DEMI KOERHUIS
De invloed van belangenbehartiging op Nederlands luchtvaartbeleid
Belangenbehartiging in de
2
Voorwoord
Voor u ligt de masterthesis ‘Belangenbehartiging in de luchtvaartsector: de invloed van belangenbehartiging op Nederlands luchtvaartbeleid’. Deze scriptie is geschreven als onderdeel van de masteropleiding ‘Management van de Publieke Sector’, met de specialisatie Public Affairs. Ik heb mijn thesis geschreven over welke invloed belangenorganisaties op luchtvaartbeleid in Nederland hebben. Ik heb daarnaast onderzocht wat hier mogelijke verklaringen voor zijn. De luchtvaartsector is een veelbesproken onderwerp: hoeft de luchtvaart zich minder bezig te houden met het milieu, moet er een vliegtaks komen, willen we uitbreiding van (burger)luchtvaart, hoe gaan we eventuele groei komende decennia aanpakken en in hoeverre moet de overheid steun bieden wanneer het slecht gaat met de luchtvaart? Allemaal onderwerpen die maatschappelijk spelen en die mijn aandacht trokken. Tijdens het schrijven van mijn scriptie kwam het coronavirus op en hield dit virus Nederland in zijn greep. De relevantie van het onderzoeken van de luchtvaartsector en belangenbehartiging werd hierdoor nog groter.
Het schrijven van deze scriptie viel samen met de opkomst van het coronavirus. Dit betekende dat ik mijn onderzoek en het schrijven van de thesis voornamelijk in mijn kamer in Utrecht deed. Soms vond ik het lastig dat ik, voornamelijk in april en mei, niet naar een andere plek kon om te studeren en het moest hebben van een kamer om mijn scriptie in te schrijven. Toch is dit uiteindelijk goed gelukt: de coronacrisis zorgde ook voor meer vrije tijd en ruimte om mijn scriptie te schrijven. Een aantal mensen waren enorm belangrijk bij het schrijven van mijn scriptie. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleider, Arco Timmermans, bedanken. Zijn goede feedback, kritische houding en enthousiasme over het onderwerp hielpen enorm bij het schrijven van de scriptie. Ook wil ik mijn vrienden en familie bedanken voor hun steun tijdens het schrijven van mijn scriptie (en tijdens de hele master).
Ik wens u veel leesplezier! Demi Koerhuis
Inhoudsopgave
1. Inleiding ____________________________________________________________________________ 5 2. Beleidsontwikkelingen, belangen en invloed ______________________________________________ 7 2.1 Beleidscyclus in Nederland ____________________________________________________________ 7 2.2 Stabiliteit in beleid ___________________________________________________________________ 8 2.3 Verandering van beleid ______________________________________________________________ 12 2.4 Lobbyen voor stabiliteit of verandering van beleid ________________________________________ 13 2.5 Hypothesen ________________________________________________________________________ 17 3. Methode ___________________________________________________________________________ 18
3.1 Deel 1: Analyse beleid over luchtvaart in Nederland _______________________________________ 18 3.2 Deel 2: Preference Attainment Approach ________________________________________________ 19 3.3 Deel 3: Vergelijking karakteristieken belangenorganisatie en mate van preference attainment ____ 23 4. Luchtvaart in Nederland en beleidsontwikkelingen _______________________________________ 26 4.1 Luchtvaart in Nederland _____________________________________________________________ 26 4.2 Beleid(sontwikkelingen) in de luchtvaartsector ___________________________________________ 28 5. Belangenorganisaties met invloed ______________________________________________________ 33 5.1 Zonering Schiphol in 1978 ____________________________________________________________ 38 5.2 Meetpunten Schiphol in 2000 _________________________________________________________ 38 5.3 Uitbreiding Schiphol 1993 – 1995 _______________________________________________________ 39 5.4 Invoering vliegtaks in 2008 ___________________________________________________________ 39 5.5 Afschaffing vliegtaks in 2009 __________________________________________________________ 40 5.6 Lelystad Airport ____________________________________________________________________ 40 6. Invloed van (gevestigde) belangengroepen _______________________________________________ 41 6.1 De luchtvaartsector en de status quo ___________________________________________________ 41 6.2 Gevestigde belangen ________________________________________________________________ 41 7. Samenwerken om het lobbyspel beter te spelen ___________________________________________ 45 8. De route waarmee meer lobbysucces behaald kan worden __________________________________ 50 9. Conclusie en discussie _______________________________________________________________ 55 9.1 Ontwikkeling in luchtvaartbeleid ______________________________________________________ 55 9.2 Gevestigde belangen en lobbysucces ___________________________________________________ 56 9.3 Gevestigde belangen, coalities en lobbysucces ___________________________________________ 57 9.4 Gevestigde belangen, routes en lobbysucces _____________________________________________ 59
4 Bijlage 1: Gebruikte bronnen resultaten ______________________________________________________ 73 Publiek discours _______________________________________________________________________ 73 Historische analyse wetten ______________________________________________________________ 81 Standpunten belangenorganisaties en verklaringen lobbysucces _______________________________ 81
1. Inleiding
De coronacrisis begint in 2020 greep op Nederland te krijgen. Horecabedrijven moeten hun deuren sluiten, verpleeghuizen zitten voor een groot deel op slot voor bezoekers en de regering geeft aan toe te werken naar een samenleving waarbij men een poos anderhalf meter uit elkaar moet blijven (Bloemhof, 2020). Het is door alle nieuwe maatregelen voor veel kleine bedrijven lastig het hoofd boven water te houden (de Jong, 2020). De crisis treft ook grotere bedrijven en sectoren, aangezien ook zij het moeilijk hebben om te overleven. Eén van deze sectoren is de luchtvaartsector. Deze sector heeft te maken met een enorme crisis: het vliegverkeer ligt helemaal stil. Om deze crisis te overleven, heeft de luchtvaart geld nodig. Deze steun krijgt de luchtvaart uiteindelijk: de regering maakt op 24 april 2020 bekend de Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (KLM) te steunen met 3,4 miljard euro (Rijksoverheid, 2020). Naast de staatssteun die de KLM ontvangt, mag de luchtvaartsector vanaf half juni weer opstarten, zonder de anderhalve meter afstand tussen mensen te hoeven waarborgen (NOS, 2020). Vele andere sectoren moeten zich wel aan deze anderhalve meter houden.
Deze steun en uitzondering is opmerkelijk, aangezien veel sectoren niet op steun van deze omvang kunnen rekenen. Steun aan de KLM is echter niet nieuw en gebeurt nagenoeg een eeuw. De KLM vierde in oktober 2019 haar 100ste bestaan (Hundepool, 2019). In deze honderd jaar is luchtvaart in Nederland gegroeid, met de KLM als boegbeeld. Koningin Wilhelmina gaf 100 jaar geleden de titel ‘koninklijk’ aan het bedrijf, aangezien ze het belang van de burgerluchtvaart wilde onderstrepen (KLM, z.d.). De commerciële luchtvaart in Nederland zet na de eerste vlucht op 17 mei 1920 grote stappen en groeit in de honderd jaar dat de KLM bestaat naar een recordaantal van 35,1 miljoen vervoerde passagiers per jaar (het Parool, 2020a). KLM-directeur Cornelisse (2019) geeft aan dat de luchtvaart van essentieel belang is voor de economie. De Nederlandse economie zou van oudsher gebaseerd zijn op handel en logistieke dienstverlening, waardoor een specifieke infrastructuur nodig is, waar de luchtvaart tot behoort (Cornelisse, 2019).
Het belang van de luchtvaart voor de Nederlandse economie lijkt naast de steun in de coronacrisis ook meegenomen te worden in andere beleidsbeslissingen. Zo hoeft de luchtvaart in het Nederlandse Klimaatakkoord nauwelijks formele maatregelen te treffen om CO2-uitstoot te verminderen. De luchtvaartsector heeft het Klimaatakkoord in Nederland niet ondertekend en schoof niet aan bij de mobiliteitstafel (Rijksoverheid, 2019c; Rijksoverheid, 2019d). Overlegtafels
6 de luchtvaart worden opgeschort in afwachting van mondiale maatregelen (van Ammelrooy, 2018; van Ammelrooy & Hotse Smit, 2018; Rijksoverheid, 2019d, p. 80).
De luchtvaartsector lijkt niet alleen in het Klimaatakkoord geen maatregelen te hoeven nemen. De luchtvaartsector hoeft bijvoorbeeld geen belasting te betalen op kerosine (de Rooy, 2019). Het kabinet vindt dat het heffen van belasting en het ontbreken ervan een Europees probleem is, aangezien de afspraken die gemaakt zijn in meerdere rechtsregimes opereren (de Rooy, 2019). Naast de belastingvoordelen is het ook mogelijk om belastingvrij te winkelen op internationale vluchten bij vliegvelden (Schiphol, z.d.), en hoeven passagiers tot 2021 geen belasting te betalen over hun vliegtickets (Mebius, 2018). Naast het ontzien van de luchtvaartsector bij klimaatbeleid, heeft de luchtvaartindustrie in vergelijking met andere vervoersmiddelen en industrieën meer voordelen in de vorm van belastingen en subsidies (Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur, 2019). De laatste jaren worden daarentegen wel stappen gezet naar meer maatregelen voor de luchtvaartsector, door meer belasting te heffen op vliegtickets en kerosine (de Rooy, 2019; Mebius, 2018).
Desondanks blijft de luchtvaartsector bij grote akkoorden als het Klimaatakkoord grotendeels ontzien van het nemen van maatregelen. De uitzonderingspositie van de luchtvaart in Nederlands beleid over een langere periode, is voor zover bekend niet wetenschappelijk onderzocht. In kranten wordt geschreven over de uitzonderingspositie van de luchtvaartsector op klimaatbeleid (van Ammelrooy, 2018). Wetenschappelijk onderzoek gaat voornamelijk over de luchtvaartsector in internationaal klimaatbeleid (Turcksin, 2006) of er worden analyses gemaakt over de integratie van luchtvaart in Belgisch klimaatbeleid (Hecq, van Mierlo & Macharis, 2005). Ook wordt onderzoek naar de luchtvaartsector op Europees niveau onderzocht (van Dorland, Dubelaar-Versluis & Jansen, 2010; Geranios, 2006). Wanneer Nederlands luchtvaartbeleid geanalyseerd wordt, wordt voornamelijk naar specifieke casussen gekeken. Zo wordt het discours rondom (het terugdraaien van) de vliegtaks in 2009 in Nederland geanalyseerd (Jansen, 2018). Naast de vliegtaks wordt in ander onderzoek geanalyseerd wat stakeholders vinden van en de argumenten die zij gebruiken voor of tegen de mogelijke uitbreiding van Schiphol rond 1995 (van Eeten, 2001).
Bovenstaande observaties geven aan dat binnen de internationale en Nederlandse luchtvaart veel stabiliteit in beleid te vinden is, met kleine veranderingen tussendoor. Belangenorganisaties lijken hier invloed op te hebben. De volgende onderzoeksvraag wordt hierdoor opgesteld: “Welke invloed hebben belangenorganisaties op luchtvaartbeleid in Nederland tussen 1980 en 2020 en hoe
kan deze invloed verklaard worden?” Om de hoofdvraag te beantwoorden, wordt gebruik gemaakt van deelvragen, die de hoofdvraag ondersteunen. De volgende deelvragen komen in dit onderzoek aan de orde:
1. Welke beleidsontwikkelingen zijn te zien binnen luchtvaartbeleid tussen 1980 en 2020? 2. In hoeverre verschilt de hoeveelheid invloed die gevestigde belangen hebben ten opzichte
van organisaties die geen gevestigd belang hebben op beleid over de luchtvaartsector in Nederland?
3. Welke rol speelt deelname van belangenorganisaties in een coalitie mee aan uiteindelijk lobbysucces in luchtvaartbeleid in Nederland?
4. Welke lobbyroute nemen (gevestigde) belangengroepen om lobbysucces in luchtvaartbeleid in Nederland te behalen?
Bovenstaande vragen worden in dit onderzoek onderzocht. Allereerst wordt in het komende hoofdstuk de relevante wetenschappelijke literatuur rondom beleidsmonopolies en belangenbehartiging gepresenteerd. Daarna wordt uitgelegd hoe het onderzoek uitgevoerd gaat worden, waarna de resultaten worden gepresenteerd en een conclusie getrokken wordt.
2. Beleidsontwikkelingen, belangen en invloed
2.1 Beleidscyclus in NederlandIn Nederland zijn er twee visies op beleidsvorming: de analytische en politieke (Bovens, ’t Hart & van Twist, 2012, p. 75). De analytische visie geeft een meer gefaseerd beleidsproces aan, waarbij verschillende fases elkaar opvolgen. De politieke visie stelt daarentegen dat er geen gefaseerd proces bestaat en dat beleid niet per se begint met het onderkennen van een probleem, maar dat er ook groepen zijn die steun willen vinden voor hun probleem en dit terug willen vinden in beleid. Voor het gemak stellen Bovens et al. (2012) een hulpmiddel op voor beschrijving van (Nederlands) beleid, waarbij beleid gefaseerd beschreven is. Beleid begint hierbij bij de agendavorming: het proces waardoor bepaalde maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of beleidsbepalers krijgen (Bovens et al., 2012, p. 76). Hierna volgt de beleidsvoorbereiding, waarbij informatie verzamelt en geanalyseerd wordt (p. 76). De beleidsbepaling volgt daarna, waarbij besluitvorming tot stand komt over inhoud van beleid. De beleidsuitvoering is de volgende stap,
8 wel de beleidsevaluatie genoemd wordt. Als laatst worden deze resultaten van de evaluatie teruggekoppeld en wordt beleid in heroverweging genomen.
Beleid kan over de tijd heen veranderen of relatief stabiel blijven. In het komende stuk worden een aantal visies over stabiliteit van beleid en veranderingen in beleid weergegeven.
2.2 Stabiliteit in beleid
Beleid blijft soms jaren- en decennialang stabiel, met weinig of geen veranderingen (Baumgartner & Jones, 2009). Deze stabiliteit van beleid wordt in de wetenschappelijke literatuur ook wel een ‘beleidsmonopolie’ genoemd, een term als eerst gebruikt door Baumgartner & Jones (1993). In dit hoofdstuk wordt gekeken wat een beleidsmonopolie is en naar verklaringen hiervoor.
2.2.1. Wat is een beleidsmonopolie?
Een beleidsmonopolie ontstaat volgens Baumgartner & Jones (in Timmermans & Scholten, 2006) doordat gedurende lange tijd de manier waarop een issue gedefinieerd en behandeld wordt hetzelfde blijft en stabiel is. Issues zouden wisselen tussen stabiele equilibria en de open sfeer van macropolitiek (p. 1104). Elk belang, elke groep en elke beleidsondernemer zou hierbij een monopolie willen creëren (Baumgartner & Jones, 2009, p. 6). Deze monopolie kan bestaan uit het politiek begrijpen dat een belang het beste is in combinatie met een institutionele regeling dat dit begrip het beste is (p. 6). Het is voor groepen fijn als er geen conflicten zijn en de invloed van beleidsondernemers niet betwist wordt (p. 6). Bij een beleidsmonopolie wordt vaak beargumenteerd dat een issue enorm technisch is, weinig maatschappelijke impact heeft of dat de sociale impact neutraal of onvermijdelijk is (p. 6).
Volgens Baumgartner & Jones (2009, p. 7) bestaan beleidsmonopolies uit twee belangrijke onderdelen: (1) een definieerbare institutionele structuur die verantwoordelijk is voor het maken van beleid, ook wel ‘policy venues’ genoemd en (2) een machtig, ondersteunend idee dat verantwoordelijk is voor het maken van beleid. Deze beleidsideeën worden vaak gekoppeld aan kernwaarden in de politiek, die door middel van beelden en retoriek simpel en direct gecommuniceerd kunnen worden (p. 7). Wanneer dit stabiel blijft, is dan sprake van een equilibrium: een stabiel beleidsproces, waarbij essentiële kenmerken niet significant veranderen. Een equilibrium kan even uit balans raken, maar gaat na een poos weer terug in balans (Baumgartner & Jones, 2009, p. 13). De creatie van een beleidsmonopolie hangt hierbij samen met verschillende onderdelen van beleid, waarvan de eerste de creatie en het behoud van een
ondersteunend beleidsbeeld is (p. 26). Het construeren van een positief beeld is cruciaal voor vorming van een beleidsmonopolie (Baumgartner & Jones, 2009, p. 7). Deze beelden zijn vaak een mix van twee componenten: empirische elementen en beroep op emoties (p. 26). Overheidsinstituties worden dan opnieuw ontworpen om de activiteit te promoten. Daarnaast is het van belang dat gekeken wordt waar in de policy venue het issue zich bevindt (p. 31). Soms worden bepaalde problemen zo erg geassocieerd met een bepaald niveau van de overheid of institutionele
venues, dat verandering onwaarschijnlijk wordt (p. 33).
2.2.2. Verklaringen voor stabiliteit in beleid
Er zijn verschillende verklaringen voor stabiliteit in beleid. Allereerst is er de verklaring die de
punctuated equilibrium theory (PET) geeft, ook wel het ‘onderbroken evenwicht’ genoemd
(Baumgartner & Jones, 2009). Daarnaast zijn er ook andere mogelijkheden om stabiliteit te verklaren, zoals door het historisch institutionalisme (Moe, 2015).
2.2.2.1. Onderbroken evenwichtstheorie Beelden
Beleid moet op bepaalde manieren begrepen en bediscussieerd worden, wat Baumgartner & Jones (2009, p. 31) ook wel het ‘beleidsbeeld’ noemen. Kirp (1982) zegt hierbij dat de manier waarop een beleidsprobleem gedefinieerd wordt veel zegt over hoe het probleem uiteindelijk opgelost wordt. De beelden over een bepaald probleem en de kaders waarbinnen een probleem valt, heeft dan invloed op de plaatsing van macht volgens Kirp (1982, p. 139-140). Problemen worden hierbij vaak in een framework geplaatst, waardoor bepaalde beelden ontstaan. Kirp (1982, p. 137-138) onderscheidt vier verschillende kaders van elkaar. Allereerst benoemt Kirp dat een probleem voornamelijk gezien kan worden binnen een frame van ‘expertise’, waardoor experts veel te zeggen hebben over een issue. Het probleem kan daarentegen ook voornamelijk opgelost worden door te vertrouwen op politieke beoordeling, wat op ideologische gronden of door onderhandeling kan gebeuren (p. 138). Daarnaast kan ook een probleem ook gedefinieerd en opgelost worden door het in de legale normen te plaatsen: ‘is het besluitvormingsproces wel eerlijk genoeg?’. Als laatst kan een probleem ook binnen het bureaucratische kader vallen, waarbij consistentie en interne verantwoording van belang is (p. 138). Bovendien noemt Kirp (1982, p. 138) nog een vijfde mogelijkheid, waarbij de markt beleidsuitkomsten reguleert.
10 om een issue te definiëren (p. 138). Bepaalde groepen komen vaker voor in bepaalde beleidsarena’s, zoals advocaten die vaker in de arena van wetgeving komen of belangengroepen die vaker in het politieke kader te vinden zijn (p. 139). Keuzes over bepaalde kaders en welke gebruikt worden, geeft ook een keuze aan over de plaatsing van macht. Kirp (1982, p. 139-140) geeft hierbij aan dat verandering traag tot stand komt wanneer beleid op een bepaalde manier gedefinieerd is. Beleidsbeelden zijn hierbij in bepaalde groepen meer geaccepteerd dan in andere groepen (Baumgartner & Jones, 2009, p. 31). Daarnaast zijn er ook geen regels over wie beslissingen mag maken over bepaalde problemen, het ligt aan het frame van het issue en hoe de ontvanger dit begrijpt (p. 31).
Een voorbeeld van de invloed van beelden op beleidsmonopolies wordt door Givel (2006) geïllustreerd bij de tabaksindustrie in de Verenigde Staten. Hierbij was het sterke, onderliggende idee onderliggend aan ‘tabaksbeleid’ dat een voornamelijk economisch issue was (p. 408). Dit veranderde toen het ondersteunende idee van beleid vanaf de jaren ’60 overging naar een issue van gezondheid en het gevaar van tabak op de gezondheid (Givel, 2006, p. 408). Deze overgang van beelden zorgden er uiteindelijk voor dat het beleidsmonopolie wankelde en omviel.
Policy venues
Policy venues zijn institutionele plekken waar het verbeelden van problemen en het vinden van
oplossingen plaatsvindt (Baumgartner & Jones, 2009). Beleid komt hier vandaan, krijgt hier support en wordt hier bindend gemaakt (Timmermans & Scholten, 2006, p. 1105). Er zijn verschillende typen beleidsarena’s, zoals formele politieke arena’s (wetgevend, uitvoerend en rechtmatig), maar ook de media en de markt kunnen gezien worden als venue (Timmermans & Scholten, 2006). Sommige instituties en groepen in de maatschappij moeten dan de autoriteit hebben om beslissingen te maken over het issue binnen een venue (Baumgartner & Jones, 2009, p. 31).
Sommige problemen zitten vast op één plek, maar andere problemen zitten in een aantal instituties vast (Baumgartner & Jones, 2009, p. 32). Guiraudon (2000) geeft hiervan een illustratie, wanneer de onderzoeker migratie onderzoekt. Hier wordt vaak gebruik gemaakt van internationale venues, aangezien dat een voordelige plek zou zijn om bepaald beleid te realiseren, doordat er minder oppositie is en een gunstiger klimaat (p. 252).
2.2.2.2. Gevestigde belangen en historical institutionalism
Moe (2015, p. 285) uit kritiek op de punctuated equilibrium theory van Baumgartner & Jones (2009), aangezien de theorie enorm complex zou zijn en de relevante actoren te vaag omschreven. Moe (2015) stelt dat de theorie van Baumgartner & Jones niet over macht gaat en slechts over de rol van ideeën, beleidsbeelden, definities van issues, framing, interpretaties en ‘bounded rationality’, waardoor politieke actoren cognitieve en emotieve beperkingen hebben (p. 285). Moe (2015) laat een alternatief en aanvulling zien voor het verklaren van stabiliteit van beleid. De onderzoeker geeft aan dat er in elke (beleids)sector gevestigde belangen zijn (Moe, 2015, p. 277). Elke institutie, in alle beleidsarena’s, genereren deze gevestigde belangen, doordat sommige mensen en groepen belang hebben bij en door wat deze instituties doen. Moe (2015) lijkt zo een aanvulling te maken op de policy venues die Baumgartner & Jones (2009) beschrijven. De belangrijke institutionele structuur en hierbij horende policy venues voor een beleidsmonopolie die Baumgartner & Jones (2009) schetsen, zouden namelijk gevestigde belangen genereren. Gevestigde belangen ontstaan dan doordat de instituties op een bepaalde manier in elkaar zitten (p. 287). Het systeem is zo op een bepaalde manier georganiseerd, waar sommige groeperingen beter bij varen dan anderen. Moe (2015, p. 287) benoemt het voordeel van bedrijven in de Verenigde Staten: de winst van de bedrijven zitten diepgeworteld in de manier waarop het systeem bestaat. Deze stroming wordt ook wel ‘historisch institutionalisme’ genoemd (Moe, 2015, p. 285).
Organisaties met gevestigde belangen hebben dan een sterke stimulans om deze instituties te beschermen, wanneer er hervormingen aankomen en verzetten zich vaak tegen pogingen om hervormingen plaats te laten vinden (Moe, 2015, p. 291). Hierdoor kunnen de gevestigde belangen een grote kracht voor stabiliteit zijn. Daarnaast geeft Moe (2015, p. 285) aan dat beleid en instituties ervoor zorgen dat bepaalde actoren voordeel en belang hebben bij hun bestaan, en daarna hun politieke macht uitoefenen om verandering te voorkomen. Hierbij is ook de notie van ‘padafhankelijkheid’ belangrijk: wanneer een pad (binnen beleid) gecreëerd is, hebben bepaalde actoren hier baat bij en willen dit behouden, waardoor stabiliteit ontstaat.
Gevestigde belangen zijn vaak machtig en machtig genoeg om echte hervorming tegen te gaan (Moe, 2015, p. 293). Een reden hiervoor is dat gevestigde belangen vaak bedrijven zijn, die veel voordeel halen uit de beleidssystemen, hier afhankelijk van zijn, blijvende bronnen hebben en sterke stimulansen om mee te doen aan politiek, door verkiezingen en lobbyen (Moe, 2015, p. 293).
12 (p. 293). Gevestigde belangen laten daarnaast volgens Moe (2015, p. 293-294) zien waarom hervormingen vaak zwak en incrementeel zijn en de kernstructuren van de status quo vaak intact blijven.
2.3 Verandering van beleid
In tijden van stabiliteit van beleid zal er nooit een perfect equilibrium zijn en zullen veranderingen optreden (Baumgartner & Jones, 2009). Politiek is dan in een constante staat van disequilibrium (Givel, 2006). Wanneer beleid verandert, is vaak sprake van een verandering van intensiteit van belangen (Baumgartner & Jones, 2009, p. 8). Er kan een benadeelde groep opkomen, die de status quo bevraagt en uitdaagt. Dit hoeft overigens niet te betekenen dat degenen die oorspronkelijk het voordeel kregen in de beleidsarena dit voordeel niet nog steeds hebben (p. 8). Ze hebben nog steeds bronnen en politieke connecties die ze kunnen gebruiken (Baumgartner & Jones, 2009, p. 8-9). Benadeelde actoren kunnen daarentegen wel machtig zijn of machtiger worden, waardoor een grote strijd kan ontstaan. Daarnaast kunnen andere factoren van invloed zijn een verandering van het beleidsmonopolie, zoals een verandering van de publieke opinie, marktcondities, wetgevend overzicht en politiek activisme (Givel, 2006).
2.3.1. Het frictie-model
Het is lastig te bepalen wanneer een verandering een normale verandering is, die bij elk beleid te vinden is. Er zijn namelijk altijd wat kleine veranderingen binnen stabiliteit, wat niet voor een schok van bestaand beleid hoeft te zorgen (Baumgartner, Berry, Hojnacki, Kimball & Leech, 2009). Door de auteurs wordt een ‘frictie-model’ aangehaald, waarbij een beleidsproces wordt vergeleken met het drukken van gewicht over een plakkerige oppervlakte (Baumgartner et al., 2009, p. 37; Baumgartner, Breunig, Green-Pedersen, Jones, Mortensen, Nuytemans & Walgrave, 2009, p. 607). Het proces zal niet bewegen, totdat de druk groter is dan de frictie van de oppervlakte (Baumgartner et al., 2009, p. 38). Als de druk groot genoeg wordt, zal een ‘dramatische’ verandering ontstaan in beleid, na een lange periode zonder verandering (Baumgartner et al., 2009, p. 38). Als de krachten van frictie hoog zijn, zou het erg moeilijk zijn om een onderwerp een beetje te verplaatsen. Jones en Baumgartner (2009, p. 38) stellen hierbij dat een politiek systeem vaak niet genoeg antwoordt aan druk, en soms te veel antwoordt als er veel kracht gezet wordt.
Verkiezingen kunnen een belangrijke factor zijn in verandering van beleid, aangezien er nieuwe mensen aan de macht komen of mensen besluiten wel of niet met elkaar samen te werken (Baumgartner et al., 2009, p. 39). De frictie kan dan minder worden. Baumgartner et al. (2009)
stellen hierbij wel dat de status quo door verkiezingen vaak niet verandert, aangezien al bestaand beleid vaak niet opnieuw geëvalueerd kan worden, doordat nieuwe issues ook aandacht vragen en er beperkte tijd is (p. 40). Daarnaast zouden de hoeveelheid en soorten belangengroepen ook invloed hebben op behoud of verandering van beleid (Baumgartner et al., 2009, p. 40). Belangengroepen zouden hierbij vaak de status quo willen behouden. Daarnaast zit vaak veel werk in al bestaand beleid, met veel expertise en wijsheid erin (p. 42). Het is dan lastig voor beleidsmakers om nieuw beleid te maken, aangezien de consequenties van nieuw beleid nog niet duidelijk zijn.
2.3.2. Positieve en negatieve feedback
Beleid zou ook te maken hebben met positieve en negatieve feedback (Baumgartner & Jones, 2009, p. 16). Kleine veranderingen kunnen grote effecten teweegbrengen, wat ook wel ‘positieve feedback’ genoemd wordt (Baumgartner & Jones, 2009, p. 16). Hierna verandert het beleid substantieel en kan een beleidsmonopolie veranderen en/of verminderen. Wanneer kleine veranderingen geen grote effecten teweegbrengen en schokken in het systeem verminderd worden en weer teruggaat naar stabiliteit, wordt dit ‘negatieve feedback’ genoemd (Baumgartner & Jones, z.d.). Het equilibrium is hierna weer terug, waardoor een kleine beleidsverandering geen grote gevolgen heeft voor het beleidsmonopolie.
Verschillende actoren zouden dus meespelen aan beïnvloeding van beleid, door middel van connecties en bronnen, die ze hebben. Er is vaak een brede basis van participatie in een beleidsgemeenschap, wat suggereert dat er een stabiliteit ontstaat door een gedeeld begrip van hoe bepaald publiek beleid werkt (Baumgartner et al., 2009. P. 250). Bij een beleidsmonopolie lijkt de hoeveelheid actoren die kunnen participeren anders te zijn. Participatie in een beleidsmonopolie wordt volgens Baumgartner & Jones (2009, p. 7) hierbij gestructureerd in twee onderdelen: (1) formele en informele regels van toegang ontmoedigen de participatie van outsiders en (2) het begrip van het beleid is zo positief, dat het alleen positieve of onverschillige meningen oproept bij degenen die niet direct betrokken zijn (Baumgartner & Jones, 2009, p. 7). Dit zou betekenen dat een vaste groep beleidsondernemers invloed kunnen uitoefenen op
2.4 Lobbyen voor stabiliteit of verandering van beleid
Stabiliteit in beleid ontstaat niet uit het niets. Zoals bovenstaande verklaringen van Baumgartner & Jones (2009) en Moe (2015) laten zien, zijn er bepaalde gevestigde belangen, beelden en venues die
14 aan ten grondslag ligt, is waarom iets zou moeten veranderen dat tot nu toe altijd gewerkt heeft. Daarnaast speelt bij beleid een rol dat een overheidsinstitutie beperkte capaciteit heeft, het kan maar een aantal aspecten goed laten verlopen, ook wel ‘bounded rationality’ genoemd (Baumgartner et al., 2009, p. 33). Belangenbehartigers lijken hierop in te spelen, grote spelers willen vaak de status quo behouden.
2.4.1. Status quo bias
Baumgartner et al. (2009, p. 247-248) spreken van een ‘status quo bias’ in beleid. Lobbyisten willen graag hun tijd spenderen aan dingen die succes kunnen hebben. Vaak blijft de status quo van beleid bestaan, waar volgens Baumgartner et al. (2009, p. 248-249) vier redenen aan ten grondslag liggen. Allereerst is het vaak lastig om aandacht te krijgen voor het onderwerp dat de belangengroep belangrijk vindt, ook wel ‘attention scarcity’ genoemd (Baumgartner et al., 2009, p. 114). Ten tweede namen de lobbyisten die de status quo wilden behouden relatief minder actief deel aan lobbyactiviteiten, maar zaaiden ze wel twijfel over elk voorstel voor verandering (p. 248). Het is daarnaast lastig om een coalitie te vormen voor actoren die verandering willen: voor voorstanders van verandering was de recruitment van mensen van politieke partijen en de wetgevende macht om actieve rollen te gaan spelen vaak moeilijk (p. 249). Als vierde en laatste bron van stabiliteit is het van belang te kijken naar wie in de gate-keeping posities zitten. Het kan erg moeilijk zijn om de
gate-keepers ervan te overtuigen dat ‘hun’ beleid niet werkt (p. 249). Stabiliteit wordt het meest
gepromoot door gedeelde kennis en informatie: individuele beleidsmakers hebben vaak niet de capaciteiten om het collectieve begrip van hele beleidsgemeenschappen te veranderen, waardoor stabiliteit gepromoot wordt (p. 250).
2.4.2. Voorwaarden voor lobbysucces
Op basis van de punctuated equilibrium theory kan gekeken worden hoe belangenbehartiging (binnen de luchtvaartindustrie) plaats kan vinden en waarop gefocust wordt om bestaand beleid te behouden of te veranderen en het beleidsmonopolie eventueel in stand te houden. Er zijn verschillende factoren die meespelen bij deze verandering of continuering van beleid en waar belangengroepen op inspelen. Normann (2019, p. 110) geeft aan dat er verschillende factoren nodig zijn om veranderingen tot stand te brengen in beleid, of juist bepaald beleid te behouden. De onderzoeker geeft aan dat het soms moeilijk is om verandering door te voeren, waardoor behoud van de status quo voor politici vaak handig is, wat implicaties kan hebben voor beleidsmonopolies. De overheid wil vaak continuïteit over onstabiliteit, is vaak terughoudend over teruggaan naar voormalig beleid en mogelijke hervormers in de politiek zouden vaak industrieën niet willen
bedreigen, als ze nog niet goed weten wat goede alternatieven zijn (Bardach, 1976). Daarnaast is het voor lobbyisten die de status quo willen behouden makkelijker om hun beleid te laten bestaan zoals die al bestaat, aangezien actie in de politiek langzaam gaat door het institutionele design (Hojnacki & Kimball, 1999, p. 1003).
Bepaalde institutionele karakteristieken zorgen ervoor dat er meer stabiliteit in bepaald beleid ontstaat, of juist instabiliteit (p. 109-110). De manier waarop belangengroepen lobbyen zou daarnaast invloed kunnen hebben op lobbysucces. Daarnaast kan gekeken worden naar toegang van belangengroepen tot het beleidsproces en of de belangenorganisaties zich in een coalitie begeven.
2.4.2.1. Is het belang van de groep gevestigd?
Moe (2015) geeft aan dat een belang eerder in uiteindelijk beleid terecht komt, wanneer het belang gevestigd is. Gevestigde belangen willen vaak de al bestaande instituties beschermen en zijn een grote kracht voor stabiliteit. Gevestigde belangen zijn vaak erg machtig en kunnen veel invloed uitoefenen. Door deze plek kunnen de gevestigde belangen ook wel ‘insiders’ genoemd worden. Kernstructuren blijven vaak intact en veranderingen zouden alleen incrementeel kunnen gebeuren, aangezien de gevestigde belangen sterk en machtig zijn. Olson (in Moe, 2010, p. 1732) geeft aan dat structurele verandering in beleid een lastig proces is, waarbij veel gevestigde belangen weerstand zullen geven tegen de verandering. Olson geeft aan dat economische groei en welvaart binnen een economische sector belangrijk is voor het verkrijgen van politieke invloed.
Gevestigde belangen willen hierbij de institutionele status quo en het voordeel dat zij hierbij hebben, behouden (Moe, 2010, p. 1732). Lobbygroepen kunnen zichzelf hierbij weren voor competitie door zichzelf te beschermen en een voorkeursbehandeling te krijgen (p. 1732). Aldaba (2005) geeft daarbij aan dat gevestigde belangengroepen vaak lobbyen voor bescherming van hetgene waar ze voor staan. Hun belang bestaat immers al. Soms lijkt beleid na een verandering weer teruggedraaid te worden naar al eerder bestaand beleid. Aldaba (2005) geeft aan dat zo’n verandering terug naar het al eerder bestaande beleid een indicator is van een overheid die gedreven wordt door gevestigde belangen (p. 20). Zelfs wanneer vernieuwing in beleid tot stand komt welke niet in het voordeel is van gevestigde belangen, kan deze na een poos weer teruggedraaid worden. Dit geeft dan het belang van gevestigde belangen aan.
16 2.4.2.2. Zit de groep in een coalitie?
Beyers & Braun (2014) stellen dat het belangrijk is dat belangengroepen in een coalitie of netwerk zitten, zodat de belangengroepen samen invloed kunnen uitoefenen op politici en/of ambtenaren. Het belang van coalities wordt ook onderschreven door Nelson & Yackee (2012). Het vormen van coalities, met consensus en de juiste grootte en compositie, zou invloed hebben op het uiteindelijk succes in het beïnvloeden van beleid (p. 351). Een coalitie kan hierbij ad hoc ontstaan voor een bepaald issue of voor een langere tijd blijven bestaan (Mahoney, 2007a, p. 368). Wanneer groepen samenwerken, hebben ze over het algemeen meer succes in het beïnvloeden van beleid dan wanneer groepen individueel hun belangen behartigen (Staggenborg, 1986). Het is makkelijker voor belangengroepen die private goederen willen krijgen of behouden in beleid om een coalitie te vormen met elkaar (Whitford, 2003, p. 47). Coalities die een sterke ‘market power’ hebben, wat vaak bedrijven zijn die investeringen vanuit bedrijven beheersen en banen creëren, hebben vaak een grotere invloed op beleid dan coalities die dit niet hebben (Klüver, 2011b, p. 22-25).
Coalities kunnen een signaal uitzenden dat het politieke standpunt dat de coalitie representeert, ondersteund wordt door een grote, gevarieerde groep belangen. Daarnaast kan een coalitie een framework geven voor een efficiënt gebruik van bronnen (Mahoney, 2007a, p. 368). Coalities kunnen financiële bronnen geven, maar ook politiek contact en informatie, volgens Hula (in Mahoney, 2007a, p. 369). Alhoewel coalities voordelig kunnen werken, kunnen coalities ook nadelen hebben. Zo kan de identiteit van een groep wegvallen door deelname aan een coalitie en is gezamenlijke standpuntinname belangrijk (Beyers & de Bruycker, 2018, p. 960).
Lobbyisten en belangengroepen nemen vaker deel in coalities dan het individueel proberen beleid te beïnvloeden en proberen hierbij vaak via de buitenweg bestaand beleid te veranderen (Holyoke, 2009). Mahoney (2007a) geeft aan dat er verschillende manieren bestaan om contact te hebben met andere spelers binnen het lobbycircuit. Zo bestaat er informeel contact, waarbij ‘slechts’ informatie gedeeld wordt tussen actoren (p. 366). Daarentegen bestaan er ook formele lobbycoalities, met een eigen logo en naam.
2.4.2.3. Welke route neemt de groep?
Op academisch niveau worden twee hoofdstrategieën van elkaar onderscheiden, wanneer lobbygroepen en invloed op beleid bekeken worden. Deze hoofdstrategieën zijn volgens Weiler & Brändli (2015, p. 746) onder te verdelen in ‘het verkrijgen van toegang’ (de binnenroute) en ‘publiek gaan’ (de buitenroute). Wanneer de binnenroute gekozen wordt, proberen lobbyisten toegang te
krijgen tot beleidsmakers, via een directe route. Wanneer een organisatie voor een indirecte (buiten) route kiest, proberen lobbyisten en belangengroepen druk te verhogen via de media, mobilisering van mensen en protesten (Weiler & Brändli, 2015, p. 747).
Baumgartner et al. (2009, p. 151) laten in hun onderzoek zien dat om de status quo te behouden, lobbyisten in het algemeen voornamelijk gebruiken maken van de binnenroute. Zo proberen ze de status quo te behouden door beleidsmakers te beïnvloeden of politici te contacteren. Lobbyisten die de status quo willen behouden, lijken minder gebruik te maken van deze route dan degenen die de status quo willen veranderen (p. 151-152). De lobbyisten die de status quo willen behouden, hoeven in verhouding namelijk minder te lobbyen dan lobbyisten die de status quo het liefst veranderen. Mensen die de status quo willen veranderen, doen meer om deze verandering te laten plaatsvinden. Lobbyisten die de status quo willen behouden, hoeven hier alleen maar op te reageren, waardoor hun werk reactiever is dan van degenen die verandering willen bewerkstelligen (p. 153).
Binderkrantz (2005) ziet de verdeling tussen binnen- en buitenroute ook en zag dat groepen met meer privilege vaak activiteiten ondernemen via de binnenroute om beleids- en besluitvorming te beïnvloeden. Dit betekent niet dat niet-gevestigde belangen geen deel (kunnen) nemen aan de binnenroute, want dit kan ook gebeuren. Groepen met meer privilege lijken alleen vaker de binnenroute te (kunnen) nemen. De buitenroute wordt vaker gebruikt door groepen met minder privilege, maar is ook niet alleen voor deze groepen weggelegd (Binderkrantz, 2005). Vaker combineren belangengroepen de binnen- en buitenroute met elkaar, om zo het maximale succes te kunnen behalen (Binderkrantz, 2005).
2.5 Hypothesen
Naar aanleiding van bovenstaande wetenschappelijke inzichten, worden de volgende hypothesen opgesteld. Allereerst is gekeken naar mogelijkheden waardoor beleid stabiel blijft of juist verandert. Daarnaast lijkt belangenbehartiging een belangrijke factor te zijn waardoor beleid stabiel blijft of verandert. De volgende hypothesen worden hierdoor opgesteld:
H1: hoe meer gevestigd een belangenorganisatie is, hoe meer invloed deze gevestigde spelers hebben op beleidsbeslissingen over luchtvaartsector in Nederland, waardoor een
18 H2: wanneer belangenorganisaties zich samen in een coalitie begeven, zullen ze grotere invloed hebben op beleidsbeslissingen over de luchtvaartsector in Nederland.
H3: niet-gevestigde spelers zijn succesvoller in het beïnvloeden van beleid door gebruik van de buitenroute, en zijn minder succesvol bij het gebruik van de binnenroute.
3. Methode
Het onderzoek bestaat uit 3 onderdelen om de hoofdvraag te beantwoorden. Het eerste deel van het onderzoek focust zich op het eerste deel van de vraag en zal een vergelijkend onderzoek inhouden over beleidsbeslissingen van de luchtvaartsector. Het tweede deel van het onderzoek focust zich op de rol die belangenorganisaties hebben gespeeld in de beleidsontwikkelingen of stabiliteit in beleid die binnen de luchtvaart plaatsvindt. Het laatste onderdeel vergelijkt de karakteristieken van de belangenorganisatie of coalitie met de uiteindelijke preference attainment.
3.1 Deel 1: Analyse beleid over luchtvaart in Nederland
In dit deel van het onderzoek wordt gekeken hoe beleid over de luchtvaartsector de afgelopen decennia ontwikkeld is. Dit wordt onderzocht door over de afgelopen 40 jaar een historische analyse te maken, waarbij gekeken wordt of beleid en discours over luchtvaart stabiel gebleven is over de tijd, of juist veranderd is (Boeije, ’t Hart & Hox, 2009).
3.1.1. Beleidsagenda luchtvaart over de jaren heen
Walgrave, Varone & Dumont (2006, p. 1025) geven aan dat bij analyse van de beleidsagenda over de tijd heen van belang is om wetgeving te analyseren. Hierbij is het belangrijk te bekijken welke wetten met welke inhoud zijn aangenomen, om zo beleidsstabiliteit of beleidsverandering te analyseren op een kwalitatieve manier (p. 1025). Daarnaast wordt kwantitatief vergeleken in hoeverre verschillende perspectieven in beleidstoelichtingen gebruikt worden en op een schaal geplaatst.
Voor het vergelijkende onderzoek worden hoofdonderwerpen binnen luchtvaartbeleid geanalyseerd, waaraan de stabiliteit of verandering in beleid rondom de luchtvaart te onderzoeken is. Voor elk van de onderwerpen zijn drie tot vijf wetsvoorstellen of -wijzigingen geselecteerd en geanalyseerd, die tussen 1980 en 2020 aan de orde kwamen. Deze wetsvoorstellen of -wijzigingen zijn op basis van een aantal criteria gekozen. Allereerst worden de wetsvoorstellen of -wijzigingen zo veel mogelijk verspreid gekozen, zodat per hoofdonderwerp trends gevonden kunnen worden
over de jaren heen. Daarnaast is het van belang dat het wetsvoorstel of -wijziging te maken kreeg met verschillende belangengroepen, die een mening hadden over deze voorstellen.
Naast het analyseren en coderen van beelden in de wetgeving zelf, wordt in dit onderzoek ook gekeken naar het publieke discours om te bekijken wat het beeld rondom beleid en luchtvaart is (Baumgartner & Jones, 2009). Zo vindt triangulatie van bronnen plaats, waardoor een betrouwbaar beeld gegeven wordt van beleid, het algemene beeld wat men heeft over beleid en de eventuele stabiliteit of verandering hierin. Volgens Baumgartner & Jones (2001) geeft het publieke discours immers aan welke mening over een bepaald onderwerp heerst en waar aandacht naartoe gaat. Dit heeft invloed op het beleidsbeeld dat uiteindelijk ontstaat en de hieruit voortvloeiende veranderingen of instandhouding van beleid (Wison, 2000, p. 249).
Om het publieke discours te analyseren, zijn 96 random geselecteerde artikelen geanalyseerd uit de vijf grootste kranten van Nederland: Telegraaf, het Algemeen Dagblad, de Volkskrant, NRC Handelsblad en Trouw (Bakker, 2018). De artikelen zijn gevonden op Nexis Uni. In dit onderzoek zijn 30 random artikelen per jaartal (1990, 2000, 2010 en 2020) gecodeerd en geanalyseerd. De artikelen zijn gekozen door random de artikelen aan te klikken en artikelen verspreid over het hele jaar te kiezen. De onderwerpen gaan over de uitbreiding van Schiphol, het aantal vliegbewegingen en de luchtvaart in combinatie met het klimaat, aangezien dit belangrijke thema’s zijn binnen luchtvaartbeleid (Zeeuw, 1998; Abma, 2001; Geranios, 2006). In totaal zijn 96 krantenartikelen geanalyseerd, verdeeld over vier verschillende jaren. In het jaar 1990 waren er minder artikelen te vinden, waardoor voor deze datum minder data gevonden is. De random artikelen gaan over dezelfde algemene onderwerpen als de onderwerpen die in tabel 3 en 5 t/m 7 staan. Zo ontstaat een coherent beeld van het publieke discours en gebruikte beelden vanaf 1990 tot 2020. De analyse begint in 1990, aangezien geen artikelen te vinden waren voor het jaar 1990.
3.2 Deel 2: Preference Attainment Approach
Het tweede deel van de hoofdvraag kan na het eerste deel van de methode beantwoord worden. Het is van belang te bekijken hoe de totstandkoming van bepaald beleid plaats heeft kunnen vinden. Een manier om dit te doen, is door te kijken naar belangenbehartiging en de invloed van belangengroepen op beleid. Dit wordt onder andere onderzocht met de ‘preference attainment approach’ (PAA) (Dür, 2008). PAA laat zien of en tot welk niveau beleidsoutput te relateren is aan
20 doelen hebben in wetgeving waar ze naartoe zouden willen streven. Ze proberen dan hun onderhandelingspositie van hun overheid naar hun eigen ideaalpunten te verschuiven (p. 5). PAA heeft een aantal voordelen. De methode kan invloed van organisaties meten, zonder dat er iets zichtbaars gebeurt (p. 567). PAA kan daarnaast gebruikt worden bij een grote hoeveelheid casussen tegelijkertijd (p. 567). Bovendien kan PAA worden ingezet bij een grote verscheidenheid aan onderwerpen (Klüver, 2011a).
3.2.1. Conceptualisering en operationalisering
De rol van belangenorganisaties binnen PAA kan als volgt geconceptualiseerd en geoperationaliseerd worden. Allereerst zijn de onafhankelijke en afhankelijke variabelen overzichtelijk weergegeven in tabel 1.
Variabelen
Onafhankelijk Afhankelijk
Gevestigde belangen Verkrijgen gewenste uitkomst
Coalitievorming belangengroepen Beleid Binnen- en buitenroute
Tabel 1 – Variabelen Preference Attainment Approach
3.2.1.1. Onafhankelijke variabelen Voorkeur belangengroep
Volgens Bunea (2013) is van belang te bekijken wat de voorkeur is van een bepaalde belangengroep over een bepaalde beleidsbeslissing. Dit kan bekeken worden door een ordinale voorkeursschaal te gebruiken (Nariunaite, 2014). In deze ordinale schaal worden beleidsvoorkeuren aangegeven die substantieel anders zijn dan de andere beleidsvoorkeuren op de schaal (Bunea, 2013, p. 560). Er wordt gekeken of de voorkeuren van belangengroepen relatief van elkaar verschillen op een schaal van 0 tot 4, waarin wordt meegenomen wat essentiële onderdelen zijn van een beleidsbeslissing. Hierbij wordt dan gekeken of de voorkeur overeenkomt met uiteindelijk beleid. De voorkeur van een belangengroep zal worden onderzocht via websites, position papers en persberichten van desbetreffende belangengroepen bij een bepaalde beleidsbeslissing. Er wordt hierbij zoveel mogelijk gebruik gemaakt van meerdere bronnen, zodat de betrouwbaarheid van het onderzoek vergroot wordt door triangulatie.
Gevestigde belangen
Om te bekijken welke belangen gevestigd zijn binnen de luchtvaartsector, wordt in dit onderzoek gebruik gemaakt van de manier waarop Moe (2015) en Balalaeva (2015) gevestigde belangen definiëren. Moe (2015, p. 292) geeft aan instituties gevestigde belangen genereren, waarna de gevestigde belangen de institutie stabiliseren en beschermen, aangezien ze er voordeel uit halen (p. 292). Hierdoor is het van belang allereerst te onderzoeken welke institutionele structuur in Nederland verbonden is aan de luchtvaartsector en welke gevestigde belangen hieruit voortvloeien. Dit wordt in dit onderzoek onderzocht door te analyseren welke belangen profiteren van de institutionele structuur die afgelopen eeuw ontstaan is rondom de luchtvaartsector. Hierbij wordt ook gekeken naar deelname van gevestigde belangen aan overlegtafels, aangezien dit weergeeft of de gevestigde belangen meegenomen worden met beslissingen over de luchtvaartsector.
Balalaeva (2015, p. 435) geeft daarnaast aan dat ‘gevestigde belangen’ en ‘early winners’ termen zijn die beide aangeven dat bepaalde groepen meer voordelen krijgen dan andere groepen. Met de termen wordt bedoeld dat er bepaalde belangen zijn die er al eerder waren dan andere belangen, waardoor zij daarna politieke beslissingen eerder naar hun ideaalpunten kunnen bewegen. De gevestigde belangen hebben vaak al succes gehad in het verleden en willen dit succes vaak beschermen (Balalaeva, 2015, p. 414). Dankzij deze definiëring van gevestigde belangen, wordt in dit onderzoek ook onderzocht in hoeverre bepaalde belangengroepen al eerder bestonden dan andere belangengroepen, door te bekijken (op websites en in documenten) wanneer de (belangen)groep ontstaan is.
Coalitievorming
Een coalitie is een samenwerking tussen verschillende belangenorganisaties. Deze samenwerking kan formeel of informeel van aard zijn (Mahoney, 2007a). Voor dit onderzoek is door deze definitie gekozen een samenwerking in een groep als coalitie te beschouwen als (1) er een formele naam aan de groep gegeven is, waardoor de coalitie een formele coalitie is of (2) organisaties beschreven worden in artikelen als coalitie, door duidelijk te maken dat ze samen te werk zijn gegaan in het bereiken van hun doelen. In dit onderzoek wordt in verschillende documenten gekeken en op websites of in coalities gewerkt wordt/werd. Hierna wordt per belangengroep een overzicht gemaakt of ze hebben samengewerkt en/of lobbysucces behaald is.
22 Binnen- of buitenroute
Om het gebruik van de binnen- of buitenroute door belangenorganisaties te analyseren, wordt gebruik gemaakt van de operationalisering die Dellmuth & Tallberg (2017, p. 714) gebruiken. De binnenroute en buitenroute worden als volgt onderverdeeld.
Strategie Actie
Buitenroute Mobiliseren van publieke opinie door nieuwsmedia
Mobiliseren van publieke opinie door sociale media
Mobiliseren van publieke opinie door campagnes, protesten en events
Binnenroute Beleidsinformatie of expertise verschaffen Informatie geven over de behoefte van de groep
Interacteren met beleidsmakers
Tabel 2 – Operationalisering verschillende lobbyroutes
De buitenroute wordt per belangenorganisatie op verschillende manieren onderzocht. Allereerst wordt gekeken of de groep de publieke opinie gemobiliseerd heeft, door campagnes, protesten of events te organiseren. Daarna wordt gekeken of buitenroute is opgezocht in de media. Nieuwsartikelen worden opgezocht en hierin gekeken of de standpunten van belangengroepen hierin verkondigd worden. Ditzelfde wordt ook gedaan door sociale media te bekijken. Sociale media bestaan nog niet zo lang als sommige wetsvoorstellen gemaakt zijn, dus deze manier van onderzoek is niet voor elk wetsvoorstel geschikt. Door de drie bovenstaande acties te bekijken, vindt breed onderzoek en triangulatie plaats: op verschillende manieren wordt onderzocht hoe de buitenroute gebruikt is.
De binnenroute wordt in dit onderzoek voornamelijk onderzocht door te bekijken welke belangengroepen aan verscheiden overlegtafels zaten. Zo wordt beleidsinformatie en/of expertise aan beleidsmakers verschaft en daarnaast informatie gegeven over de behoefte van de gerepresenteerde groep. Het interacteren met beleidsmakers kan ook via de overlegtafels bekeken worden, aangezien aan de overlegtafels ook beleidsmakers zitten. Een groot deel van de binnenroute speelt zich ook achter de schermen af, waardoor het niet mogelijk is om alle interacties te kunnen achterhalen.
3.2.1.1. Afhankelijke variabelen
Voor de operationalisering van de afhankelijke variabelen is gekozen voor dezelfde afhankelijke variabele die McKay (2012) en Bunea (2013) gebruiken.
Stabiliteit of verandering van beleid
Het is van belang te bekijken in hoeverre het belang van een belangenorganisatie in de uiteindelijke beleidsbeslissing te vinden is en of zo invloed uitgeoefend is door belangenorganisaties. Bunea (2013) kijkt hierbij naar het uiteindelijke wetsvoorstel (zie tabel 3), waarna de posities die eerder verworven zijn van de belangengroepen hiermee vergeleken worden. Daarna wordt gekeken hoeveel invloed een belangenorganisatie heeft gehad. Ter illustratie: wanneer Greenpeace bij 6 van de 10 voorstellen dezelfde voorkeur heeft als uiteindelijk in het beleidsvoorstel staat, is het lobbysucces 60%. Hierna kunnen percentages berekend worden en komt zo het uiteindelijke lobbysucces naar boven.
3.3 Deel 3: Vergelijking karakteristieken belangenorganisatie en mate van
preference attainment
In het laatste deel van dit onderzoek worden de karaktistieken van een belangenorganisatie en de mate van lobbysucces met elkaar vergeleken, waardoor gekeken kan worden wat de uiteindelijke rol van belangenorganisaties geweest is. Er wordt gekeken naar de mate waarin belangenorganisaties in een groep hebben geopereerd, welke route ze genomen hebben en of ze een gevestigde belangenorganisatie zijn.
Tabel 3
Beleidsbeslissingen rondom de luchtvaartsector in Nederland tussen 1978 en 2020
Jaartal Beleid
1978 Nieuwe huizen mogen aan maximaal 35 Ke worden blootgesteld (25% van de mensen heeft dan last van geluid). Vliegtuigen met minder dan 65 dB worden niet meegerekend.
1980 De Aalsmeerbaan mag gebruikt worden door Schiphol om meer vluchten aan te kunnen.
1993-1995 Schiphol mag uitbreiden naar een vijfbaansconstructie.
1994 Geluidszone verhogen naar 12.600 woningen in plaats van 10.000 woningen.
2000-2001 Geluidshinder mag maximaal 35 Ke en 26 dB(A) LAeq zijn.
2002 Uitstoot per gecorrigeerde vliegbeweging per jaar mag zijn: CO: 55,0; NOx: 74,6; VOS: 8,4; SO2: 2,1 en PM10: 2,5. 2003 De Polderbaan mag in gebruik genomen worden.
2006 Aantal meetpunten moeten tien punten zijn in de directe omgeving van Schiphol.
2008 Een vliegtaks van 11,25 euro binnen Europa en 45 euro buiten Europa wordt ingevoerd.
2018 Lelystad Airport gaat vanaf 2021 open voor vakantievluchten.
4. Luchtvaart in Nederland en beleidsontwikkelingen
4.1 Luchtvaart in NederlandDe luchtvaart in Nederland bestaat al meer dan 100 jaar (van Ammelroy, 2019). De luchtvaartsector bestaat hierbij uit verschillende onderdelen: luchtvaartmaatschappijen, vliegvelden en vliegtuigen zijn de hoofdonderdelen van de luchtvaartsector (Rijksoverheid, 2009). De luchtvaartmaatschappijen en vliegvelden zijn op verschillende manieren ingebed in Nederlands beleid en arena’s. Mainport Schiphol en Rotterdam worden vaak genoemd als belangrijke economische motor in Nederland en zo zou Nederland ‘tot op heden een bijzonder sterke luchtvaartnatie’ zijn (Rijksoverheid, 2009, p. 3). Naast Schiphol en Rotterdam zijn ook Eindhoven Airport, Groningen Airport Eelde, Lelystad Airport en Maastricht Aachen Airport belangrijke vliegvelden in Nederland (Rijksoverheid, z.d.).
4.1.1. Luchtvaartmaatschappijen
Door de economische relevantie van de luchtvaartsector is vanuit de Nederlandse overheid veel in de luchtvaartsector geïnvesteerd. Zeven jaar na oprichting van de Koninklijke Luchtvaart Maatschappij begonnen de investeringen in de KLM vanuit de overheid (van Ammelroy, 2019). Deze investeringen zijn er tot de dag van vandaag, al zijn de investeringen verlaagd naar 5,9 procent van het totale aantal aandelen in 2019. Dit percentage lag in 1957 nog op 70 procent (van Ammelroy, 2019). De KLM is hierdoor van een voornamelijk publieke organisatie naar een privaat bedrijf gegaan. De overheid heeft in Nederland dus veel inspraak gehad in het pad dat de luchtvaart kon bewandelen en het beleid dat aangenomen werd. Zo moest de KLM vaak toestemming vragen voor routes, nieuwe vliegtuigen en tarieven (van Ammelroy, 2019). Tot op de dag van vandaag worden belangrijke beslissingen over de luchtvaart in Den Haag genomen.
4.1.2. Vliegvelden
Vliegvelden lijken voornamelijk in handen te zijn van de nationale of regionale overheid. Zo zijn ongeveer 70% van de aandelen van Schiphol van de Nederlandse staat (Schiphol, z.d.). Daarnaast heeft de gemeente Amsterdam ongeveer 20% van de aandelen in haar bezet en de gemeente Rotterdam nog eens ongeveer 2% van de aandelen. De laatste 8% van de aandelen zijn voor Groupe ADP (Schiphol, z.d.). Dit betekent dat Schiphol een voornamelijk publieke organisatie is. Bij Eindhoven Airport is hetzelfde patroon te zien. Eindhoven Airport valt onder Schiphol, waardoor Schiphol Nederland B.V. samen met de provincie Noord-Brabant en de gemeente
Eindhoven de aandelen in handen heeft (EindhovenAirport, z.d.). Schiphol Nederland B.V. heeft hierbij 51% van de aandelen, de provincie Noord-Brabant en de gemeente Eindhoven beide 24,5%. Ook bij Groningen Airport Eelde is dezelfde tendens te zien: de provincie Groningen en Drenthe hebben samen met de gemeente Groningen, Assen en Tynaarlo de aandelen (Groningen Airport Eelde, z.d.). Als laatst is ook de Maastricht Aachen Airport na een poos privaat geweest te zijn, weer in handen van de Provincie Limburg (RTL Z, 2019).
4.1.3. Privatisering luchtvaart
De overheid investeert over de jaren heen verschillende hoeveelheden in de luchtvaartsector. Deze uitgaven van de overheid tussen 1970 en 2020 zijn in tabel 4 weergegeven. De hoeveelheid uitgaven aan de luchtvaart, zoals beschreven in de Miljoenennota’s vanaf 1970 tot aan 2020, is aanzienlijk gedaald. Tussen 1970 en 2010 gaat het aandeel uitgaven naar de luchtvaart met pieken en dalen naar beneden, maar dit verschil is niet groot. Het verschil tussen 2010 en 2020 is aanzienlijk. Vanaf vergaderjaar 2000-2001 wordt namelijk bekeken in hoeverre de luchtvaartsector geprivatiseerd moet worden. Uiteindelijk wordt tot doel gesteld minder geld vanuit de overheid naar de luchtvaartsector te laten gaan (Tweede Kamer, 2000-2001; AD, 2006).
Tabel 4
Uitgaven van de staat aan de luchtvaartsector van 1970 tot 2020
4.1.4. Veel besproken onderwerpen luchtvaartsector
Afgelopen decennia zijn er verschillende onderwerpen en problemen waar beleid over de luchtvaart over gemaakt wordt. Zo is de uitbreiding en groei van Schiphol Airport en opening van andere
Jaartal Miljoenennota
burgerluchtvaart Begroting luchtvaart-aangelegenheden
1970 48 000 000 ƒ 1980 167 000 000 ƒ 1990 185 000 000 ƒ 137 000 000 ƒ 2000 350 000 000 ƒ 2010 277 000 000 euro 2020 23 100 000 euro
28 boven steden en dorpen en het hier bijkomende geluid en eventuele geluidshinder een groot onderwerp binnen beleid (Zeeuw, 1998). Naast deze twee onderwerpen is het duurzaamheidsaspect van vliegtuigen een belangrijk onderwerp binnen beleidsvorming (van de Voorde, 2019).
4.2 Beleid(sontwikkelingen) in de luchtvaartsector
4.2.1. Ontwikkeling discours in wetgeving
In wetgeving zijn verschillende ontwikkeling te zien in de keuzes die gemaakt worden en het discours binnen de wetgeving. Deze ontwikkeling is in onderstaande figuren weergegeven.
Figuur 1
Figuur 2
Ontwikkeling discours internationale focus versus provinciale focus
4.2.1.1. Uitbreiding Schiphol
1993 – Uitbreiding Schiphol met een vijfde baan
In 1993 wordt de beslissing gemaakt Schiphol uit te breiden met een vijfde baan. Deze beslissing wordt gemaakt om Schiphol optimaal te kunnen laten groeien, waarbij het belang van het milieu wordt meegenomen. In de beleidskeuze, te vinden in de Memorie van Toelichting, komt duidelijk naar voren dat het kabinet gestreefd heeft naar een evenwicht tussen economie en milieu. Het milieu wordt vaak genoemd als kader, waarbinnen groei van Schiphol plaats kan vinden.
2002 – Aantal vliegbewegingen Schiphol
Rondom 2002 wordt bekeken in hoeverre oud luchtvaartbeleid nog steeds passend is en eventueel veranderd moet worden. Een wijziging van de Luchtvaartwet komt hierbij tot stand. Bij deze wijziging wordt zowel gefocust op economie als milieu. Opvallend is dat de overheid aan de ene kant vaak herhaalt dat het beleid aan de randvoorwaarden voldoet en dat rekening wordt gehouden met het milieu, maar aan de andere kant haar handen van mogelijk geluidsoverlast aftrekt. De overheid zou niet verantwoordelijk zijn voor de vliegbewegingen die Schiphol uitvoert.
2018 – Opening Lelystad Airport
In 2015 wordt groen licht gegeven voor Lelystad Airport. Zo kan er meer gevlogen worden, wordt Schiphol gedeeltelijk ontlast en hebben ook bewoners minder last van de hoeveelheid vluchten die
30 heeft naar de economie en hoeveelheid vliegbewegingen. Milieu wordt af en toe meegenomen, maar over het algemeen gaat de voorkeur uit naar het economische belang van Lelystad Airport en de exploitant van het vliegveld. Eventuele overschrijdingen van uitstoot worden geaccepteerd of goedgekeurd, aangezien er nog geen grenzen zouden zijn.
4.2.1.2. Vliegbewegingen Schiphol en klimaat
1978 – Meerjaren Programma Geluid
In 1978 komt de eerste wet over geluidshinder tot stand. Het aantal vliegbewegingen van vliegtuigen is vergroot en geluidshinder zou erger zijn geworden, waardoor een wet nodig was om geluidsoverlast de komende decennia in te dammen. In deze wet komen voornamelijk milieuoverwegingen naar boven, waaraan vliegtuigen en vliegvelden zich aan moeten houden. 2006 – Wijziging luchtvaartwet
In 2006 komt een lang verwachte wijziging van de luchtvaartwet tot stand. In deze wijziging wordt voornamelijk een decentraal karakter van beleid gepromoot en trekt de Rijksoverheid haar handen af van bepaalde bevoegdheden. Zij laat dit aan provinciaal bestuur over. Opvallend is ook dat het aantal vliegbewegingen volgens deze nieuwe wet niet omlaag moet, maar geluidshinder wel. Geluidshinder moet bij invoering van deze wet gemeten worden aan de hand van Europese richtlijnen. Het verminderen van geluidshinder wordt dan voornamelijk gelegd bij de inrichting van de vliegtuigen.
1994 – Wijziging van de Luchtvaartwet
In 1994 wordt na evaluatie van de zonering uit 1978 besloten dat de geluidzones opgerekt moeten worden. De groei van Schiphol wordt groter en moet bevorderd worden, waardoor meer huizen binnen de al bestaande geluidzones moeten vallen. Het is opvallend dat in deze wijziging van de Luchtvaartwet nauwelijks gesproken wordt over milieuoverwegingen. In de wijziging komt naar voren dat een dubbeldoelstelling is geformuleerd: milieu is belangrijk en groei van Schiphol moet bevorderd worden. In de wijziging komt naar boven dat deze dubbeldoelstelling niet gehaald kan worden en gekozen wordt voor de groei van Schiphol en de hierbij horende groei van de economie. 2008 – Invoering vliegtaks
In 2008 wordt de vliegtaks ingevoerd. Een taks van 45 euro voor lange vluchten en 11,25 euro voor korte, Europese vluchten zou zorgen voor minder groei van vliegbewegingen en zou mensen bewuster maken van de negatieve gevolgen van vliegen. In de toelichting van het kabinet over het
voorstel wordt het milieu het grootste deel van de tijd (elf keer) genoemd als reden om de belasting in te voeren. Economie is ondergeschikt aan het milieu en groei van Schiphol en de luchtvaart als onwenselijk gezien. De enige concessie die gedaan wordt vanuit het kabinet is het ontzien van de vliegtaks op passagiers die Schiphol gebruiken als transfer, de zogenaamde ‘transferpassagiers’. Deze passagiers hoeven geen extra belasting te betalen.
2009 – Afschaffing vliegtaks
In 2009 wordt de vliegtaks, na een jaar bestaan te hebben, afgeschaft. De reden hiervoor is de opkomende economische crisis in 2008, waardoor de luchtvaartsector een groot economisch verlies lijdt. Hierdoor besluit het kabinet om de vliegbelasting af te schaffen. De argumentatie hiervoor is voornamelijk economisch. Ecologische afwegingen worden wel gemaakt. Opvallend is dat het kabinet assumpties maakt over de verminderde uitstoot van CO2 door de economische crisis en daarbij de ecologische afwegingen doorschuift naar een nieuwe Europese wet die in 2012 ingaat. Daarnaast is opvallend dat het kabinet de vliegtaks in één keer afschaft. De verklaring die het kabinet hiervoor geeft, is de zekerheid die de sector verdient. De sector zou recht hebben op de zekerheid dat de vliegbelasting er niet meer zal komen.
2019 – Luchtvaart en het Klimaatakkoord
In het Klimaatakkoord maakt de luchtvaart geen onderdeel uit van de maatregelen. De toelichting hiervan richt zich op het voornamelijk internationale karakter van de luchtvaart. Hoewel duurzaamheid vaak benoemd wordt als belangrijk onderdeel van de onderhandelingen, wordt alleen gesteld dat er overlegtafels gestart zijn.
4.2.2. Ontwikkeling publieke arena
Naast bovenstaande analyse van totstand gekomen beleidsbeslissingen en wetten, is een documentanalyse gedaan, waarbij gekeken is naar het discours in de vijf grootste kranten van Nederland, namelijk de Telegraaf, de Volkskrant, het NRC Handelsblad, het Algemeen Dagblad en Trouw. Er is een analyse gemaakt, waarbij gekeken is naar de inhoud van verscheidene krantenartikelen. Een periode van 1990 tot 2020 is bekeken. De resultaten worden in figuur 3 weergegeven.
32 Figuur 3
Publiek discours luchtvaartsector
Het economische beeld rondom luchtvaart is in elk geanalyseerde jaar een belangrijk beeld. Opvallend is dat de groeimogelijkheden en de positieve kanten van groei voor Schiphol voornamelijk in 1990 te vinden zijn. De jaren erna worden deze positieve geluiden minder getoond. Het is interessant te zien dat in 2020 de economie op een andere manier naar voren komt en hierdoor nog meer aandacht krijgt. Begin 2020 vindt namelijk een plotselinge verschuiving plaats. Het overleven van de luchtvaart komt sterk naar boven, aangezien de coronacrisis in 2020 opspeelt. De economie komt in dit jaar vaak boven duurzaamheid te staan in de artikelen. Enige nuance speelt zich wel af, waarbij staatssteun vanuit de overheid gepaard zou moeten gaan met voorwaarden voor duurzame luchtvaart. Volledig terug naar een economisch discours is in het begin van 2020 dan ook niet aan de orde. Toch ligt wel meer nadruk op de economische relevantie van de luchtvaart voor Nederland. De coronacrisis lijkt zo te leiden naar een hernieuwde waardering voor de economie en de impact die de luchtvaart heeft op de Nederlandse economie. Hierdoor wordt de luchtvaart, de economie en het belang van behoud van banen veel besproken in 2020 en stijgt het belang van het economische beeld in het publieke discours.
Duurzaamheid lijkt daarbij ook een belangrijker onderwerp te worden, voornamelijk ook omdat het belang van Schiphol voor de economische groei over de jaren heen steeds meer ondermijnd
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Groei luchtvaart Geluidsoverlast Goede uitbreiding Schiphol Belang luchtvaart voor economie Belang van duurzaamheid
Publiek discours luchtvaartsector
lijkt. Waar in 1990 en 2000 de focus voornamelijk ligt op de geluidsoverlast van Schiphol, verschuift deze focus naar een meer algemeen ‘duurzaamheidsdiscours’. De economie en het belang van luchtvaart voor de economie in Nederland wordt daarentegen ook relatief vaak aangehaald. Het belang van de economie is voornamelijk in 2010 en tijdens de coronacrisis een groter thema. Over het algemeen wordt in deze jaren het belang van duurzaamheid en de economie redelijk gelijkwaardig behandeld. Wanneer de coronacrisis meer grip begint te krijgen op Nederland en het belang van de luchtvaart voor de Nederlandse economie vaker wordt aangehaald, blijft het belang van duurzaamheid ook vaak genoemd. Geluidshinder wordt in het publieke discours vaak geassocieerd met groei van de luchtvaart en Schiphol. Wanneer de luchtvaart en Schiphol mogen groeien, wordt in de artikelen veelal genoemd hoe deze groei impact heeft op geluidshinder voor omwonenden van Schiphol. Dit is waarom ‘groei’ vaak genoemd wordt in artikelen over geluidshinder van luchtvaart. Groei blijft een constante factor in de artikelen, met uitzondering van artikelen in 2010.
Over het algemeen gaan veel artikelen over luchtvaart over de uitstoot van vliegtuigen. Toch zijn door de jaren heen verschillen te zien in de nadruk die in de artikelen gelegd wordt. In 1990 en 2000 gaan veel artikelen over de schadelijkheid van veel uitstoot, maar daarnaast wordt ook genoemd dat bepaald advies van de Raad van State te politiek zou zijn of dat regelgeving niet goed gemaakt is. Het (economisch) belang van de luchtvaart bestaat hierbij vaak nog in gelijke mate naast de bezorgdheid over het niet duurzame karakter van de luchtvaart. Echter, langzamerhand verschuift het discours naar een discours met meer aandacht voor duurzaamheid en duurzame luchtvaart. Het milieu komt vaker naar voren en het economische belang van de luchtvaart wordt hierbij minder genoemd. Wanneer de economie genoemd wordt, wordt dat vaker gedaan in combinatie met meer belasting over vliegtickets of kerosine. Wanneer in 2020 de coronacrisis opkomt, wordt het belang van de economie meer genoemd, maar blijft duurzaamheid een rol spelen in het discours.
5. Belangenorganisaties met invloed
In onderstaande tabellen 5 tot en met 7 is te zien in hoeverre belangenorganisaties hun voorkeuren verkregen hebben in beleid. Over het algemeen is een vergelijkbare trend te zien over alle tabellen en onderwerpen heen. Over het algemeen zien de SchipholGroup, BARIN, KLM,
34 in beleid. Milieuorganisaties en bewonersgroepen nemen vaak het standpunt in dat bepaald beleid niet tot stand mag komen. Dit betekent dat zij in verhouding meer lijken te verliezen dan organisaties die de middenweg proberen te vinden. Schiphol en KLM lijken succesvol hun belangen te behartigen bij beleid over de uitstoot van broeikasgassen van de luchtvaart en het uitbreiden van Schiphol. Minder succesvol zijn deze groepen wanneer het over geluidshinder/aantal vliegbewegingen gaat.
Preference attainment belangenorganisaties over geluid luchtvaart Beleid Geluids-net Platform vliegover-last Platform Leef-milieu NSG Schiphol KLM Gemeen-ten N & M SA Milieu-Defensie LVNL Uiteindelijk beleid 1978 Zonering rondom Schiphol - - - 1 - 1 1 - 0 - - 4 2000-2001 Geluidshinder 1 1 1 - 1 - 1 3 - 1 - 4 2000 Meetpunten Schiphol - - 1 - 1 1 1 1 - 1 - 4 25% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 50% 0% 25% - 100%
