Terreur debatten
Een onderzoek naar de invloed van de intensivering van het Europees contraterrorismebeleid op de inhoud van het Nederlands politiek debat.
Nina van Eer s1798723 ninavaneer@live.nl
The power of the past: the contemporary relevance of histories Ellen van Reuler
16-06-2019 Woordaantal: 8391
Inhoud Inleiding………blz. 4 Hoofdstuk 1 - Onderzoeksopzet………blz. 5 1.1 Literatuurreview………..………blz. 5 1.2 Conceptualisering…………..…..………blz. 7 1.3 Operationalisering .…………..………..………blz. 9 1.4 Theoretische Verwachtingen………..blz. 10 1.5 Case selectie ..…..……….blz. 11 1.6 Methoden………..……….………blz. 12
Hoofdstuk 2 - Europees contraterrorismebeleid vanaf 1970………..………blz. 14 2.1 Europese beleidsontwikkeling vanaf 1970…………..……….……….blz. 14 2.2 Tijdsgewricht Nederland………..………..…blz. 15 2.3 Politiek debat Nederland ………..…..………..…blz. 15
Hoofdstuk 3 - Europees contraterrorismebeleid vanaf 2001……….……….blz. 18 3.1 Europese beleidsontwikkeling vanaf 2001..……..………….………..…….blz. 18 3.2 Tijdsgewricht Nederland………blz. 19 3.3 Politiek debat Nederland ………..……blz. 20 3.4 Verdere ontwikkeling ………..………..………blz. 22
Conclusie……….………blz. 24 Literatuurlijst …..………blz. 28 Appendix……….blz. 34 Tabel Nederlands politiek debat vanaf 1970 ……….……….blz. 33
Inleiding
De afgelopen jaren lijkt Europa steeds vaker te worden getroffen door terroristische aanslagen (Europol, 2018). Zo waren er de aanslagen in Parijs in januari en november 2015, Berlijn in december 2016 en Manchester in mei 2017. Na de aanslag op de Twin Towers in Amerika kwam Europa in direct contact met internationaal religieus terrorisme door aanslagen in Madrid in 2004 en London in 2005. In Nederland bleef het de afgelopen jaren voornamelijk bij dreiging. Zo is het dreigingsniveau sinds maart 2013 substantieel op vier van de vijf niveaus (Liem, Kuipers & Sciarone, 2018). Maart 2019 werd Nederland onverwachts getroffen door een aanslag in Utrecht, die resulteerde in drie doden. Door het grensoverschrijdende aspect van terrorisme lijkt internationale samenwerking een vereiste te zijn. In Europa is de Europese Unie hiervoor het aangewezen orgaan. Het heeft de kracht om zowel politieke, financiële, juridische, diplomatieke als militaire middelen samen te brengen in de strijd tegen terrorisme (Keohane, 2005). Daarbij is terrorismebestrijding door supranationale samenwerking op Europees niveau nooit eerder in de geschiedenis zo ver ontwikkeld geweest (Wittendorp, Bont, de Roy & Bakker, 2017). Terrorisme is geen nieuw fenomeen voor de Europese Unie, want dit begon in 1970 met aanslagen van onder meer de RAF en de IRA. Het Europese contraterrorismebeleid is in de beginperiode steeds als reactie op verschillende aanslagen ontwikkeld (Rudolph, 2006). Echter, de intensivering van samenwerking op Europees niveau staat op gespannen voet met het nationale beleid van lidstaten (Müller-Wille, 2008). Het is aannemelijk dat de ratificatie en implementatie van Europees beleid invloed heeft op het politieke debat in lidstaten. Een historische benadering van het Nederlandse politieke debat en de onderwerpen die hierin aan de orde komen kan de huidige staat van het Europese contraterrorismebeleid in perspectief plaatsen. Deze scriptie beschrijft belangrijke gebeurtenissen in de ontwikkeling van dit Europese beleid. Vervolgens wordt het Nederlands politieke debat als reactie op deze ontwikkeling geanalyseerd aan de hand van vier indicatoren: soevereiniteit, effectiviteit, individuele vrijheden en privacy.
1. Onderzoeksopzet 1.1 Literatuurreview
De Europese Unie heeft zich in korte tijd ontwikkeld van een voornamelijk intergouvernementele organisatie naar een nieuw politiek systeem dat steeds meer supranationale karakteristieken vertoond. Er zijn verschillende Europese intergratietheorieën die ingaan op de relatie tussen de Europese Unie en lidstaten. In de jaren zestig waren het neofunctionalisme en het intergouvernementalisme de belangrijkste theorieën voor het integratieproces en de gevolgen voor de natiestaat (Jachtenfuchs, 2001). ‘Multi-level governance’ kenmerkt het huidige Europees integratieproces. Hier wordt ook vanuit gegaan in dit onderzoek. Deze benadering onderkent dat Europese beleidsvorming wordt gedomineerd door nationale overheden, maar stelt ook dat de Europese eenwording de nationale staten heeft versterkt (Hajer, Van Tatenhove & Laurent, 2004). Bij implementatie van Europese beleid lijkt het moeilijker te worden voor lidstaten om dhun dominantie vast te houden. Dit is ook terug te zien bij het invoeren van contraterrorismebeleid (Smith, 2013).
Het contraterrorismebeleid van de Europese Unie valt onder het gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid. Dit is een unieke constructie binnen de internationale betrekkingen. Samenwerking op deze schaal over politiek gevoelige onderwerpen als veiligheid is uitzonderlijk in de wereld. Men kan spreken over een wisselwerking tussen de beleidsvorming op nationaal en Europees niveau. Enerzijds wordt het contraterrorismebeleid van de Europese Unie sterk beïnvloed door nationale belangen en beleid, zoals de multi-level governance benadering aangeeft. Echter, academische literatuur laat zien dat gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid in grote mate van invloed is op welke wijze individuele lidstaten het veiligheidsbeleid vormgeven (Marks, Hooghe, Blank, 1996; Smith, 2013). Uitbereiding en intensivering van sinds de jaren zeventig maakt het steeds moeilijker voor Europese lidstaten om het nationaal beleid in te richten zonder rekening te houden met Europese richtlijnen. Net als veel andere beleidsonderwerp is het Europees contraterrorismebeleidsterk beïnvloed is door ‘europeanisering’. Dit houdt in dat er een integratie van autoriteit op Europees niveau is en lidstaten meer en meer Europees veiligheidsbeleid in het eigen nationale beleid moeten opnemen (Smith, 2004). Het proces van europeanisering van het contraterrorismebeleid start met de aanslagen van ondermeer de IRA en RAF. In verband met leesbaarheid wordt in het verdere onderzoek consequent EU gebruikt, met inbegrip van de eerdere vormen van de EU.
Op de ontwikkeling van het Europees contraterrorismebeleid is door meerdere auteurs kritiek geleverd. Den Boer (2003) bespreekt in haar artikel de problemen met het contraterrorismebeleid in de zeventiger jaren. Ze stelt dat het justitieel systeem als een van de laatste nationale bouwstenen wordt gezien. Dit resulteert in een conservatieve houding van lidstaten en een voornamelijk intergouvernementeel beleid. Hierdoor zijn er conflicterende belangen tussen gemeenschappelijke beleidsdoelen en de autonomie van staten. Deze conflicterende belangen leiden volgens Den Boer tot een aantal problemen. Zo ontstaat er een gefragmenteerde overheid en een ongelijke implementatie van wetgevende instrumenten in lidstaten waardoor. (Den Boer, 2003).
Keohane (2005) stelt dat de EU niet dezelfde middelen en daardoor daadkracht heeft als de nationale overheid om terrorisme aan te pakken. Nationale overheden zien de overeenkomst voornamelijk als behulpzaam in plaats van cruciaal in de strijd tegen terrorisme. De Vries (2006) benadrukt in tegenstelling tot Keohane ook de implicates van het beleid. Zo zou de EU lidstaten moeten aansporen hun terrorisme beleid te verbeteren. In plaatst van de focus op de juridische aspecten binnen het Europees beleid, zou er meer aandacht moeten uitgaan naar de internationale coöperatie en de verdere intensivering van de samenwerking.
Keohane (2008) beschrijft in een later stuk dat er sprake is van een paradox wanneer het aankomt op de rol van de EU in contraterrorisme. Hij beschrijft dat lidstaten coöperatie op Europees niveau steunen vanwege het grensoverschrijdende karakter van terroristische dreiging. Echter, zijn ze terughoudend in het overhevelen van macht als het aankomt op onderzoek en vervolging. Veiligheidsbeleid gaat in de kern om nationale soevereiniteit wat resulteert in dat lidstaten nationale wetgeving, veiligheidsmaatregelen en onderlinge afspraken met andere landen niet zomaar op het spel willen zetten (Keohane, 2008).
In de ontwikkeling van het Europees contraterrorismebeleid worden de aanslagen op de Twin Towers op 9 september 2001 vaak als omslagpunt gezien (Wittendorp et al., 2017). Na de afgenomen interesse voor literatuur over terrorisme in de jaren negentig is er een enorme groei in onderzoeksinstituten en academische literatuur te zien na deze aanslag (Bakker, 2015). Door de omvang en impact van deze aanslag werden er weer veranderingen doorgevoerd binnen het contraterrorismebeleid van de EU. Dit uitte zich in zowel een ‘Counter-Terrorism Strategy’ als een ‘Action plan’ wat als zeer vooruitstrevend werden gezien (Monar, 2007). Volgens Rapoport (2002) begon de nieuwe vorm van terrorisme al eind jaren zeventig. De auteur onderscheidt vier golven van terrorisme waarvan de laatste religieus beïnvloede golf eind twintigste eeuw begon. De voorgaande golven waren de ‘anarchistische', de ‘anti-koloniale’ en de ‘new-left’. De ontwikkeling van het contraterrorismebeleid van de EU sinds 1970, wordt duidelijk dat deze steeds meer berust
op intensieve samenwerking tussen lidstaten, geregeld vanuit de EU. Het wordt steeds moeilijker voor Europese lidstaten om het nationaal beleid in te richten zonder hierbij rekening te houden met Europese richtlijnen (Bossong, 2012).
Nohrstedt en Hansén (2006) schreven als een van de enigen over de invloed van het Europese contraterrorismebeleid op lidstaten. De auteurs stelden dat Europese maatregelen met een een hoge politieke druk relatief vlot worden geïmplementeerd in vergelijking tot maatregelen die vrijwillig doorgevoerd moeten worden. Echter, zelfs als de politieke druk laag ligt weet de EU door middel van agendering lidstaten te beïnvloeden toch maatregelen door te voeren. De EU is verandert in een faciliterend platform waarbinnen beleidsideeën en ervaring worden uitgewisseld. Uiteindelijk bepalen nationale actoren en structuren, zoals het recht op veto en de politieke cultuur of het EU contraterrorismebeleid wordt aangenomen in lidstaten. Om de samenwerking tussen de EU en haar lidstaten bij de bestrijding van terrorisme beter inzichtelijk te maken is het interessant te onderzoeken hoe de ontwikkeling van het Europees beleid het Nederlandse politieke debat hierover heeft beïnvloed en welke thema’s er in dit debat zijn te onderscheiden.
De volgende onderzoeksvraag is geformuleerd; Welke invloed heeft de intensivering van het Europees contraterrorismebeleid op de inhoud van het Nederlands politiek debat?
1.2 Conceptualisering
In de wereldpolitiek is uitermate lastig gebleken om consensus te bereiken over de definiëring van terrorisme. Dit komt ondermeer door de verschillende vormen, subjectiviteit, politieke gevoeligheid en de manier waarop het begrip is veranderd in de tijd. Discussies rondom de definiëring en de verschillende belangen van lidstaten bemoeilijken conceptualisering van het begrip voor de EU. In 1977 werd terrorisme bij de Europese Conventie ter onderdrukking van terrorisme als volgt gedefinieerd:
Accordingly, terrorism is an act aiming at the individual, principally diplomatic and internationally protected persons; terrorism is a serious act of violence using mainly
explosive and inflammable materials; the goal of the act is political; the act has to entail a situation of gravity that cannot be identified by a known entity (Dedeoglu, 2003, p. 84).
uitgevoerd kan worden tegen landen. Onder deze definitie vallen onder andere moord, kidnapping maar ook de promotie van een terroristische organisatie. Vanwege de politieke gevoeligheid zijn staten als uitvoerende actor van terroristische daden doelbewust uit de definitie gehouden:
offences which are intentionally committed by an individual or a group against one or more countries, their institutions or people with the aim of intimidating them and seriously
altering or destroying the political, economic, or social structures of a country, will be punishable as terrorist offences (Dedeoglu, 2003, p. 96).
In Nederland bestaat pas sinds 2004 een wettelijke definitie van terrorisme. De gehanteerde definitie door de NCTV (2011) luidt:
Terrorisme is het uit ideologische motieven dreigen met, voorbereiden of plegen van op mensen gericht ernstig geweld, dan wel daden gericht op het aanrichten van
maatschappijontwrichtende zaakschade, met als doel maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen, de bevolking ernstige vrees aan te jagen of politieke besluitvorming te beïnvloeden.
In deze definitie ligt de nadruk minder op de uitvoerende actor, maar meer op het doel en de schade als gevolg van de terroristische acties. Deze definitie zal leidend zijn in deze scriptie. Het gaat om een zeer brede definitie gaat met als voordeel dat het gezien kan worden als een ‘containerbegrip’ dat per tijd en context verschillend kan worden ingevuld (Conolly, 1993). Daarnaast is het begrip zeer bruikbaar aangezien door de Nederlandse regering is vastgesteld en het Nederlandse politieke debat in dit onderzoek centraal staat.
Het begrip contraterrorisme ligt minder politiek gevoelig en is minder is verandert door de tijd. Hierdoor bestaat over het algemeen consensus over dit begrip. De definitie wordt vaak bondig verwoord. Echter, in deze scriptie zal een omvattende definiëring gebruikt worden:
A complex set of strategies, policies and programmes designed to take direct action against terrorists or their sponsors and supporters. CT can include both proactive and passive
measures designed and implemented across a wide array of fields and domains, including those of politics, law, finance, communications, defence, intelligence and infrastructure. CT may engage and be implemented by a variety of actors, including government, law
enforcement, the military, private sector and civil society actors, and the general public (Rand Europe, 2019, p. 20).
Deze definiëring is geschikt doordat het een holistische aanpak van contraterrorismebeleid omschrijft waarbij spelers van lokaal niveau tot internationaal niveau als actoren worden gezien. Dit is belangrijk omdat het Europees beleid doorwerkt op al deze niveaus. Daarnaast omschrijft deze definitie zowel proactieve als passieve maatregelen. Tot slot wordt deze definiëring gehanteerd door de Nederlandse overheid wat goed past binnen de bronnen die zullen worden gebruikt voor de scriptie.
Met het politieke debat wordt het parlementaire debat in de Nederlandse Eerste en Tweede Kamer bedoeld, tussen zowel de regering en oppositie als tussen de verschillende partijen (Proksch & Slapin, 2015). Hoewel dit debat mede wordt ingegeven door de mening van de burger, onderscheidt het maatschappelijke debat in de samenleving van hetgeen zich afspeelt in de politieke arena. Daar wordt niet op ingegaan in deze scriptie omwille van het beschikbare tijdsbestek.
1.3 Operationalisering
Binnen het historisch onderzoek naar de ontwikkeling van het contraterrorismebeleid van de EU wordt huidige literatuur omtrent het onderwerp gecombineerd met beleidstukken. Hierin is terug te vinden welke veranderingen er binnen het beleidsterrein van terrorisme zijn doorgevoerd. Naast beschrijven van de ontwikkeling krijgen implicaties die het doorgevoerde beleid heeft voor de Europese lidstaten aandacht.
De analyse van het Nederlands politieke debat wordt gedaan door een inhoudsanalyse van het Europees verdrag tot Bestrijding van Terrorisme en het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme. De inhoudsanalyse kijkt voornamelijk welke onderwerpen de debatten bevatten. Dit wordt gedaan aan de hand van de indicatoren die afgeleid uit de huidige literatuur; Soevereiniteit, Effectiviteit en Privacy en Individuele vrijheden, en mogelijk andere thema’s die opvallend zijn binnen de debatten.
Voor het analyseren thema soevereiniteit wordt gelet op woorden als autonomie, supranationaliteit, onafhankelijkheid en nationaal beleid. Effectiviteit gaat om de werkzaamheid en doeltreffendheid van beleid. Er wordt gekeken of er wordt gesteld dat het nationaal beleid conflicteert met het Europees beleid. Onder het thema van privacy valt het verkrijgen van bredere
informatie-uitwisseling vallen onder deze indicator. Bij het thema individuele vrijheden staat het beïnvloeden van de individuele rechten centraal. Hierbinnen vallen het benoemen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het schenden grondrechten.
1.4 Theoretische verwachtingen
Zoals blijkt uit de literatuurreview is er geschreven over de ontwikkeling van het Europees contraterrorismebeleid ( Monar, 2007; Bossong, 2012). Echter, literatuur die de invloed van dit beleid op de inhoud van het politieke debat in lidstaten behandeld is summier. De onderzoeksvraag in acht nemend wordt verwacht dat de invloed van de intensivering van het Europees contraterrorismebeleid aan vier indicatoren is terug te zien in het Nederlandse politieke debat. Deze indicatoren, afgeleid uit verschillende literatuur, worden meermaals als ijkpunten gebruikt om discussies rondom het beleid van terrorismebestrijding te analyseren. Verwacht wordt dat van de vier indicatoren met name ‘privacy’ en ‘individuele vrijheden’ sterk opvallen. Dit zijn indicatoren die specifiek voortkomen in het debat rond intensivering van het Europees contraterrorismebeleid. ‘Soevereiniteit’ en ‘effectiviteit’ als indicatoren zijn meer algemeen punten van discussie in de ontwikkeling van de EU. Elke indicator zal hieronder met de bijbehorende literatuur worden toegelicht.
De soevereiniteit is een kerngegeven in het afbakenen van de relatie tussen afzonderlijke lidstaten en de EU. Meerdere auteurs, waaronder Keohane (2005), de Vries (2006) en Monar (2007) schreven over de problemen van Europees beleid en de implicaties voor lidstaten. Keohane (2008) omschreef een paradox waarbij lidstaten het principe van coöperatie op Europees niveau steunen. Toch zijn ze erg terughoudend in het weggeven van macht als het aankomt op onderzoek en vervolging. Verwacht wordt dat de intensivering van het contraterrorismebeleid en daarmee verder inperken van de intergouvernementele besluitvorming op het gebied van veiligheid, resulteert in een politiek debat in Nederland.
De effectiviteit van Europees beleid in relatie tot lidstaten wordt meermaals aangehaald binnen de literatuur(Keohane, 2005; Monar, 2007). Tegenstanders van intensivering van Europees beleid stellen dat nationale actoren binnen de lidstaten geschikter zijn voor de aanpak van contraterrorisme, vanwege hun locatie, sociale- en culturele kennis binnen de nationale autoriteiten. Voorstanders stellen dat organisaties als Europol wel degelijk van toegevoegde waarde zijn als
gecentraliseerde organisatie die nationale organisaties ondersteunt (Müller-Wille, 2008). Dit is meermaals onderwerp van discussie geweest van Nederlands politiek debat als reactie op Europees beleid.
Tot slot wordt de impact van Europees beleid op ‘privacy’ en ‘individuele vrijheden’ besproken (Didier & Guild, 2015). Huidige Europese contraterrorisme maatregelen, ondersteunt door uitgebreide wetten, zorgen voor bredere bevoegdheden op het gebied opsporing en vervolging. Deze eerst nog tijdelijke maatregelen als reactie op de aanslagen op de Twin Towers, London en Madrid, zijn later definitief doorgevoerd (Tsoukala, 2006). In loop der jaren laat worden scherpere noodmaatregelen worden gebruikt om uitzonderlijke omstandigheden het hoofd te beiden. Maatregelen die langzamerhand veranderen in permanente onderdelen van de nationale wetgeving (Payé, 2004, p. 62). Bredere bevoegdheden en maatregelen van Europa lijken de privacy en individuele vrijheden van burgers verder in te perken. Verwacht wordt dat bovenstaande onderwerpen nadrukkelijk aanwezig zijn in het Nederlandse debat.
1.5 Case selectie
Het scriptie onderzoek richt zich alleen op Nederland. Deze keuze is gemaakt omdat Nederland afwijkt in vergelijking tot andere Europese lidstaten (Gerring, 2001). Zowel de geschiedenis van de EU als in de ontwikkeling van het contraterrorismebeleid is Nederland in meerdere opzichten een voorloper geweest.
Nederland stond aan de basis als één van de zes landen die de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal heeft opgericht. Vanaf de oprichting is Nederland erg betrokken geweest bij de voortgang en intensivering van de EU als actor (Kempen, 2018).
Naast Duitsland was Nederland in de jaren zeventig een van de eerste lidstaten met beleid gericht voor terrorismebestrijding, genaamd de ‘Dutch Approach’. Hierbij werd de dialoog met daders zo lang mogelijk aangehouden, maar hard optreden werd nooit uitgesloten. Aanleiding hiervoor waren de twee treinkapingen door Molukse groeperingen, waar als gevolg van gijzelingsacties meerdere doden vielen. Van een specifiek beleidsterrein was nog geen sprake (Wittendorp et al., 2017).
openbare plannen. Wittendorp et al. (2017) stelden vast dat daarop steeds meer lidstaten met openheid omtrent terrorismebeleid.
Tot slot is Nederland met de definiëring en afbakening van bepaalde begrippen. Als één van de weinige landen wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen radicalisering en extremisme. Niet-gouvernementele actoren worden nadrukkelijk betrokken bij het beleidsterrein. Het is ook het enige land waar in de volle breedte van het beleidsterrein van terrorismebestrijding en radicalisering coördinatie plaatsvindt (Wittendorp et al., 2017).
1.6 Methoden
Door het uitvoeren van een kwalitatief historisch onderzoek naar contraterrorisme en veiligheidsbeleid kunnen huidige ontwikkelingen beter in perspectief worden geplaatst. Deze scriptie richt zich op de lange termijn ontwikkeling van het Europese contraterrorismebeleid vanaf 1970, beschreven aan de hand van twee periodes.
De eerste periode wordt gekarakteriseerd door de opkomst van Europees contraterrorismebeleid vanaf 1970. Deze periode is gekozen omdat als gevolg van de aanslagen van de RAF, ETA en de IRA het eerste substantiële Europees contraterrorismebeleid werd opgesteld. De tweede periode is het ogenschijnlijke keerpunt binnen dit beleid vanaf 2001 (Gregory, 2005). De periode begint met de aanslag op de Twin Towers in New York op 9/11 en wordt in veel literatuur omschreven als een cruciaal moment in de ontwikkeling van terrorismebeleid. De aanslag zorgde voor een ander soort terrorisme: van grotere omvang, met een meer internationaal karakter en vaak vanuit een symbolisch oogpunt uitgevoerd (Gaibulloev & Sandler, 2019). Daarbij komt dat enkele jaren later Europa direct geconfronteerd werd met dit soort terrorisme met de aanslagen in Madrid en London.
De analyse wordt gedaan door te kijken naar beleid dat is gevormd door de EU, als reactie op de gebeurtenissen in bovenstaande periodes. Vervolgens wordt de reactie in het Nederlandse politieke debat op de verandering in het Europese contraterrorismebeleid onderzocht. Omwille van de omvang van het politieke debat over dit onderwerp is gekozen om door middel van een inhoudsanalyse naar het politieke debat rondom twee van de belangrijkste verdragen in beide periodes te kijken. Het onderscheid tussen de twee periodes is ook vanuit praktisch oogpunt gemaakt zodat één verdrag in beide periodes centraal kon staan. Beide periodes volgen elkaar niet allen op maar vallen in dezelfde huidige religieuze golf, geïdentificeerd door Rapoport (2002).
Hierdoor is het mogelijk een lang termijn beeld te analyseren en een vergelijking te maken met de huidige situatie.
Er wordt gekeken naar het ‘Europees verdrag tot Bestrijding van Terrorisme’ waar in de periode van 1977 tot 1987 parlementair debat plaats vond. Daarnaast is het ‘Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme’ gekozen dat in de kamers van 2007 tot 2010 besproken werd. Analyse van deze politieke debatten laat zien welke lange termijn ontwikkeling er binnen de houding van Nederland is tegenover de EU. De belangrijkste bediscussieerde thema’s per periode zullen worden onderscheiden. Daarnaast wordt zichtbaar of de houding van het kabinet verschilt van die van de oppositie. Dit onderzoek zal aan de hand van parlementaire handelingen worden gedaan. Hiervoor is gekozen omdat de verschillende meningen van partijen naar voren komen in deze parlementaire debatten. In tegenstelling tot kamervragen zijn parlementaire debatten veel uitgebreider en hebben ze meer interactie wat zorgt voor meer diepgang voor deze inhoudsanalyse.
De parlementaire debatten zijn via de online databank van de overheid verkregen, namelijk statengeneraaldigitaal en zoek.officielebekenmaking. De verdragen zijn als zinsnede ingevoerd wat tot gevolg heeft dat alleen debatten met de volledige naam werden geselecteerd. Vervolgens zijn alleen parlementaire debatten gekozen. In de eerste periode heeft dit geresulteerd in tien primaire bronnen en in de tweede periode gaat het om zestien primaire bronnen.
2. Europees contraterrorismebeleid vanaf 1970 2.1 Europese beleidsontwikkeling vanaf 1970
Vanaf 1968 werden meerdere Europese landen getroffen door een golf van links en separatistisch terrorisme van voornamelijk nieuwe organisaties met politieke doelen. Duitsland had te maken met de Rote Armee Fraktion, maar de acties waren grensoverschrijdend. In Italië waren er gewelddadige acties door de Brigate Rosse. Noord-Ierland en Engeland kregen vanaf 1969 te maken met terroristisch geweld van de Provisional Irish Republican Army. In Spanje was de ETA herhaaldelijk actief. Europa werd in 1972 zelfs geconfronteerd met terroristische groeperingen uit het Midden-Oosten. Enkele Palestijnen van de groep Zwarte September gijzelden Israëlische atleten tijdens de Olympische Spelen in München.
Als gevolg van aanslagen, uitgevoerd door internationale groeperingen, en de steeds verder vervagende interne grenzen kreeg terrorisme in Europa voor het eerst een meer internationaal karakter. Samenwerking tussen EG-landen werd vanzelfsprekender. In 1975 werd nauwere samenwerking in de aanpak van contraterrorisme besproken door de Raad van Ministers in Rome. Dit leidde tot de geheime oprichting van de TREVI-groep (Bunyan, 1997). Deze groep had tot doel internationale samenwerking te bewerkstelligen tussen politie, douanes en soortgelijke organisaties om terrorisme tegen te gaan. De TREVI-werkgroepen vielen onder de verantwoordelijkheid van de Raad van de Ministers en waren gebaseerd op intergouvernementele besluitvorming (Peek, 1994).
In 1977 werd het eerste significante Europese verdrag op het gebied van contraterrorisme gesloten; het Europees Verdrag tot Bestrijding van Terrorisme. De Europese lidstaten kwamen hierin overeen dat er effectiever contraterrorismebeleid gevoerd moest worden, wat zou zorgen voor meer eenheid tussen lidstaten. Voor lidstaten betekende dit verdrag vooral dat de uitlevering van verdachten vastgelegd was en dat lidstaten het recht behielden om uitlevering te weigeren wanneer de verdachte een ‘politieke overtreding had begaan’ (Council of Europe, 1997). Het duurde tot 1986 dat het verdrag door alle oorspronkelijke EG-lidstaten geratificeerd werd. Volgens meerdere literatuur toont dit aan dat er veel debat was over het verdrag. Zo stelt Bossing (2013) dat verschillende lidstaten, waaronder Frankrijk, bang waren soevereiniteit te verliezen aan Europa.
Met het Verdrag van Maastricht in 1993 werden de afgesproken maatregelen met de TREVI groep en het Europees Verdrag tot Bestrijding van Terrorisme opgenomen in de pijlerstructuur van de EU. Terrorisme werd ingepast in de Derde Pijler van de drie pijlers die zich richt op Justitie en
Binnenlandse Zaken. Overleg over het contraterrorismebeleid werd nog steeds gevoerd binnen Raad van Ministers en hierdoor bleef het beleid dat beruste op intergouvernementele samenwerking (Bunyan, 1997). Hoewel terrorisme in tegenstelling tot de periode voor 1993 nu een integraal onderdeel was van de EU, werd terrorisme in de jaren negentig niet meer als een grote dreiging gezien (Den Boer, 2003)
2.2 Tijdsgewricht Nederland
Beleid rond terrorismebestrijding in Nederland werd voor het eerst concreet vormgegeven in de jaren zeventig. Tot die tijd was er nog geen infrastructuur gericht op de aanpak van terrorisme. De Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) hield zich voornamelijk bezig met de Koude Oorlog en de invloed van het communisme. Na meerdere gijzelingsacties waaronder de twee treinkapingen door Molukse groeperingen veranderende dit en ging de BVD zich ook op terrorisme richten. Hiernaast werd ook een Ambtelijke Stuurgroep Terroristische Acties (ASTA) aangesteld die samenwerking tussen justitie, politie en de BVD moest gaan coördineren. Met de gijzeling op de Franse ambassade door het Japanse Rode Leger in 1974 werd Nederland direct geconfronteerd met internationaal terrorisme (Wittendorp et al., 2017). Ondanks deze incidenten bleef de politieke situatie in Nederland relatief stabiel en was er tot 1975 nauwelijks angst in de samenleving. De aanslagen werden in de media vrijwel niet met elkaar in verband gebracht en de Molukse geweldacties werden gezien als losse incidenten. De manier waarop de Nederlandse overheid in de jaren zeventig terrorisme aanpakte stond bekend onder de naam ‘Dutch Approach’. Nederlandse autoriteiten hanteerden een strategie waarbij gevaar vanuit gewelddadige groeperingen gebagatelliseerd werd, zodat dit zich niet verder kon manifesteren en het uiteindelijk geen gevaar zou vormen voor de samenleving (Hameeteman, 2011).
2.3 Politiek debat Nederland
Op 11 november 1980 werd het Verdrag ter Bestrijding van Terrorisme voor het eerst aangekaart in de Kamer in de behandeling van de Rijksbegroting voor 1981 (Kamerhandeling I, 1980/81, 16400, p. 1101). Gedurende meerdere parlementaire debatten is het verdrag tot 1988 besproken. De meest uitgebreide debatten werden gevoerd in 1984. Hoewel de meeste partijen duidelijk maakten dat ze zich hierachter schaarden, waren er toch enkele punten van frictie. Uiteindelijk hebben alle partijen, op de CPN, PPR en PSP na, ter ratificatie van het verdrag gestemd voor de wet gestemd. De volgende onderwerpen zijn naar voren gekomen in de parlementaire debatten.
Soevereiniteit
De aanname van het Europees verdrag tot Bestrijding van Terrorisme heeft geresulteerd in een debat waarin vooral soevereiniteit centraal stond. Dit is duidelijk te zien aan het feit dat oppositiepartijen terughoudend waren in het overdragen van zowel uitlevering als strafvervolging aan Europa. De heer Patijn van de PvdA maakte hierover de volgende opmerking: ‘Wij achten het echter een groot bezwaar dat hier zonder een nadere aanwijzing aan het Openbaar Ministerie en de minister van Justitie de bevoegdheid wordt gegeven, afstand te doen van vervolging in eigen land en andere staten eraan te houden dat zij tot vervolging volgens hun eigen rechtssysteem overgaan.’ Meerdere kamerleden hadden twijfels bij het overdragen van strafvervolging aan andere lidstaten met een ‘onduidelijk rechtssysteem’. De fracties van de PvdA en VVD pleitte beiden voor een voorbehoud van strafvervolging waarbij ‘Nederland zijn vrijheid behoudt om al dan niet bepaalde personen die ernstige strafbare feiten hebben begaan, uit te leveren.’ (Kamerhandeling Ib, 1983/84, 15972, pp. 4483-4485). Minister Korthals Altes’ reactie hierop benadrukt dat het merendeel van het verdrag bestaat uit componenten die niet geheel nieuw zijn, maar in lijn zijn met de handelingswijze in het verleden. Hij voegt hieraan toe dat hij hoopt dat dit verdrag zorgt voor groter vertrouwen in rechtsstelsel van staten waarmee Nederland verbonden is in de Raad van Europa.
Zorgen over het afstaan van soevereiniteit waren ook te zien in het debat over de toekomst van de Europese rechtsorde, van de Franse president Giscard d’Estaing ook wel Espace Judiciaire genoemd (Kamerhandeling I, 1980/81, 16400, p. 1101). In een schriftelijk antwoord hierop gaf de Nederlandse regering aan niet te hebben ingestemd met de opzet van het verdrag voor de Espace Judiciaire. Als motivatie gold dat het praktische nut ervan niet werd ingezien, naast bestaand instrumentarium van de Raad van Europa (Kamerhandeling II, 1980/81, 15300, p. 1309). Aan het opzetten van een Europese rechtsorde, die losstaat van het Nederlands strafrechtelijk klimaat, gaven zowel oppositie- als coalitiepartijen geen steun. Dit laatste kan ook onder de indicator effectiviteit geschaard worden.
Individuele vrijheden
In zekere zin valt de overdracht van strafvervolging ook samen met het onderwerp individuele vrijheden. De oppositie neemt het zwaar op dat de rechten die verdachten en veroordeelde in Nederland hebben, hetzelfde blijven wanneer zij worden uitgeleverd. Het overdragen van deze verantwoordelijkheid naar Europa en andere lidstaten zorgde voor veel weerstand. Om de rechten van de Nederlandse burger te waarborgen hebben de fracties van de VVD en PvdA een amendement op artikel vier van het verdrag ingediend om te zorgen voor een recht van beklag van de verdachte
bij het Nederlandse gerechtshof. De toenmalige regering was tegen dit amendement, maar het werd met oppositiesteun (Kamerhandeling Ib, 1983/84, 15972, p. 4788).
Effectiviteit
Effectiviteit komt summier terug in het parlementair debat. Ter discussie werd gesteld of het Europese verdrag wel verenigbaar was met het Nederlands strafrechtelijke klimaat. Oppositiepartijen werd betwistten in hoeverre een Europees verdrag een vereiste aanvulling was op Nederlandse beleid. De minister bracht hier tegenin dat huidige beleidsaanpassingen van vervolging als onderdeel van Europese terrorismebestrijding noodzakelijke veranderingen waren in de toekomstige aanpak van terrorisme (Kamerhandeling Ib, 1983/84, 15972, p. 4789).
Privacy
Het onderwerp privacy is in de periode tot 2001 nog geen aandachtspunt in het politiek debat. Mogelijkerwijs is dit te wijten aan dat dit verdrag voornamelijk inging op de vervolging van verdachten en dat deze beleidsveranderingen in mindere mate inbreuk maakte op de privacy van Nederlandse burgers.
In deze beginperiode kan de invloed van het Europese contraterrorismebeleid op het Nederlands politieke debat worden omschreven als beperkt. Voornamelijk de onderwerpen soevereiniteit en effectiviteit komen terug in het debat. Het gehele verdrag was niet vaak het gespreksonderwerp in de Kamers. Daarnaast werd de noodzaak van uitvoerig bespreken van terrorisme als onderwerp weinig ingezien. Minister Korthals Altes reageerde het volgende op het verzoek om een vervolgdebat over de aanpak van het Nederlands terrorisme beleid; ‘ik moet u eerlijk zeggen dat ik in Nederland gelukkig geen directe aanleiding zie om nu eens diepgaand van gedachten te wisselen over de vraag wat er nu precies gebeurt op het terrein van terrorismebestrijding.’ (Kamerhandeling Ia, 1983/84, 15972, p. 4505).
3. Europees contraterrorismebeleid vanaf 2001 3.1 Europese beleidsontwikkeling vanaf 2001
In de jaren negentig was er minder interesse voor terrorisme. Dit uitte zich onder andere in een daling van het aantal academische studies over terrorisme (Bakker, 2015). De aanslag in New York op 11 september 2001 bracht hier verandering in. Terrorisme was meer dan ooit internationaal van aard en daarbij werd er nu in tegenstelling tot voorheen een ongekend groot aantal slachtoffers gemaakt met één aanslag. Door de bomaanslagen in Madrid in 2004 en in London in 2005 uitgevoerd door terroristische groeperingen kreeg Europa direct te maken met deze volgens sommigen nieuwe vorm van terrorisme (Hoffman, 2002; Jenkins, 2006).
Als reactie op de aanslag in 2001 werden er door de EU meerdere maatregelen doorgevoerd waarvan de volgende de belangrijkste zijn. Kort na de aanslag in september 2001 werd het startsein gegeven voor het opstellen van het ‘Action plan on Combating Terrorism’. In dit actieplan werd onder andere getracht de uitlevering tussen lidstaten te versnellen door het instellen van het ‘European Arrest Warrant’ (EAW). Dit was een van de maatregelen die moest bijdragen aan een verbeterde internationale politie en de rechtelijke samenwerking in Europa. Daarnaast was er aandacht voor het ontwikkelen van meer internationaal rechtelijke instrumenten, het faciliteiten van veilig vliegverkeer en het tegengaan van financiering van terrorisme. Het Action Plan was vooral een vorm om deze versneld door te voeren. De contraterrorisme organisaties die door toedoen van de EU permanent bestonden, kregen meer aandacht en werden versterkt. De Raad voorzag dat Europol de spil zou vormen voor het Europees contraterrorismebeleid. In de praktijk bleek de informatieoverdracht van nationale politie eenheden aan Europol soms voor wrijving te zorgen (Bossing, 2008).
Na de aanslagen in 2004 en 2005 zijn er aanvullende maatregelen voorgestel in de ‘Declaration on Combating Terrorism’ (Council of the European Union, 2004), ook wel het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van Terrorisme. Minster Hirsch Ballin van Justitie formuleerde het doel van dit verdrag in 2010 als volgt: ‘Het heeft ten doel, de inspanningen […]van in het bijzonder die voor het recht op leven, te bevorderen, aan de ene kant door opneming van de verplichting tot strafbaarstelling van bepaalde gedragingen die kunnen leiden tot het begaan van terroristische misdrijven en aan de andere kant door het versterken van de internationale samenwerking op het gebied van preventie.’ (Kamerhandeling I, 2009/10, 31422, nr. 18, pp. 785-798).
In het verdrag stond dat een terroristische aanslag werd beschouwd als een aanslag op de gehele internationale gemeenschap. Daarnaast werden lidstaten aangespoord om sneller te handelen naar de maatregelen, waaronder de EAW, die waren aangenomen in het Action Plan. In het Den Haag Programma werden maatregelen getroffen om de informatie-uitwisseling tussen lidstaten te verbeteren (Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken, 2008). Tot slot kwam er een Coördinator voor Terrorismebestrijding die tekortkomingen in het contraterrorismebeleid moest opsporen en vervolgens verhelpen (Bures, 2006). Na deze aanslagen viel terrorisme niet alleen meer binnen de Derde Pijler en ontfermde naast de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken ook de Europese Commissie zich over dit probleem.
3.2 Tijdsgewricht Nederland
In de negentiger jaren was er het terrorismebeleid in Nederland vrij stabiel. Vanaf 1991 werd terrorisme als een van de aandachtsgebieden in de openbare jaarverslagen van de BVD meegenomen. Dit kan als verandering gezien worden ten opzichte van de ‘Dutch Approach’. Voorheen was deze aanpak niet openbaar maar nu kreeg het optreden tegen terrorisme in Nederland een publiek gezicht. De echte veranderingen kwamen na de aanslagen op de Twin Towers (Wittendorp et al., 2017). Als reactie hierop werd in oktober van datzelfde jaar het ‘Actieplan terrorismebestrijding en veiligheid’ gepresenteerd. In dit plan stonden 43 maatregelen die bij moesten dragen aan de versterking van het opsporingsbeleid van (mogelijke) terroristen. Dit actieplan ging in 2003 over in een nieuwe beleidsvisie door het kabinet Balkenende II. De zogenoemde ‘brede benadering’, die al begin 1999 ontwikkeld was door de BVD, werd onder de noemer ‘Terrorisme en de bescherming van de samenleving’ kabinetsbeleid. De brede benadering hield in dat zowel repressieve als preventieve wijzen werden gecombineerd: naast strafrechtelijke ook vroegtijdig signaleren. De voedingsbodem van terrorisme moest worden aangepakt (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2003). Als reactie op de aanslagen in Madrid kwamen er in maart 2004 twee nieuwe nota’s uit, waarin deze maatregelen nog verder werden aangepast. Daarnaast werd er een nieuw systeem ingesteld waarbij er gewerkt werd met verschillende dreigingsniveau’s. Vanaf dat moment zouden verschillende sectoren of gebieden worden geïnformeerd over het dreigingsniveau samenhangend met het risico op een terroristische aanslag. Tot slot werd in deze tijd meer gefocust op het verbeteren van de coördinatie van het contraterrorismebeleid. Dit leidde tot de oprichting van de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst in 2002 en in 2004 de
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, (NCTb) (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2004).
3.3 Politiek debat Nederland
De analyse van het Nederlands politieke debat als reactie op het Europees contraterrorismebeleid na 2000, baseert zich op het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van Terrorisme wat op 16 mei 2005 tot stand gekomen is. Het verdrag bevat drie bepalingen die door lidstaten strafbaar moeten worden gesteld: het in het openbaar oproepen tot terrorisme, het trainen voor terrorisme en het werven voor terrorisme. Deze drie bepalingen geven uitvoering aan de verplichting in artikel zeven van het verdrag. Dit verdrag is vooral begin 2010 in de Tweede Kamer besproken. Op elf november 2010 werd het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme door Nederland geratificeerd (Buitenlandse Zaken, 2010).
Individuele vrijheden
In het parlementaire debat was veel aandacht voor de impact van het Europese beleid op de individuele vrijheden. Er was met name discussie over de strafbaarstelling van deelname en het meewerken aan training voor terrorisme. In het verdrag is opgenomen dat ontzetting bij veroordeling wegens een uitingsdelict, of sommige financieel economische delicten zou moeten worden uitgebreid. De ontzetting van beroep of ambt is een bijkomende straf, voor in dit geval uitingsdelicten, die het mogelijk maakt om een persoon gedurende een bepaalde periode te verbieden zijn of haar beroep of ambt uit te oefenen (Malsch, Alberts, De Keijser, Nijboer, 2009). De Nederlandse regering heeft dit in de implementatiefase vertaald naar specifiek gezaghebbende beroepen mee als leidsmannen en leraren.
De fracties van de PvdA, GroenLinks en SP menen dat de individuele vrijheden van de Nederlandse burgers op vier punten door ontzetting worden beperkt. In de eerste plaats vreesden ze dat dit invloed zou hebben op de vrijheid van meningsuiting doordat deze bijkomende straf zou zorgen voor een hogere drempel om deze mening te uiten. De fracties stellen dat een mogelijk afschrik-effect niet gewenst is (Kamerhandeling Ib, 2009/10, 31422, nr. 18, pp. 771-778).
Ten tweede zou het doorvoeren van ontzetting een probleem kunnen zijn voor uitingsdelicten en verdachten zonder strafblad. ‘Een sanctie die je normaal in het strafrecht oplegt, de hoofdstraf, is voor iets wat je al gedaan hebt, voor iets wat in het verleden is gebeurd. Het probleem met de bijkomende straf ʹʹontzettingʹʹ is dat je een straf oplegt waardoor je in de toekomst iets niet meer kunt doen, namelijk het uitoefenen van je beroep. […] In het licht van het verdrag is
het een probleem als dit opeens ook geldt voor uitingsdelicten en first offenders.’ (Kamerhandeling Ib, 2009/10, 31422, nr. 18, p. 778).
In de derde plaats vroegen de fracties zich af waarom specifiek leidsmannen en leraren waren benoemd. De Vries (PvdA) stelde: ‘Waarom kan wel degene die discrimineert in de uitoefening van zijn beroep, daaruit worden ontzet en niet degene die dit doet in de uitoefening van zijn ambt of bedrijf? Wordt hier opzettelijk met twee maten gemeten?’. De heer Kox van de SP voegde hieraan toe dat het lijkt dat de mogelijkheid wordt geschapen om geestelijk leiders, journalisten en schrijvers het recht te ontnemen om beroepsmatig hun mening te uitten, iets wat vanzelfsprekend tegen het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens is (Kamerhandeling Ia, 2009/10, 31422, nr. 18, p. 773)
Tot slot stelde de oppositie op het moment van invoering geen vraag was naar de toevoeging van ontzetting (Kamerhandeling Ia, 2009/10, 31422, nr. 18, p. 773). Een panel van rechters stelden het volgde; ‘Waar de respondenten zich positief uitlaten over de plannen van de regering om bestuurders van rechtspersonen in de toekomst te kunnen ontzetten uit hun beroep, zijn ze veel terughoudender over de komende mogelijkheid om haat zaaien ook zwaarder strafbaar te zetten.’ De respondenten suggereerden dat andere middelen dan het strafrecht wellicht geschikter zouden zijn voor het bestrijden van haatzaaien (Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, 2010).
De regering antwoordde dat een dergelijke bijkomende straf bij uitingsdelicten niet nieuw is. Het zou niet gaan om een introductie, maar een uitbreiding van de gevallen waarin deze bijkomende straf mogelijk wordt gemaakt. Daarnaast, zo zei de minister, mag vrijheid van meningsuiting en godsdienst niet worden ontkracht, maar mag dit wel worden ingekaderd door wettelijke bepalingen (Kamerhandeling Ia, 2009/10, 31422, nr. 18, p. 787). Minister Hirsch Ballin bracht tegen het rapport van de WODC in dat deze toevoeging zou worden doorgevoerd om te voorkomen dat een soortgelijk vergrijp in de toekomst weer zou gebeuren (Kamerhandeling Ia, 2009/10, 31422, nr. 19, p. 823). Hoewel de kritiek op het punt van ontzetting in de Kamer groot leek, werd de motie tegen ontzetting, ingediend door PvdA en de SP, verworpen door de andere partijen in het parlement (Kamerhandeling Ib, 2009/10, 31422, nr. 20, p. 840).
Effectiviteit
maatregelen te nemen, hij betwijfelt echter of de samenhang tussen deze maatregelen is zoals zou moeten zijn. Daarnaast stelt hij dat nationale wetgeving rondom bestuurlijke maatregelen van nationale veiligheid in ontwikkeling lijkt te stagneren, terwijl er een stroom aan Europese voorstellen blijft bestaan. Ook zouden de implicaties hiervan onduidelijk zijn en vaak bedreigend lijken voor burgerrechten. Tot slot benadrukt hij dat er van een Europees bindend stelsel, zonder uitzonderingen, nog geen sprake is (Kamerhandeling Ia, 2009/10, 31422, nr. 18, pp. 771-778). Het doorvoeren van een grote stroom aan Europees beleid naast nationaal beleid en de binding en doeltreffendheid van het Europese stelsel waarin dit gebeurt wordt in dit debat kort ter discussie gesteld, maar hier wordt niet op gereageerd met een antwoord van de minister.
Soevereiniteit
Er was in de parlementaire debatten geen discussie over het afstaan van macht aan andere Europese lidstaten, ofwel het onderwerp soevereiniteit. Het debat tendeerde eerder naar jet tegenovergestelde: alle Nederlandse politieke partijen die deelnamen in het debat leken het eens te zijn over de noodzaak van het vormen van een Europees beleid.
Privacy
Het thema privacy kwam niet aan de orde in de debatten. Wellicht is dit te wijden aan het feit dat de belangrijkste bepalingen in het verdrag meer gericht zijn op de strafbaarheidstelling van bepaalde feiten en minder op informatieverschaffing of uitwisselingen in Europees verband.
De invloed van het Europese contraterrorismebeleid op het Nederlandse politieke debat in deze periode is zeker aanwezig. Het beschermen van de individuele vrijheden van de Nederlandse burger was het belangrijkste onderwerp. Daarnaast waren de debatten met het verdrag als onderwerp zeer uitvoerig en werd de kritiek door meerdere fracties gedragen.
3.4 Verdere ontwikkeling
Na de implementatie van dit laatst geanalyseerde verdrag is er nationaal en Europees beleid doorgevoerd, dit is niet meegenomen in de analyse. Het overgrote deel van de recentere Europese wetgeving berust op het Europees Verdrag tot Bestrijding van Terrorisme of het Verdrag van de Raad. Bij beide verdragen lag de nadruk voornamelijk op de opsporing en strafrechtelijke vervolging van terroristische activiteit (Abels, 2012). Onafhankelijk van de EU startte Nederland in 2005 met nieuw beleid gericht op de aanpak van radicaliseringshaarden (Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, 2008). Kabinet Balkenende IV (CDA, PvdA, CU) beloofde harder tegen
radicalisering op te treden en deed dit door middel van het ‘Actieplan polarisatie en radicalisering 2007-2011’. Dit plan werd opgevolgd door de ‘Nationale contraterrorisme strategie 2011-2015’, ingevoerd door kabinet Rutte I (VVD, PvdA) (Wittendorp et al., 2017). Het nationale beleid werd ondersteund door contraterrorismebeleid vanuit de EU. Hieronder vallen onder andere het integreren van biomedische eigenschappen, als vingerafdrukken, in reisdocumenten, uitgebreidere informatie-uitwisseling over terroristische acties en het tegengaan van terroristische geldstromen. (European Council, 2018).
Conclusie
In dit onderzoek is de ontwikkeling van het contraterrorismebeleid van de Europese Unie geanalyseerd en de invloed hiervan op de inhoud van het Nederlands politieke debat. Er is een onderscheid gemaakt tussen het contraterrorismebeleid van 1970 tot 2000 en het beleid vanaf 2000 tot heden. Dit onderscheid is gemaakt aan de hand van meerdere inzichten rondom terroristische aanslagen zoals het meer internationale karakter, de omvang en de symbolische invalshoek. Er zijn duidelijke veranderingen te zien in de ontwikkeling van het contraterrorismebeleid van de EU vanaf 1970. In de eerste periode was er slechts een klein onderdeel van het gemeenschappelijk buitenland en veiligheidsbeleid weggelegd voor het onderwerp terrorisme. Na een aantal aanslagen in verschillende lidstaten voelde steeds meer landen de noodzaak tot gezamenlijk Europees beleid.
Politiek debat
Op basis van de wetenschappelijke literatuur is het aannemelijk dat een aantal onderwerpen aan de orde komt Nederlandse politiek, namelijk soevereiniteit, effectiviteit, privacy en individuele vrijheden. De inhoudsanalyse van zowel het Europees Verdrag tot Bestrijding van Terrorisme als het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme laat verandering van focus zien binnen deze onderwerpen.
Bij het eerstgenoemde verdrag lag de nadruk in het politieke debat voornamelijk op het onderwerp soevereiniteit. Het overdragen van zowel uitlevering als strafvervolging aan andere lidstaten en het daarmee afstaan van macht was de basis van weerstand en een uitvoerig debat. Daarnaast werd ter discussie gesteld of het Europese verdrag wel verenigbaar was met het Nederlandse strafrechtelijke klimaat. Er werd betwist in hoeverre een Europees verdrag een vereiste aanvulling was op het Nederlandse beleid. Dit kan geschaard worden onder het onderwerp effectiviteit. De impact van Europees beleid op de individuele vrijheden van de Nederlandse burger komt in deze tijdsperiode nog niet aan de orde.
Bij het parlementaire debat als reactie op de doorvoering van het verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme verschoof de aandacht van soevereiniteit naar individuele vrijheden als belangrijkste onderwerp van discussie. De oppositie was bang dat door de vertaling van het Europees verdrag naar de Nederlandse wetgeving rechten als vrijheid van meningsuiting en vrijheid van godsdienst in het geding zouden komen. Wederom was er aandacht voor effectiviteit van de maatregelen. De oppositie uitte zorgen over het doorvoeren van een grote stroom aan Europees beleid naast nationaal beleid en de binding en doeltreffendheid van het Europese stelsel waarin dit gebeurt.
Het onderwerp privacy is in het Nederlands Parlementair debat rondom beide verdragen niet nadrukkelijk teruggekomen. Een mogelijk verklaring is dat beide verdragen minder ingaan op informatieverschaffing of uitwisselingen van gegevens in Europees verband. Daarnaast zijn vooral kleine Europese beleidsstukken die op de behandelde verdragen voortborduren die inbreuk maken op de privacy van burgers, zoals uitgebreidere informatie uitwisseling en het toevoegen van vingerafdrukken op reisdocumenten.
Waar in de periode tot 2001 nog politieke discussie was over de noodzaak van het Europees contraterrorismebeleid gezien de lange periode tot ratificatie en het effectiviteit in het debat, tonen latere debatten aan te dat Europa wel als onmisbaar element in de strijd tegen terrorisme werd gezien.
Dit leidt tot het antwoord op de onderzoeksvraag: wat is de invloed van de intensivering van het Europees contraterrorismebeleid op de inhoud van het Nederlands politiek debat? In het begin van de ontwikkeling van het Europees contraterrorismebeleid was het beleid duidelijk gericht op samenwerking tussen staten en niet zozeer op overkoepelend beleid. Hoewel Europa toen al te maken had gehad met internationaal terrorisme was de Nederlandse politiek huiverig voor het afstaan van bevoegdheden aan Europa. Het Nederlandse politieke debat veranderde na het nieuwe contraterrorismebeleid in 2005. Er kwam meer aandacht voor het waarborgen van de rechten van de Nederlandse burgers in het geval van internationale vervolging. De effectiviteit van het Europees beleid in samenspraak met het reeds bestaand nationaal beleid is steeds een punt van discussie gebleken. Nederland is altijd voorstander geweest van de intensivering van Europees beleid op het gebied van terrorisme. Tegelijkertijd waren met name de impact op nationale soevereiniteit en de individuele vrijheden van burgers voortdurend onderwerp van politiek debat.
Concluderend heeft de intensivering van het Europees contraterrorismebeleid er mede voor gezorgd dat de inhoud van het Nederlandse politiek debat is verschoven van een algemene discussie rondom soevereiniteit, wat bij de implementatie van menig Europees beleid vaak discussie oproept, naar meer specifiek de invloed van dit beleid op individuele rechten van de burger. Echter, op basis van het uitgevoerde onderzoek kan niet worden gesteld dat de inhoud van het politieke debat beïnvloed en veranderd is door enkel de intensivering van het Europese contraterrorismebeleid.
Deze conclusie is niet compleet in overeenstemming met de theoretische verwachting. Op basis van de wetenschappelijke literatuur werd verwacht dat de invloed van specifiek het Europese contraterrorismebeleid al in de eerste periode zou zorgen voor politiek debat over met name
individuele vrijheden en privacy. Uit de inhoudsanalyse blijkt dat de focus op individuele vrijheden echter pas later in de ontwikkeling te ontstaan.
Discussie
De onderwerpen in het Nederlands politieke debat zijn gesteld op basis vier indicatoren uit de literatuuranalyse. Het onderwerp privacy komt echter vrijwel niet aan de orde in de onderzochte politieke debatten. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat deze scriptie niet ingaat op het politieke debat als gevolg van de later doorgevoerde wetgeving. Deze borduurt voort op de geanalyseerde verdragen, zoals het integreren van biomedische eigenschappen, als vingerafdrukken, in reisdocumenten en uitgebreidere informatie-uitwisseling over terroristische acties. Vervolgonderzoek zou zich kunnen richten op het latere Nederlands politiek debat als reactie op meer privacy gerelateerde Europese wetgeving.
Daarnaast zijn er beperkingen verbonden aan het gebruik van parlementaire debatten als bron. De rol van de media en de manier waarop de rest van Nederland reageert op het terrorismebeleid van de Europese Unie blijft zo buiten beschouwing. Als aanvulling op deze scriptie zou vervolgonderzoek zich kunnen richten op het maatschappelijk debat over en de rol van de media in het Europees contraterrorisme beleid.
Het huidige onderzoek is een aanvulling op de bestaande literatuur over het Europees contraterrorismebeleid, omdat eerdere studies niet direct gericht waren op de invloed van dit beleid op het politieke debat in lidstaten en specifiek Nederland. Een suggestie voor vervolgonderzoek zou zijn om een internationale vergelijking te trekken. Zo zou het interessant zijn het Nederlandse politieke debat te vergelijken met Duitsland, aangezien dit ook een Europese grondlegger en voorloper is het in het contraterrorismebeleid. Een vergelijking met Denemarken zou ook waardevol zijn. Denemarken heeft een kortere historie in beleid op het gebied van terrorisme en lidmaatschap binnen de Europese Unie. Deze vergelijking is zeer interessant in het huidige Europese politieke klimaat waar terrorisme steeds hoger op de agenda komt.
Maatschappelijke relevantie
Door de historische invalshoek van het onderzoek kan het huidige en toekomstige politieke debat rondom de implementatie van contraterrorismebeleid beter in perspectief geplaatst worden. Daarnaast wordt de verandering binnen het politiek debat duidelijk wanneer het onderworpen wordt aan een proces van europeanisering, een proces wat steeds meer de norm wordt. Deze scriptie biedt
een empirische inzage in de politieke besluitvorming binnen een hedendaags veel besproken onderwerp. Meer kennis hierover kan helpen om scepsis over politiek en beleidsvorming te verminderen. Zoals de AIVD (2019) benadrukt is het belangrijk om bij te dragen aan objectieve kennis over dit onderwerp. In een tijd waarin veel angst is voor aanslagen in West-Europa draagt dit lange termijn onderzoek gericht op beleidsontwikkeling bij aan het schetsen van een meer genuanceerd beeld van de reactie op de aanwezigheid van terrorisme. Deze scriptie voegt het toe aan onderzoeken van organisaties als de AIVD en het Institute of Security and Global Affairs die beide vaker over de ontwikkeling van contraterrorisme in Nederland hebben geschreven. Daarnaast zou dit onderzoek achtergrondinformatie kunnen bieden voor het European Counter Terrorism Centre die lidstaten ondersteunt in onderzoek volgend op terroristische aanslagen (Europol, 2019). Tot slot biedt de scriptie relevante uitkomsten voor het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Naast dat de kamerdebatten onder dit ministerie vallen, gaat het in op de relatie tussen beleid, theorie en empirie.
Literatuurlijst Primaire bronnen Kamerhandeling II, 1980/81, 16400 Kamerhandeling II, 1980/81, 15300 Kamerhandeling IIa, 1983/84, 15972 Kamerhandeling IIb, 1983/84, 15972 Kamerhandeling Ia, 2009/10, 31422, nr. 18. Kamerhandeling Ib, 2009/10, 31422, nr. 18. Kamerhandeling Ia, 2009/10, 31422, nr. 20. Kamerhandeling Ib, 2009/10, 31422, nr. 20. Secundaire bronnen
Abels, P. (2012). De brede benadering in de terrorismebestrijding: oorsprong, ontwikkeling en stand van zaken. Geraadpleegd op: https://www.nctv.nl/Images/brede-benadering-in-de- terrorismebestrijding_tcm126443897.pdf
AIVD. (2019). Doelwitten van jihadistische aanslagen in beeld. Geraadpleegd op: https:// www.aivd.nl/actueel/nieuws/2019/05/21/doelwitten-van-jihadistische-aanslagen-in-beeld
Bakker, E. (2012). Naar meer weerbaarheid en veerkracht in contraterrorismebeleid. Geraadpleegd op: https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/handle/1887/51555/OratieBakkerE.pdf? sequence=1
Bakker, E. (2015). Terrorism and counterterrorism studies: comparing theory and practice. Leiden University Press.
Bossong, R. (2012). The evolution of EU counter-terrorism: European security policy after 9/11. London: Routledge.
Buitenlandse Zaken. (2010). Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van Terrorisme. Geraadpleegd op de website van de overheid: https://wetten.overheid.nl/
BWBV0004604/2010-11-01
Bunyan, T. (1997). Key Text on Justice and home affairs in the European Union. Geraadpleegd op: https://www.statewatch.org/semdoc/assets/files/keytexts/ktintro.pdf
Bures, O. (2006). EU counterterrorism policy: a paper tiger?. Terrorism and political violence, 18(1), 57-78.
Conolly, W.E. (1993). The terms of political discourse. Princeton: Princeton University Press.
Council of Europe. (1997). European Convention on the Suppression of Terrorism. Geraadpleegd op: https://rm.coe.int/16800771b2
Dedeoglu, B. (2003). Bermuda triangle: Comparing official definitions of terrorist activity.
Terrorism and Political Violence, 15(3), 81-110.
Den Boer, M. (2003). 9/11 and the Europeanisation of anti-terrorism policy: A critical assessment. Groupement d’études et de recherches–Notre Europe.
De Vries, G. (2006). The Fight against Terrorism: Five Years After 9/11. Geraadpleegd op; http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/ cmsUpload/060630LondonSchoolEconomics.pdf
Didier, B., & Guild, E. (2015). The EU Counter-Terrorism Policy Responses to the Attacks in Paris. Towards an EU Security and Liberty Agenda. Brussel: CEPS.
European Council. (2018). EU counter-terrorism strategy. Geraadpleegd op: https:// www.consilium.europa.eu/en/policies/fight-against-terrorism/eu-strategy/
Europol. (2018). EU Terrorism Situation and Trend Report 2018. Geraadpleegd op: https:// www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/tesat_2018_1.pdf
Europol. (2019). European Count Terrorism Centre. Geraadpleegd op: https://
www.europol.europa.eu/about-europol/european-counter-terrorism-centre-ectc
Gerring, J. (2001). Social science methodology: A criterial framework. Cambridge University Press.
Hajer, M. A., Van Tatenhove, J. P. M., & Laurent, C. (2004). Nieuwe vormen van governance, een essay over nieuwe vormen van bestuur met een empirische uitwerking naar de domeinen van voedselveiligheid en gebiedsgericht beleid. Geraadpleegd op:https://www.rivm.nl/ publicaties/nieuwe-vormen-van-governance-essay-over-nieuwe-vormen-van-bestuur-met-empirische
Hameeteman, D. (2011). Een cultureel-historische duiding van het hedendaagse contra- terrorismebeleid in Nederland.
Hoffman, B. (2002). Rethinking terrorism and counterterrorism since 9/11. Studies in Conflict and Terrorism, 25(5), 303-316.
Jachtenfuchs, M. (2001). The Governance Approach to European Integration. Journal of Common market Studies, 39(2), 245-64.
Jenkins, B. M. (2006). The new age of terrorism. The McGraw-Hill homeland security handbook, 117-130.
Kempen, R. J. R. (2018). Wie niet groot is, moet slim zijn: Hoe kleine staten invloed uitoefenen in de EU. Geraadpleegd op: https://dspace.library.uu.nl/bitstream/handle/1874/373104/
Scriptie.docx?sequence=2
Keohane, D. (2005). The EU and counter-terrorism. London: Centre for European Reform.
Keohane, D. (2008). The Absent Friend: EU Foreign Policy and Counter-Terrorism. JCMS: journal of common market studies, 46(1), 125-146.
Koninklijke Marechaussee. (2016). Marechaussees van het Hoog Risico Beveiligingseskadron bewaken het Binnenhof [Foto]. Geraadpleegd van https://www.defensie.nl/actueel/nieuws/ 2016/12/16/hoog-risicobeveiligers-marechaussee-op-volle-sterkte
Liem, M. C. A., Kuipers, S. L., & Sciarone, J. (2018). Terroristische dreiging in Nederland: De risicoperceptie en de mogelijkheden voor risicocommunicatie. Geraadpleegd op: https://o penaccess.leidenuniv.nl/bitstream/handle/1887/62772/
Malsch, M., Alberts, W. C., De Keijser, J. W., & Nijboer, J. F. (2009). Strafrechtelijke ontzetting uit beroep of ambt: Oplegging en naleving in de periode 1995-2008. Geraadpleegd op: https:// www.politiekemonitor.nl/9353000/1/j4nvgs5kjg27kof_j9vvioaf0kku7zz/vicr7udqphlx/f=/ blg22922.pdf
Marks, G., Hooghe, L. and Blank, K. (1996). European integration from the 1980s: state-centric versus multi-level governance, Journal of Common Market Studies, 34, 342–78
Monar, J. (2007). Common threat and common response? The European Union's counter-terrorism strategy and its problems. Government and opposition, 42(3), 292-313.
Müller-Wille, B. (2008). The Effect of International Terrorism on EU Intelligence Co-operation. JCMS: Journal of Common Market Studies, 46(1), 49-73.
Nohrstedt, D., & Hansén, D. (2010). Converging under pressure? Counterterrorism policy
developments in the European Union member states. Public Administration, 88(1), 190-210.
Payé, J.-C. (2004). Lutte antiterroriste: la fin de l’état de droit. Revue trimestrielle des droits de l’homme, 57, 61–75.
Peek, J. (1994). International Police Cooperation within justified politica land juridcal frameworks: five theses on Trevi. The Third Pillar of the European Union: Cooperation in the fields of justice and home affairs, 201-208.
Proksch, S. O., & Slapin, J. B. (2015). The politics of parliamentary debate. Cambridge University Press.
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken. (2008). Kaderbesluit 2008/19/JBZ. Geraadpleegd op de website van de overheid; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/ALL/?uri=CELEX %3A52012PC0254
Rand Europe. (2019). Counterterrorism evaluation, Taking stock and looking ahead. Geraadpleegd op: https://www.wodc.nl/binaries/2865_Volledige_Tekst_tcm28-354255.pdf
Rapoport, D. C. (2002). The Four Waves of Rebel Terror and September. Anthropoetics, 8(1).
Smith, M. (2004). Toward a theory of EU foreign policy-making: multi-level governance, domestic politics, and national adaptation to Europe's common foreign and security policy. Journal of European Public Policy, 11(4), 740-758.
Smith, K. (2013). European Union foreign policy in a changing world. John Wiley & Sons.
Tsoukala, A. (2006). Democracy in the light of security: British and French political discourses on domestic counter-terrorism policies. Political Studies, 54(3), 607-627.
Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2003). Terrorisme en de bescherming van de samenleving. Geraadpleegd op: https:// www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/ vi3alffomuzs
Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2004). Bestrijding internationaal terrorisme. Geraadpleegd op: https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20040331/brief_ministers_van_justitie_en/ document3/f=/ w27925tk123.pdf
Verenigde Naties Veiligheidsraad. (2004). Resolution 1566. Geraadpleegd op: https://www.un.org/ ruleoflas w/blog/document/security-council-resolution-1566-2004-on-threats-to-
international- peace-and-security-caused-by-terrorist-acts/
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum. (2010). Strafrechtelijke ontzetting uit beroep of ambt. Geraadpleegd op: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-53769.pdf. Wittendorp, S., Bont, R. D., de Roy, V. Z. J., & Bakker, E. (2017). Beleidsdomein aanpak
jihadisme: een vergelijking tussen Nederland, België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, het VK en de VS. ISGA Report.
Council of the European Union. (2004). Declaration on combating Terrorism. Geraadpleegd op: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7906-2004-INIT/en/pdf
Appendix
Tabel 1: indicatoren debat Europees verdrag tot Bestrijding van Terrorisme
Soevereiniteit Individuele Vrijheden Effectiviteit Privacy Kamerhan
deling II, 1980/81, 16400
Ten slotte nog enkele opmerkingen over de Europese rechtsorde, beter be- kend als Espace Judiciaire. Sommigen slaat de schrik al bij het horen van de uitdrukking om het hart, niet geheel ten onrechte want het gaat om een uit- vinding van de Franse president Gis- card d'Estaing, die ook zo pleitte voor de wederinvoering van de doodstraf en voor de bekrachtiging van het Euro- pees Verdrag tot bestrijding van terro- risme, wat ook volgens het verslag van de procureurs-generaal zoveel aanbe- veling verdient. Is de Minister het daarmee eens? - Roethof, PvdA
Kamerhan deling II, 1980/81, 15300
Het praktisch nut van het ontwerp-Verdrag is dan ook, hoezeer de inhoud daarvan ook harmonieert met het Nederlandse uitleveringsrecht, naast de reeds be- staande Raad van Europa-instrumen- ten, miniem, nog daargelaten dat de praktische toepassing ervan naast die andere instrumenten tot verwarring aanleiding zal geven. - Minister de Ruiter
Kamerhan deling II, 1980/81, 15300
Het ontwerp-uitleveringsverdrag, en in ruimere zin het aangaan van ver- dragen betreffende strafrechtelijke sa- menwerking tussen de lidstaten van de EG op gebieden die reeds in verdra- gen regeling hebben gevonden binnen het kader van de Raad van Europa, bergt het gevaar in zich een ondermij- nende invloed uit te oefenen op (het functioneren van) de Raad van Europa. Het aangaan van een uitleveringsover- eenkomst tussen de EG-Staten als eer- ste zelfstandig produkt van intergou- vernementele samenwerking in ver- dragsvorm, zal voorts een belangrijk precedent kunnen vormen voor latere
ontwikkelingen op weer andere terrei- nen dan die van het strafrecht, welke ontwikkelingen een negatief effect zouden kunnen hebben op instellingen als de Permanente Haagse Conferentie voor het internationaal privaatrecht of op de Europese samenwerking mid- dels de communautaire instellingen. - Minister de Ruiter Kamerha ndeling IIa, 1983/84, 15972 De vraag is opgeworpen of de verdragen wel verenigbaar zijn met ons strafrechtelijk klimaat en met de Grondwet. Meer toegespitst op de terrorismeverdragen is de verhouding tot het recht op asiel aan de orde geweest, evenals natuurlijk het beladen leerstuk van het uitleverings- verbod voor politieke delicten. - Wiebenga, VVD Kamerha ndeling IIa, 1983/84, 15972
Mijn fractie begint zich langzamer- hand zorgen te maken over de proliferatie van verdragen. Het doel van de grote Europese verdragen is uiteraard het brengen van meer rechtseenheid. Als wij daaraan echter telkens weer aparte Benelux-verdra- gen toevoegen dan is de vraag of wij hier weer niet te ver gaan.
- Wiebenga, VVD
