De dynamiek in het Belgisch preventiebeleid. Het Belgisch beleid inzake de veiligheid en gezondheid van de werknemers op het werk in het licht van de Europse kaderrichtlijn - Downloaden Download PDF

(1)

De dynamiek in het Belgisch preventiebeleid

Het Belgisch beleid inzake de veiligheid en gezondheid van de werknemers op het werk in het licht van de Europese kaderrichtlijn

In deze bijdrage gaan we uit van de vaststelling dat de implementatie van de Europese kaderricht lijn inzake de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in België probleemloos is verlopen. Er is immers een sterk parallellisme tussen het preventiebeleidssysteem dat in de kaderrichtlijn wordt voorgesteld en het zelfregulerend overlegsysteem dat in België na de Tweede Wereldoorlog werd uitgebouwd, aangevuld met het zogenaamde Voorkomingsbesluit van 1975. Blijkbaar is men er in België in geslaagd een zelfregulerend preventiesysteem op te bouwen met een proactieve dyna miek waardoor in de praktijk regelmatig meer wordt gerealiseerd dan het wettelijk kader voorziet. Vertrekkend van dit belangrijk uitgangspunt gaan we op zoek naar de dynamische krachten in het Belgische preventiesysteem. Dit systeem ligt in het verlengde van een meer algemene trend die we in de jaren zeventig in verschillende Europese landen terugvinden. Het wordt blijkbaar wel con sequenter uitgewerkt door de inbedding in een traditie van sociaal overleg en onder impuls van een actieve vakbeweging. Vooral de aanwezigheid van goed gevormde en onafhankelijke preventie- deskundigen blijkt recent een centrale dynamische rol te spelen. De vraag stelt zich dan ook of de bepalingen van de Europese kaderrichtlijn voldoende garanties inhouden om in de verschillende landen en tradities voldoende proactieve dynamiek te realiseren in het zelfregulerende preventie systeem.

De implementatie van de Europese richtlijnen inzake veiligheid en gezondheid

Eerste algemene verkenning

De implementatie van de Europese kaderricht lijn in verband met de bevordering van de veilig heid en de gezondheid van de werknemers van 12.06.’89 is in België vrij vlot, volledig en tijdig gerealiseerd. Dit is evenzeer het geval met de zogenaamde machinerichtlijn van 14.06.’89 en de meeste richtlijnen die sindsdien verschenen zijn in uitvoering van bovenvermelde kaderwetten. De redenen van de probleemloze introductie van deze nieuwe Europese regelgeving in het Belgisch rechtsstelsel ligt op de volgende vlak ken:

België is niet altijd een even voorbeeldig EEG- partner, maar op het vlak van de bevordering

* Prof. dr. J. Van de Kerckhove is verbonden aan de Katholieke Universiteit Leuven. Hij is er directeur van Hiva-vorming, een universitaircentrum voorpermanen te vorming.

van de veiligheid en de gezondheid is België reeds jarenlang bezig met de uitbouw en de op timalisering van een globaal preventiesysteem. Dit blijkt niet zozeer uit een globale moderne nieuwe wetgeving zoals de arbeidsomstandighe denwet in Nederland. Ons wettelijk systeem is zeer complex en onoverzichtelijk maar blijkbaar toch voldoende aangepast aan de actuele be hoeften. Momenteel is men trouwens volop be zig met de voorbereiding van een herstructu rering en een vormelijke modernisering van onze wetgeving terzake. Belangrijker dan het wettelijk kader is het globale beleidssysteem dat ook organisch is gegroeid en behoorlijk blijkt te functioneren.

België beschikt over de nodige kaderwetten waardoor de bovenvermelde richtlijnen zonder noemenswaardige moeilij kheden via Koninklij ke Besluiten konden worden omgezet in Belgisch recht.

De economisch georiënteerde (machine-)richt lijnen, gebaseerd op artikel 100a van het verdrag van Rome vinden hun rechtsgrond in België in

(2)

de wet van 11 juli 1961 betreffende de onont beerlijke veiligheidswaarborgen welke de machi nes, de onderdelen van machines, het materieel, de werktuigen, de toestellen en de recipiënten moeten bieden.

De Europese richtlijnen met het oog op de ar beidsbescherming hebben een duidelijke sociale dimensie en zijn gebaseerd op artikel 118a van het verdrag van Rome. De tegenhanger in het Belgisch wettelijk stelsel is de wet van 10 juli 1952 betreffende de gezondheid en de veiligheid van de werknemers alsmede de salubriteit van het werk en de werkplaatsen.

Tenslotte kan België terugvallen op een lange traditie van paritair overleg tussen werkgevers- en werknemersafgevaardigden. Op het vlak van de veiligheid en de gezondheid is het meest dui delijke voorbeeld hiervan de Hoge Raad voor veiligheid en hygiëne die sinds 1936 een centrale rol speelt bij elke regelgeving inzake arbeidsom standigheden. De reglementaire voorschriften zijn in België duidelijker het gevolg van paritair overleg in de schoot van deze hoge raad dan van parlementaire initiatieven. Deze hoge raad is aldus ook een exponent van het Belgisch overlegmodel waarbij heel wat materies van sociaal-economisch aard grotendeels worden over gelaten aan een ganse structuur van overlegor ganen waarbij de sociale (gespreks-)partners overeenkomsten sluiten die nadien via Koninklij ke besluiten bekrachtigd worden en een dwin gend karakter krijgen. Dit overlegmodel en het soepele systeem van regelgeving op basis van enkele algemene kaderwetten die ten uitvoer worden gelegd via Koninklijke besluiten laat toe van direct en flexibel in te spelen op de evolue rende omstandigheden en verwachtingen. Ofschoon de globale visie van de Europese ka derrichtlijn weinig geëxpliceerd en weinig een duidig is kan men vaststellen dat er duidelijk diverse ingrediënten in aanwezig zijn van wat een zelfregulerend systeem wordt genoemd, dat wil zeggen een systeem waarbij op nationaal ni veau alleen algemene doelstellingen worden vooropgesteld terwijl de concrete uitwerking wordt overgelaten aan het ondernemingsniveau dat hiervoor een beleidskader dient uit te bou wen en zich moet verbinden om een aantal pro cessen te realiseren.

De ontwikkeling van het veiligheidsbeleid in België in historisch perspectief

Het voorkomingsbeleid (1975) is de meest re cente belangrijke trend in de Belgische ge schiedenis inzake arbeidsomstandigheden. Aan deze meer actuele evolutie zijn drie grote periodes voorafgegaan (zie ook schema in bijlage 3).

1789-1898: Weerstand tegen elke regelgeving Sinds de Franse revolutie bestond er een sterke weerstand tegen alle wetgeving die beperkingen zou opleggen aan handel en nijverheid. Het Bel gië van 1830 heeft zich in deze trend gesitueerd door zich een zeer liberale wetgeving toe te me ten. Ondanks het feit dat in het zuiden van het land de eerste industriële revolutie zeer vlug op gang kwam en het arbeidsvraagstuk zeer schrij nend was bleef de weerstand tegen regelgeving inzake arbeidsomstandigheden tot het einde van de eeuw onvermurwbaar. Op deze algemene regel zijn slechts twee uitzonderingen:

- het Keizerlijk decreet van 15.10.1810 dat eerder dient gesitueerd in het nijverheidsrecht omdat het gericht is op de bescherming van de omgeving tegen bepaalde gevaarlijke, ongezond of hinderlijke bedrijvigheden;

- enkele minimalistische bepalingen die gericht waren op het bestrijden van extreme wantoe standen in verband met kinderarbeid (1884). 1899-1945: Technische detailvoorschriften De wet van 02.07.1899 is de eerste algemene wet in verband met veiligheid en gezondheid op de werkplaats. Ze kwam niet toevallig tot stand na de bloedige onlusten in het Waalse industrie- bekken in 1886. Deze hebben aanleiding gege ven tot de eerste sociale wetgeving op diverse domeinen. Aanknopend bij deze basiswet is er nadien een detailwetgeving tot stand gekomen met technische voorschriften en concrete ge dragsnormen die hoofdzakelijk gericht waren op de fysieke arbeidsomstandigheden. In het ver lengde van de liberale traditie mocht de vrijheid en de beslissingsbevoegdheid van het patronaat slechts worden beperkt in zoverre het ging over objectief en duidelijk vaststelbare gevaren. Volgens positivistische rechtsprincipes moeten deze zo nauwkeurig mogelijk worden omschre ven zodat de werkgever ook duidelijk wist wat hij te doen en te laten had. Aldus werd de lat ook voor iedereen en overal gelijk gelegd zodat

(3)

deze maatregelen zo weinig mogelijk een rol konden spelen in de onderlinge concurrentiever houdingen.

Een zeer markant feit uit deze periode is de op richting van de Raad voor Arbeidsbescherming door het KB van 06.03.1936. Deze bestaat op dit moment nog als de Hoge Raad voor veiligheid en hygiëne en is paritair samengesteld uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van werkne mers en werkgevers naast ambtenaren en des kundigen. Deze dienst is een advies- en concer- tatieorgaan in verband met veiligheid en ge zondheid bij de arbeid. Deze raad kwam tot stand in een Koninklijk Besluit betreffende de arbeidsinspectie waarmede sindsdien ook een intense relatie werd onderhouden. De oprichting van deze raad is historisch van bijzonder belang omdat hierdoor in België inzake arbeidsveilig heid een trend wordt ingezet van overleg die na de Tweede Wereldoorlog een veel bredere in bedding en inkleuring zal krijgen. Dit overleg- middel kwam in de ons omliggende landen meestal pas in de jaren zeventig tot stand (zie Bens 1980).

1946-1975: Algemeen reglement voor de arbeids bescherming en werknemersparticipatie

De na-oorlogse periode wordt vooral geken merkt door de volgende ontwikkelingen: - Het geheel van positivistisch recht dat inzake arbeidsomstandigheden reeds tot stand was ge komen sinds (1810 en) 1899 werd door de Re- gentbesluiten van 11.02.1946 en 27.09.1947 sa mengebundeld en gecoördineerd in het Alge meen Reglement voor de Arbeidsbescherming (ARAB). Dit ARAB wordt in de daaropvolgen de periode op een legalistische manier aange vuld en bijgewerkt tot een omvangrijke en inge wikkelde reglementering van meer dan 1000 artikelen.

Er werd meteen bij de coördinatie van het ARAB ook aandacht besteed aan het overleg met de werknemers via het Comité Veiligheid, Gezondheid en Verfraaiing van de werkplaatsen dat tot stand kwam door de Regentbesluiten van 11.02.1946 en 27.09.1947 en door de wet van 10.06.1952.

Ook de oprichting van een dienst VGV werd verplichtend gesteld in bovenvermelde regents- besluiten en in de wet van 10.06.1952 waarin ook reeds sprake is van geneeskundige diensten. De concrete uitwerking hiervan komt er pas

door de Koninklijke Besluiten van 10.04.1965 voor wat betreft de arbeidsgeneeskunde en van 20.06.1975 voor de veiligheidsdiensten.

Het Belgisch overlegmodel nodigt uit tot zelfregulering

De belangrijke impact van het sociale conflict De ontwikkelingen op het vlak van veiligheid, gezondheid en welzijn in België zijn eerder het produkt van arbeidsverhoudingen dan van poli tieke besluitvorming. Ze weerspiegelen als het ware de machtsverhoudingen tussen de werkge vers- en de werknemersorganisaties zoals deze tot uiting komen in conflict- of overlegsituaties. Acute conflictsituaties hebben duidelijk ook een rol gespeeld in het tot stand komen van de be langrijkste wetten, reglementen of overeenkom sten inzake veiligheid en gezondheid. De hoog tepunten in onze wetgevende geschiedenis terza ke komen niet toevallig na een periode van gro te stakingen en sterke sociale onrust. De grond vesten van de sociale wetgeving en ook van de veiligheidswetgeving werden gelegd na de mas sale stakingen van 1886 in het Waalse industrie- bekken. Het Koninklijk Besluit in verband met het Voorkomingsbeleid (1975) volgt meteen op een belangrijke periode van sociale onrust ge kenmerkt door een nooit eerder geziene golf van wilde en spontane stakingen waarbij het accent duidelijk lag op ondernemingsgebonden problemen (Van de Kerckhove 1974). Men mag hierbij niet vergeten dat België een land is met een uitzonderlijk sterke syndicale traditie die zich onder andere vertaalt in een syndicalisatie- graad die bijvoorbeeld in de periode 1972-1981 gemiddeld nog rond de 80% lag en bij de arbei ders kon opklimmen tot meer dan 95%. Reeds voor de Tweede Wereldoorlog werden diverse inspanningen gedaan om het voortdu rend open conflict tussen werkgevers en werk nemers zoveel mogelijk te regulariseren en te institutionaliseren via overleg in nationale arbeidsconferenties, paritaire comités en collec tieve arbeidsovereenkomsten.

Dit overleg krijgt in België een specifieke in kleuring omdat het werd afgedwongen in syndi cale actie en omdat door de sterke vakbonds- werking de mogelijkheid tot een open sociaal conflict steeds latent aanwezig blijft. Deze syndicale druk is weliswaar veel sterker op het vlak van tewerkstelling en loonpolitiek dan inzake veiligheid, gezondheid en welzijn.

(4)

Schema 1

Domein

Niveau '—

Economisch Sociaal Arbeidsveiligheid

Nationaal Centrale raad voor het

bedrijfsleven (1948)

Nationale arbeidsraad (1952)

Hoge raad voor de veiligheid (1936) Sectoricel Bedrijfsraden en bijzondere raadgevende commissies (1948) Paritaire comités (1945) Nationale bedrijfscomités

Onderneming Ondernemingsraad (1948) Ondernemingsraad en/of syndicale afvaardiging (1946/1971)

Comité voor veiligheid, gezondheid en verfraaiing van de werkplaatsen (1952)

Het sociaal pact en de uitbouw van het paritair overleg

De grote doorbraak in het overleg kwam er pas na de Tweede Wereldoorlog. In een algemene sfeer van verzoening werd op 22.04.1944 tussen vertegenwoordigers uit patronale en vakbondmi- lieus een ‘ontwerp van overeenkomst tot sociale solidariteit’ getekend dat later de geschiedenis zal ingaan als het sociaal pact of het basiscom promis. De betekenis hiervan voor het na-oorlogse overlegmodel kan nauwelijks overschat worden.

Volgende punten uit dit sociaal pact en de hier aan ten grondslag liggende filosofie zijn van bijzonder belang.

Voor geschillen op sociaal economisch gebied zal men een oplossing proberen te zoeken in een sfeer van sociale vrede via paritair overleg. Hiervoor werd een ganse structuur uitgetekend van geëigende organen en procedures. Er wer den aparte overlegcircuits voorzien voor econo mische en sociale materies en ook voor arbeids veiligheid met overlegmogelijkheden op verschil lende niveaus (zie schema 1).

De werkgevers en werknemersdelegaties erken nen elkaar als sociale partner. De werknemers beloven het wettig gezag van de ondernemings- hoofden te eerbiedigen en niet te zullen raken aan het statuut van de onderneming. De vak bonden zullen zich pragmatisch-coöperatief op stellen en zich niet gaan bemoeien met domei nen die de werkgevers tot hun bevoegdheidsdo mein rekenen: de plaats en de aard van de produktie en de manier van produceren. De werkgevers erkennen het bestaansrecht van de vakbonden. Ze zullen de waardigheid van de

arbeiders eerbiedigen en hen rechtvaardig be handelen.

Men gaat ervan uit dat de economische vooruit gang zal toenemen als alle partijen vreedzaam samenwerken. De sociale vooruitgang zal dan gelijke tred houden met de economische groei. In de overlegorganen kan verder concreet over leg gepleegd worden over de verdeling van de toenemende welvaart.

Uitgaande van dit basiscompromis zijn in België een aantal parallelle circuits ontstaan van so ciaal overleg waarbij de gemaakte afspraken en collectieve arbeidsovereenkomsten achteraf via Koninklijke Besluiten algemeen verbindend ver klaard konden worden. Dit heeft belangrijke ge volgen voor het politiek systeem. Niet alleen hebben de politici hun initiatiefrecht op deze domeinen grotendeels uit handen gegeven. Daarenboven zijn ze vaak verplicht om eerst de voorziene adviesorganen te consulteren vooral eer op het politieke niveau beslissingen geno men kunnen worden. De traditionele politieke besluitvormingsmechanismen en vooral de wet gevende macht worden aldus grotendeels buiten spel gezet ten voordele van een soort zelfregule rend overlegsysteem. In dit systeem gaat men ervan uit dat de betrokken sociale partners de mogelijkheden hebben om hun problemen op de verschillende domeinen onder elkaar op te los sen. De overheid treedt slechts op als een soort neutrale scheidsrechter op momenten dat dit systeem niet meer blijkt te werken.

Veiligheid en gezondheid in een uitgebouwd overlegsysteem

(5)

uitgebreid overlegsysteem uitgebouwd dat functioneert op verschillende niveaus (zie schema). Op nationaal vlak is er de hoge raad voor de veiligheid die in dialoog met de bevoeg de administraties en deskundigen, en onder su pervisie van de minister van tewerkstelüng en arbeid zorgt voor de nationale regelgeving. Op ondernemingsniveau bestaat sinds 1952 het comité voor veiligheid en gezondheid in onder nemingen die gemiddeld meer dan vijftig werk nemers tewerkstellen. Dit comité is eveneens paritair samengesteld en heeft inzake veiligheid en gezondheid ruime bevoegdheden van advies informatie en toezicht. In dialoog met de preventiedeskundigen op ondernemingsniveau en onder supervisie en verantwoordelijkheid van de werkgever kon hier in principe een specifiek vei ligheidsbeleid worden uitgebouwd dat aangepast was aan de plaatselijke omstandigheden. De technische en medische inspecties konden zor gen voor de nodige binding tussen deze twee ni veaus door enerzijds bij te dragen aan het tot stand komen van een adequate regelgeving en anderzijds door de controle op de regelgeving ervan in de ondernemingen. Men moest evenwel vaststellen dat het Belgische systeem waarin de meeste factoren aanwezig waren voor een soort zelfregulering lange tijd op een zeer traditionele manier bleef werken. Er werd steeds nieuwe detailwetgeving geproduceerd met nadruk op de fysische arbeidsomstandigheden. Het algemeen reglement van arbeidsbescherming werd steeds omvangrijker en steeds minder doorzichtig en overzichtelijk. Het comité VGV geraakte niet uit de sfeer van klachtenbank en informatie-in- winnende en -uitwisselende activiteiten (Gevers 1982). Werkgevers in KMO’s hielden het meest al bij de wettelijk voorziene strikte minimumei sen. Dit maakt de vakbonden vaak tot felle voorstanders van een omvangrijke en afdwingba re detailwetgeving die voor de vakbondsbewe- ging in deze KMO’s erg functioneel blijkt te zijn. Werkgevers in grote ondernemingen met belangrijke risico’s hebben er daarentegen alle belang bij om een dynamisch veiligheidsbeleid uit te bouwen. Ze hebben daarvoor de wetgever niet nodig. Men zou kunnen zeggen dat er tus sen 1946 en 1975 in België een begin van een zelfregulerend overlegsysteem ontstaan is, maar zonder vernieuwende dynamiek of filosofie. Die komt er pas door regelgeving in verband met het Voorkomingsbeleid in 1975.

Het zelfregulerend overlegsysteem onder de loupe Deze eerste vaststellingen laten ons reeds toe een paar kanttekeningen te plaatsen bij het zelf regulerend systeem dat regelmatig wordt aange wezen als een belangrijke stap in de richting van de adequate oplossing voor de problemen in zake veiligheid en gezondheid in de onderne ming (zie onder anderen J. Viaene 1980). De praktijk blijkt ons te leren dat zelfregulering waarschijnlijk een noodzakelijke voorwaarde is maar zeker niet voldoende voor een feitelijk adequaat preventiebeleid.

Vooreerst is er de vraag naar de tweeslachtig heid van het zelfregulerend systeem. Wordt deze problematiek van het politieke forum weggehou den omdat hij belangrijk is en een specifieke en deskundige aanpak vergt of eerder omdat het om een politiek onbelangrijke materie gaat. Er blijken nogal wat argumenten te pleiten voor deze laatste stelling (zie Mok 1982, p. 151). Veiligheid en gezondheid blijken in onze cultuur nog steeds geen echte prioriteiten te zijn temeer daar de negatieve gevolgen via systemen van ar beidsongevallenverzekeringen, het stelsel van beroepsziekten en sociale zekerheid als individu ele problemen kunnen worden behandeld. In andere domeinen van het sociaal overlegsysteem komt er steeds druk op het systeem vanuit één der betrokken partijen en indien dit niet lukt vanuit de overheid. Dit is onder andere het geval in verband met de loonregeling sinds de crisis in het betreffende overleg in het begin van de jaren zeventig. Deze druk bestaat in verband met veiligheid en gezondheid duidelijk veel min der.

De problemen van veiligheid en gezondheid ra ken ook veel vlugger aan de prerogatieven van de werkgever dan nationaal afgesproken akkoorden over loonsverhoging, arbeidsduur of sociale ze kerheid. In elk sociaal akkoord beginnend bij het sociaal pakt kwam als een adagio terug dat niet geraakt mocht worden aan het statuut van de onderneming of het rechtmatig gezag van de werkgevers. We kunnen Mok (1982, p. 160) vol mondig bijtreden als hij duidelijk poneert dat een efficiënte risicobeheersing slechts mogelijk is als daar een arbeidstaakbeheersing (vanuit de werknemers) aan gekoppeld is. Ook vandaag zit hier de facto nog een belangrijke belangente genstelling ondanks alle moderne ideeën over een progressief management.

(6)

pisch een werkveld dat vlug overgelaten wordt en ook graag bezet wordt door technische des kundigen. Vooral door de nadruk te leggen op de fysische arbeidsomstandigheden wordt de problematiek vaak zo technisch dat leken vlug gaan afhaken. Veiligheid en gezondheid dreigen aldus een veld te worden voor specialisten waar werknemers zich weinig direct bij betrokken voelen.

Men mag tenslotte niet vergeten dat veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats uiteindelijk thuishoren in het bijzonder strafrecht. In deze context is een zelfregulerend systeem met alge mene doelverbintenissen geen evidentie. De vraag is dan ook in welke mate via deze weg voldoende rechtszekerheid en afdwingbaarheid wordt gegarandeerd? Komt dit probleemveld dan niet eerder in de sfeer van de machtsver houdingen en de economische prioriteiten te recht waardoor de bescherming van de werkne mers in het gedrang zou kunnen komen (zie Ponsaers 1980)?

Het Belgisch beleidssysteem inzake veiligheid en gezondheid

Het voorkomingsbesluit van 20.06.75 kan gezien worden als een keerpunt in het Belgisch beleid inzake veiligheid en gezondheid. Sindsdien is een duidelijk andere trend ingezet die de facto op vijf belangrijke pijlers blijkt te steunen. 1 Een wettelijk kader waarbij de nadruk duidelijker komt te liggen op de te realiseren resultaten en de uitbouw van de nodige beleid instrumenten om deze te realiseren. Deze nieu we aanpak realiseert zich op de achtergrond van een onoverzichtelijk geheel van detailwetgeving verspreid over diverse wetten, Koninklijke Be sluiten, regentbesluiten, ministeriële besluiten en omzendbrieven en overeenkomsten. Aldus komt er een breekpunt in een lange traditie van posi tivistisch detailrecht. De inkadering van het voorkomingsbeleid in het algemeen reglement voor arbeidsbescherming (ARAB) is erg symbo lisch voor de onoverzichtelijkheid en ondoor zichtigheid van deze detailwetgeving. Het voor komingsbeleid komt er in voor onder titel 2, hoofdstuk 1, afdeling X, artikel 54 quater. 2 De concrete uitwerking van het beleid inzake veiligheid en gezondheid wordt steeds meer overgelaten aan het ondernemingsniveau. Hier door kan direct ingespeeld worden op de plaat selijke omstandigheden. De werkgever en de

hiërarchische lijn krijgen een belangrijke verant dit beleid met de bedoeling van dit zoveel mo- gclijk te integreren in het globale bedrijfsbeleid. 3 De concrete uitwerking van dit beleid inzake arbeidsomstandigheden gebeurt in voortdurend overleg met alle betrokkenen. Het bekende Bel gische overlegmodel heeft aldus ook zijn impli caties op het domein van veiligheid en gezond heid en dit zowel op nationaal niveau bij het tot stand komen van het wettelijk kader als op het ondernemingsniveau bij de concrete uitwerking ervan. Op beide niveaus speelt het paritair overleg in aanwezigheid van adviserende des kundigen een belangrijke rol.

4 De dagelijkse praktijk inzake veiligheid en gezondheid op ondernemingsniveau wordt sterk bepaald door goed opgeleide en onafhankelijke des/at/jd/gen.Arbeidsgeneesherenen veiligheids deskundigen helpen niet alleen om de algemene wettelijke bepalingen te operationaliseren, zij timmeren ook voortdurend mee aan de noodza kelijke vernieuwingen in functie van de evolue rende technologie en de zich wijzigende arbeids omstandigheden.

5 De technische en de medische inspectie hebben in het globale systeem een belangrijke regulerende functie. Ze hebben niet louter een controlerende en sanctionerende functie maar evenzeer een adviserende en begeleidende func tie. Ze zullen proberen te helpen als er vragen, problemen of klachten zijn. Indien op hen een beroep wordt gedaan kunnen ze een bijdrage le veren om de algemene wettelijke bepalingen in overleg met de betrokkenen te vertalen naar het ondernemingsniveau. In hun contact met de da gelijkse en evoluerende ondernemingspraktijk geven ze de facto gestalte aan een geconcreti seerde regelgeving. Hun sanctionerende be voegdheid is hierbij een stok achter de deur. Anderzijds kunnen ze door hun directe ervaring met een grote verscheidenheid van arbeidssitua ties belangrijke impulsen geven naar de nationa le wetgevende instanties en de hoge raad VGV met het oog op noodzakelijke aanpassingen en vernieuwingen in het wetgevend kader. Zij vor men een belangrijke verbinding tussen de wetge ver op nationaal niveau en de evoluerende werkelijkheid op ondernemingsniveau.

6 Wanneer men deze verschillende onderdelen van het Belgisch beleidssysteem op een rijtje zet ziet met meteen ook een sterk parallellisme met de EG-kaderrichtlijn en met het preventiebeleid

(7)

in verschillende EG-landen. De verschillen komen waarschijnlijk duidelijker op de voor grond wanneer men de vraag gaat stellen naar de kwaliteit in de concrete werking van de ver schillende onderdelen en van het globale sys teem. Dan komen vragen aan de orde over de aard van de resultaatverbintenis, de efficiëntie van het overlegsysteem, de competentie van de deskundigen. De centrale vraag is: hoe krijgt men voldoende dynamiek in het systeem om het optimaal te laten functioneren. De belangrijkste verdienste van het voorkomingsbeleid in België is hoogstwaarschijnlijk dat het nieuwe energie heeft ingebracht in het bestaande overlegsys teem waardoor het systeem pas in de voorbije jaren zelfregulerend is gaan werken op een pro-actieve manier. Hierdoor wordt in de prak tijk van de ondernemingen vaak een preventie beleid gevoerd dat verder reikt dan de strikte bepalingen van de wetgeving. Pas indien dit het geval is kan een zelfregulerend systeem een optimaal preventiebeleid voor gevolg hebben. Deze dynamiek in het systeem is blijkbaar het gevolg van een samenspel van een complex geheel van factoren waarbij de hieronder ver

melde een belangrijke rol spelen.

- Het reeds besproken zelfregulerend overleg systeem dat functioneert op verschillende ni veaus en dat mede ondersteund wordt door een lange traditie met een sterke syndicale bedrijvig heid. Dit overlegsysteem heeft ook een belang rijke functie in verband met de vorming en mo tivatie van alle betrokkenen.

- De sterke nadruk op de centrale verantwoor delijkheid van de werkgever die hierdoor recht streeks wordt aangesproken en gemotiveerd. - De aanwezigheid van degelijk gevormde en onafhankelijke deskundigen met een sterke im puls tot voortdurende bijscholing.

- De regulerende werking van een beperkt maar competent inspectiesysteem.

We zullen deze factoren hier nog even kort na lopen uitgaande van het reeds meermalen ver noemde voorkomingsbeleid.

Het voorkomingsbeleid als fundamentele ver nieuwing in België

Het voorkomingsbeleid als mijlpaal

Het KB van 20.06.75 is een mijlpaal in onze wetgevende geschiedenis inzake arbeidsomstan digheden.

- Voor het eerst werd zo duidelijk de basis

idee uitgewerkt waarbij het de uitdrukkelijke bedoeling is om te voorkomen dat risico’s de onderneming binnenkomen. Dit werd ook ope rationeel uitgewerkt in een aantal concrete procedures bij de bestelling, de levering en voor elke ingebruikneming van nieuwe installaties, machines en gemechaniseerde werktuigen. - Er wordt aan de werkgever een algemene resultaatsverbintenis opgelegd die in artikel 54 quater 2 van het ARAB zeer algemeen als volgt wordt omschreven:

Artikel 54 quater 2

Uitschakeling van de gevaarlijke arbeidsvoorwaarden. Algemene bepalingen.

Behalve technische noodzaak waarvan onmogelijk kan worden afgeweken, zijn de werkgevers bedoeld in artikel 54 quater 1, van dit reglement verplicht de onontbeerlijke materiële veiligheidsmaatregelen te nemen voorde beveili ging van de werknemers tegen de aantoonbare, aan hun ar beid inherente risico’s. Zij zijn er eveneens toe gehouden de nodige maatregelen te treffen voor de aanpassing van de arbeid aan de mens.

In artikel 54 quater 6 wordt nog eens expliciet gesteld dat de uitwerking van het voorkomings beleid wordt verzekerd door werkgever en de hiërarchische lijn.

- Er wordt ook veel duidelijker dan voorheen verwezen naar een globale voorkomingsstructuur waarbij de dienst VGV, de arbeidsgeneeskundi- ge dienst en het comité VGV op het onderne mingsniveau een centrale rol spelen om het Voorkomingsbeleid concreet te helpen uitwer ken.

- Voor het eerst is er ook sprake van het ergonomisch principe waarbij de arbeid dient aangepast aan de mogelijkheden van de mens. Anderzijds wordt de werknemer ook beter voor bereid in verband met veiligheid en gezondheid door adequate instructie en een aangepaste vor ming. Voor de leden van het comité VGV wordt een uitgebreide voorlichting en documentatie voorzien.

Goed gevormde en onafliankelijke preventiedes- kundigen

Ofschoon de uitbouw van veiligheidsdiensten reeds voorzien was in de regentbesluiten van 1946 en in de wet van 10.06.52 krijgen ze hun meest concrete impuls en functie in het kader van het voorkomingsbeleid van 1975. Dit laatste

(8)

krijgt nog een belangrijke aanvulling door het KB van 10.08.1978 in verband met de aanvul lende vorming van de veiligheidskundigen. Krachtens bovenvermelde regelgeving dienen alle werkgevers een veiligheidsdienst op te rich ten. Sinds het nieuw syndicaal statuut van 1985 is dit eveneens verplicht in de overheidsdien sten. In ondernemingen met minder dan 20 werknemers mag de werkgever zelf de functie van veiligheidskundige op zich nemen. In al de andere gevallen mogen slechts als veiligheids kundige worden aangesteld:

- zij die aanvaard worden door het comité VGV of bij ontstentenis hiervan door de syndi cale afvaardiging;

- zij die met succes de voorgeschreven aanvul lende vorming hebben gevolgd van 210 uur voor de ondernemingen in groep B, van 400 uur voor de bedrijven van groep A of over voldoende basiskennis beschikken voor groep C.

Deze verschillende groepen zijn in de wetgeving nauwkeurig omschreven uitgaand van de NA- CE-code:

groep A : omvat de ondernemingen met meer dan 1000 werknemers of vanaf 50 werknemers indien er een hoge risicograad bestaat; groep B: bedrijven met 200 tot 999 werknemers of vanaf 20 werknemers indien er grote risico’s aanwezig zijn;

groep C\ omvat de resterende ondernemingen tot 199 werknemers of tot 19 in geval van groot risico.

De programma’s van aanvullende vorming voor veiligheidskundigen moeten door de Minister van Tewerkstelling en Arbeid worden goedge keurd op advies van een daartoe opgerichte er- kenningscommissie.

De veiligheidskundige geniet van een specifiek statuut en bepaalde beschermingsmaatregelen waardoor hij zijn functie zou kunnen vervullen in een zo groot mogelijke onafhankelijkheid ten aanzien van alle betrokken partijen. In deze optiek hangt het diensthoofd rechtstreeks af van diegene die belast is met het dagelijks beheer van de onderneming. Daarenboven kan hij niet aangesteld noch verwijderd worden zonder voorafgaandelijk eenparig akkoord van het co mité VGV. In geval van conflict zal de arbeids inspectie bemiddelend optreden.

De opdrachten van de dienst VGV zijn zeer ge detailleerd omschreven in de wetgeving. We kunnen hierin verschillende gebieden

onderscheiden.

- Door zijn opdracht meer systematisch toe te kijken op de toepassing van de regelgeving is de veiligheidskundige als het ware een verlengde arm van de arbeidsinspectie.

- In zijn onderzoeksopdracht zal hij systema tisch zoeken naar de oorzaken van arbeidsonge vallen en van het niet aangepast zijn van de arbeid aan de mens.

- Het voorkomingsbeleid voorziet een specifie ke taak bij de bestelling, levering en voor elke indienststelling van machines of werktuigen. - Hij zal advies geven bij de huur, aankoop, het toezicht en het onderhoud van persoonlijke beschermingsmiddelen na raadpleging van de betrokkenen en het comité VGV.

- Het diensthoofd heeft een ruime informa tieve en administratieve opdracht:

- bijhouden van een relevante documentatie; - systematisch viseren en aanvullen van de in structies van machines en installaties;

- opstellen van ongevalsteekkaarten, maandver slagen en jaarverslagen;

- het secretariaatswerk van het comité VGV. - Belangrijk is ook de opdracht waarbij het diensthoofd VGV zelf maatregelen kan voorstel len (art. 835,1) of maatregelen treffen bij drei gend gevaar (art. 835,2).

Op een vrij analoge manier zouden we ook de aanduiding, opleiding, statuut en taken van de arbeidsgeneesheer kunnen omschrijven. Ook zij zijn in elke onderneming op één of andere ma nier aanwezig als onafhankelijke en degelijk gevormde deskundigen met een belangrijke ad viserende functie in verband met het preven tiebeleid.

In België leeft de overtuiging dat de dynamiek in het preventiebeleid in vrij sterke mate te maken heeft met de aanwezigheid en de dage lijkse inzet van deze competente deskundigen. Men zou zelfs kunnen verdedigen dat de preventiedeskundigen vaak de taak overnemen van de vakbonden en werknemersvertegenwoordi gers om voortdurend een vernieuwende dyna miek te brengen in het preventiebeleid. Ander zijds kunnen ze ook gezien worden als de ver lengde arm van de inspecties. Aldus zijn ze werkelijk de spil van het preventiebeleid. In deze optiek is het dan ook spijtig dat de Euro pese kaderrichtlijn terzake zo sterk op de vlakte is gebleven. De kans is immers groot dat men over 20 jaar in België zal vaststellen dat de

(9)

meest revolutionaire en invloedrijke beslissing in het preventiebeleid de eis was tot degelijke vorming van de preventiedeskundigen. Deze vorming draagt er trouwens toe bij dat ze pro fessionals worden, met een ruime belangstelling voor het preventiebeleid en niet zozeer eenzijdig gevormde technische deskundigen.

De specifieke functie van de inspectiediensten Meestal wordt er op de inspectiediensten gere kend om de decalage te overbruggen tussen de geest van de wet en de concrete praktijk in de ondernemingen. Nochthans moeten we vaststel len dat vooral op sociaal-economisch en sociaal gebied de mechanismen van controle en straf bijzonder soepel blijken te werken (De Cuyper & Ponsaers 1982). Op het vlak van de arbeids veiligheid dat tot het bijzonder strafrecht be hoort, heeft de technische inspectie in België vooral sinds de wet van 16.11.1972 in het alge meen dezelfde strafrechterlijke bevoegdheid als de ambtenaren met opdrachten van gerechtelij ke politie. De praktijk leert evenwel dat ze zeer uitgebreid gebruik maken van het hun toegeken de appreciatierecht. Slechts in zowat 10% van de gevallen waarbij onregelmatigheden vastge steld worden zou een proces-verbaal worden opgemaakt en slechts 3% van deze inbreuken zouden een veroordeling tot gevolg hebben (Ponsaers 1979). Hierdoor komt het beeld naar voren van de verzoenende inspecteur die over leg, verzoening en consensus belangrijker acht dan de strikte toepassing van de wet (De Cuy per & Ponsaers 1982). Wij kunnen de toenmali ge directeur-generaal van de administratie van de arbeidsveiligheid van het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid-1980, Bens, volgen wanneer hij poneert dat preventie belangijker is dan strafmaatregelen post factum. We beseffen met hem dat niet altijd de nodige middelen voorhanden zijn om de reglementen te doen naleven en waarschijnlijk zijn er ook nogal wat wettelijke bepalingen die in de praktijk bijna onmogelijk kunnen worden nageleefd. In deze optiek wordt het appreciatierecht van de ar beidsinspecteur één van de Achillespezen van een optimaal preventiebeleid.

Uiteindelijk is het dit korps dat telkens moet nagaan hoe ver het redelijkerwijze kan gaan in functie van de bestaande en evoluerende om standigheden en in welke mate ze hun collega’s veiligheidskundigen en arbeidsgeneeskundigen

kunnen steunen in hun dagdagelijkse opdracht. In deze optiek zijn ze echt sleutelfiguren in een steeds verder dynamisch evoluerend veiligheids beleid. Niet alleen proberen ze de bestaande wetgeving op een realistische manier te doen toepassen, ze gaan in de realiteit zo mogelijk en nodig al verder dan de letter van de wet. Bij wijze van besluit

We hebben in deze bijdrage een aantal ideeën proberen te formuleren over het preventiebeleid en het Belgische preventiebeleidssysteem. We hebben gezien dat er duidelijk parallellismen zijn tussen de Belgische wetgeving terzake en de Europese kaderrichtlijn veiligheid en gezond heid. België heeft op dit vlak intussen reeds vele jaren ervaring. Op een aantal essentiële punten gaat de Belgische wetgeving duidelijk verder dan de bepalingen van de EG-richtlijn. In onze visie zouden het juist deze bijkomende eisen kunnen zijn die de motor vormen in het Belgi sche beleidssysteem. Omgekeerd zou dit kunnen betekenen dat het in de Europese kaderrichtlijn voorgesteld systeem niet effectief zal kunnen werken als het niet wordt voorzien van een dy namiek die de betrokken partijen voldoende motiveert en engageert om dit preventiebeleid in een zelfregulerend systeem ook effectief waar te maken en sytematisch mee te laten evolueren met de gewijzigde omstandigheden. Deze dyna miek kan niet alleen waargemaakt worden door mooie wettelijke bepalingen. We hebben in dit artikel ook gezien dat België geen mooi wette lijk kader heeft gemeten aan de structuur en de overzichtelijkheid ervan. We hebben hier wel de indruk gewekt dat we een goed preventiebe leidssysteem hebben. We zijn hier uitgegaan van de EG-kaderrichtlijn als maatstaf. In dat licht is deze stelling zeker verdedigbaar. Het wordt een veel kritischer verhaal indien we zouden uitgaan van de recent weer stijgende ongevalscijfers, en van de vele problemen in de arbeidssituatie waarvoor zo moeilijk een oplossing kan worden gevonden, omdat het hier in onze cultuur nog steeds niet gaat om echt belangrijke en prioritai re problemen. Economische efficiëntie heeft nog steeds zeer sterke voorrang op menselijk welbe vinden en ontplooiing. Op het vlak van veilig heid, gezondheid en welzijn blijft er in het Europa van morgen nog een enorme weg af te leggen.

(10)

Literatuur

- Arbcidsblad (1991), themanummer: Veiligheid en ge

zondheid. De impact van Europa, Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, Brussel, 3.

- Bens, G. (1980), ‘De arbeidsinspectie in België’. In: Een

inspectie waarvoor? Commissariaat-generaal voor de

bevordering van de arbeid, Brussel, p. 19-32. De Bock, A. (1992), ‘Veiligheidsbeleid’. In: Manage

m ent voor ingenieurs, Kluwer editorial, Deventer, 2.7.-

1.01-16.

De Cuypcr, R. & P. Ponsaers (1982), ‘De controle op de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden’. In: Tijd

schrift voor sociologie, nr. 1, p.5-23.

De Gier, H.G. (1991), Arbeidsomstandighedenrecht in

Europees perspectief, Implementatie vanEG-richtlijnen op het vlak van arbeidsomstandigheden en produkt- veiligheid, Kluwer, Deventer.

- De Lange, H. (1992), ‘Verplichtingen en verantwoorde lijkheden van de manager en de hiërarchische lijn’. In:

Management voor ingenieurs, Kluwer Editorial, Deven

ter.

- Gevers, P. (1982), ‘Werknemersinspraak in arbeidsvei ligheid: vlag of lading van een dertigjarig comité VGV’. In: M. Rigaux (ed.) Werknemersinspraak in veilig

heidsbeleid, Kluwer, Antwerpen.

- Gevers, P. (1992), H et nieuwe artikel 28 van het

A R A B , 115de studiedag van de vereniging voor veiligheiddiensthoofden, Antwerpen, 15.12.92. Doku-

menten.

Gevers, P. (1989), H et Voorkomingsbeleid, Com

missariaat-generaal voor de bevordering van de arbeid,

Brussel.

Lipkens, D. & J. Van de Kerckhove (1991), ‘Gente- greerde veiligheid’. In: Handboek arbeidsveiligheid, CED samsom, Diegem.

Mok, A. (1982), ‘Arbeidsbeleid en veiligheidbeleid in de onderneming’. In: M. Rigaux (ed.) Werknemersin

spraak in veiligheidsbeleid, Kluwer, Antwerpen.

- Pernot, A. & J. Van Peteghem (1980), H et beroepspro

fiel van de verantwoordelijke inzake arbeidsveiligheid in de onderneming, HIVA, K.U. Leuven.

Pernot, A. & J. Van de Kerckhove (1984), H et geïnte

greerd veiligheidsbeleid. Van concept naar praktische realisatie. Studie uitgevoerd in 5 EEG-landen in op

dracht van het Directoraat-Generaal Werkgelegenheid en Sociale Zaken van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, HIVA, K.U. Leuven.

- Ponsaers, P. (1975), Report o f the committee on safety

and health at work, 1970-1972 (Chairman Lord Ro-

bens), H er Majesty’s stationary office, London. Ponsaers, P. (1979), ‘Kontrole op veiligheid en gezond heid’. In: Pa!fijn. Tijdschrift voor gezondheidszorg en

geneeskunde, 3, p. 111-125.

- Ponsaers, P. (1991), Provinciaal veiligheidsinstituut,

Veiligheid en gezondheid bij de Arbeid, Antwerpen.

- Sojcher-Rouselle, M. (1979), Droit de la sécurité et de

la santé de thom m e au travail, Bruylant, Bruxelles.

- Van de Kerckhove, J. (1974), ‘Stakingen en bedrijfsbe zettingen in het kader van de Belgische arbeidsverhou dingen’. In: Bulletin, 5, Instituut voor arbeidsrecht, K.U. Leuven.

- Van de Kerckhove, J. (1987), ‘Arbeidsveiligheid in historisch perspectief. In: Handboek arbeidsveiligheid, CED-Samsom, Diegem.

- Van de Kerckhove, J. & A. Pernot (1991), ‘Arbeids omstandighedenbeleid’. In: Personeelsbeleid IB,7, Studiecentrum open hogeronderwijs, Open universiteit, Brussel.

- Viaene, J. (1980), ‘De organisatie van de arbeidsbe scherming in de bedrijven van de gendustrialiseerde landen. Recente ontwikkelingen’. In: Promosafe, 40,42.

(11)

Bijlage 1. Het veiligheidsbeleid in zijn sociaal- economisch kader

Sociaal-economische sfeer Ondernemingsbeleid Veiligheidsbeleid

1 Extreem economisch liberalisme

(1789-1900) Stakingen 1886

1 Patronale willekeur

- arbeider totaal afhankelijk - contract van dienstverhuring

(burgerlijk wetboek 1804, art. 544

- vakbeweging verboden

1 Veiligheid als nijverheidsrecht

(1810-1898)

1810 gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen aandacht lokale overheden voor externe omgeving (titel I ARAB) 1832 schuldige herstelt fout

art. 1382 burgerlijk wetboek

2 Gematigd liberalisme (1900-1945) - begin staatsinterventie - erkenning vakbeweging - sociale wetgeving Stakingen 1936 Oorlog 1940-1945 2 Taylorisme

- mens als biologische machine

gemotiveerd door financiële prikkels

- arbeidscontract (1900)

- belangen werkgevers en werkne mers gelijklopend

2 Veiligheid als sociaal recht

(1898-1945)

1888-1895 centrale arbeidsinspectie 1899 veiligheid en gezondheid van de arbeiders in de onderne mingen

1900 wet arbeidscontract (art. 11) 1903 wet arbeidsongevallen 1905 uitvoeringsbesluit wet 1899

(titel II ARAB)

3 Gemengde economie (1945-1970)

- New-Deal, Keynes

- basiscompromis, sociale solidari teit

- sociale programmatic Wilde stakingen 1970-1974

3 Human relations

- arbeider als sociaal groepslid - communicatie, informatie, sensibilisatie, overleg - aandacht arbeidsomstandigheden - paritaire comités (1945) - ondernemingsraad (1948) 3 Veiligheidsstructuren in de onderneming (1946-1975) 1936 Hoge raad VGV 1946- 1947 gecoördineerde tekst ARAB (titel V ARAB) 1947- 1975 Dienst VGV 1952 wet in verband met CVGV,

overleg

1965 arbeidsgeneeskunde 1971 wet arbeidsongevallen 1972 uitbreiding bevoegdheid ar

beidsinspectie

4 Sociaal-economische crisis

(1970 - )

- economische crisis - crisis sociaal overleg - politieke crisis - begin nieuwe periode?

4 Begin structuurbeleid? - Taylorisme in vraag gesteld

- integratie sociaal beleid in globaal ondernemingsbeleid

4 Voorkomingsbeleid (1975 - )

- wet 11 juli 1961: veiligheids waarborgen machines KB 20 juni 1975 voorkomings beleid

- materiële oorzaken wegne men

- ergonomie: omgeving aan passen

KB 10 aug. 1978 vorming diensthoofden VGV

wet 3 juli 1978 arbeidscontract (aansprakelijkheid)