De Arbeidsinspectie op weg?
Een empirische studie van bedrijfsinspectiesHet optreden van de Arbeidsinspectie met betrekking tot de personeelsinzet, de inspectiemetho den en de handhaving van de wet is al langere tijd aan kritiek onderhevig. Dit heeft (mede) aan leiding gegeven tot verschillende projecten om het functioneren van de Arbeidsinspectie te verbe teren, het meest recent het project Arbo ’91.
In dit artikel wordt op basis van empirische gegevens nagegaan of de geleverde kritiek terecht is. De onderzoeksresultaten geven aanleiding tot een beoordeling van de inspanningen in het ka der van Arbo ’91, mede in een internationale context.
Inleiding
Dit jaar is het precies honderd jaar geleden dat een gideonsbende van drie inspecteurs (Kuyper, Van Löben Seis en Struve) op weg ging, waarmee de geboorte van de Arbeidsinspectie een feit was. In de eerste jaren van haar bestaan is aan de dienst veel lof toegezwaaid. Het functioneren van de Ar beidsinspectie is echter de afgelopen honderd jaar ook met een zekere regelmaat onderwerp van dis cussie geweest. Aan het eind van de jaren zeventig werd in een organisatieonderzoek van de Advies groep Mens en Organisatie (1977) onder meer ge concludeerd dat de rapportage van de Arbeidsin spectie van onvoldoende kwaliteit was, dat slechts een gering aantal (grote) bedrijven door de dienst werd bezocht en dat er grote verschillen zijn in taakopvatting en taakuitvoering binnen de distric ten van de dienst.
Door het directoraat-generaal van de Arbeid - de centrale dienst van de Arbeidsinspectie - is in het verlengde van deze kritiek een grootschalig project opgezet, gericht op een verbetering van het functioneren (zowel extern als intern) van de organisatie, het Project Arbeidsinspectie in Ont wikkeling (kortweg: POA). Het POA-project heeft voornamelijk effect gehad op de organisatie van de centrale dienst en slechts in geringe mate op het uitvoerende (districts)niveau. Na een loop
* Drs. R.H. Harryvan, drs. A.C.J.M. Wilthagen en dr. H.G. de Gier zijn verbonden aan het Hugo Sinzheimer Instituut, centrum voor onderzoek van arbeid en recht, van de ju ri dische faculteit van de Universiteit van Amsterdam.
tijd van bijna tien jaar is het project in 1987 opge gaan in een nieuw project met als titel Arbo ’91. Arbo ’91 onderscheidt zich van zijn voorganger door de gerichtheid op de basis, de districtsorga- nisatie (in het bijzonder de buitendienst van de Arbeidsinspectie), door een ‘leaming by doing’- aanpak en door een ‘marktgerichte’ benadering. Van belang hierbij is zeker ook de invoering van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) ter ver vanging van de Veiligheidswet. In de filosofie van de Arbowet wordt de Arbeidsinspectie een be langrijke voorwaardenscheppende rol toebedeeld en dienen werkgevers en werknemers zich geza menlijk in te spannen in een streven naar optima lisering van de arbeidsomstandigheden. Alge meen werd verondersteld dat de invoering van de Arbowet veranderingen in de werkwijze van de Arbeidsinspectie met zich mee zou (dienen te) brengen. In Arbo ’91 wordt een zwaar accent ge legd op de zelfwerkzaamheid van bedrijfsgenoten en op de stimulerende rol daarbij van de Arbeids inspectie. Overleg en advisering worden in dit verband als de belangrijkste instrumenten opge voerd. Regulering van zelfregulering, zo zou men een en ander kort kunnen samenvatten.
Zeer recent heeft de Algemene Rekenkamer (1989) zich kritisch uitgelaten over het functione ren van de Arbeidsinspectie. Voor een belangrijk deel worden in het betreffende rapport knelpunten en onderwerpen aan de orde gesteld die in het verleden ook al in het onderzoek van Mens en Organisatie en in andere onderzoeken voor het voetlicht kwamen (Veersma, 1982; Siemons,
1986; ITS, 1988). Zaken die (en daarmee werd door de verantwoordelijke staatssecretaris de kri tiek van de Rekenkamer gepareerd) tevens cen traal staan in het reeds aangestipte ‘revitalise- ringsproject’ Arbo ’91 en in het nieuwe (nog in te voeren) handhavingsbeleid dat door de dienst is ontwikkeld.
Veel van de onderwerpen hebben betrekking op het uitvoeringsniveau en met name op de werk wijze van de Arbeidsinspectie in het kader van de bedrijfsinspecties. Daarbij zijn drie aandachtsvel den te onderscheiden:
1. personeelsinzet 2. inspectiemethoden 3. handhaving van de wet
Bij de inzet van personeel gaat het om kwesties als:
— de verhouding tussen actief en reactief werken (bedrijfsinspecties op eigen initiatief versus ‘opgedrongen’ werk in de vorm van het afhan delen van verzoeken om advies, klachten, on gevallen, e.d.). Algemeen wordt de wens c.q. noodzaak genoemd dat de Arbeidsinspectie meer dan voorheen zelf bepaalt waar de prio riteiten liggen in verband met beschikbare ca paciteit. Dat houdt in dat een actieve werkwij ze voorop moet staan. Hoe ligt deze verhou ding in de praktijk en zijn er in dit verband verschillen met betrekking tot bedrijfssectoren (de bouw wordt vaak genoemd als een sector waarin actief wordt opgetreden)?
— in het verlengde hiervan: de selectie van be drijven. Welke aanleidingen hebben arbeidsin specteurs om bedrijven te bezoeken? Welke categorieën bedrijven worden vooral bezocht, welke niet of minder?
In het kader van de gehanteerde inspectiemetho den zijn de volgende punten van belang:
— wat zijn de aandachtsvelden tijdens een be drijfsbezoek, wie vormen de gesprekspartners van de inspecteur, welke onderzoeksmethoden worden gehanteerd?
— wat treft de Arbeidsinspectie in bedrijven aan, welke soort overtredingen worden geconsta teerd (ook: verhouding ernstige versus minder ernstige overtredingen)? Zijn er, zoals wordt verondersteld, verschillen tussen bedrijven (met name tussen grote bedrijven met een eigen ‘arbostructuur’ en kleine bedrijven) die een divergerende aanpak rechtvaardigen? Het handhavingsaspect heeft betrekking op:
— het gebruik van de voorhanden instrumenten.
met daarbij de vraag of de nieuwe mogelijkhe den van de Arbowet worden toegepast. For meel versus informeel instrumentgebruik: wanneer kiest de Arbeidsinspectie voor over leg en advies, wanneer voor een eis of proces verbaal? Verschilt de handhavingsstrategie per bedrijfssector? Welke oorzaken liggen ten grondslag aan overtreding van de wet? In hoe verre controleert de Arbeidsinspectie of ge maakte afspraken worden nageleefd?
Ten aanzien van bovenstaande punten was tot dus verre weinig systematisch verzamelde empirische kennis beschikbaar. Zowel de kritiek op het func tioneren van de Arbeidsinspectie als de beleids voornemens missen daardoor een stevige basis van empirische gegevens over de feitelijke werk wijze van arbeidsinspecteurs in het kader van de bedrijfsinspecties. In het onderhavige artikel wordt getracht in deze lacune enigszins te voor zien. Eén onzer (R. Harryvan) heeft in een explo rerend onderzoek in één district van de Arbeids inspectie uitgebreide gegevens verzameld over de aanleiding, het verloop en het resultaat van be drijfsinspecties. Gezien de vaker geconstateerde verschillen in werkwijze tussen de districten van de Arbeidsinspectie zijn de resultaten van het on derzoek niet direct generaliseerbaar naar de ove rige districten. Voorts heeft de studie betrekking op het jaar 1987 zodat, mede gezien de ontwikke lingen op het beleidsterrein, een momentopname wordt verschaft.1 In een slotbeschouwing zullen op basis van de onderzoeksresultaten praktijk en beleid worden geconfronteerd, waarna de weg die de honderdjarige Arbeidsinspectie is ingeslagen wordt bediscussieerd.
Resultaten van het onderzoek
We zullen de onderzoeksresultaten beschrijven aan de hand van de in de inleiding genoemde aan dachtsvelden, namelijk inzet van het personeel, inspectiemethoden en handhaving van de wet. Al vorens hierop in te gaan, besteden we kort aan dacht aan de wijze van verzamelen en de aard van de onderzoeksgegevens.
Wijze van verzamelen en aard van de onderzoeks gegevens
Zoals gezegd, gaat het om een explorerend onder zoek in één district van de Arbeidsinspectie waar in 1987 gegevens zijn verzameld over de aanlei ding, het verloop en het resultaat van bedrijfsin specties verricht in het kader van de Arbeids
omstandighedenwet (Arbowet). Gekozen is voor een onderzoek in twee bedrijfstakken, namelijk de industrie en de bouw. Onderzoek van voorhan den dossiers bleek onvoldoende (betrouwbare) in formatie te bevatten. Daar het aan tijd, middelen en menskracht ontbrak om de inspecteurs bij ieder bezoek te vergezellen, is een vragenlijst ge construeerd die door de inspecteurs na elk be drijfsbezoek is ingevuld.
In totaal zijn er gegevens beschikbaar over 989 aan de industrie en 459 aan de bouw afgelegde bedrijfsinspecties. De aan de industrie afgelegde bedrijfsinspecties staan centraal in de nu volgende beschrijving. De aan de bouw afgelegde bedrijfs inspecties komen slechts ter sprake als er signifi cante verschillen met de industrie zijn waargeno men. De gepresenteerde percentages geven aan hoe vaak de inspecteurs de antwoordcategorieën hebben genoemd. Sommatie leidt veelal niet tot 100%, omdat de antwoordcategorieën elkaar niet uitsluiten.
Inzet van personeel
Er kunnen voor een inspecteur verschillende aan leidingen zijn om een bedrijf te bezoeken. Legt de inspecteur op eigen initiatief een bezoek af, dan spreken we van een actieve werkwijze. Gaat het om ‘opgedrongen’ werk in de vorm van het afhan delen van verzoeken om advies, ongevallen, klachten, werkonderbrekingen, verzoeken om ontheffing en andere aanleidingen voor een be zoek die in eerste instantie buiten de Arbeidsin spectie zijn gelegen, dan spreken we van een reactieve werkwijze.
De onderzoeksgegevens wijzen uit dat de Ar beidsinspectie een heel actieve wijze van werken heeft. Driekwart (75,7%) van de bezoeken aan de industrie en negen van de tien (91,7%) bezoeken aan de bouw vinden op eigen initiatief van de in specteurs plaats. Dat de inspecteurs in de bouw een nog actievere werkwijze aan de dag leggen dan hun collega’s in de industrie hangt samen met kenmerken van deze bedrijfstak. De bouw is een bedrijfstak waar zich snel wijzigingen in het pro- duktieproces voordoen en waar snelheid van han delen geboden is; er is minder tijd voor overleg en advies. De inspecteurs hebben een grote mate van vrijheid in het bepalen van welke bedrijven ze onaangekondigd bezoeken. Als reden voor de ac tieve werkwijze in de industrie wordt bij één op de drie (33%) bezoeken genoemd dat naar de me ning van de inspecteur het bedrijf aan de beurt is om bezocht te worden (periodiciteit). Bij één op
de vier (25 %) inspecties speelt een rol dat het be drijf nog niet eerder door de inspecteur is bezocht en bij één op de vijf (19%) inspecties dat het be drijf op de route ligt. Redenen die samenhangen met eerder opgedane ervaringen met de betreffen de bedrijven worden minder vaak door de inspec teurs genoemd, zoals het houden van een na-con- trole (13%), eerder uitgedeelde waarschuwingen (9%), eerder geconstateerde overtredingen (5%) of meer in het algemeen de reputatie van het be drijf (1%). De in de bouw werkzame inspecteurs geven in meer dan de helft van de gevallen (59%) het feit dat de bouwlocatie op de route ligt als re den op voor de actieve werkwijze en bij één op de vijf (19%) inspecties geven ze een bedrijfstechni- sche reden, bijvoorbeeld het feit dat een bedrijf aan een nieuw bouwproject is begonnen of dat op een bouwlocatie duidelijk wijzigingen in het pro- duktieproces zijn opgetreden.
Bij een reactieve werkwijze is de vrijheid van de inspecteurs iets minder groot. Indien een werkon derbreking, een verzoek om wetstoepassing of een verzoek om ontheffing bij de Arbeidsinspec tie wordt gemeld, is zij verplicht hierop te reage ren. Geen enkele keer hebben de inspecteurs ech ter naar aanleiding van een werkonderbreking of een verzoek om wetstoepassing een bedrijf be zocht. Van deze nieuwe rechten voor werknemers die voortvloeien uit de Arbowet wordt in de prak tijk kennelijk niet of nauwelijks gebruik gemaakt (ITS, 1988).
Voor de selectie van bedrijven waren ten tijde van het onderzoek geen richtlijnen voorhanden. Op grond van de onderzoeksgegevens kunnen we concluderen dat de Arbeidsinspectie in de prak tijk niet aan alle bedrijfsklassen evenveel aan dacht besteed en de verschillende bedrijfsklassen niet op uniforme wijze benadert. De al eerder vermelde kritiek dat de Arbeidsinspectie voorna melijk grote bedrijven bezoekt, wordt evenwel slechts ten dele ondersteund. Voor een aantal be drijfsklassen geldt inderdaad dat er meer bezoe ken aan grote bedrijven zijn afgelegd dan op grond van het aantal grote bedrijven verwacht zou mogen worden. Het tegenovergestelde gaat echter voor een aantal andere bedrijfsklassen op. Geconcludeerd kan worden dat in het algemeen de inspecteurs een grote mate van vrijheid heb ben. De volgende uitspraak van een inspecteur is illustratief: ‘Wij worden nooit op weg gestuurd. Hoogstens is er een aanleiding dat er om een o f andere reden bij het management een vraag bin
nenkomt waarvan zij zeggen, wil je dat eens uit zoeken. Op dat moment bepaal je zelf o f het drin gend is en hoe je het in je andere werkzaamheden kunt inpassen’.
Inspectiemethoden
De inspecteurs hebben tijdens de inspectiebezoe ken beduidend vaker contact met de werkgever (44%) en de bedrijfsleiding (43%) dan met het personeel op de werkvloer (19%). Ten dele is dit conform de verwachtingen aangezien het de werkgever is die er zorg voor moet dragen dat de opmerkingen en de wensen van de inspecteur in actie worden vertaald. Ten dele is dit echter in strijd met de verwachtingen, omdat de Arbeidsin spectie er volgens de Arbowet naar zou moeten streven de werknemers meer bij haar werkzaam heden te betrekken. Overigens worden door de in de bouw werkzame inspecteurs in vergelijking met hun collega’s in de industrie minder contac ten gelegd met de werkgever en de bedrijfslei ding, maar vaker met de leidinggevenden op de bouwlokatie en het personeel. Zij richten hun aandacht meer op bouwlokaties dan op bouwbe drijven en de kans is klein dat de werkgever en/of de bedrijfsleiding juist op dat moment op een be paalde bouwlokatie aanwezig zijn.
In het kader van de Arbowet hebben onderne mingsraadsleden het recht om de inspecteur tij dens het bezoek te vergezellen. Het vergezelrecht blijkt niet in alle gevallen te worden toegepast. In specteurs maken geregeld gebruik van hun recht om bezwaar aan te tekenen tegen het vergezellen. Veelal acht men het vergezellen alleen van toepas sing op bezoeken waarbij de inspectie centraal staat en bijvoorbeeld niet bij bezoeken waar de toedracht van een ongeval moet worden onder zocht. Een andere reden is dat de inspecteurs niet altijd weten of een bedrijf een ondernemingsraad heeft en ook komt het voor dat ze vergeten om een ondernemingsraadslid te vragen. Daarnaast wordt ook enige keren vermeld dat ondernemingsraads leden niet in de gelegenheid zijn om te vergezel len, of dat zij aangeven het niet van belang te vin den om gebruik te maken van het vergezelrecht. Richtlijnen aangaande aandachtsvelden tijdens de onderzoekswerkzaamheden ontbreken. De in specteurs blijken hun aandacht tijdens de bezoe ken met name (69%) op de apparatuur te richten. Andere belangrijke aandachtsvelden zijn de werk wijze en de werkomstandigheden (44%), de aan
wezigheid van schadelijke dampen (43%) en de accomodatie (37%). In veel mindere mate wordt aandacht besteed aan schadelijke geluiden (8%) of vindt er controle van gegeven voorschriften plaats (5%). De inspecteurs die in de bouw werk zaam zijn, letten in vergelijking met hun collega’s in de industrie meer op de gehanteerde werkwijze en op de mate waarin aan accomodatievereisten is voldaan.
Voor het verrichten van onderzoek kunnen de in specteurs gebruik maken van de volgende be voegdheden: het verrichten van beproevingen en metingen, het maken van foto’s en tekeningen, het nemen van monsters en het meenemen van voor werpen voor nader onderzoek. Van deze bevoegd heden worden door de inspecteurs echter zelden gebruik gemaakt. Veelal blijft het onderzoek be perkt tot rondkijken (85%) en het stellen van vra gen (86%).
Bij één op de drie (32%) aan de industrie afgeleg de bezoeken zijn overtredingen geconstateerd. Het aantal keren dat overtredingen zijn waargeno men hangt samen met de aanleiding voor het af leggen van het bezoek. Bij de ongeval- en klacht- bezoeken zijn vaker overtredingen geconstateerd dan bij op verzoek van het bedrijf afgelegde be zoeken, waar de adviserende taak meer aandacht krijgt dan de inspectietaak. Bovendien zijn bij on- gevalbezoeken vaker overtredingen geconstateerd dan bij op eigen initiatief afgelegde (actieve) be zoeken.
In totaal zijn er tijdens de aan de industrie afge legde bezoeken 578 overtredingen waargenomen. Op één overtreding na betreft het overtredingen van wettelijke bepalingen uit het Veiligheids besluit voor Fabrieken of Werkplaatsen. De helft (51%) heeft betrekking op wettelijke bepalingen die in het Veiligheidsbesluit worden samenge bracht onder de noemer: ter voorkoming van on gevallen. Ruim tweederde (69%) van deze over tredingen houdt verband met een niet doelmatige beschutting van bewegende delen van machines en een kwart (25%) met onvoldoende voor zorgsmaatregelen tegen vallen van hoogten dan wel tegen vallende voorwerpen. Bijna een kwart (24%) van de overtredingen heeft betrekking op het treffen van onvoldoende maatregelen om het ontstaan of de verspreiding van schadelijke of hin derlijke dampen, gassen of stoffen te voorkomen.
De in de bouw werkzame inspecteurs hebben in vergelijking met hun collega’s in de industrie bij minder bezoeken, namelijk één op de vijf (21%), overtredingen geconstateerd. In totaal zijn bij de 98 bezoeken 137 overtredingen waargenomen. Opvallend is dat in de bouw veel meer overtredin gen van wettelijke bepalingen aangaande het voorkomen van ongevallen worden waargenomen dan in de industrie. Op acht overtredingen na heb ben al deze overtredingen te maken met onvol doende maatregelen tegen het vallen van hoogten dan wel tegen vallende voorwerpen. Het gaat daarbij in afnemende mate om onvoldoende be veiligde steigers en stellingen, om niet-afdoende beschutte vloer- en wandopeningen en om bouw- liften en bouwkranen.
Bij een onderlinge vergelijking van de zeven meest bezochte bedrijfsklassen worden enkele in het oog springende verschillen aangetroffen in het aantal keren dat overtredingen zijn waargenomen tussen de bedrijfsklassen.2 Zo zijn bij bezoeken aan de voedings- en genotmiddelenindustrie twee keer zo vaak overtredingen geconstateerd als bij aan de grafische industrie en uitgeverijen afgeleg de bezoeken.
Voor een drietal wettelijke bepalingen geldt dat er verschillen zijn in de mate waarin overtredingen bij deze bedrijfsklassen zijn waargenomen. In de chemische industrie en de rubber- en kunststof- verwerkende industrie zijn vaker overtredingen geconstateerd aangaande de naleving van wettelij ke bepalingen ten aanzien van schadelijke of hin derlijke gassen, dampen of stoffen, bij de voedings- en genotmiddelenindustrie en de me- taalproduktenindustrie vaker overtredingen die betrekking hebben op onvoldoende beveiliging van bewegende delen van machines en bij de voedings- en genotmiddelenindustrie ook vaker overtredingen met betrekking tot vallen en vallen de voorwerpen in vergelijking met de overige be drijfsklassen.
In het Arbo ’91-project wordt voorgesteld meer aandacht te besteden aan (veelal kleine) bedrijven die weinig deskundigheid in huis hebben op het terrein van de bedrijfsvoering met betrekking tot arbeidsomstandigheden en minder aandacht te besteden aan grote bedrijven met een eigen ‘ar- bostructuur’. Dit vanuit de veronderstelling dat grote bedrijven beter in staat c.q. geneigd zijn om de arbeidsomstandigheden te bewaken. Deze ver onderstelling vindt geen steun in het onderzoek.
Tussen overtredende en niet-overtredende bedrij ven worden wat betreft de bedrijfsomvang en daarmee samenhangende bedrijfsgegevens als het al dan niet beschikken over een ondernemings raad en een bedrijfsgezondheidsdienst geen signi ficante verschillen aangetroffen.
Handhaving van de wet
Bij de helft van de bezoeken aan de industrie (50%) waarbij de inspecteurs één of meer over tredingen hebben geconstateerd, reageren ze hier op met het voeren van mondeling overleg en het geven van advies, bij een kwart (26%) met een mondelinge waarschuwing en bij een vijfde (20%) met een schriftelijke waarschuwing. Tweeëntwintig maal (7%) is een eis met schor sende werking gesteld, twee keer een eis zonder schorsende werking, één keer is een aanwijzing gegeven en één keer is het werk stilgelegd. In zes gevallen is er proces-verbaal opgemaakt. Deze onderzoeksresultaten ondersteunen eerdere be vindingen waar gesproken wordt over terughou dendheid ten aanzien van het gebruik van formele middelen (Siemons, 1986).
De in de bouw werkzame inspecteurs voeren min der overleg en geven minder vaak advies, maar delen vaker mondelinge waarschuwingen uit en leggen vaker het werk stil. De verwachting dat in de bouw beduidend vaker proces-verbaal wordt opgemaakt, vindt geen ondersteuning.
Als motivering voor de genomen maatregelen noemen de in de industrie werkzame inspecteurs in de helft (52%) van de gevallen praktische rede nen, bij een kwart (26%) de positieve inschatting van het bedrijf, bij minder dan 10% hebben ver schonende omstandigheden meegewogen en bij ruim 5% de omstandigheid dat eerder genomen maatregelen niet het gewenste effect hebben ge sorteerd. De in de bouw werkzame inspecteurs dragen vaker het zo snel mogelijk beëindigen van een gevaarlijke situatie aan als motief voor de ge nomen maatregel en minder vaak een positieve in schatting van het bedrijf.
Algemene recidive (eerder een overtreding be gaan) wordt door de inspecteurs niet als strafver zwarende omstandigheid opgevat. Specifieke re cidive (eerder dezelfde overtreding begaan) blijkt wel de keuze van de afhandelingsvorm te beïn vloeden. Indien een vorige maatregel geen effect heeft gesorteerd, worden vaker formele maatrege
len genomen en bij een vervolgbezoek of een na- controle wordt vaker naar formele middelen ge grepen dan bij eerste bezoeken.
Tevens wordt vaker voor een formele afhandeling gekozen als er bij een bezoek meer dan drie over tredingen zijn geconstateerd, als er naar het oor deel van de inspecteur sprake is van slechte werk omstandigheden, indien de inspecteur meent dat economische motieven van de werkgever aan het delict ten grondslag liggen, als een gevaarlijke si tuatie zo snel mogelijk beëindigd dient te worden en tenslotte in geval de inspecteur matige of slech te ervaringen met het bedrijf heeft opgedaan. Een positieve inschatting van het bedrijf leidt er vaker toe dat de inspecteur besluit een informele maat regel te nemen.
Opvallend is dat we voor in de bouw werkzame inspecteurs slechts één factor vinden die hun keu ze van afhandeling beïnvloedt. Als de inspecteurs menen dat economische motieven van de werkge ver ten grondslag liggen aan het delict, dan ne men zij vaker formele maatregelen.3
In ongeveer tweederde (64%) van de gevallen gaan de inspecteurs er van uit dat de overtreding na het bezoek zal worden opgeheven en bij ruim een kwart (28%) is een termijn gesteld waarbin nen het bedrijf aan de verplichtingen moet voldoen.
Bij driekwart (79%) van de bezoeken aan de in dustrie waarbij overtredingen zijn geconstateerd geven de inspecteurs aan dat ze wel van plan zijn om een nacontrole uit te voeren. Hun collega’s werkzaam in de bouw hebben dit voornemen va ker uitgesproken. In hoeverre ook daadwerkelijk een na-controle wordt uitgevoerd, kan op grond van dit onderzoek niet worden nagegaan. De meeste afspraken over naleving van de voor schriften worden met de werkgever en de be drijfsleiding gemaakt. Dit is niet verwonderlijk daar de Arbowet zich ten aanzien van de aanspra kelijkheidsstelling tot de werkgever richt en deze ook geacht wordt de wensen van de Arbeidsin spectie in daden om te zetten. De in de bouw werkzame inspecteurs hebben in vergelijking met hun in de industrie werkzame collega’s minder vaak afspraken gemaakt met werkgever en/of be drijfsleiding, maar vaker met de directe chef en het personeel.
Volgens de in de industrie werkzame inspecteurs
liggen in bijna de helft (42%) van de gevallen on voldoende voorzieningen ten grondslag aan de overtreding van de wet. In een kwart (24%) van de gevallen noemen zij onvoldoende toezicht en eveneens in een kwart (24%) van de gevallen on wetendheid met betrekking tot de uitvoering van de voorschriften als oorzaak van de overtreding. De in de bouw werkzame inspecteurs wijzen va ker onvoldoende toezicht (37%), nalatigheid van de werknemers (22%) en economische motieven van de werkgever (21%) als oorzaak aan. Arbeidsinspectie op een tweesprong
Wat valt er naar aanleiding van de onderzoeksre sultaten te zeggen over het functioneren van de Arbeidsinspectie? Leidt, anders gezegd, meer in zicht in het feitelijk opereren van de dienst — op grond van het oordeel van arbeidsinspecteurs - tot een bijstelling van het beeld dat uit de kritiek naar voren komt? Laten we de drie onderscheiden aandachtsvelden nog eens doorlopen.
Ten aanzien van het punt inzet van personeel valt allereerst de actieve werkwijze op van de arbeids inspecteurs. Op grond daarvan kan de in Arbo ’91 beleden noodzaak om de reactieve werkwijze te rug te dringen ten gunste van de actieve moeilijk worden onderschreven. Daarnaast is opvallend dat duidelijke richtlijnen voor selectie van bedrij ven door de Arbeidsinspectie ontbreken en dat blijkt dat er weinig na-controles plaatsvinden. Het laatste staat in contrast met de uitspraak van de inspecteurs dat zij in het merendeel van de ge vallen waarbij sprake was van overtredingen van plan waren na-controles uit te voeren. De inten ties wijken blijkbaar af van het feitelijk gedrag. Wat de inspectiemethoden betreft is allereerst op vallend dat de inspecteurs voornamelijk contacten onderhouden met de bedrijfsleiding of andere ma- nagementvertegenwoordigers. Het vergezelrecht van ondernemingsraadsleden vatten de inspec teurs niet in alle gevallen als vanzelfsprekend op. Daarnaast is het opmerkelijk dat het onderzoek van de arbeidsinspecteurs veelal beperkt blijft tot het rondkijken en het stellen van vragen. Verder gaande onderzoeksmethoden gebruikt men, ook in tweede instantie, betrekkelijk weinig. Tenslotte bieden de onderzoeksresultaten geen steun aan de veronderstelling dat grotere bedrijven die be schikken over een z.g. arbo-structuur minder vaak overtredingen begaan. Daaruit valt af te lei den dat de voorgenomen accentverschuiving in de
aandacht van de Arbeidsinspectie naar kleinere bedrijven, zonder arbo-structuur, niet zonder meer gerechtvaardigd is.
Ten aanzien van het derde en laatste aandachts veld, de handhaving van de wet, springt de terug houdendheid bij het gebruik van formele handha- vingsinstrumenten in het oog. Er is een duidelijke voorkeur voor advies en mondeling overleg. Pas in tweede instantie gaat men over tot het middel van de schriftelijke waarschuwing en eerst in laatste instantie kiezen de inspecteurs (zij het hoogst zelden) voor instrumenten als het geven van een aanwijzing, het stellen van een eis en het opmaken van een proces-verbaal. Deze werkwij ze strookt met de formele intentie van het handha vingsbeleid van de dienst, zij het dat van de door de Arbowet gecreëerde nieuwe mogelijkheden niet of nauwelijks gebruik wordt gemaakt. Samengevat komt uit het onderzoek naar voren dat een deel van de in de inleiding samengevatte kri tiek op de Arbeidsinspectie wellicht wat te zwaar is aangezet. Op grond van de (beperkte) gegevens kan worden vastgesteld dat de Arbeidsinspectie op sommige onderdelen voldoet aan de formele eis (actieve werkwijze, terughoudend handhavingsbe leid). Op weer andere onderdelen zou het beter kunnen (onderzoeksmethoden, systematische se lectie van bedrijven, na-controles) en lijken de in spanningen die in het kader van het Arbo ’91 pro ject worden verricht op hun plaats.
De centrale vraag hierbij is natuurlijk hoe de doelmatigheid van de dienst zo groot mogelijk te maken. Leidt bijvoorbeeld het inzetten van meer arbeidsinspecteurs tot een doelmatiger functione rende Arbeidsinspectie en/of is het daarnaast ge wenst in het handhavingsbeleid minder terughou dend en meer sanctionerend op te treden en is het tenslotte niet wenselijk de inbreng van de werkne mers verder te versterken?
Een eenduidig antwoord op dit soort vragen is niet makkelijk te geven. Daarbij realiseert men zich bovendien te weinig dat de Arbeidsinspectie, vanwege de uiteindelijke onverenigbaarheid van adviserende en politiële taken, vrijwel per defini tie een dienst is met een zeer moeilijk te volvoe ren taakopdracht.
Het is in dit kader de moeite waard een blik over de grenzen te richten. Daaruit blijkt namelijk dat het soort problemen waarmee de Nederlandse Arbeidsinspectie kampt niet uniek is in het geïn
dustrialiseerde westen. In de meeste landen is in de jaren zeventig de traditionele veiligheidswetge- ving vervangen, of grondig aangepast (zie o.m. Gevers, 1982). Daarbij valt op dat, evenals in ons land, het accent meer is komen te liggen op pre ventie en minder op handhaving van al te gedetail leerde technische regels. Meer en meer heeft men beschermingsdoelen vastgelegd in plaats van con crete gedragsnormen. Het daarbij passende type regelgeving is flexibeler en in sterke mate geba seerd op algemeen erkende veiligheidsregels. In het verlengde van deze veranderingen treden de arbeidsinspecties meer adviserend en minder bestraffend op dan in het verleden. De eigen ver antwoordelijkheid van de direct betrokkenen (werkgevers en werknemers) is vrijwel overal vergroot. Kijkt men met iets meer distantie naar deze ontwikkelingen dan valt gemakkelijk een tweetal dimensies te onderkennen aan de hand waarvan men een evaluatief oordeel kan uit spreken.
Aan de ene kant is er de dimensie ‘onderschik king’ versus ‘samenwerking’ en aan de andere kant de dimensie ‘detailwetgeving’ versus ‘be leidsregels’.
De ontwikkeling die in vrijwel alle westerse lan den heeft plaatsgevonden valt op basis hiervan in algemene termen te karakteriseren als enerzijds van dwang naar samenwerking en anderzijds van detailwetgeving over voornamelijk technische aangelegenheden naar ruimer interpreteerbare beleidsregels ten aanzien van een aanzienlijk bre der terrein (veiligheid, gezondheid en in meer of mindere mate welzijn in verband met arbeid). Getuige de kritiek op de arbeidsinspecties (niet alleen in Nederland) heeft een en ander niet on miskenbaar geleid tot een doelmatiger functione ren. Eerder lijkt de verwarring te zijn toegeno men over de huidige betekenis van de traditionele politiële rol van de inspecties.
Kan, anders gezegd, een minder politiële rol van de inspecties nog wel in voldoende mate bijdra gen aan de minimale noodzakelijke bescherming van de werknemers?
Uit internationaal vergelijkend onderzoek tussen met name de Verenigde Staten (waar een sterk le galistisch en op politiële handhaving gericht vei ligheidsbeleid wordt gevoerd) en het Verenigd Koninkrijk (waar traditioneel het omgekeerde het geval is) blijkt dat verschillen in doelmatigheid nagenoeg te verwaarlozen zijn (Wilson, 1985; Vo gel, 1986). Het blijkt uiteindelijk - waar het gaat om de doelmatigheid van beleid en uitvoering
-niet zo veel uit te maken welke reguleringsstijl men er op na houdt. Dit mag gerust een verras sende conclusie heten. Belangrijker dan het type regelgeving is waarschijnlijk de politieke en bestuurlijke cultuur van een land (Witteveen,
1987).
Ziet men de Verenigde Staten en Engeland als twee uitersten van een glijdende schaal, dan lig gen de continentale Europese landen (waaronder Nederland) tussen beide uitersten in. Nederland heeft derhalve kenmerken van de Amerikaanse stijl, te weten: een traditioneel sterke voorkeur voor wettelijke regulering en tegelijkertijd een wantrouwen ten opzichte van zelfregulering bij controversiële aangelegenheden, zoals ten dele bij arbeidsomstandigheden het geval is. Anderzijds bezit Nederland ook kenmerken van de corpora tistische Engelse reguleringsstijl, te weten: de nog steeds bestaande politieke cultuur van verzui ling c.q. de daaruit voortvloeiende noodzaak van het bereiken van maatschappelijke consensus tus sen belangengroepen en daarnaast de terughou dende rol van de rechter bij het handhavings beleid.
Uitgaande van een beperkte veranderbaarheid van de politieke cultuur van een land op de korte ter mijn, valt daaruit de conclusie te trekken dat de manouvreerruimte voor de overheid en de so- ciaal-economische belangengroepen (werkgevers en werknemers) beperkt is. Voor de situatie in ons land betekent dat, dat noch een eenduidige keuze kan worden gemaakt voor het klassieke handhavingsmodel op het vlak van de arbeidsvei ligheid (omdat dit niet goed past bij onze huidige politieke en bestuurlijke cultuur, c.q. het handha vingsbeleid in de andere continentale Europese landen), noch voor een overwegend corporatisti sche oplossing, zoals in Engeland.
Binnen de aanwezige marges zal echter wel, in de lijn van de Europese ontwikkelingen, naar een optimum kunnen en moeten worden gezocht. Dat wil onder meer zeggen meer na-controles, betere onderzoeksmethoden en een systematische selec tie van bedrijven. Het valt te hopen dat de inspan ningen die in het kader van Arbo ’91 worden ver richt hier een positieve bijdrage aan kunnen leve ren. De weg die met de komst van de Arbeidsom
standighedenwet is ingeslagen, behoeft dan niet te worden verlaten.
Noten
1. Het onderzoek werd verricht in dienst van het Onder zoekscentrum voor Criminologie en Jeugdcriminologie van de Rijksuniversiteit Groningen. Een belangrijk deel van de dataverzameling werd gedaan door A.W. Sluiter. Het eindrapport van het onderzoek verschijnt als interne publikatie in het voorjaar van 1990.
2. Aan elk van deze bedrijfsklassen is meer dan 5% van het totaal aantal bezoeken afgelegd. Het gaat om de volgende bedrijfsklassen: voedings- en genotmiddelenindustrie, metaalproduktenindustrie, rubber- en kunststofverwer- kende industrie, chemische industrie, hout- en meubelin dustrie, transportmiddelenindustrie en tenslotte de grafi sche industrie en uitgeverijen.
3. Dat op grond van de onderzoeksgegevens specifieke reci dive in de bouw niet als een de afhandeling beïnvloedende factor kan worden aangemerkt, hangt waarschijnlijk sa men met het feit dat niet alle na-controles in dit onderzoek zijn verwerkt.
Literatuur
- Adviesgroep Mens en Organisatie (1977), De Arbeidsin spectie in ontwikkeling, Amsterdam.
- Algemene Rekenkamer (1989), Rapport ‘Arbeidsinspec tie’, vastgesteld 30 augustus 1989, Tweede Kamer, 1988-1989, 21 283, nrs. 1-2.
- Gevers, J.K.M. (1982), Zeggenschap van werknemers in zake gezondheid en veiligheid in bedrijven. De rechtsont wikkeling van de Europese Gemeenschap, Deventer. - Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen (1988),
De Arbo-wet in uitvoering, ’s-Gravenhage, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maart.
- Siemons, J.C.M .M. (1986), Bedrijfsinspecteurs van de Ar beidsinspectie, jonely hunters ’ in val- en knelgevaar, Lei den, scriptie bestuurskunde Universiteit Twente. - Veersma, U. (1982), De Arbeidsinspectie, klachten over
arbeidsomstandigheden en arbeidsbescherming, stage verslag Sociologisch Instituut Universiteit van Amster dam.
- Vogel, D. (1986), National styles o f regulation. Environ ment policy in Great Britain and the United States, Ithaca and London.
- Wilson, G. (1985), The politics o f safety and health. Occu- pational safety and health in the United States and Bri tain, Oxford.
- Witteveen, W.J. (1987), ‘Horizontaal bestuur, milieubeleid en politieke cultuur', Recht der Werkelijkheid, nr. 2, blz.
