anders na te denken over de rol van wetenschappelijke kennis en expertise in het tot stand brengen van democratisch beleid.

De rol van wetenschap en expertise in democratische processen wordt vaak ondergewaardeerd, maar toch is de rol van wetenschap in een democratie zeer belangrijk. Zoals Jasanoff opmerkt: “We hebben zowel een sterke democratie, als goede expertise nodig om de eisen die de

moderniteit ons stelt te managen, en we hebben ze constant nodig.” De vraag is op welke manier we democratie en expertise moeten integreren om “een humane en beredeneerde balans te vinden tussen macht en kennis, tussen deliberatie en analyse” (Jasanoff, 2003b: 398). Ook Latour

onderkent het belang van wetenschap en expertise in het adresseren van moderne risico’s in het managen van problemen met duurzaamheid: “ecologisme kan niet simpelweg de introductie van natuur in het politieke zijn, omdat niet alleen de idee van natuur, maar ook de idee van politiek, als contrast, afhangt van een zekere conceptie van wetenschap” (Latour, 2004: 231).

Het belang van het integreren van democratie en wetenschap werd ook door governance

instituties onderkend. Hier zijn twee verschillende reacties op geweest. De eerste reactie was om via een institutionele aanpak de expertise binnen handbereik van beleidsmakers te brengen. De tweede reactie stelde voor om democratie te brengen daar waar subpolitieke beslissingen werden gemaakt. Om dit te bereiken werden er allerlei procedures en praktijken voorgesteld om

democratische participatie, representatie en accountability te bevorderen (De Vries, 2007: 782-783).

Volgens Halffman en Hoppe (2004) heeft de wetenschap een aantal diverse rollen binnen een governance structuur van een land en die zijn steeds onderhevig aan een aantal ontwikkelingen. Twee van deze ontwikkelingen in de rol die expertise speelt in politieke besluitvorming die door Halffman en Hoppe genoemd worden halen we er hier uit. De eerste is de ontwikkeling dat neo-liberale patronen in publieke expertise steeds prominenter worden. Typisch voor dit patroon is de filosofie van de kleine staat, dat leidt tot het externaliseren van expertise en een sterke nadruk op de market legt om expertise te coördineren, waarbij expertise gemodificeerd raakt (Halffman en Hoppe, 2004: 5). Hoewel de rechtvaardiging en legitimatie van ecolabels vaak gezeteld zijn in een discours van wetenschappelijkheid, objectiviteit, onafhankelijke certificatie, transparantie en systeemmanagement, kunnen ecolabels beter begrepen worden in termen van

(12)

11

marktmechanismen, invloed van belangengroepen en lobbygroepen, de rol van NGO’s, wetenschappelijke en expertise gemeenschappen (Ponte, 2008: 160).

3. Visserij Beleid in Historisch Perspectief

Zorgen om de hoeveelheid vis die rondzwemt in de aardse wateren zijn er vrijwel altijd al geweest. Dat vissen onder water zwemmen, maakt het relatief lastig om een balans op te maken hoeveel vis er in onze wateren rondzwemt. Zelfs met de meest geavanceerde wetenschappelijke technieken en modellen is het vrijwel onmogelijk deze balans nauwkeurig op te stellen. Toch willen beleidsmakers al geruime tijd graag weten of er sprake is van overbevissing en hoeveel en wat de vangst quota moeten zijn om de hoeveelheid vis in de wateren stabiel te houden. Dit levert een spanningsveld op tussen de wetenschappers en beleidsmakers, waarin de

wetenschappers de onzekerheid van de wetenschappelijke kennis willen benadrukken, terwijl beleidsmakers zekerheid willen en discussie over de externe validiteit van de kennis willen uitsluiten.

Reeds in 1902 is de International Council for the Exploration of the Sea (ICES) opgericht “als een internationale organisatie voor wetenschappelijke onderzoeken van mariene visserij in relatie tot het management, als ook de abiotische factoren” (Schwach et al., 2007). Terwijl aan de ene kant zorg over het voortbestaan van bepaalde vissoorten ontstond, werd het aan de andere kant door technologische vooruitgang mogelijk gemaakt enorme hoeveelheden vis uit de zeeën te halen. Bestuurders en wetenschappers die zich bezig hielden met visserijmanagement vervulden steeds een prominentere rol, wat uiteindelijk leidde tot het ontstaan van het Europese Common Fishery Policy (CFP) in 1983. Met het in werking stellen van het CFP werden de bestuurders en wetenschappers geconfronteerd met verschillende belangenorganisaties die invloed wilden uitoefenen op beleidsvorming. Zo traden er industriële belangengroepen, als ook burgerlijke belangen organisaties naar voren die een beroep deden op de democratie om de belangen behartigt te zien worden. Dit noopte tot het opzetten van een managementsysteem dat rekening houdt met technologische, sociale en economische vraagstukken, als ook biologische zaken (Schwach et al., 2007: 799).

Het CFP kent twee instrumenten voor het conserveren van de vis voorraad. Het eerste instrument is de total allowable catch (TAC) waarbij een maximale mogelijk te vangen hoeveelheid

(13)

12

aangegeven wordt per vissoort om zo overbevissing tegen te gaan. Het tweede instrument is gecompliceerder en omhelst het sluiten van seizoenen voor de visserij, gesloten gebieden en minimale afmetingen voor een bepaalde vissoort voordat ze gevangen mogen worden. Wetenschappelijke onderzoek waarop het beleid is gebaseerd wordt gecoördineerd door de ICES. De geproduceerde kennis wordt vervolgens onder de loep genomen door de Advisory Committee on Fishery Management (ACFM) en wordt uiteindelijk gebruikt om adviesrapporten te schrijven voor de Europese Commissie. De Commissie maakt een eerste versie van een voorstel aan de hand van de gevoerde discussies over de wetenschappelijke kennis en hier wordt verder over gediscussieerd door relevante afdelingen en commissies, waaronder de Scientific, Technical and Economic Committee on Fisheries (STEFC) en de European Parliament Fisheries Committee. Voorstellen worden doorgestuurd naar de Raad van Ministers, die de autoriteit heeft om de finale beslissing te nemen. Er is veel kritiek geuit op dit systeem vanuit verschillende disciplines en het wordt dan ook gezien als een systeem dat gefaald heeft. Vele van de

commercieel belangrijke vissoorten hebben de afgelopen decennia een flinke terugloop in aantal gekend en het wetenschappelijke advies dat door een institutionele keten bij de beleidsmakers beland, wordt zelden volledig overgenomen in het beleid (Daw & Gray, 2005: 190).

Dat het beleid maar matig op het wetenschappelijke onderzoek is gestoeld, is onder andere een gevolg van het spanningsveld tussen wetenschappers en beleidsmakers. De TAC-machine, de notie om de jaarlijkse cyclus van stock assessment aan te duiden, heeft een enorme invloed op de manier waarop visserij-wetenschappen worden uitgevoerd en op het professionele leven van wetenschappers. “Scientists were found to be under systematic pressure to ‘inflate the natural science boundary’, by which we mean various efforts to expand the range of issues that can be resolved legitimately through the methods and investigations available to them” (Schwach et al., 2007: 800). Er wordt gevraagd van de wetenschappers om de modellen dusdanig op te rekken dat zij expliciet op problemen van allocatie toegepast kunnen worden.

Schwach et al. vonden in hun onderzoek, gebaseerd op de communicatie tussen CEC en ICES, dat de benodigdheden van de managers gekarakteriseerd konden worden als “flexibel advies, zonder ruimte voor interpretatie” (Schwach et al., 2007: 800). Met andere woorden, advies moet op zogenaamde feiten gebaseerd zijn waarbij de onzekerheden van de kennis ondergewaardeerd worden. De afgelopen decennia is de wetenschappelijke kennis dusdanig gepolitiseerd dat er een

(14)

13

schisma is ontstaan tussen onafhankelijk waardenvrij wetenschappelijk onderzoek en

beleidsmatig onderzoek. Dit leidt er toe dat wetenschappers in toenemende mate geloven dat de wetenschappelijke activiteiten ver van de eigen conceptie van wetenschap ligt; de

wetenschappers voelen in afnemende mate dat ze zich met wetenschappelijke activiteiten bezig houden. De betreffende wetenschappers zitten vast in een systeem, die gekenmerkt wordt door uitdagende condities, waarop de resultaten van hun inzet vervolgens door het management systeem worden omgezet in een beslissing die weinig tot niet gefundeerd is op het

wetenschappelijke advies (Schwach et al., 2007: 800).

Dat de wetenschappelijke kennis gepolitiseerd is, creëert problemen voor de legitimiteit en de geloofwaardigheid voor beleid dat werd gestoeld op deze wetenschappelijke adviezen die met name de ICES aandraagt aan de Europese beleidsmakers. Samen met de beperkte vooruitgang die werd geboekt als het ging om het conserveren van de beoogde vissoorten en van

ecosystemen, creëerde de stroef geoliede governance machine ruimte voor een nieuwe benadering op visserij beleid: de multistakeholder benadering. Door de verschillende belanghebbenden te betrekken bij het beleidsvormingsproces hoopte men een antwoord te kunnen geven op de kritieken van de geloofwaardigheid en vooral van de legitimiteit van het CFP.

Naast het politiseren van wetenschappelijke kennis en de geloofwaardigheidscrisis waren er ook nog andere fricties omtrent het CFP. De maatregelen die uit het CFP voortvloeiden leverden voortdurend moeilijkheden op over de verdeling van de lasten van het beleid. De visindustrie van bepaalde landen werd negatief beïnvloed, terwijl de visindustrie in andere landen, denk aan landen zonder kuststreken, maar in beperkte mate negatief werd beïnvloed. Deze asymmetrische verdeling van de lasten bemoeilijkte de totstandkoming van adequaat beleid nog verder

(Schwach et al., 2007). Hierin ligt ook één van de oorzaken van het bejubelen van de MSC; zo werd beredeneerd dat een objectieve assessment procedure leidt tot een eerlijke behandeling van elke visserij afzonderlijk. Het vraagstuk van de asymmetrische verdeling van de lasten tussen de landen worden kan zo worden vermeden (Ponte, 2012: 300).

Kort samengevat is door de governance structuur de wetenschap onder druk komen te staan. Wetenschappers zijn door de eisen van beleidsmakers in de verdrukking geraakt. Aan de ene kant willen wetenschappers objectief, waardenvrij wetenschappelijk onderzoek verrichten naar

(15)

14

de mariene ecosystemen. Aan de andere kant is er het bestuur dat opdrachten geeft aan

onderzoekers om flexibele adviezen te produceren die niet aan interpretatie onderhevig zijn. De kennis kwam hiermee onder druk te staan door vragen van geloofwaardigheid (hoe waardenvrij is de kennis eigenlijk?) en van legitimiteit (hoe kan er beleid gemaakt worden op dergelijke kennis, zonder inmenging van andere belanghebbenden?). De technocratische aanpak van

problemen in de visserij heeft mede gefaald het probleem adequaat te adresseren door het feit dat de wetenschappelijke kennis gepolitiseerd werd en door het feit dat de conceptie van wetenschap verschoven is van het ideaal beeld van wetenschap, van een op zich staande entiteit die objectief, waardenvrij onderzoek te berde brengt, naar een instrument voor beleidsmakers om slagvaardig top-down beleid door te voeren.

4. De Marine Stewardship Council

In een poging de vis-sector te handhaven, om overbevissing en daarmee de bedreiging van een groot aantal vissoorten tegen te gaan, in lijn met de multistakeholder benadering, zijn er een aantal op de markt gebaseerde initiatieven met steun vanuit het bedrijfsleven als ook

consumentenorganisaties en natuurbeschermingsorganisaties ontstaan. Het neoliberale patroon voor organisatie van de ‘science/policy boundary’ werd steeds meer geïnstitutionaliseerd. Dit patroon wordt gekenmerkt door de notie van de ‘kleine staat’ die de expertise externaliseert vanuit de overheid en die een sterke nadruk legt op de markt om expertise te coördineren (Halffman & Hoppe, 2004: 5). In 1997 is uit een samenwerkingsverband tussen het World

Wildlife Fund, één van de grootste natuurbeschermingsorganisaties, en Unilever, één van de

grootste producenten van visproducten, de Marine Stewardship Council (MSC) ontstaan. De MSC rijkt ecolabels uit aan visserijen die hun vis op een duurzame manier vervaardigen aan de hand van criteria die over een periode van twee jaar door een groep betrokken actoren zijn opgesteld, waaronder publieke-belangen organisaties en commerciële actoren (Christian et al., 2013: 10-11).

Ondanks de kritieken die er op de MSC zijn geformuleerd, omarmen detailhandelaren die proberen duurzame producten te verkopen het ecolabel van de MSC. Winkels zoals Fishes, een winkel die duurzame vis verkoopt in Amsterdam in een eigen winkel en vis leveren aan andere detailhandels, en Marqt, een winkel die zegt ‘echt eten’ te willen verkopen, “eten met respect

(16)

15

voor natuur, dieren en mensen, producten die met passie en verantwoordelijkheid worden gemaakt en waar een eerlijke prijs voor wordt betaald en eten dat dicht bij zijn oorsprong blijft”, zijn zeer tevreden met de komst van de MSC. Hoe valt er te verklaren dat vanuit de wetenschap stevige kritieken zijn geformuleerd op het ecolabel van de MSC, terwijl detailhandelaren die streven naar het verkopen van duurzame vis de MSC omarmen?

Volgens een onderzoek van Ponte naar de duurzaamheid van ecolabels in Zuid-Afrika is de detailhandel een belangrijke actor in het verklaren van de toename van het aandeel duurzame vis dat verkocht wordt op de markt. Het competitieve element van de markt zorgt ervoor dat de detailhandel steeds op zoek is naar bepaalde eigenschappen van producten die de opbrengsten kunnen verhogen, of die het marktaandeel kunnen vergroten. Het verkopen van een duurzame vis brengt dus ook financiële voordelen met zich mee voor visverkopers. Toch wordt deze factor, aangedreven door marktmechanismen, gecompliceerd door het feit dat het slechts een onderdeel is van een complexere verzameling van politiek-economische, culturele en biofysische relaties die de kwaliteit van een vis definiëren. Detailhandelaren richten zich vaak op consument-georiënteerde kwaliteit (organoleptische en voedingseigenschappen), waardoor de focus op duurzaamheid niet een primaire rol speelt in de afwegingen van een detailhandelaar. Hiermee laat Ponte zien dat ecolabels gedreven worden door competitieve druk en niet enkel op basis van waardenvrije wetenschap en systematisch management (Ponte 2008: 161).

4.1. De Institutionele Opzet van de MSC

De MSC is momenteel de grootste actor in de visserijwereld die het conserveren van diverse vissoorten beoogt. De MSC doet dit door standaarden op te stellen waaraan visserijen die aan een assessment procedure deel willen nemen van het certificerings programma van het MSC moeten voldoen. Visserijen hebben een duidelijk motief om een assessment procedure bij de MSC aan te vragen. Uit veel onderzoek blijkt namelijk dat de vraag naar duurzame vis groot is en dat mensen bereid zijn een aanzienlijk surplus te betalen in het geval een vis via duurzame vismethoden in de winkel is beland. Door het vergaren van een certificaat van duurzaamheid afgegeven door de MSC zijn visserijen in staat om de duurzame vismethoden te kapitaliseren en daarmee dus een economisch voordeel te halen uit het gebruik van duurzame vismethoden (Mason, 2001).

Bij het ontstaan van de MSC was er flinke kritiek op de governance structuur van de MSC. De organisaties die steun moesten verlenen aan de MSC vonden dat Unilever een te krachtige actor

(17)

16

was in de MSC besluitvorming en dat er een behoorlijk democratisch te kort was ontstaan. De dominantie van de MSC leidde tot een beperkte invloed van milieu- en sociale-belangengroepen. Naar aanleiding van deze klachten heeft de MSC een uitgebreide beoordeling van de governance structuur gehad (Bernstein en Cashore, 2007). De huidige governance structuur van de MSC is naar eigen zeggen ontwikkeld om onafhankelijkheid, transparantie en participatie te bevorderen. De vernieuwde governance structuur is dan ook gebaseerd op de multistakeholder benadering, waarbij de belangen van bedrijven als ook de belangen van milieu-belangenorganisaties

nagestreefd worden. De MSC standaard is voorzien van een op wetenschap gebaseerde methode om verantwoordelijke visserijen te identificeren. De MSC kent een institutionele structuur bestaande uit een Board of Trustees, de MSC Stakeholder Council en een Technical Advisory Board, om het opstellen van de MSC standaard en de assessment procedures in goede banen te leiden (MSC, 2012: 20).

Initieel was de focus van de MSC vooral gericht op het conserveren van specifieke vissoorten. Echter met de wetenschappelijke onderkenning dat een dergelijke benadering te beperkt is, omdat er een veelheid aan factoren een rol spelen bij de conservering van vissoorten en

gerelateerde soorten, kwam de focus te liggen op het conserveren van mariene ecosystemen. Op basis hiervan is de volgende standaard opgesteld:

“The MSC’s standard for sustainable fishing is comprised of three core principles that require: (1) healthy fish stocks; (2) that the fishery does not jeopardise the supporting ecosystem; and, (3) that management systems ensure the long-term future of all resources” (MSC, 2011).

Op basis van deze standaard wordt een assessment procedure gestart door de MSC, waarbij de assessment niet door de MSC zelf wordt uitgevoerd, maar door een onafhankelijk professioneel certificeringsbedrijf. Dit is de norm voor certificeringsprogramma’s in het algemeen. Het certificeringsbedrijf stelt in samenwerking met betrokken wetenschappers een reeks rapporten, die worden beoordeeld door twee peers. Uiteindelijk geeft de Board of Trustees op basis van het uiteindelijke rapport, waarin alle publieke commentaren zijn verwerkt, een eindoordeel over de certificering. Vervolgens kan het uiteindelijke rapport en oordeel nog aangevochten worden door elke partij die betrokken is geweest bij de assessment procedure. De bezwaren tegen de

(18)

17

een finale uitspraak geeft over de certificering (MSC, 2011). Hoewel de procedures van de MSC zich de afgelopen jaren hebben aangepast aan enkele van de meest prominente kritieken, is er nog steeds veel kritiek op de effectiviteit van de MSC om ecosystemen te conserveren.

4.2. Kritieken op de MSC

Het aantal visserijen dat door de MSC gecertificeerd is, is het afgelopen decennium substantieel toegenomen, als ook de kritiek die op de effectiviteit van het ecolabel van de MSC is ontstaan. Onder deze kritieken vinden we onder andere dat er een hoge mate van discretie wordt toegepast bij het hanteren van de standaarden voor afzonderlijke visserijen. Dit werkt het gebruik van ecolabels als marketing strategie in de hand, zonder dat dit ten goede komt van het behoud van bijvoorbeeld biodiversiteit (Ward, 2008: 175). Ook zijn er critici die constateren dat de

certificering van de MSC asymmetrisch is. Zo vind er een onevenredige certificering plaats tussen grootschalige visserijen en kleinschalige visserijen (Jacquet et al., 2010) en tussen visserijen uit het globale Noorden en het globale Zuiden (Ponte, 2008; 2012). Alvorens een uiteindelijk oordeel te vellen over de democratische legitimiteit van de MSC zal dit deel enkele van de belangrijke empirische kritieken op de MSC sommeren.

4.2.1. Discretie in de Certificeringsprocedure

Hoewel het formele doel van de MSC duidelijk lijkt, het conserveren van mariene ecosystemen, blijft er ruimte over voor interpretatie van dit doel. Dit klinkt wellicht paradoxaal en het vraagt dan ook om een nadere verklaring. De taal waarmee het doel van de MSC omschreven wordt, zoals duurzaamheid en milieuvriendelijkheid, is te vaag om een specifieke betekenis aan het doel van de MSC te hechten (Van Amstel et al., 2008: 273). Het concept duurzaamheid is een zeer complex en ambigu concept, dat, indien niet tot in klein detail gedefinieerd, ruimte laat voor een ruime interpretatie. Zo blijkt uit het onderzoek van Van Amstel et al., waarbij vijf ecolabels onder de loep zijn genomen, dat bij twee van de vijf bestudeerde ecolabels het thema van biodiversiteit verborgen bleef (van Amstel et al., 2008).

De MSC claimt objectiviteit en striktheid van de certificeringsprocedure te waarborgen doordat de assessment procedure zeer transparant is en dat het proces open staat voor nauwkeurige bestudering van alle geïnteresseerde partijen (MSC, 2011: 4). Formeel gezien biedt de governance structuur van de MSC inderdaad mogelijkheden tot participatie voor

(19)

18

belangengroepen. Een van de mogelijkheden tot participatie is bijvoorbeeld de mogelijkheid om een certificering van een visserij aan te vechten. Uit onderzoek van Christian et al. (2013) blijkt bijvoorbeeld dat meer dan een derde van de MSC certificeringen via kostbare processen

aangevochten zijn door belangenorganisaties. Uit het onderzoek blijkt dat van de negentien gevallen waarbij een certificering is aangevochten er slechts in een van deze gevallen een certificering inderdaad is terug genomen. Dat er ondanks de geringe kans van slagen en de hoge kosten om een certificering aan te vechten, toch een derde van de certificeringen is aangevochten duidt volgens Christian et al. dan ook op matig uitgewerkte principes, die de MSC in staat stellen een losse en subjectieve interpretatie van de standaard te hanteren (Christian et al., 2013: 15).

4.2.2. Asymmetrische Certificering

Een van de argumenten die aanvankelijk substantieel heeft bijgedragen aan de bejubeling van certificeringen voor duurzame producten, was dat dergelijke processen van certificering objectief zijn in de zin dat een dergelijke standaard geen onderscheid kan maken betreffende de herkomst van een visserij (Ponte, 2012: 311). Marktmechanismen zijn in theorie inderdaad objectief en beoordelen actoren niet op herkomst, grootte, of andere eigenschappen. Echter blijkt er in de praktijk in de eerste plaats een onevenredige verdeling van certificeringen plaats te vinden tussen grootschalige visserijen en kleinschalige visserijen. Hoewel kleinschalige visserijen vaak

duurzamere praktijken er op na houden en op sociale factoren beter blijken te scoren, blijken kleine visserijen in de praktijk toch relatief weinig certificaten toebedeeld te krijgen (Jacquet et al., 2010: 50-51). Chuenpagdee et al. (2006) concludeerden in een vergelijking van kleinschalige visserijen met grootschalige visserijen dat kleinschalige visserijen ruwweg 25 keer zoveel

mensen werk verschaffen, dat bijna alle vissen die gevangen worden door kleinschalige

visserijen gebruikt worden voor directe consumptie tegenover 57% bij grootschalige visserijen en dat grootschalige visserijen per zelfde gevangen hoeveelheid vis ongeveer 4 tot 5 keer zoveel brandstof uitstoten (Chuenpagdee et al., 2006: 13).

Als kleine visserijen in sommige gevallen (niet alle kleinschalige visserijen gebruiken duurzame vismethoden) de vis op een minstens zo duurzame wijze uit de zee halen als de grote schepen van de grootschalige visserijen, hoe kan het dan dat de MSC onevenredig veel certificaten

uitreikt aan de grootschalige visserijen? De eerste verklaring die hiervoor mogelijk te geven is, is dat de MSC zich vooral richt op grootschalige visserijen om op deze manier een zo groot

(20)

19

mogelijk deel van de visserijen te committeren aan het certificeringsprogramma (Ponte 2008: 161). Echter als de MSC makkelijker certificeringen uitreikt aan grootschalige visserijen, om de reden dat de MSC zo een groter aandeel van de markt van vissen aan zich committeert, dan doet dit afbreuk aan de objectiviteit van de MSC standaard. Dit toont aan dat de

certificeringsprocedure niet slechts op basis van een objectieve wetenschappelijke gebaseerde standaard wordt uitgevoerd.

Een tweede mogelijke verklaring voor de asymmetrische certificering is dat belangengroepen die de grote visserijen vertegenwoordigen meer invloed uitoefenen op de MSC certificering dan de kleine visserijen. In de praktijk blijkt dat belangengroepen significante invloed hebben op het beleidsproces van de MSC. Volgens Morris (1997) blijkt dat lobbygroepen op elke fase van de certificeringsprocedure invloed kunnen uitoefenen en de uitkomst kunnen beïnvloeden op een verstorende manier (Morris, 1997: 66). Fuchs et al. constateren dat er een asymmetrische machtsverhouding plaats vindt. Grootschalige visserijen hebben meer middelen tot de

beschikking om via lobbypraktijken invloed uit te oefenen op de certificeringsprocedures. Dit wordt natuurlijk versterkt door de noodzaak voor de MSC om een groot aandeel van de markt te certificeren uit concurrentie overwegingen in verband met concurrerende

certificerings-programma’s.

Naast het feit dat er een asymmetrische certificering plaats neemt tussen kleinschalige en grootschalige visserijen, constateert Ponte (2008; 2012) dat er ook een asymmetrische certificering tussen het globale Noorden en het globale Zuiden plaats vindt. Een grote hoeveelheid van de gecertificeerde visserijen bevindt zich in het globale Noorden, terwijl ongeveer de helft van de globale exporten van vis uit het globale zuiden komen (Ponte 2012: 312). Ook hier geldt dat visserijen uit het globale Noorden over meer middelen bezitten om certificeringsprocedures te beïnvloeden. Tot nog toe faalt de MSC deze problemen van asymmetrische certificering adequaat te beantwoorden.

4.2.3. Democratische Legitimiteit

De in de vorige sectie uiteengezette kritieken op de MSC zijn veelal gebaseerd op empirische observaties. In deze sectie zullen we uiteenzetten hoe de hierboven geformuleerde kritieken beargumenteren dat het bij de MSC aan democratische legitimiteit ontbreekt. Naast deze empirische bijdragen aan het argument zullen ook theoretische inzichten van de STS theorie

(21)

20

gebruikt worden om te beargumenteren dat het de MSC aan democratische legitimiteit ontbreekt. Hierbij gaan we ervan uit dat de claim op wetenschappelijke objectiviteit van de standaard geen voldoende basis vormt voor legitimiteit (Ponte, 2008).

Met het neerzetten van een standaard waarmee inhoud gegeven wordt aan de definitie van duurzaamheid, bedrijft de MSC een vorm van politieke besluitvorming, waarbij een bepaalde mate van democratische legitimiteit vereist is. De besluitvormingsprocedures van de MSC beïnvloeden immers niet enkel de actoren die direct betrokken zijn bij het besluitvormingsproces van de MSC, maar een veel breder collectief die zich uitspant over tijd en ruimte. Met het

herdefiniëren van het collectief, zoals gegeven in het theoretisch kader, kunnen we ook vaststellen dat het collectieve belang zich in de zaak van de MSC tevens uitspant over zowel menselijke als niet-menselijke entiteiten. Eén van de drie punten die in de formulering van de standaard van de MSC naar voren komt is dat het voortbestaan van natuurlijke bronnen als input van de modus van productie verzekerd moet worden (MSC, 2011). Hiermee wordt de focus gelegd op het nut van de niet-menselijke entiteiten voor menselijke entiteiten, in plaats van de niet-menselijke entiteiten op te nemen in het collectieve aspect. Dit matigt de effectiviteit van de MSC als het gaat om het voortbestaan van deze niet-menselijke entiteiten.

Vormen van subpolitiek worden vaak gekenmerkt door besluitvorming die buiten de

conventionele politieke instituties en arena’s, complexe en expertkennis intensieve kwesties behandelen (De Vries, 2007: 806). Fuchs et al. (2011) maken een vergelijkbare constatering als De Vries. Zij constateren, evenals De Vries, dat food governance vooral plaats vindt buiten de conventionele politieke arena, in de private sector. Vervolgens hebben ze gekeken naar de democratische legitimiteit van deze private politieke processen, waarbij gekeken is naar de mogelijkheid van participatie, transparantie en accountability voor het gevoerde beleid.

Uiteindelijk komen ze tot de conclusie dat in geen enkele van de bestudeerde casussen de private inmengingen een uitgebreid democratisch gehalte toegedicht kan worden. In sommige gevallen is er echter wel sprake van bijvoorbeeld een mogelijkheid tot participeren maar wordt deze mogelijkheid overschaduwd door een asymmetrische machtsverhouding. De asymmetrische verhouding op het gebied van toegankelijkheid en invloed in de besluitvormingsprocessen die is ontstaan door de governance structuur te verschuiven naar de private sector heeft er toe geleid

(22)

21

dat de normen in de voedselsector de belangen van de detailhandel sector nagenoeg reflecteren (Fuchs et al., 2011: 364).

De MSC baseert de legitimiteit op een transparante en effectieve procedure, terwijl het governance structuur een vereenvoudigde versie is van governance structuren van andere certificeringsprogramma’s, zoals de Forrest Stewardship Council. In plaats van een poging alle relevante belanghebbenden bijeen te brengen voor het opzetten van een standaard heeft de MSC er voor gekozen de relevante belanghebbenden te informeren over zijn activiteiten en maakt het gebruik van de expertise van bepaalde belangenorganisaties wanneer het deze nodig heeft, om assessment procedures geloofwaardig te maken (Auld en Gulbrandsen, 2010: 114).

De managementstructuur van de MSC is gebaseerd op een corporatistisch model. De structuur is zo ontworpen dat de Board of Trustees wordt geïsoleerd van de politieke invloed van civiele belangenorganisaties, hetzij de organisaties de industrie, arbeiders, milieugroepen, kerkelijke groepen, academische instituties of inheemse groepen vertegenwoordigen. De leden van de Board of Trustees worden niet gekozen, maar worden aangesteld. Zoals hierboven vermeld kent de MSC een Stakeholder Council waarin afgevaardigden van diverse belangenorganisaties vanuit zowel het bedrijfsleven als civiele belangenorganisaties zitting nemen. De invloed van deze Stakeholder Council is echter slechts beperkt. De rol van de Stakeholder Council beperkt zich tot het verstrekken van adviezen, terwijl de uiteindelijke besluiten genomen worden door de Board of Trustees (Gale en Haward, 2004: 28). Hierdoor kunnen leden van de Board of Trustees niet tot de verantwoording geroepen worden door de Stakeholder Council. Dat de institutionele structuur zo is ontworpen dat de Board of Trustees van de MSC is geïsoleerd van invloeden vanuit de stakeholder-council duidt tevens op een gebrek aan accountability, gezien het feit dat de Board of Trustees het laatste woord heeft over de besluiten en er geen mechanismen zijn waarmee de stakeholder-council invloed kan uitoefenen op de Board of Trustees (Gale en Haward, 2004: 114).

Als het gaat om het criterium van participatie, kan men vast stellen dat er formele institutionele mogelijkheden zijn voor belangengroepen om zich in het besluitvormingsproces te mengen. Echter, in de praktijk blijkt dat deze formele mogelijkheden op participatie tekort schieten voor belangengroepen om afdoende invloed uit te oefenen op het besluitvormingsproces. Wat betreft de distributie van besluitvormingsmacht constateerde Ponte, in het bijzonder, dat de MSC

(23)

22

gebreken kent. Niet alleen wat betreft certificeringen zijn de visserijen uit het Globale zuiden onevenredig gerepresenteerd, maar ook in de besluitvormende institutionele lichamen (Ponte, 2012). Tevens hebben we kunnen zien dat er van de voornaamste mogelijkheid op participatie, het indienen van een bezwaar tegen een certificering, veel gebruik is gemaakt, maar dat deze bezwaren slechts in één enkel geval hebben geleid tot het ongedaan maken van een certificering. Dit duidt op matig uitgewerkte principes waardoor de MSC in het besluitvormingsproces een losse en subjectieve interpretatie van de standaard kan hanteren (Christian et al., 2013: 15).

De MSC heeft met het opstellen van de principes de kwestie, alvorens de MSC zich openstelde voor publieke inmenging, reeds gearticuleerd. Irwin en Wynne merken op dat expertkennis vaak tegen obstakels aanloopt, omdat experts aannemen dat de validatie van de wetenschappelijke kennis is voltooid en daarmee geïsoleerd is, voordat het wordt geïmplementeerd in een specifieke sociale situatie (Irwin and Wynne, 1996: 214). Dit zien we ook in het geval van de MSC. De expertkennis wordt a priori gevalideerd, voordat het wordt geïntroduceerd in het publieke domein. Dit heeft er dus toe geleid dat er een discrepantie is ontstaan tussen het beeld van de belangengroepen en de MSC over het object van dit besluitvormingsproces. Dat formeel gezien sociale actoren kunnen participeren in het besluitvormingsproces betekent dus niet per definitie dat de mogelijkheden op participeren voldoende zijn om een dergelijk instituut democratische legitimiteit te verschaffen.

Deze observaties leiden er toe dat men kan concluderen dat de MSC niet voldoet aan de criteria voor democratische legitimiteit. Door een tekort aan democratische legitimiteit blijkt in de

praktijk het gevoerde beleid ineffectief om vorderingen in visserijmanagement te bewerkstelligen ten opzichte van het algemeen belang. Het gevoerde beleid correspondeert nauwelijks met het beoogde doel van de MSC, namelijk het conserveren van mariene ecosystemen. Doordat het articuleren van de doelen en de daaruit vloeiende principes met betrekking tot een dergelijk complex probleem op basis van expertise tot stand is gekomen, terwijl de expertise vele

onzekerheden kent, zijn de doelen en principes onvoldoende op het algemeen belang gefundeerd. Dit leidt er toe dat het gevoerde beleid ten opzichte van de doelen van het collectief ineffectief is.

(24)

23

5. Op naar een Nieuwe Legitieme Vorm van Democratisch Bestuur

Als een op de markt gebaseerde vorm van visserijmanagement in de vorm van ecolabels niet aan de voorwaarden voor een legitieme democratische vorm van governance kan voldoen, welk alternatief perspectief is er dan nog voor handen om de complexe problemen van de

risicomaatschappij adequaat te adresseren? De uitdagingen die de risicomaatschappij met zich mee heeft gebracht zijn te complex voor zowel een staatgeleide technocratische benadering als een op de markt gebaseerde benadering om de verwikkelingen tussen menselijke en niet-menselijke entiteiten op een democratische en effectieve wijze in het publieke domein te

accommoderen. We moeten dan ook af van het idee dat dergelijke problemen via een traditionele notie van democratie zijn op te lossen. Aan de hand van ideeën die voortvloeien uit de STS-stroming zal in dit deel getracht worden inzichten te geven in een nieuwe opvatting van democratisch bestuur, die effectief is en kan voldoen aan voorwaarden van democratische legitimiteit.

Bij de staatgeleide technocratische pogingen om de visserij te verduurzamen en te conserveren zagen we dat wetenschappers onder druk gezet werden om flexibel advies, dat geen ruimte laat voor interpretatie, te produceren (Schwach et al., 2007: 800). Op een bepaalde manier werd van wetenschappers dus gevraagd om een zekerheid te produceren die er niet is. Deze praktische eis aan de wetenschappelijke adviezen voor het vormen van normen en standaarden zet druk op wetenschappers om een feitelijke representatie van de werkelijkheid te geven. In de op de markt gebaseerde benadering wordt expertise gecoördineerd via de markt (Halffman en Hoppe, 2004), en zagen we een vergelijkbare vraag van de private beleidsmakers naar kennis die objectief en waardenvrij zou moeten zijn om een standaard voor duurzame vis op te baseren. Verder zagen we dat het object van het politieke proces gearticuleerd werd door de MSC, aan de hand van a

priori gevalideerde wetenschappelijke kennis, alvorens deze in het publieke domein te

introduceren.

De complexe, kennisintensieve kwesties vragen om een nieuwe vorm van democratisch bestuur, waarbij de rollen van wetenschap, het publiek en de overheid in het democratisch proces zal verschuiven. Voor het herdefiniëren van de rol van wetenschap kunnen we belangrijke inzichten vanuit de STS theorie gebruiken. Om de rol van wetenschap in het democratische proces the herdefiniëren moeten we eerst onderkennen dat milieukwesties niet slechts te bestuderen zijn

(25)

24

vanuit een natuurwetenschappelijk perspectief, maar dat ook disciplines zoals sociologie, ethiek en economie een rol spelen in de politieke besluitvorming. Latour (2004) maakt hiervoor een onderscheid tussen `Science`, in het enkelvoud en met hoofdletter, en `the sciences`, in het meervoud en zonder hoofdletter, waarbij ‘Science’ de gepolitiseerde wetenschap omhelst die gekenmerkt wordt door een bepaalde vorm van politieke epistemologie, waarbij de door Schwach et al. benoemde eisen aan wetenschappers gesteld worden. De conceptie van wetenschap in termen van ‘the sciences’ omhelst het zichtbaar maken, vanuit een multidisciplinaire benadering, van verwikkelingen tussen menselijke en niet-menselijke entiteiten (Latour, 2004). Latour propageert dan ook een verplaatsing van de conceptie van wetenschap van de traditionele opvatting in termen van ‘Science’ naar een conceptie in termen van ‘the sciences’.

Maniates (2001) merkte al op dat de rol van burgers in zake milieukwesties vrijwel werd gemarginaliseerd tot het maken van consumentenkeuzes (Maniates, 2001). In de bestudeerde casus zagen we ook dat de rol van het publiek werd gemarginaliseerd. Verder zagen we in de casus dat één van de oorzaken voor het ontstaan van een democratisch tekort in private governance is dat de wetenschappelijke kennis, een representatie van verwikkelingen tussen menselijke en niet-menselijke entiteiten, alvorens in het publieke domein geïntroduceerd te worden, reeds was gevalideerd. De controverses die ontstaan naar aanleiding van de complexe problemen die uit de risicomaatschappij voortkomen, roepen een publiek domein omtrent de controversiële kwestie tot bestaan (Marres, 2007). Om democratische legitimiteit terug te brengen in politieke processen moet de rol van het publiek dan ook zijn om de objecten van de democratische processen te articuleren, alvorens via politieke besluitvorming te worden geaccommodeerd in de maatschappij (Marres, 2005; 2007).

In een dergelijke nieuwe vorm van democratisch bestuur moeten publiek en wetenschap nader bij elkaar gebracht worden. Dit vereist van het publiek een bepaald fundamenteel begrip van de conceptie van de wetenschappen te ontwikkelen. Irwin en Wynne (1996) constateren dat het praktische doel van het verbeteren van het publieke begrip van wetenschap afhangt van een welwillendheid om bredere discussies over het karakter van wetenschap en de relatie tussen kennis en burgerschap te faciliteren (Irwin en Wynne, 1996: 221). Om dit te bewerkstelligen is het noodzakelijk om de wetenschappen terug te brengen in het publieke domein (Latour, 2004).

(26)

25

Hierdoor ontstaat een vorm van democratisch bestuur waarbij de wetenschappen verwikkelingen tussen zowel menselijke als niet-menselijke entiteiten zichtbaar maken en introduceren in het publieke debat, waarbij wetenschappers de onzekerheid van wetenschap onderkennen en in samenwerking met publieke actoren het bestaan van bepaalde veronderstelde verwikkelingen bepleiten. Deze sociale technologieën zullen zowel aandacht geven aan het belang van deliberatie als het belang van analyse (Jasanoff, 2003a: 243). Door middel van deliberatie

articuleert het publiek een controversiële kwestie op een bepaalde manier, waarbij het object van democratische processen wordt vast gesteld. Uiteindelijk vindt er politieke besluitvorming plaats middels deze democratische processen, over het al dan niet accommoderen van bepaalde

verwikkelingen binnen het collectief. Het collectief bestaat hierin dus niet enkel meer uit verhoudingen tussen menselijke entiteiten, maar ook tussen menselijke en niet-menselijke entiteiten (Latour, 2004).

6. Conclusie en Discussie

Uit de casestudy naar de MSC is gebleken dat de MSC niet voldoet aan de voorwaarden voor democratische legitimiteit aan de hand van de criteria accountability, participatie en

transparantie. Hoewel partijen formeel bijvoorbeeld een bezwaar kunnen indienen tegen een certificering, via een lange en kostbare procedure, blijkt in de praktijk dat deze bezwaarschriften maar 1 van de 19 keer worden gehonoreerd. Tevens blijkt dat kleinschalige visserijen en

visserijen uit het globale Zuiden onevenredig weinig gerepresenteerd worden in de MSC, in zowel de institutionele structuur, als in de uitkomst van het beleid. De claim van de MSC dat de standaard op objectieve wetenschappelijke kennis zou zijn gebaseerd is ongegrond, gezien het feit dat de toename in marktaandeel van ecolabels door competitieve druk wordt gedreven.

Naast de kritiek op de democratische legitimiteit van de MSC is er ook vanuit ideeën uit de STS stroming kritiek geleverd op de MSC. Ten eerste is de conceptie van het collectief die de MSC hanteert niet voldoende inclusief. De traditionele conceptie van het collectief is gebaseerd op een scheiding tussen natuur en maatschappij, waarbij enkel verwikkelingen tussen menselijke

entiteiten als onderdeel van het collectief worden erkend. Natuur wordt hierdoor vaak

ondergeschikt gemaakt aan de verwikkelingen tussen menselijke entiteiten en verhindert dat er effectief en democratisch beleid gevoerd kan worden ten opzichte van problemen die

(27)

26

verwikkelingen tussen menselijke en niet-menselijke entiteiten omhelzen. Ten tweede

constateerden we dat het object van de besluitvorming a priori is gearticuleerd, alvorens deze in het publieke domein te introduceren. Dit heeft er toe geleid dat het object van de politieke besluitvorming ver af kwam te liggen van het object zoals dat gepropageerd wordt door publieke belangenorganisaties. Dit feit doet afbreuk aan de democratische legitimiteit en effectiviteit van de MSC.

In het vijfde deel is een aanzet gegeven tot nadenken over een nieuwe vorm van democratisch bestuur die aan de voorwaarden van democratische legitimiteit kan voldoen en die in staat is de verwikkelingen tussen menselijke en niet-menselijke entiteiten op een adequate manier te adresseren. Aan de hand van STS theorie wordt gesteld dat voor een nieuwe vorm van

democratisch bestuur, waarbij een democratie zich vormt omtrent een issue, die gearticuleerd wordt in het publieke domein, de conceptie van wetenschap moet veranderen. Latour bepleit een verandering van de conceptie van ‘Science’, dat draait om het produceren van objectieve

waardenvrije kennis, naar een conceptie van ‘the sciences’, waarbij wetenschappers op zoek gaan, vanuit een multidisciplinaire benadering, naar verwikkelingen tussen zowel niet menselijke-entiteiten als menselijke entiteiten, om deze vervolgens te introduceren in het publieke domein. Het is vervolgens de taak van actoren in het publieke domein om via deliberatie aan de hand van de voorstellen objecten van politieke processen te articuleren.

De vraag is nu, in hoeverre de implicaties van de bestudeerde casus veralgemeniseerd kunnen worden naar de bredere trend van de op de markt gebaseerde benadering. Met andere woorden, kunnen praktijken van private governance democratisch legitiem zijn als het gaat om ecologische problemen? Vergeleken met andere certificeringsprogramma’s, biedt de MSC weinig

gelegenheid tot participatie. De Forrest Stewardship Council kent bijvoorbeeld een sterkere institutionele structuur die participatie van stakeholders in grotere mate bevordert (Auld en Gulbrandsen, 2010). Echter zal een op de markt gestoelde benadering voor het aanpakken van deze problemen niet in staat blijken niet-menselijke entiteiten op te nemen in het collectief. Tevens zullen dergelijke vormen van private governance niet compatibel zijn met de

gepropageerde veranderende rol van overheid, wetenschap en publiek, waarbij het publiek de objecten van politieke processen zal formuleren. De uitdagingen voor vormen van private

(28)

27

governance in sectoren zoals de visserij, met democratische legitimiteit zullen te groot blijken om het behoud van bijvoorbeeld mariene ecosystemen te garanderen.

De noodzaak voor publieke beraadslaging over technisch-wetenschappelijke zaken wordt echter door overheden steeds meer erkend. Daarom is het dan ook noodzaak om verder te kijken dan enkel het bepleiten van de noodzaak, naar een meer praktische uitwerking van mogelijke vormen van een dergelijk democratisch systeem en de implicatie hiervan voor een breder publiek

(Marres, 2007: 760). De vraag hoe een nieuwe vorm van democratisch bestuur er in de praktijk zal uitzien is vooralsnog niet afdoende beantwoord. Ook is het onzeker of een dergelijke mate van participatie van burgers in de formatie van kwesties realistisch is (Marres, 2007: 776). Echter, in de praktijk is gebleken dat als het gaat om het conserveren van mariene ecosystemen, veel individuele burgers bereid zijn om vrijwillig een surplus te betalen voor vis die op een duurzame wijze is gevangen (Mason, 2001). Is het dan niet realistisch om van burgers te

verwachten dat zij betrokken raken bij het articuleren van objecten van politieke processen? Een andere vraag die men zou kunnen opwerpen en die verder denkwerk vereist, is bijvoorbeeld hoe in een dergelijke vorm van democratisch bestuur het principe van politieke gelijkheid van de verschillende actoren gewaarborgd kunnen worden. Verder zal menig nauwkeurige lezer van deze tekst zich afvragen hoe in de praktijk een collectief kan bestaan, waarvan ook

niet-menselijke entiteiten onderdeel kunnen uitmaken. Echter een hoopgevend voorbeeld van hoe dit in de praktijk bewerkstelligd kan worden zijn de recente ontwikkelingen in een land als Bolivia, waar grote vorderingen zijn gemaakt in het geven van rechten aan voorheen van het collectief uitgesloten entiteiten (Zie bijvoorbeeld: Turner, 2010).

Literatuur

Amstel, van, M., (2008) Eco-labeling and information asymmetry a comparison of five eco-labels in the Netherlands, Journal of Cleaner Production, 16: pp. 263 – 276.

Auld, G., Gulbrandsen, L. H., (2010) Transparency in nonstate certification: consequences for accountability and legitimacy, Global Environmental Politics, 10(3): pp. 97-119.

Beck, U. (1997), De wereld als risicomaatschappij, Essays over de ecologische crisis en de politiek van de

Vooruitgang, De Balie: Amsterdam.

Bernstein, S., and Cashore, B., (2007) Can non‐state global governance be legitimate? An analytical framework, Regulation & Governance, 1(4): pp. 347-371.

(29)

28

Chuengpagdee, R., Liguori, L., Palomares, M. L. D., Pauly, D., (2006) Bottom-up, global estimates of small-scale marine ﬁsheries catches, Fisheries Centre Research Reports, pp. 14-112.

Christian, C., Ainley, D., Bailey, M., Dayton, P., Hocevar, J., LeVine, M., Nikoloyuk, J., Nouvian, C., Velarde, E., Werner, R., Jacquet, J., (2013) A review of formal objections to Marine Stewardship Council fisheries certifications, Biological Conservation, 161, pp. 10-17.

Daw, T., Gray, T., (2005) Fisheries science and sustainability in international policy: a study of failure in the European Union’s Common Fisheries Policy, Marine Policy, 29, pp. 189 – 197.

Fuchs, D., Kalfagianni, A., Havinga, T., (2011) Actors in private food governance: the legitimacy of retail standards and multistakeholder initiatives with civil society participation, Agriculture and

Human Values, 28 (3): 353-367.

Gale, F., Haward, M, (2004) Public accountability in private regulation: Contrasting models of the Forest Stewardship Council (FSC) and Marine Stewardship Council (MSC), Australasian Political Studies

Association Conference, University of Adelaide (Vol. 29).

Halffman, W., Hoppe, R., (2004) Science/policy boundaries: a changing division of labour in Dutch expert policy advice. In: Maasse, S., Weingart, P., Scientific Expertise and Political Decision makig, Dordrecht: Kluwer.

Irwin, A., Wynne, B. (Eds.), (1996) Misunderstanding science?: the public reconstruction of science and

Technology, Cambridge, MA: Cambridge University Press.

Jacquet, J., Hocevar, J., Lai, S., Majluf, P., Pelletier, N., Pitcher, T., Sala, E., Sumaila, R., Pauly, D., (2010) Conserving wild fish in a sea of market-based efforts, Onyx, 44(1), 45-56.

Jasanoff, S., (2003a) Technologies of Humility: Citizen Participation in Governing Science, Minerva 41 (3), pp. 223-224.

Jasanoff, S., (2003b) Breaking the waves in science studies: comment on hm collins and robert evans,'the third wave of science studies', Social studies of science, 33(3): pp. 389-400.

Latour, B., (2004) Politics of Nature: How to Bring the Sciences Into Democracy, Cambridge, MA: Harvard University Press.

Latour, B., (2007) Turning around Politics: A Note on Gerard de Vries’s Paper, Social Studies of Science, 37 (5), pp. 811-820.

Maniates, M. F., (2001) Individualization: Plant a tree, buy a bike, save the world?, Global Environmental

Politics, 1 (3): pp. 31-52.

Marine Stewardship Council, (2011) The MSC theory of change, www.msc.org, Accessed: 25 Juni 2013.

Marine Stewardship Council, (2012) Annual Report 2011/12, www.msc.org, Accessed: 25 Juni 2013.

Marres, N., (2005) Issues spark a public into being, A key but often forgotten point of the Lippman-Dewey debate. In: Latour, B., Weibel, P., Making things public, Cambridge, MA: MIT Press.

Marres, N., (2007) The issues deserve more credit: pragmatist contributions to the study of public involvement in controversy, Social Studies of Science, 37 (5): pp. 759-780.

Mason, C. F., (2001) On the economics of eco-labeling, Paper presented at the EAERE 2001 Conference in Southampton.

(30)

29

Morris J., (1997) Green Goods?: Consumers, Product Labels and The Environment, Studies on the Environment 8: IEA.

Ponte, S., (2008) Greener than Thou: The Political Economy of Fish Ecolabeling and Its Local Manifestations in South Africa, World Development, 36 (1): pp. 159-175.

Ponte, S., (2012) The Marine Stewardship Council (MSC) and the making of a market for ‘sustainable ﬁsh’,

Journal of Agrarian Change, 12, pp. 300–315.

Schwach, V., Bailly, D., Christensen, A., Delaney, A. E., Degnbol P., van Densen, W. L. T., Holm, P., McLay, H., Nielsen, K. N., Pastoors, M. A., Reeves, S. A., and Wilson, D. C., (2007) Policy and knowledge in Fisheries management: a policy brief, ICES Journal of Marine Science, 64 (4): pp. 798-803. Turner, E. T., (2010) From Cochabamba, A New Internationale and Manifesto for Mother Earth,

Capitalism Nature Socialism, 21:3: pp. 56-74.

Vries, G. de, (2007) What Is Political in Sub-Politics?: How Aristotle Might Help STS, Social Studies of

Science, 37(5), pp. 781-809.

Ward, T. J., (2008) Barriers to biodiversity conservation in marine ﬁshery certiﬁcation, Fish and Fisheries, 9: pp. 167–177.

Democratische legitimiteit van private governance in visserij management : een casestudy naar de Marine Stewardship Council