volumebeperking
in
de
huisvesting
Student Eerste beoordelaar ; Tweede beoordelaar :Bibliotheek Sociologiseh lnaütuut
Oude Hoogstraat 24 1012CE Ams~ Tel.: 020 5253911 -·-··-E. N. Zuidwijk 9163255 Prof. dr. E. Tellegen Prof. dr. N. A. WilterdinkSCR 4433
UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
FACULTEIT
POLITIEKE EN SOCIAAL-CULTURELE WETENSCHAPPEN VAKGROEP SOCIOLOGIE
VOLUMEBEPERKING IN DE HUISVESTING
AFSTUDEERSCRIPTIE ORGANISATIE & BELEID
Begeleid door Tweede beoordelaar
DOOR
EDWIN NICOLAAS ZUIDWIJK.
1994
Prof.dr. E. Tellegen. Prof.dr. N.A. Wilterdink
Voorwoord,
De voor u liggende scriptie is geschreven in het kader van mijn afstuderen aan de Universiteit van Amsterdam, faculteit Politieke en Sociaal-Culturele Wetenschappen,
vakgroep Organisatie & Beleid.
In deze studie wordt ingegaan op de milieubescherming in de huisvesting. Door een
groeiend aantaî inwoners en een toenemende individuaiisering van de samenieving worden steeds meer woningen gebouwd. Deze woningen betekenen een steeds grotere belasting van het milieu. De oplossing voor dit probleem zou kunnen liggen in het invoeren van volumebeperkend beleid.
Interesse voor de sector huisvesting werd bij mij opgewekt tijdens mijn vorige opleiding door een stage opbouwwerk in een stadsvernieuwingswijk in Den Haag. Tevens was een leeronderzoek, met als onderwerp de privatisering van Gemeentelijk Woningbedrijven (GWBen), van invloed op mijn interesse in dit onderwerp. Milieu, en specifieker de manier waarop de mens met zijn leefomgeving omgaat, heeft altijd al mijn grote belang-stelling gehad. Een scriptie die beide onderwerpen combineert is dan ook ideaal.
Bij deze wil ik graag Professor Tellegen bedanken voor het aandragen van het onderwerp
en zijn begeleiding bij het schrijven. Ook Professor Wilterdink, mijn tweede begeleider wil ik bedanken voor zijn steun. Verder is ook dank verschuldigd aan allen, familie, vrienden en bekenden, die hebben meegewerkt aan het realiseren van deze scriptie.
Leeswijzer.
Voor hen die voornamelijk vanuit een praktijkgericht oogpunt dit stuk ter hand nemen,
raad ik, naast de samenvatting, vooral de paragrafen aan die de verschillende instrumenten
behandelen. Dit zijn naast de lijst van instrumenten in paragraaf 4.2, en de paragrafen
9 .4-6 waar de praktische toepassing wordt besproken, vooral hoofdstuk 5. In dit hoofdstuk
geven verschillende mensen uit het veld hun kritiek op de instrumenten. Voor een volledig
verslag van de gesprekken verwijs ik naar Bijlage 4.
Lezers die vooral geïnteresseerd zijn in de theoretische kant van volumebeperking in collectieve sectoren is voor al Deel 2 van belang. Hierin wordt volumebeperking in een organisatie-sociologisch kader geplaatst.
INHOUDSOPGAVE
AFKORTINGENLIJST
SAMENVATTING
HOOFDSTUK 1. INLEIDING
1 Aanleiding voor dit onderzoek
2. Inleiding in de problematiek 2.1 Volumebeperking 2. 2 Onderzoeksobject 3 Doelstelling en vraagstelling 3 .1 Gegevensverzameling 4 Theoretisch model 5 Hoofdstukindeling
---DEEL 1
HOOFDSTUK 2. HUISVESTING IN GETALLEN
1 Geschiedenis van de volkshuisvesting
2 De vraag naar woningen
2. 1 Woningbehoefte
2.2 Bevolkingsgroei
2.3 Vergrijzing
2 .4 Aantal personen per huishouden
3 Het aanbod van woningen
3 .1 Saldovermeerdering 3.2 Financieringswijze 3. 3 Typen woningen 3.4 Prijsklassen 4 Bodemgebruik in Nederland 5 Milieu-effecten
HOOFDSTUK 3. INSTELLINGEN EN HUN BELEID
1 De totstandkoming Volkshuisvestingsbeleid 2 Overheidsbeleid 2. 1 Landelijk beleid 2.2 Provinciaal beleid 2. 3 Gemeentelijk beleid 3 De koepels 1. 1. 1. 2. 3. 4. 6. 7. 8. 9. 9. 10. 10. 10. 11. 12. 12. 13. 13. 14. 14. 15. 16. 18. 18. 18. 19. 20. 21. 21.
HOOFDSTUK 4. OVERHEIDSBELEID EN DE KRITIEK HIEROP
1 Overheidsbeleid
2 Kritiek op het overheidsbeleid
3 Oplossingen
HOOFDSTUK 5. VOLUMEBEPERKING IN DE PRAKTIJK
1 Inleiding
2 Reacties
3 Aandachtspunten
4 Conclusies van deel 1
---Deel 2
HOOFDSTUK 6. STRATEGIE
1 Inleiding
1. 1 Theorie
1.2 Volgorde
2 Indelingsmethode van instrumenten
3 Invulling van beleidsvormen in het theoriekader
HOOFDSTUK 7. STRUCTUUR
1 Inleiding
2 Theorie over decentralisatie
2. 1 Decentralisatie als proces
2. 2 Decentralisatie als situatie
3 Decentralisatie van huisvestingsbeleid
3. 1 Besluit Woongebonden Subsidies
3.2 Besluit Beheer Sociale-Huursector
3. 3 Regionalisering
4 Structuur en strategie
4 .1 Karakteristieken van de structuren
4.2 Welk instrument past bij welke structuur
HOOFDSTUK 8, OMGEVING
1 Inleiding
2 De juiste structuur bij iedere omgeving
3 Relaties en fondsen
4 Groeicoalities
5 Tegenstrijdigheid van doelen
HOOFDSTUK 9, CQNCLUSIES EN AANBEYELINQEN
1 Inleiding
2 Afweging centraal of decentraal
3 Keuze.van de uiteindelijke middelen
4 Mix van instrumenten
5 De toepassing van de instrumenten in de praktijk
6 Conclusies 23. 23. 25. 27. 30. 30. 30. ,..,.. .).) ' 37. 38. 38. 38. 39. 40. 43. 45. 45. 45. 45. 46. 47. 48. 48. 49. 50. 50. 51. 53. 53. 53. 54. 55. 55. 58. 58. 58. 60. 61. 62. 63.
LITERATUURLIJST BIJLAGEN 1 W oonvoorraadproces 2 Onderzoeksopzet 3 Actorenlijst 4 Interviews
5 Besiuit W oongebonden Subsidies
6 Relatie tussen actoren
7 WRR-schema
8 Instrumenten in de praktijk
FIGURENLUST
1 Bevolkingsprognoses 1995 -2010
2 Aantal inwoners in Nederland
3 Bevolkingsontwikkeling naar leeftijd
4 Gemiddelde huishoudgrootte
5 Woningvoorraad
6 Saldovermeerdering in % per jaar
7 Woningvoorraad per beheerssector
8 Prijsklassen
9 Aantal koopwoningen per gemeente
10 Bodemgebruik in Nederland
11 Volumebeperkende instrumenten in de huisvesting
12 Sturingsprocessen in de huisvesting 66. 11. 11. 11. 12. 13. 13. 14. 15. 15. 15. 43. 61.
BBSH BWS CBS GWBen NCIV NMP+ NWR PGWB SVV II Trendrapport VINEX VNG VOP VROM WBO WRR GEBRUIKTE AFKORTINGEN
=
Besluit Beheer Sociale-huursector=
Besluit W oongebonden Subsidies=
Centraal Bureau voor de Statistiek=
Gemeentelijk Woningbedrijven= N CIV 'koepel van Corporaties'
voorheen: Ned Chr. Inst. voor de Volkshuisvesting
=
Nationaal Milieubeleidsplan= Nationale WoningRaad.
= Platform Gemeentelijk Woningbedrijven
=
Structuurplan Verkeer en Vervoer=
Vijfde Trendrapport woningbehoefte van VROM= Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra
= Vereniging van Nederlandse Gemeenten
=
Volkshuisvestingsplan=
Het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening enMilieu
= Woningbehoefte Onderzoek
SAMENVATTING
De vraag naar huisvesting in Nederland is snel aan het stijgen door een groeiend bevol-kingsaantal en doordat de Nederlandse bevolking de laatste jaren steeds ruimer is gaan wonen. De woningbouwprogramma's voldoen daarom niet genoeg aan de vraag naar huis-vesting. De overheid reageert hierop met het starten van nieuwe bouwprogramma's. Onge-veer 1 miljoen woningen in de komende 10 jaar. Deze nieuwbouw wordt voornamelijk buiten de bebouwde kom gerealiseerd en vormt daardoor een bedreiging voor het milieu. Een manier om de kwalijke gevolgen voor het milieu tegen te gaan is te komen tot volumebeperking in de huisvesting. Hieronder worden instrumenten verstaan die leiden tot: verdichtingsbouw in de steden, het tegengaan van de individualisering en het bevorderen van kleiner wonen van de Nederlandse bevolking. In deel 1 van de scriptie zijn deze instrumenten geïnventariseerd en vervolgens voorgelegd aan een aantal personen uit het huisvestingsveld om op bruikbaarheid te toetsen. Uit deze gesprekken bleek dat volumebeperking (nog) geen thema is in de huisvestingssector. In deel twee van deze scriptie wordt daarom ingegaan op de vraag hoe volumebeperking het best kan worden ingevoerd.
Om invoering van volumebeperking te onderzoeken wordt gebruik gemaakt van de klas-sieke thema's uit de organisatie-sociologie, de strategie, de structuur en de omgevingsken-merken van een organisatie. Deze drie moeten op elkaar zijn afgestemd om een zo effectief mogelijke organisatie te verkrijgen.
Onder de strategie worden in dit verband de verschillende instrumenten verstaan om die leiden tot volumebeperking. Om de instrumenten beter hanteerbaar te maken worden ze ingedeeld in drie verschillende typen: sociale, economische en juridische sturingsinstru-menten.
Ook blijkt dat organisaties vooral het eigen overleven tot doel hebben. Ze zijn opportunis-tisch, hun eigen belang gaat voor. Milieubescherming kan niet worden overgelaten aan burgers en particuliere organisaties omdat deze eigen belangen vaak niet overeenkomen met milieubelangen. Milieubescherming is daarom in eerste instantie een overheidstaak. De structuurverandering die wordt bekeken is de huidige decentralisatie in de huisvesting. De overheid wil zich terugtrekken uit het huisvestingsveld en de sturing meer overlaten aan de marktwerking. Een centrale rijksoverheid houdt in dat zij actief betrokken is bij de volkshuisvesting en sturend en controlerend wil optreden. Een decentrale overheid bemoeit zich minder met de huisvesting en laat sturing meer over aan de marktwerking. Dit pleit ervoor om bij een centrale structuur vooral gebruik te maken van juridische instrumenten. Een centrale structuur heeft de sterkst controlerende werking zodat er voldoende controle is om de handhaving te verzekeren. Economische instrumenten zijn beter toe te passen in een decentrale structuur omdat zij minder overheidscontrole en -inbreng nodig hebben. Bovendien sluit dit meer aan bij de marktwerking. Sociale instrumenten vormen een belangrijk onderdeel van een milieubeleid omdat zo de gedragsverandering bij burgers en organisaties in gang wordt gezet. Ze zijn in beide structuren toe te passen.
Het is het voor het invoeren van volumebeperking het meest effectief om de om de
ver-schillende instrument~n tegelijkertijd te gebruiken. Juridische instrumenten om een eerste
bescherming te garanderen, economische instrumenten omdat de overheid niet altijd kan blijven controleren en sociale instrumenten om een gedragsverandering te bewerkstelligen. Als deze gedagsverandering doorgevoerd is kan de overheid terugtreden en kunnen de
HOOFDSTUK 1. INLEIDING
Deze scriptie handelt over de mogelijkheid van volumebeperking van de huisvesting in Nederland. Door een oplopende vraag naar woonruimte worden er steeds meer woningen bijgebouwd. Deze nieuwbouw-woningen komen voor een belangrijk deel in de buitenge-bieden te staan en vragen daardoor steeds meer offers van het milieu. De hoeveelheid onbebouwde ruimte in Nederland wordt kleiner, de verkeersstromen worden groter, nieuwbouw vraagt veel grondstoffen en het energieverbruik wordt hoger. Volumebeper-king heeft dan ook als doel te komen tot een betere bescherming van het milieu.
§ 1 Aanleiding voor dit onderzoek
Professor E. Tellegen, lid van de Interfacultaire vakgroep Milieukunde, tracht inzicht te krijgen in de verschillende vormen van vraagbeïnvloeding die mogelijk zijn in
verschillen-de collectieve sectoren. Hierdoor ontstond verschillen-de mogelijkheid voor stuverschillen-denten Organisatie &
Beleid hun afstudeerscriptie over dit onderwerp te schrijven.
In zijn onderzoek gaat Tellegen uit van collectieve en gedeeltelijk collectieve voorzienin-gen die gericht zijn op verschillende individuele en maatschappelijke behoeften, zoals sociale zekerheid, gezondheidszorg, energievoorziening en huisvesting. De traditionele uitgangspunten van deze voorzieningen zijn betrouwbaarheid, bereikbaarheid en betaal-baarheid voor iedereen. De voorzieningen worden echter te duur of betekenen een niet gewenste belasting van het milieu. Tegenwoordig wordt door de overheid en andere be-trokken organisaties, om ecologische, economische of andere redenen naar yermingering
van gebruik gestreefd. In de ene sector is men hier al verder mee dan in de andere. Het
door Tellegen georganiseerde onderzoek moet gegevens opleveren waarmee gepoogd wordt oplossingen uit de ene sector toe te passen in de andere sector en zodoende in alle sectoren een vermindering van gebruik te realiseren.
In dit hoofdstuk komen een aantal onderwerpen aan bod. Als eerste wordt een inleiding gegeven om het probleem te verkennen. Vervolgens wordt het onderzoeksobject besproken om te bepalen wat nu precies het onderwerp van dit onderzoek is. Paragraaf 3 behandelt de doel- en vraagstelling van het onderzoek. In paragraaf 4 wordt ingegaan op het theoretisch model. De opbouw van deze scriptie wordt besproken in de laatste paragraaf.
§ 2 Inleiding in de problematiek
Huisvesting is een van de wezenlijke bestaansvoorwaarden voor de mens. Volgens de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens heeft iedereen recht op huisvesting. Dit grondrecht wordt in onze Nederlandse samenleving goed nagevolgd. Inwoners van Nederland hebben een onvervreemdbaar recht op huisvesting. Huisvesting moet voor een ieder mogelijk zijn tegen een betaalbare prijs. Deze klassieke doelstelling van de huisves-tingsorganisaties komt in het gedrang. Door verschillende oorzaken, die in de volgende hoofdstukken besproken worden, stijgt de vraag naar woningen snel. Om aan deze vraag
te voldoen, wordt een groot aantal nieuwe woningen bijgebouwd. Tot het jaar 2015 zijn dit er volgens de plannen van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) ongeveer één miljoen. Bovendien worden de woningen gemiddeld steeds groter en de huishoudens steeds kleiner. De gemiddelde woonoppervlakte die de inwoners van Nederland ter beschikking staat wordt dan ook steeds groter. Veel van deze nieuwe woningen worden buiten de bebouwde kom neergezet. De nieuwbouw, buiten, maar ook binnen de bebouwde kom, legt echter een zware belasting op het milieu. Neder-land is niet groot en zal, als in dit tempo wordt doorgebouwd, steeds minder vrije, niet bebouwde, ruimte krijgen. Bovendien heeft deze voortdurende groei ook consequenties voor de rijksuitgaven. De subsidiëring van nieuwbouw en de huursubsidie betekenen een zware belasting voor de samenleving.
Om te komen tot een vermindering van deze nadelige gevolgen en toch een redelijk sociaal beleid te voeren, moeten de bestaande doelstellingen van betrouwbaarheid, betaalbaarheid en bereikbaarheid van de huisvesting gecombineerd worden met een nieuwe doelstelling van beperking van gebruik.
§ 2 .1 Volumebeperking
De huidige woningnood in Nederland kan schematisch worden weergegeven (zie bijlage l). Woningnood is het verschil tussen de gewenste voorraad woningen en de feitelijke voorraad woningen. Dit wordt beïnvloed door twee verschillende processen: het bouwpro-ces (het aantal woningen) en het woningmarktprobouwpro-ces (de verdeling van de woningen). De huidige en toekomstige woningnood in Nederland wordt op dit moment voornamelijk
bestreden door het bouwen van nieuwe woningen. Op deze manier tracht de overheid
te-gemoet te komen aan de vraag naar huisvesting. Het uitgangspunt van deze oplossing is het volgen van de vraag naar woningen.
Het begrip 'vraagvolging' is voor meerdere uitleg vatbaar. Het volgen van de vraag duidt op een passieve houding van de overheid. In het geval van de huisvesting zou dat betekenen dat de overheid de huisvesting van de inwoners van Nederland overlaat aan de markt. Dit komt niet overeen met de werkelijkheid, de overheid is wel degelijk actief op het gebied van de huisvesting. De klassieke doelstelling van de overheid is het voorzien in huisvesting voor dfe groepen in de samenleving die hier niet of moeilijk zelfstandig in kunnen voorzien. Door de grote vraag naar woningen op de huisvestingsmarkt worden de huizen steeds duurder. De overheid beïnvloedt het huisvestingsproces door het verstrekken
van allerlei subsidies. Op deze manier maakt zij woningen betaalbaar, en daarmee
bereik-baar, voor groepen in de samenleving die moeilijk aan huisvesting kunnen komen.
In deze scriptie wordt wel de term vraagvolging gebruikt, maar wordt er een andere betekenis aan gegeven. Het duidt op een overheid die niet actief bezig is met volumebe-perking maar primair de oplossing voor het huisvestingsprobleem zoekt in het bouwen van nieuwe woningen. De overheid constateert dat er in de samenleving een vraag is naar woningen en reageert met het bouwen van woningen zonder te kijken naar volumebeper-kende oplossingen, die het milieu zouden kunnen sparen. De term vraagvolgend wordt hier niet gebruikt om passiviteit aan te geven maar om duidelijk te maken dat primair de vraag uit de samenleving wordt gevolgd zonder aandacht voor de mogelijke gevolgen.
Onder vraagvolging moet in deze scriptie verstaan worden: het blijven voldoen aan de vraag naar huisvesting door middel van nieuwbouw, terwijl andere oplossingen misschien ook uitkomst kunnen bieden.
Tot nu toe heerst in onze samenleving een sterke groeigedachte. Mensen willen grotere woningen met een (grotere) tuin. Als groei van consumptie en produktie van woningen bekeken wordt vanuit een milieu-oogpunt kan geconcludeerd worden dat dit leidt tot het verbruiken van onze natuurlijke middelen, met alle gevolgen van dien. Om de groei in de huisvestingssector te verminderen moet het beleid zich gaan richten op volumebeperking. Onder volumebeperking wordt verstaan dat het woonoppervlak van mensen kleiner wordt waardoor er uiteindelijk minder nieuwbouw buiten de bebouwde kom nodig is. Volumebe-perking in woonoppervlak.te moet leiden tot volumebeVolumebe-perking in nieuwbouw. Dit kan op twee manieren bewerkstelligd worden.
Enerzijds door een betere volging van de vraag. Dit houdt in dat er niet perse
eengezins-·woningen gebouwd moeten worden, maar cfat ook andere typen woningen goed de vraag
kunnen oplossen. In dit geval wordt er wel nieuwbouw gepleegd maar minder en/of met een kleiner volume.
Anderzijds kan ingrijpen in het woningmarktproces (zie bijlage 1) een mogelijkheid zijn. Door beleidsrestricties kan de markt beïnvloed worden. Oplossingen zijn dan te vinden in een andere benadering van het probleem, namelijk; vraagbeïnvloedend beleid. Bij deze vorm wordt gepoogd de vraag naar huizen te verminderen of deze vraag anders in te vullen. Door het invoeren van vraagbeïnvloedend beleid naast het bestaande vraagvolgende beleid zou het mogelijk kunnen zijn de vraag naar woningen te verminderen zonder, of in ieder geval met minder, nieuwbouw. Deze aanpak zou bevorderlijk kunnen zijn voor het (leet)milieu in Nederland.
§ 2.2 Onderzoeksobject
Om in de vraag naar huisvesting te voorzien is een aantal instanties in het leven geroepen, namelijk de corporaties en de gemeentelijk woningbedrijven. Deze instellingen hebben hetzelfde doel: het voorzien in woningen voor die groepen die een zwakke positie hebben op de woningmarkt. (Gerrichhauzen 1990).
In 1852 werd de eerste corporatie in Nederland opgezet. Deze, en de volgende corpora-ties, waren een particulier initiatief. Ze werden opgezet door de gegoede klasse, fabrikan-ten of door leden van de arbeidende klasse zelf. De woningwet uit 1901 geeft de corpora-ties de status van "toegelaten instellingen". Dit houdt in dat zij volgens deze kaderwet in aanmerking komen voor voorschotten en exploitatiebijdragen van de overheid. In 1905 bouwt de gemeente Edam de eerste woningwetwoningen. Dit is het begin van de gemeen-telijk woningbedrijven (GWBen). Deze gemeengemeen-telijk woningbedrijven zijn afdelingen van het gemeentelijk apparaat en opgezet om als een aanvulling op de corporaties te dienen. De overheid zag huisvesting als een onderdeel van haar taak, die niet louter aan het particulier initiatief kon worden overgelaten.
Tegenwoordig is éénderde deel van de huizenvoorraad in Nederland in handen van de Corporaties en Gemeentelijk Woningbedrijven. Tweederde deel is in handen van particu-lieren (zie Hoofdstuk 2.3). Dit particuliere deel van de voorraad is moeilijker te beïn-vloeden met behulp van overheidsbeleid. De huisvestingsorganisaties zijn atbankelijk van de richtlijnen van de overheid en zijn daardoor makkelijker te sturen. Het invoeren van
volumebeperking is daarom in eerste instantie het best te realiseren in het gedeelte van de
voorraad die de woningbouworganisaties beheren. Het onderzoek richt zich dan ook op de
corporaties en GWBen. Corporaties en gemeentelijk woningbedrijven samen worden gedefinieerd als woningbouworganisaties.
Een belangrijke factor in de huisvesting is het beleid dat gevolgd wordt door de overheid. Dit onderzoek richt zich niet alleen op het beleid van de woningbouworganisaties maar ook op het beleid van de hogere overheden, de beleidsontwikkeling en beleidssturing met betrekking tot de huisvesting.
We onderscheiden de volgende bestuurslagen die alle invloed hebben op het totale huisvestingsbeleid.
De rijksoverheid. Met name het ministerie van VROM; De provinciale overheid;
Het regionaal bestuur1
;
De gemeenten.
De beslissingen over nieuwbouw komen de laatste jaren op een steeds lager overheidsni-veau te liggen. De rijksoverheid is aan het terugtreden en geeft daarmee de gemeenten een steeds grotere rol. De gemeenten ontwikkelen de volkshuisvestingsplannen binnen het kader aangegeven door de provincie en het ministerie van VROM. Naast de gemeenten krijgen ook de woningbouworganisaties meer vrijheden. In veel gemeenten is sprake van overleg-planning; in samenspraak met de woningbouwverenigingen komt de gemeente tot invulling van het huisvestingsplan. De woningbouworganisaties kunnen op het laagste uitvoerende niveau invloed uitoefenen op de woningbouwsituatie.
In deze scriptie wordt een breed terrein van beleid bestudeerd: de verschillende actoren en hun beleid in de huisvestingssector.
§ 3 Doelstelling en vraagstelling
Het invoeren van vraagbeïnvloedend beleid is een nieuw uitgangspunt in de huisvesting. Dit bleek uit de onderzochte literatuur en de gesprekken die zijn gevoerd met verschil-lende centrale personen in het veld. Een probleem bij nieuwe vormen van beleid is dat er nog niet veel bekend over is. Het doel van dit onderzoek is inzicht krijgen in de verschil-lende ontwikkelingen in de huisvesting en mogelijkheden om veranderingen aan te brengen. Hiervoor wordt een breed terrein bekeken. Dit is nodig om een totaaloverzicht te verkrijgen van het probleem. Nadeel van een breed uitwaaierend onderzoek is dat het ten koste gaat van de diepgang van het onderzoek. Verdere verdieping moet gemaakt worden in vervolgonderzoeken (zie hoofdstuk 9.6).
1 Het regionale bestuur is een bestuurslaag die nog in ontwikkeling is. In lang niet alle
Uit het bovenstaande volgt een onderzoeksdoelstelling die luidt:
*
Inzicht krijgen in de mogelijkheden voor woningbouworganisaties en de overheid om te komen tot vraagbeïnvloedend beleid.
*
Doelgroep
De doelgroep van dit onderzoek bestaat uit een ieder die zich bezighoudt met de huisves-ting in Nederland. In eerste plaats is het bedoeld voor diegenen die zich daadwerkelijk bezighouden met beleidsontwikkeling op de verschillende niveaus van de overheid, en allen die zich vanuit de wetenschap bezighouden met de ontwikkelingen in de volkshuis-vesting. In de tweede plaats is natuurlijk iedereen die geïnteresseerd is de ontwikkelingen in de huisvesting een potentiële lezer.
Referentiekader
Dit onderzoek moet informatie opleveren over de verschillende mogelijkheden die ter beschikking staan van de overheden en uitvoeringsorganisaties om hun beleid zodanig aan te passen dat er een volumebeperking in de huisvesting ontstaat. Het onderzoek bestaat uit enerzijds een inventarisatie van de verschillende volumebeperkende mogelijkheden en anderzijds worden de problemen bij een eventuele invoering van dit beleid bekeken.
Detailleringsgraad
Na een eerste literatuurstudie bleek dat er weinig over volumebeperking gepubliceerd is.
De meeste informatie moet dan ook gehaald worden uit boeken die zijdelings met het
onderwerp verband houden. Omdat over volumebeperking nog niet veel bekend is, er is nog bijna geen volumebeperking in de huisvesting, is sprake van een lage detaillerings-graad. De scriptie is dan ook te beschouwen als een richtingonderzoek, er wordt
gepro-beerd om meer informatie over dit onderwerp in de huisvesting te vinden. Een lage
detailleringsgraad vereist een explorerend onderzoek. (Zie voor de onderzoeksopzet bijlage
2). Verschuren ( 1988) noemt dit:" onderzoek met vraagstellingen waarin hypothesen
ontbreken en waarin zoveel mogelijk open vragen met een laag informatiegehalte worden
opgenomen." Er wordt voor dit onderzoek dan ook een brede vraagstelling geformuleerd
die als volgt luidt: .
*
Op welke wijze is het voor woningbouwcorporaties, Gemeentelijk WoningBedrijven en overheid mogelijk. om tot een beperking van het huisvestingsvolume te komen?
*
Om een en ander verder te onderzoeken, moet een breed scala aan vragen beantwoord worden. Aan de hand van algemene vragen van Tellegen worden de volgende deelvragen geformuleerd:
1. Wat zijn de oorzaken van de groei van het volume van de huisvesting? - Hoeveel vraag is er naar nieuwbouw in Nederland.
2. Wat is de aard van de organisatie van de voorziening?
- Wie zijn de verschillende actoren en wat is hun functie binnen het veld. 3. Wat zijn de problemen die groei van het woonvolume met zich meebrengt?
4. Wat zijn de maatregelen die tot nu toe genomen zijn om de groei van het huisvestings volume te beperken?
- Welke organisatorische veranderingen zijn doorgevoerd. - Welke instrumenten worden toegepast.
5. Welke vormen van vraagbeïnvloeding zijn te onderkennen?
6. Wat zijn de te verwachten effecten van maatregelen om het volume te beperken? 7. Welke organisatorische veranderingen en vormen van vraagbeïnvloeding zijn wenselijk
en realiseerbaar in de sector?
§ 3. 1 Gegevensverzameling
Om gegevens te verzamelen over volumebeperking is een literatuurstudie gecombineerd
met interviews. De literatuurstudie resulteerde in een lijst van relevante organisaties in het
veld en een vragenlijst.
Er is in dit geval gekozen voor half gestructureerde vragenlijst omdat het onderzoeksge-bied breed is. Door de een weinig gestructureerde vragenlijst kunnen de respondenten hen vrij reageren op een onderwerp waardoor nieuwe invalshoeken mogelijk zijn. De onbekendheid met deze nieuwe vorm van beleid maakt het vruchtbaarder om ongestructu-reerd te werken voor geïnterviewde maar ook voor de interviewer. Immers, veel mogelijk-heden van volumebeperking zijn niet bekend. Nadeel van deze vorm van interviewen is dat de gegevens slechts moeilijk te vergelijken zijn. Bovendien bestaat de kans dat de interviews verzanden.
De vragenlijst is voorgelegd aan de volgende personen
- Ministerie van VROM, waar gesproken is met een beleidsmedewerker verbonden aan de directie Bouwlocaties, Stadsvernieuwing en Milieu
- Provincie Zuid-Holland. Een gesprek met de coördinator Woningbouw en de senior beleidsmedewerker Volkshuisvesting. Beide zijn verbonden aan het bureau Wonen van de dienst Ruimte en Groen.
- Regio Haaglanden. De beleidsmedewerker volkshuisvesting. Deze persoon is tevens voorzitter van woningbouwvereniging "Beter Wonen" in Zoetermeer.
- Vereniging Nederlandse Gemeenten. De beleidsmedewerker afdeling volkshuisvesting en bouwzaken.
- Nationale Woningraad. De beleidsmedewerker van de afdeling Beleidsvoorbereiding.
- NCIV, Koepel van woningbouwcorporaties. De beleidsmedewerker, Ruimtelijke
§ 4 Theoretisch model
In deze scriptie wordt gepoogd meer inzicht te krijgen in volumebeperking in de huisves-ting. Na een eerste inventarisatie bleek dat volumebeperking geen beleidsdoelstelling is. Er is weinig tot geen literatuur over verschenen en ook de respondenten uit dit onderzoek gaven aan dat volumebeperking geen thema is. Dit onderzoek richt zich daarom op een mogelijke invoering van volumebeperking. Hiervoor moet in eerste instantie onderzocht worden hoe de situatie in de huisvesting op dit moment is. Dit gebeurt in Deel 1 van deze scriptie door beantwoording van de voîgende drie vragen. Wat zijn de gevoigen van de groei van de vraag? Dit om te bepalen of volumebeperking werkelijk nodig is. Op welke manier komt het volkshuisvestingsbeleid nu tot stand, en welke vormen van volumebeper-kend beleid zijn te onderkennen?
In Deel 2 wordt een antwoord gezocht op de vraag hoe volumebeperking het best kan worden ingevoerd. Voor het beantwoorden van deze vraag moeten verbanden worden gelegd waarbij de volgende gedachtenstappen genomen worden.
- Het invoeren van een andere vorm van beleid kan beschouwd worden als een verande-ring van strategie. Strategie is een lange termijn planning. Als volumebeperking het doel is, wordt in de strategie bepaald op welke wijze dit doel behaald moet worden. Naast de strategie zijn ook haar structuur en haar omgeving belangrijk voor een organisatie.
- In de organisatie-sociologie is algemeen geaccepteerd dat er een samenhang bestaat tussen deze strategie, structuur en de omgeving van een organisatie. De strategie en de structuur beïnvloeden elkaar. Indien de strategie van een organisatie verandert, is het aan-nemelijk dat ook de structuur moet veranderen. Bovendien moet een organisatie deze beide bestanddelen goed afstemmen op de omgeving. Om volumebeperking in de huisvestingssector goed te implementeren moet daarom waarschijnlijk de structuur in deze sector veranderen.
- In de volkshuisvesting is reeds een structuurverandering aan de gang, namelijk een decentralisatie van het beleid. De uitvoerende organisaties en lagere overheden krijgen meer zelfstandigheid. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen een centraal geleide structuur waarbij de centrale overheid veel invloed uitoefent en het beleid bepaalt, en een decentrale structuur waarbij de centrale overheid het volkshuisvestingsbeleid overlaat aan
de lagere overheden en de uitvoerende organisaties.
- Het verschil tussen centraliteit of decentraliteit zit in de zeggenschap over fondsen2 die
van belang zijn voor de verschillende organisaties. Fondsen zijn nodig voor een organisa-tie om te kunnen overleven. Organisaorganisa-ties onderling beconcurreren elkaar over deze fondsen, maar zijn tegelijkertijd ook afhankelijk van elkaar om die fondsen te kunnen verwerven.
De relaties tussen de verschillende actoren staan onder invloed van machtsverschillen, samenwerkingsverbanden en opportunisme. Deze elementen zijn ook van invloed op het invoeren van volumebeperkend beleid.
- De vraag is of de decentralisatie in de huisvesting nu positief is voor het invoeren van volumebeperkend beleid, of dat dit beleid nu juist in een centrale situatie beter tot zijn
2 Fondsen zijn volgens Teulings ( 1991 : 5) : ( .. ) het geheel van beschikbare materiële
en immateriële machtsbronnen (menskracht, kennis, kapitaal, legitimiteit, etc.). Machts-bronnen worden gebruikt en verbruikt om gewenste resultaten tot stand te brengen.
recht komt.
Door de vraagstelling van deze scriptie wordt de theorie niet aan het begin van deel 1 besproken maar aan het begin van Deel 2. Deel 1 bestaat alleen uit een inventarisatie van de sector.
§5 Hoofdstukindeling
De scriptie bestaat uit twee delen.
In deel 1 wordt allereerst bekeken wat het probleem is, welke maatregelen er tot nu toe zijn genomen en welke plannen in ontwikkeling zijn. Vervolgens worden de verschillende mogelijkheden van vraagbeïnvloeding geïnventariseerd, gevolgd door een opsomming van de verschillende problemen die bij invoering optreden. In hoofdstuk 2 wordt de bondig de geschiedenis van de huisvesting besproken en wordt een opsomming gegeven van de situatie in de huisvestingssector (vraag 1). In hoofdstuk 3 worden de verschillende instel-lingen die actief of passief betrokken zijn bij de huisvesting behandeld. Tevens wordt bekeken hoe de verschillende vormen van beleid ontwikkeld zijn door de verschillende overheden (vraag 2 en 3). Hoofdstuk 4 gaat in op wat de overheid tot nu toe doet aan volumebeperking en wat verschillende mensen uit het veld daar tegenin te brengen hebben
(vraag 4 en 5). Hoofdstuk 5 geven respondenten uit het veld een reactie op deze lijst van
mogelijke vormen van volumebeperking (vraag 6).
Deel 2 bekijkt vervolgens op welke manier het beste volumebeperking kan worden
ingevoerd in de huisvestingssector (vraag 7). In hoofdstuk 6 wordt een theoretisch kader neergezet en wordt gepoogd de verschillende vormen van beleid te classificeren. Dit is een bespreking van de strategie. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de structuur van het huisvestingsveld en worden de verschillen tussen decentralisatie en centrale sturing beschreven. In Hoofdstuk 8 wordt een poging gedaan om de verschillende deelaspecten te beschrijven, die te maken hebben de omgeving van de huisvestingsorganisaties. In hoofdstuk 9 komen strategie, structuur en omgeving samen. De vraagstelling wordt beantwoord en de verschillende mogelijke richtingen van vervolgonderzoek worden op een rij gezet.
DEEL 1
HOOFDSTUK 2. HUISVESTING IN GETALLEN
In dit hoofdstuk wordt als eerste kort ingegaan op de geschiedenis van de volkshuisves-ting. Immers, het heden is niet te begrijpen zonder kennis van het verleden. Vervolgens wordt een aantal cijfers met betrekking op de huisvesting besproken. Dit dient twee doelen. Als eerste leveren cijfers feiten op over huisvesting, wat een verduidelijking geeft van de situatie in de huisvesting. Als tweede is het belangrijk omdat deze cijfers een onderbouwing vormen van de verschillende argumenten voor en tegen volumeverminde-ring. In de laatste paragraaf wordt kort ingegaan op de milieu-effecten van een stijgende woningbouw.
§ 1 Geschiedenis van de volkshuisvesting
Om een beter inzicht te krijgen in de huidige volkshuisvestingssituatie moet eerst naar het verleden worden gekeken. De schaarste in de volkshuisvesting begon tijdens de industriële revolutie toen veel van de landarbeiders met hun gezinnen naar de steden toe stroomden.
De belangrijkste periode van volkshuisvestingbeleid is echter na de Tweede Wereldoorlog.
In deze periode is de meeste nieuwbouw gepleegd. Priemus (in Nelissen 1986: 235)3
onderkent hier drie belangrijke perioden, te weten: 1945-1963 Woningnood en een tekort.
Vlak na de Tweede Wereldoorlog werd woningnood als 'volksvijand nummer één' erkend. In de oorlog waren ongeveer 400.000 woning vernield of beschadigd. Om het tekort op te vangen werden er grote bouwprogramma's gestart.
1963-1977 Woningnood en demografische groei en welvaartsstijging.
De periode na de wederopbouw kenmerkte zich door een grote economische expansie en een aanzienlijke bevolkingsgroei. In 1963 werd door de toenmalige minister Bogaers een
expansief bouwbeleid aangekondigd en in praktijk gebracht. In 1964 werd voor bet eerst
de grens van 100.000 nieuwe woningen per jaar overschreden. In 1973 bereikte de
nieuwbouw een niet meer geëvenaard hoogtepunt van 155.000 woningen.
1977- nu Woningnood en een slechte verdeling.
In een korte tijd zou het volkshuisvestingsprobleem opgelost moeten zijn. Dit gebeurde echter niet. Enerzijds werd dit veroorzaakt door een aanzienlijke bevolkingsgroei, en anderzijds door een toenemende ruimtebehoefte per inwoner. In deze derde periode is er sprake van woningnood voor een groot deel veroorzaakt door een verkeerde verdeling van de huizen. Veel mensen wonen volgens criteria van de overheid in een te groot huis, of een te goedkoop huis.
§ 2 De vraag naar woningen.
Er zijn aan het woningtekort in Nederland twee kanten te onderkennen. De vraagkant is het aantal mensen dat een woning zoekt, de aanbodkant bestaat uit het aantal beschikbare
woningen voor deze mensen. Indien er meer vraag is dan aanbod is sprake van een tekort
aan woningen. Beide kanten, vraag en aanbod, bestaan uit verschillende factoren. Deze
factoren zullen in deze en de volgende paragrafen besproken worden. In deze paragraaf
wordt ingegaan op de vraagkant van het woningtekort, paragraaf 3 gaat in op de
aanbod-kant.
§ 2. 1 Woningbehoefte
Volgens het vijfde trendrapport woningbehoefte4 (VROM 1992c) stijgt het woningtekort,
van 2 procent in 1992 naar 3 ,5 procent in 1995. Twee procent woningtekort wordt
aan-vaardbaar genoemd, 3,5 procent niet meer. Als gekeken wordt naar de vraagkant stonden
in 1989 meer dan 2 miljoen mensen als woningzoekenden geregistreerd (Statistisch
jaarboek 1992). Van deze 2 miljoen mensen zijn er 0,7 miljoen mensen aan te merken als urgent. andere 1.3 miljoen willen eventueel verhuizen maar zijn niet urgent. Veel mensen anticiperen op de lange wachttijd en laten zich onmiddellijk na de toewijzing van een huis opnieuw inschrijven. Er moet rekening gehouden worden met het feit dat mensen een
zekere wooncarrière doormaken. Indien in. een gezin sprake is van gezinsuitbreiding kan
er een urgentie ontstaan voor een grotere woning. De grens tussen urgentie en positiever-betering is moeilijk aan te geven.
In de VINEX (Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra, Deel 11 :29) worden verschillen-de oorzaken van verschillen-de toename van woningbehoefte genoemd. Enerzijds wordt verschillen-de toename veroorzaakt door een groei van de bevolking. 17 Procent van de groei in vraag naar woningen is toe te schrijven aan het geboorte-overschot, 31 procent aan de immigratie. De resterende vraag wordt veroorzaakt door sociaal-culturele processen. Met name de individualisering van de samenleving en de toenemende vergrijzing verhogen de vraag naar woningen. Het trendrapport omschrijft de demografische ontwikkelingen als volgt: "In negentig jaar is de bevolking verdrievoudigd, het aandeel kinderen gehalveerd, het percentage bejaarden verdubbeld en het aandeel alleenstaanden verviervoudigd". "Het
aantal woningen is in die periode vervijfvoudigd". (VROM 1992c:3-4).
§ 2.2 Bevolkingsgroei
Het huidige (1993) bevolkingsaantal bedraagt volgens het CBS 15,2 miljoen mensen. Dit is geen stabiel getal, in de afgelopen 40 jaar is het bevolkingsaantal bijna verdubbeld. In de prognose van het Centraal Bureau voor Statistiek zijn drie varianten van bevolkings-groei aangegeven (figuur 1).
4 In het vijfde trendrapport wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de
woning-behoefte in de periode 1990-2015. Dit vijfde trendrapport wordt in het verdere onderzoek "trendrapport" genoemd.
BEVOLKINGSPROGNOSES 1995 -2010.
lage variant Midden variant Hoge variant
1995 15.284.500 15.420.900 15.555.600
2000 15.497.100 15.859.800 16.220.800
2010 15.556.600 16.376.700 17.194.700
Ft g uur 1 - Bron: CBS lYYl
In deze varianten wordt met verschillende zaken rekening gehouden als economische groei, immigratie, vergrijzing, etc.
Als we uitgaan van de middenvari-ant, dan is te zien dan de bevolking nog maar langzaam groeit. Dit blijkt ook uit andere cijfers van het CBS. De gemiddelde jaarlijkse toeneming van de bevolking is de afgelopen eeuw steeds lager geworden. (CBS
1991). In 1910 was deze toeneming
nog 1. 39 procent. In 1989 nog maar
0.59 procent.
Aantal inwoners in Nederland
22000 l 20000 i 18000
i
16000i
14000 1 120001
lOOOOi
8000 1 6000 4000 . 2000Aantal inwonox• (*!.0001 Van 1900 tot 2010
Bevollr.i:nqeprOÇ'D.OSO
J"1U 1900 1950 1980 1990 1995 2000 2010 De jaarlijkse bevolkingstoename is
inmiddels weer aan het stijgen. Uit Figuur 2 -Bron: CBS 1991 prognoses van het CBS (november
1990) blijkt dat de groei van de
bevolking in de jaren negentig 100.000 hoger zal uitvallen dan tot nu toe werd aangeno-men. Deze groei wordt voornamelijk veroorzaakt door een sterke immigratie. Op dit moment verwacht het CBS in 2010 16,7 miljoen inwoners te registreren (Haagsche Courant 2/10/93). Dit cijfer ligt iets boven de middenvariant uit 1991.
§ 2. 3 Vergrijzing
De vergrijzing van Nederland is een belangrijke oorzaak van de groeiende vraag naar woningen. Mensen blijven langer leven en er worden steeds minder kinderen geboren.
Deze steeds groter wordende groep van ouderen blijft steeds langer zelf-standig wonen. Enerzijds wil men dit zelf, ook ouderen worden individua-listischer en het bejaardenhuis wordt niet meer als ideaal _gezien. Ander-zijds wordt het zelfstandig wonen van ouderen ook door de samen!
e-bevolkingsontwikkeling naar leeftijd
aa.rttal ("' 1000) 1990-2015 15000 14.000 13000 13000 11000 10000 9000 8000 7000 6000 5000 •ooo 3000 ~000 1000 0 lneftijd U91 2000 2015
Figuur 3 - Bron: Trendrapport '93
:..eet t i j d '.%2 5IJ..e4 lilll 66-74 ,_cj 7lHl4 ~ 1160.0. ,---;
ving gestimuleerd. De verzorging van ouderen in bejaarden- en verzorgingstehuizen wordt steeds duurder. Verzorging van ouderen in hun eigen omgeving door de Thuiszorg wordt daarom sterk gestimuleerd. De leeftijd tot waarop mensen zelfstandig blijven wonen stijgt en deze stijging zal waarschijnlijk nog doorgaan doordat het beleid daarop gericht is.
§ 2. 4 Aantal personen per huishouden
Naast de sterke vergrijzing van onze samenieving speeit er nog een beiangrijke ont-wikkeling. De Nederlandse samenleving is aan het individualiseren.
Hier wordt onder verstaan dat steeds meer mensen alleen blijven wonen. Het aantal inwoners van Nederland is de laatste jaren niet echt drastisch ge-stegen. Het aantal huishoudens echter wel. Dit dalend aantal personen per huishouden voert de vraag naar wo-ningen sterk op.
Er is sprake van een voortgaande groei van het aantal stukgelopen huwelijken en stukgelopen relaties
van ongehuwd samenwonenden.
Gemiddelde huishoudgiootte 4, 3 l
.
'
""J'·· 1
3, (!, 1 l,, i 'J 2.8j
::: 1
·~~~~~~~~~~~~~-jaren 1:950-54Hierdoor leven steeds meer mensen Figuur 4 - Bron: trendrapport '93 zonder een partner. Langdurende
relaties worden ingeruild voor een
aantal korter durende. Mensen krijgen hierdoor een ander verwachting van relaties en kie-zen, als zij wel een relatie hebben, er toch voor om apart te blijven wonen.
Alleenstaanden maken ongeveer dertig procent van de Nederlandse huishoudens uit (VROM 1993). Dit komt overeen de cijfers van het CBS (1993) die een getal van 1,9 miljoen mensen noemen. Het CBS schat dat dit er in 2015 ongeveer 2,7 miljoen mensen zijn.
Door deze andere samenstelling van de huishoudens daalt het aantal personen per
huis-houden. Het is zeer waarschijnlijk dat mensen ook groter gaan wonen dan zij eigenlijk
nodig hebben. Kleinere woningen zijn echter niet beschikbaar en worden ook niet echt bijgebouwd. De nadruk in de bouwprogramma's ligt bij de eengezinswoningen. De gemiddelde grootte van een woning is dus gelijk gebleven. Indien mensen alleen waren gaan wonen in een kleiner huis zou het probleem niet zo groot zijn. Individuele personen in een eengezinswoning remmen echter de doorstroming. Het aantal beschikbare huizen voor gezinnen wordt daardoor minder.
§ 3 Het aanbod van woningen
'
Het aantal woningen in Nederland is nog steeds aan het stijgen, van 2 miljoen woningen in begin 1950 naar meer dan 6 miljoen woningen in september 1992 Nederland. Dit is een
verdrievoudiging in 40 jaar tijd. Uit deze cijfers is de individualisering af te leiden. Als het aantal woningen verdrievoudigd en het aantal inwo-ners verdubbelt, is het waarschijnlijk dat er steeds meer mensen alleen zijn gaan wonen.
Huizen zijn op verschillende manie-ren in te delen. In de volgende
para-grafen worden achtereenvolgens
besproken: de financieringswijze
(§3.2), het type woning (§3.3) en de prijsklassen (§3.4). § 3. 1 Saldovermeerdering aantall1;tn (• 1000) 5600 1 s•oo 1 5200 i 5000 1 000 -l 4000 i 4400 ~ 4•00 ~ 4000 ~ 3SOO ~ ~600 ~ 3400 i 3200 i )000 i 2800 -l 260-0 i HOO i 2200 1 2000 i woningvoorraad uoo
-'---.-~---Figuur
5 -
Bron: ontwerpnota VHV'90
De Nederlandse overheid heeft in de jaren na de Tweede Wereldoorlog in een fors tempo
de nieuwbouw ter hand genomen. In het afgelopen decennium is hier een kentering in gekomen, de overheid ging steeds minder bouwen. De saldovermeerdering in procenten
van de woningvoorraad werd in die jaren dan ook steeds lager.
SALOOVERMEERDERING IN % PER JAAR
1980
2.1 %1985
1.7 %1988
1.9 %2989
1.8
%1990
1.5
%Ft gu ur ~ > - Bron: Stau stisch jaarboek 1992
Deze vermindering van bouwactiviteit is de afgelopen jaren aan het veranderen. In de trendbrief (VROM 1993), een reactie van de Minister van VROM op het trendrapport, geeft de Minister aan dat er in het jaar 2000 ongeveer 936.000 nieuwe woningen moeten zijn. Dit getal is inclusief de ramingen voor vervanging van onttrokken woningen aan de voorraad. De overheid wil dat er een groot aantal woningen worden bijgebouwd om aan de vraag naar woningen te voldoen.
§ 3.2 Financieringswijze
De voorraad woningen in Nederland kan worden ingedeeld in drie categorieën van
financieringswijze. Dit zijn de sociale huursector, de woningen die in het bezit zijn van corporaties en GWBen. De particuliere huursector, huurwoningen in bezit van
par-ticulieren en de koopsector, de eigen woningen. Als naar de figuur 7 gekeken wordt valt
de afgelopen jaren was dit meer dan een verdubbeling. Ook het aandeel van de koopsector is aan het stijgen. in 1992 bedraagt het aandeel
koop-woning en al 4 7 % (trendbrief
1993:8).
In Nederland staan nu meer dan zes
miijoen woningen. De sociale ver-huurders in Nederland beheerden in
1991 daar ongeveer 40 % van.
Ver-reweg het grootste deel, 1, 9 miljoen,
Woningvoorraad per beheerssector
In % van de voorraad 100 1 90 1 1 SJ i i 70 < 60 j i 50 i beheer ssectllr ~~ l i l ! -,-.,
[ii~ ~~I~/~
1
~--1'60 1,65 1975 1985wordt beheerd door de corporaties, Figuur 7 - Bron: CBS Jaarboek '91 een kleiner deel, 0,3 miljoen, is in
handen van de Gemeentelijk
woning-bedrijven. Deze verdeling zal in de loop der jaren steeds verder verschuiven in het
voor-deel van de corporaties De invoering van de BBSH zorgt ervoor dat veel GWBen privati-seren, fuseren of hun bezit overdoen aan een corporatie.
§ 3. 3 Typen woningen
Er kan een globale indeling gemaakt worden in twee typen woningen. Het eerste type zijn de eengezinswoningen die gekarakteriseerd worden door onder andere een vrije opgang,
laagbouw, een tuin en groot genoeg voor een gezin. Hiertegenover staan in principe alle
andere typen woningen zoals flats, portiekwoningen en bejaardenwoningen. Van de totale
woningvoorraad in 1989 bestond 69 % uit eengezinswoningen en 31 % uit flats en
derge-lijke.
§ 3.4 Prijsklassen.
De woningvoorraad in Nederland is in te delen in verschillende prijsklassen. Bovendien is
het in te delen naar huur- of koopwoningen.
Totaal gaat het hier (gegevens uit 1986 in de nota VHV '90) om 5.280.000 woningen
ver-deeld in 3 miljoen huurwoningen en 2. 3 miljoen koopwoningen. Bijna éénderde deel van de totale woningvoorraad bestaat uit goedkope huurwoningen. Ook blijkt uit de grafiek
hieronder dat er beduidend meer goedkope huurwoningen zijn dan dure. De verdeling naar
prijsklasse in de koopsector gaat ongeveer gelijk op. De laatste jaren is in de gehele
voor-raad sprake van een verschuiving van goedkope naar dure woningen. Dit geldt in de
huur-sector en in de koophuur-sector. In de koophuur-sector is er steeds meer vraag naar middeldure en dure woningen en minder naar goedkope (tot 140000,-).
Het aantal koopwoningen stijgt ten opzichte van het aantal huurwoningen in Nederland. Deze verschuiving kan duiden op een verhoogde levensstan-daard.
Ook is het mogelijk dat meer Neder-landers gaan kopen door een mentali-teitsverandering die mede in gang is
gezet door de hoge subsidies in de
sociale koopsector en de lage rente-stand. \• 1000) J400 1 2200 Î 2000 ~ 1800 ~ 1600 ~ 1 1400 1 1200 ~ 1 1000 i i 800 ~ 600 ~ 1 400 ~ ' 200 1 Prijsklassen. woningen naar huur en prijs
Pr ij sklassen ~ l"<Airll>t460
m
460800 • :bavsneoo i i .im
koop 1at 1100000 ~ 110-100000 ~ boYen 150000Figuur 8 - Bron: Ontwerpnota VHV '90
Het aantal koopwoningen verschilt sterk per gemeente. Een duidelijk correlatie tussen grootte van de gemeente en aantal koopwoningen blijkt uit het volgende schema uit 1989 in het trendrapport.
AANTAL KOOPWONINGEN PER GEMEENTE
gemeentegrootte %
Koop
tot 50. 000 inwoners 57
50-100.000 inwoners 40
100-250.000 inwoners 35
de vier grote steden 19
totaal 45
Fi ur 9 - Bron: trendra gu ppo rt 1992
§ 4 Bodemgebruik in Nederland
Het bodemgebruik van Nederland staat weergegeven in het Statistisch jaarboek 1991.
Totaal oppervlakte van Nederland 4.157.400 hectare
Niet gemeentelijk ingedeeld 63.900 hectare
Gemeentelijk ingedeeld 4.093.600 hectare
F1 gu ur lU - Bron: CB:S 1991
De totale droge oppervlakte van Nederland wat bebouwd is beslaat 14 procent. In 1981 was dat nog 11.6 procent. De hoeveelheid bebouwde oppervlakte is dus aan het stijgen. Dit lijkt niet zo'n hoog percentage maar de beleving van kan vele malen hoger zijn. Vooral van wegen en ~hoge kantoren aan de rand van de steden gaat, terwijl grote stukken land hier niet bebouwd zijn, een sterke stedelijke uitstraling uit op de omgeving. Hierdoor krijgen de onbebouwde of weinig bebouwde gebieden in de omgeving van een stad een
stedelijke belevingswaarde.
Gerekend vanaf 1951 steeg het aan de open ruimte onttrokken areaal in nog geen 25 jaar
met 83 % . De bevolking nam toe met 24 % . Het tempo van de verstening lag driemaal
hoger dan de bevolkingsgroei.
§ 5 Milieu-effecten
Over de milieu-effecten van nieuwbouw in het buitengebied kunnen moeiiijk harde
uitspraken worden gedaan. De gevolgen zijn, voor zover zij bekend zijn, vaak nauwelijks te meten. Nieuwbouw zal echter zeker effect hebben op het milieu. Zo wordt in de VINEX (deel IIIc pag. 23) betoogd dat "Economische groei en een hoger besteedbaar inkomen leiden tot meer produktie en meer consumptie. De keerzijde van de medaille betekent meer grondstoffenverbruik, meer energieverbruik en meer afvalstromen". Deze conclusie geldt zeker ook voor een vermeerdering van de huisvesting.
Korsten en Potman (in Nelissen 1986) onderscheiden drie vormen van milieuproblemen.
Milieuverontreiniging, chemische en/of fysische verschijnselen in schadelijke
hoeveelhe-den. Milieu-uitputting, waaronder overexploitatie van natuurlijke componenten wordt verstaan. Aantasting van het milieu, waar kwaliteitsvermindering5 van het landschap door
herinrichting onder valt. Uitbreiding van de stedelijke gebieden in Nederland ligt in de
laatste categorie; kwaliteitsvermindering van het milieu. Maar een sterke uitbreiding van het aantal woningen vraagt ook bouwstoffen die schaars kunnen zijn, een vorm van
milieu-uitputting. Naast de verstening van Nederland en het steeds kleiner wordende
leefmilieu voor dieren6 is een aantal andere gevolgen van woningbouw te onderkennen die
nadelig zijn voor het milieu. Het leefmilieu van de mens gaat achteruit. De mens maakt
onderdeel uit van de natuur om zich heen. Als hij deze natuur aantast, vermindert hij
daarmee ook zijn eigen overlevingskansen.
Het bouwen van nieuwe huizen kost veel extra materiaal in verhouding tot het renoveren van oude woningen of het bewoonbaar maken van kantoorpanden. Bovendien heeft een
nieuwe, vaak grotere woning meer materiaal nodig dan een kleine woning. het milieu
speelt een rol bij verschillende stadia van woningbouw: projectontwikkeling en
opdracht-geving, keuze en inrichting van lokaties, het ontwerpen en bouwen. Op al deze vlakken
moet gekeken worden naar elementen als materiaalverbruik, constructiewijze, locatie, energiebesparing, etc. Ook is aandacht voor de materiaalkeuze van belang voor het milieu.
s Kwaliteitsvermindering is echter cultureel bepaald. Het is een kwestie van
maat-schappelijke normen en esthetische waardering.
6 Woningbouw wordt over het algemeen gepleegd op weilanden en niet op stukken
vrije natuur. Dieren leven ook op deze cultuurgronden en verliezen met nieuwbouw steeds meer terrein.
Hier zijn vier verschillende fasen van belang: de produktie-fase van de bouwmiddelen, het bouwproces, de bewoningsfase en de sloopfase.
Het energieverbruik zal waarschijnlijk stijgen doordat er meer huishoudens bij komen. De individualisering maakt dat mensen meer ruimte per persoon hebben. Deze ruimte moet echter ook verwarmd worden. Een groot huis verbruikt meer energie, de inhoud die ver-warmd moet worden is groter. Door betere isolatie en kleinere woningen zal dit echter ook weer kunnen dalen.
De overheid is op een aantal terreinen begonnen met het integreren van milieu-aspecten in
de planvorming. Energiebesparing, weinig milieu-belastende materialen, recycling, lokaties die niet veel vervoer vragen, hoge kwaliteit woningen, etc. Drie belangrijke beleidsstukken zijn de VINEX, het NMP+ (Nationaal Milieubeleidsplan PLus) en het SVV II (Structuurschema Verkeer en Vervoer). De overheid wil nu pogen deze drie plan-nen meer op elkaar af te stemmen. Ook is de overheid bezig met het promoten van andere vormen van aandacht voor het milieu. Zo zijn er projecten als Duurzaam Bouwen (DUBO), waarbij wordt gesteld dat het bouwproces moet voldoen aan duurzaamheids-eisen.
Precieze gevolgen van woningbouw buiten de bebouwde kom worden hier niet besproken. Om hier nauwkeurige uitspraken over te doen dient een milieu-technisch onderzoek verricht te worden op verschillende gebieden (grond, verkeer, etc). Dit valt buiten het kader van deze sociologische scriptie.
HOOFDSTUK 3. INSTELLINGEN EN HUN BELEID.
§ 1 De totstandkoming van het Volkshuisvestingsbeleid
Nederland is één van de meest dichtbevolkte en meest dichtbebouwde landen ter wereld. Dit vraagt om een zeer gedegen sturing van de ruimtelijke ordening en de volkshuisves-ting. Om tot deze sturing te komen is er een groot aantal verschillende organisaties en instellingen actief op dit terrein. De twee belangrijkste actoren zijn de verschillende overheden en de woningbouworganisaties. Deze instellingen zullen in dit hoofdstuk behandeld worden. Een lijst van de meest belangrijke organisaties is te vinden in bijlage
3.
§ 2 Overheidsbeleid
Om tot de hierboven genoemde precieze indeling en sturing te komen loopt het volks-huisvestingsbeleid over verschillende niveaus van overheden:
- landelijk het ministerie van VROM
- provinciaal de provincies
- regionaal de regionale (stads)gewesten
- plaatselijk de gemeente
Deze worden in de volgende paragrafen besproken.
Bestuurlijk-organisatorisch is bemoeienis van verschillende overheden duidelijk aan te geven (Nelissen 1986: 242):
- Op nationaal niveau is er de wetgevende macht die de woonruimtewet vaststelt. De minister zorgt voor de uitvoering via een algemene maatregel van bestuur fmanciert het en zorgt bovendien voor nadere voorschriften.
- Op provinciaal niveau bepaalt de provincie door middel van streek.plannen waar groei en waar geen groei van de bevolking mag plaatsvinden. Zij richt zich dus vooral op de beheersing van de binnenlandse migratieprocessen.
~ Op gemeentelijk niveau maakt de gemeente een bestemmingsplan, verstrekt het college
van B & W woonvergunningen en stelt men het totale beleid vast om neer te leggen in de
woonruimteverordening.
De verschillende overheden hebben ieder hun eigen aandachtsgebied en eigen taak binnen
de huisvesting. Het beleid is te typeren als een trechter-beleid. Van een globaal, landelijk beleid, naar een steeds verdere verdieping en uitbouw van het beleid op een lager niveau. Het ruimtelijk beleid gaat uit van gezamenlijke planvorming (VINEX 1992a).
--rijksbeleid
\
-- visievorming nadere uitwerking \
De verschillende overheden moeten samenwerken om tot een zo groot mogelijke afstem-ming van de plannen te komen. Hiertoe is de afgelopen tijd een nieuwe bestuurslaag toegevoegd, de regio. Deze dient ervoor om te komen tot een betere sturing en
afstem-ming van het bestuur op regionale processen. Op intergemeentelijk (regionaal) niveau
werken verschillende gemeenten samen. Vaak onder coördinatie van de provincie. Het gaat hier om allerlei terreinen: gezamenlijk grondbeleid, toekenning woningbouwcontin-genten, woonruimteverdeling, openbaar vervoer, parkeerbeleid, etc. Deze verschuiving van verantwoordelijkheden is nog in ontwikkeling en wordt verder t>esproken in hoofdstuk
,.,
I •
§ 2.1 Landelijk beleid
Het landelijk ruimtelijke ordening-beleid is vastgelegd in een aantal nota's. De laatste is de VINEX (Vierde Nota Ruimtelijk Ordening Extra) waarin de beginselen, hoofdlijnen en belangrijkste maatregelen van het nationaal ruimtelijk beleid zijn samengevat. (VROM
1991c. VINEX deel IIIc pag.4). Deze Nota fungeert, voor wat bet de ruimtelijke aspecten
betreft, als een paraplu-plan voor structuurschema's en sectornota's. Provincies en
ge-meenten wordt gevraagd in hun beleid rekening te houden met de nota; het rijk gebruikt
deze als basis voor de beoordeling van het beleid van de lagere overheden.
De VINEX heeft een aantal belangrijke elementen. Als eerste de Ruimtelijke Hoofdstruc-tuur: het beleid is er op gericht te voorzien in de ruimtelijke behoefte aan huisvesting, werkgelegenheid en voorzieningen die uit de bevolkingssamenstelling in de regio voort-vloeien. Daarbij wordt uitgegaan van de eigen kwaliteiten en ontwikkelingskansen van de onderscheiden regio's, alsmede van de bundeling van woningbouw, niet agrarische werkgelegenheid en voorzieningen. Het bundelingsbeleid houdt in dat in gebieden met een grote bevolkingsomvang deze drie behoeften worden opgevangen door middel van de ontwikkeling van stadsgewesten.
Dit bundelingsbeleid geldt ook buiten de stadsgewesten. Er is dan sprake van een stedelijk
centrum of een kern binnen een provincie of regio die deze taak op zich neemt. Buiten
deze gebieden geldt een restrictief beleid. In deze open ruimten mag in beginsel geen
uitbreiding van ruimtebeslag door verstedelijking plaatsvinden. Voor de landelijke
gebieden is een koersbepaling van toepassing variërend van een groene koers7 waarbij de
natuur voorrang heeft, tot een bruine koers, waar de landbouw voorrang heeft.
Naast de VINEX is ook het al eerder genoemde trendrapport belangrijk. De kwantitatieve
en kwalitatieve woningbehoefte wordt vastgesteld in het vijfde trendrapport (VROM
1992). Het een vierjaarlijkse onderzoek naar de ontwikkelingen op de woningmarkt in
opdracht van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting. Dit rapport komt mede tot
stand op basis van het, eveneens vierjaarlijkse, WoningBehoefte-Onderzoek (WBO) waarin
wordt gekeken naar de maatschappelijke ontwikkelingen in de afgelopen eeuw. In het
7
In de VINEX worden verschillende functies voor ~ebieden met een kleurcode
aangeduid.
Groen = natuur is richtinggevend
Geel = geconcentreerde landbouw
Blauw
=
verbrede plattelandsontwikkelingWBO worden de sociaal-culturele en volkshuisvestingsontwikkelingen bekeken.
§ 2. 2 Provinciaal beleid
De provincie is een schakel tussen de rijksoverheid en de gemeenten. Zij brengt de richtlijnen van de rijksoverheid over op de gemeenten. De richtlijnen van het provinciale beleid zijn vastgelegd in de nota Planbeoordeling 1990 van de Provinciale Staten. De provincie heeft bij de huisvesting drie taken. Als eerste het voiumebeieid, het aantai en de dichtheid van woningen d.m.v. streekplannen. Daarnaast is de subsidieverdeling ook een van haar taken. De provincie geeft een advies aan het rijk hoe de subsidie verdeeld moet worden aan de budgethouders. Als derde bepaalt de provincie in hoeverre gemeenten restricties mogen stellen aan de huisvestingswet, bijvoorbeeld of een gemeente woonruim-tevergunningen mag gebruiken.
Het provinciaal ruimtelijk beleid wordt opgesteld door Provinciale Staten door middel van een streekplan. Specifiek provinciaal beleid zoals wegen, fietspaden, afval, etc wordt vastgelegd in sectorale beleidsnota's. De voorbereiding en uitvoering van deze nota's ligt bij Provinciale Staten.
Bij de formulering van de streekplannen wordt rekening gehouden met andere overheden, het rijk en de gemeenten. Aan de andere kant maken gemeenten een bestemmingsplan aan de hand van het provinciale streekplan. Uit een bestemmingsplan moet blijken waar in principe gebouwd mag worden en welke vormen van grondgebruik in principe toelaatbaar zijn.
Het streekplan van de provincie is in principe bepalend voor het bestemmingsplan van de gemeente. Toch gebeurt het vaak dat gemeenten plannen indienen die strijdig zijn met het streekplan. Daarom worden alle plannen van de gemeenten voorgelegd aan de dienst Ruimte en Groen van de provincie. Deze beoordeelt het plan samen met de Provinciale Planologische Commissie (PPC). Dit is een onafhankelijk orgaan dat adviseert over het ontwerp van de plannen. Toestemming voor een plan wordt onthouden indien het strijdig is met het bovengemeentelijk belang, een richtlijn of met de wet. Verandering van het bestemmingsplan kan lang duren, daarom worden er 'verklaringen van geen bezwaar' afgegeven. Deze worden alleen gegeven indien er sprake is van urgentie, belangenafwe-gingen of een planologisch toetsingskader.
De provincie heeft de taak van toezichthouder en de gemeente de taak van uitvoerder. Het toezicht op de gemeente is het preventief planologisch toezicht dat Gedeputeerde Staten houdt op het gemeentelijk bestemmingsplan volgens de wet op de Ruimtelijke Ordening. Toch is de relatie tussen provincie en gemeenten niet zo star en formeel als uit het bovenstaande lijkt. Het toezicht dat de provincie houdt op de gemeenten is volgens De Ridder ( 1990) niet dominant. Provinciale staten overheersen niet in dit proces, de gemeenten beschikken over strategische vaardigheden om de zwakke plekken van Gedepu-teerde Staten te vinden en de eigen sterke kanten uit te buiten. De toezichtsprocessen zijn
dan ook te karakteriseren als vormen van gedeeltelijke wederzijdse aanpassing. Doel van
de Provinciale Staten is steeds meer door de gemeenten zelf de indeling te laten bepalen. Er is hier sprake van een terugtredende overheid.
§ 2. 3 Gemeentelijk beleid
Het plaatselijk beleid is atbankelijk van onder meer het landelijk beleid, de vraag naar woningen, de plaatselijke en landelijke woningvoorraad, de organisatie van de gemeenten en machtsverhoudingen binnen de gemeente. De laatste twee punten zijn ook van invloed op de planvorming in de gemeente. Er zijn twee mogelijkheden van planvorming: het gemeentelijk plan, wat inhoud dat er weinig tot geen overleg met de verschillende andere partijen is, en het overleg-plan, waarin veelvuldig overleg tussen de gemeente en de corporaties voorkomt. De gemeente blijft echter ook hier eindverantwoordelijke. De mate van participatie van corporaties is atbankelijk van de mate van tevredenheid over de totstandkomings-procedure (NCIV 1992). Over het algemeen is er sprake van een overlegplan. Advies komt in sommige gevallen ook nog van bewonersorganisaties, vrouwencommissies, makelaars en beleggers.
Het doel van een volkshuisvestingsplan is een overzicht te krijgen van de gehele lokale
volkshuisvesting zodat een integraal volkshuisvestingsbeleid kan worden gevoerd en er niet
langer ad hoc beslissingen genomen hoeven te worden. Een volkshuisvestingsplan kan de
volgende onderdelen bevatten: - nieuwbouwprogrammering
- bestaande voorraad en woonomgeving - woonruimteverdeling
- woonlastenbeleid
- bijzondere aandachtsgroepen.
Ook de uitvoering van het volkshuisvestingsplan gebeurt in gezamenlijk overleg tussen gemeenten, corporaties en andere belanghebbenden.
§ 3 De koepels
Naast de verschillende overheden zijn ook de uitvoerende organisaties van belang. In het geval van de huisvesting zijn dat o.a. de gemeentelijk woningbedrijven en de corporaties.
Deze organisaties bepalen naast de overheidsvoorschriften ook hun eigen beleid.
Boven-dien willen de corporaties, als uitvoerende organen, ook invloed uitoefenen op het
overheidsbeleid. Deze taak wordt voor een belangrijk deel waargenomen door de koepels.
De gemeentelijk woningbedrijven en de corporaties zijn vertegenwoordigd door ver-schillende koepels:
- Nationale Woningraad
- 'NCIV koepel van corporaties'
- Platform Gemeentelijk WoningBedrijven (PGWB)
De gemeenten zijn verenigd in de Vereniging Nederlandse Gemeenten.
Corporaties kunnen lid zijn van verschillende koepels. De Nationale Woningraad en de
'NCIV koepel voor corporaties' zijn algemene koepels die zich richten op alle aspecten
van de volkshuisvesting. Het PGWB daarentegen houdt zich voornamelijk bezig met de privatisering van de gemeentelijk woningbedrijven.
Deze privatisering wètd veroorzaakt door een verandering in de visie van de overheid op
haar taak. De oorzaak hiervoor ligt in de verdeling van de contingenten. Deze
