De uitstroom van Surinamers uit de GSD-bestanden: belemmeringen binnen de organisatie - Downloaden Download PDF

Justus Veenman en Ruud Verburg*

De uitstroom van Surinamers uit de GSD-bestanden:

belemmeringen binnen de organisatie

De afgelopen jaren is er bij de Gemeentelijke Sociale Diensten in toenemende mate aandacht voor

uitstroombevordering.

Een van de nieuwe wachtwoorden by de GSD is

maatwerk

Dat de effectiviteit van de uitstroombevordering ermee gediend is wanneer in de regeltoepassing ambtelijke speelruimte bestaat, wil geenszins zeggen dat iedere cliënt of elke categorie van cliënten hierbij gebaat is. Integendeel, door onbedoelde en onvoorziene gevolgen van het nieuwe beleid is het mogelijk dat sommige cliëntcategorieën juist in een nadeliger positie geraken. Dit kan een gevolg zijn van barrières in de communicatie, terwijl deze juist zo belangrijk is wanneer medewerkers hun inspanningen vergaand moeten afstemmen op de individuele wensen en behoef­ ten van de cliënten. Leden van etnische minderheidsgroepen lopen bij communicatieproblemen extra risico’s vanwege taalhandicaps en cultuurverschillen tussen de interactiepartners. Bovendien bestaat het gevaar dat de selectie voor hulp bij uitstroom grotendeels geschiedt op basis van de beeldvorming bij medewerkers omtrent de (her)intredingskansen van diverse cliënt­ categorieën. Zulke selectie leidt ertoe dat cliënten die als minder goed bemiddelbaar worden aangemerkt, onvoldoende hulpaanbod krijgen en daarmee worden veroordeeld tot bestendiging van hun uitkeringsafhankelijkheid. Ook in dit opzicht lopen etnische minderheden meer risico.

De actieve rol die GSD-medewerkeis bij selectie voor hulp bij uitstroom kunnen spelen blijkt uit onderzoek van Veenman (1985), waaruit naar voren komt dat bemiddelaars van arbeidsbureaus ten tijde van het werkgeversgerichte bemidde- lingsbeleid anticipeerden op de voorkeuren van werkgevers, zelfs wanneer deze van dubieuze

* Justus Veenman is directeur van het Instituut voor Socio- logisch-Economisch Onderzoek (ISEO) van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Ruud Verburg was van 1991 tot 1993 als wetenschappe­ lijk onderzoeker in dienst bij het ISEO. Thans is hij als universitair docent werkzaam bij het Centrum voor Ont- wikkelingsprogrammering van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

aard waren. De neiging tot zulk anticiperen neemt toe wanneer de organisatie grotere druk uitoefent om tot uitstroombevordering te komen. De slaag­ kans met ‘gewilde’ kandidaten is immers veel groter.

De hier genoemde mogelijkheid van onbedoelde en onvoorziene effecten van het beleid heeft aan­ leiding gegeven tot een onderzoek naar eventuele belemmeringen binnen de GSD’s bij de uit­ stroombevordering van hun allochtone cliënten. Dit artikel bevat een samenvatting van de resulta­ ten van dit onderzoek.1

Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat het, gezien het grote aantal GSD-cliënten en de daaruit voortvloeiende werkdruk, onontkoombaar is dat selectie plaatsvindt alvorens GSD’s

investe-ren in intensieve begeleiding. Deze noodzaak neemt toe in perioden van stijgende werkloosheid en daarmee gepaard gaande hogere aantallen uitkeringstrekkers. Het is dus niet zo zeer het verschijnsel van de selectie zelf dat aandacht verdient als wel de wijze waarop deze selectie plaatsvindt.

Probleemstelling

Allochtonen kennen in het algemeen een aanzien­ lijk hogere werkloosheid dan autochtonen. Daar­ voor bestaan verschillende verklaringen die ge­ deeltelijk teruggrijpen op de kenmerken van leden van minderheidsgroepen als aanbieders van ar­ beid, en gedeeltelijk op de arbeidsmarktomstan- digheden en het gedrag van de vragers naar ar­ beid. Veenman en Roelandt (1994) geven een overzicht van deze verklaringen, waaraan voor ons doel vier thesen zijn te ontlenen:

1 de herstructureringsthese: door verlies van

laaggeklasseerde werkgelegenheid komen vooral leden van etnische minderheden buiten het arbeidsproces te staan;

2 de deficietthese: achterblijvende arbeidskwali- ficaties leiden tot hogere werkloosheid bij etnische minderheden;

3 de discriminatiethese: bewuste en onbewuste

achterstelling van etnische minderheden leidt tot hun hogere werkloosheid;

4 de differentiethese: verschillen in cultuur dra­

gen ertoe bij dat etnische minderheden er onvoldoende in slagen een arbeidsplaats te vinden c.q. te behouden.

Veenman en Roelandt voegen nog een verklaring toe die niet zo zeer te maken heeft met de wer­ king van de arbeidsmarkt zelf, als wel met de effecten van beleidsingrijpen in de marktwer­ king.2 Ze noemen dit de institutionele verklaring. Het is deze verklaring die centraal staat in het onderhavige onderzoek: draagt het gedifferen­ tieerde uitstroombeleid van de GSD’s ertoe bij dat de verschillen in werkloosheid tussen alloch­ tonen en autochtonen kleiner of juist groter wor­ den?

Bij de beantwoording van deze vraag wordt sa­ menhang verondersteld tussen de bovengenoemde verklaringen. De redenering loopt als volgt. Op grond van talrijk onderzoek wordt de geldigheid aanvaard van zowel de deficietthese als de her­ structureringsthese. Dit impliceert dat verschillen in uitstroom tussen allochtone en autochtone cliënten van de GSD’s voor een deel, waarschijn­

lijk een belangrijk deel, verklaard kunnen worden uit deze beide thesen. Alleen hierdoor al zal het uitstroombeleid voor allochtonen minder effectief zijn dan voor autochtonen. Dit is een uitgangs­ punt, en in deze studie dus geen onderwerp van onderzoek. Dat geldt wel voor de vraag in hoe­ verre discriminatie en cultuurverschillen (zie de beide andere thesen), in dit geval in relatie tot de interactie tussen GSD-medewerkers en hun al­ lochtone cliënten, de effectiviteit van het gediffe­ rentieerde uitstroombeleid aantasten.

De veronderstelling dat de bemiddelingskansen afhankelijk zijn van de arbeidsmarktomstandighe- den heeft gevolgen voor de opzet van deze studie. Er is namelijk voor gekozen om het veldonder­ zoek te laten plaatsvinden binnen een beperkt aantal sociale diensten in dezelfde regio opdat de invloed van de regionale arbeidsmarkt zo veel mogelijk kon worden uitgeschakeld. Een andere inperking betreft het feit dat het onderzoek, met een controlegroep van autochtone bijstandscliën- ten, is toegespitst op Surinaamse GSD-cliënten. Zij ondervinden in het algemeen veel minder problemen met de Nederlandse taal dan bijvoor­ beeld Turkse en Marokkaanse cliënten, waardoor de invloed van taalproblemen op de communica­ tie tusen GSD-medewerkers en hun allochtone cliënten zo veel mogelijk wordt geëlimineerd. Communicatieproblemen die het gevolg zijn van cultuurverschillen kunnen hierdoor beter aan het licht komen. Ten opzichte van Antilliaanse/Aru­ baanse cliënten, met een ongeveer vergelijkbare taalbeheersing, hebben de Surinamers nog het voordeel dat onderscheid kan worden gemaakt tussen Creolen en Hindostanen. Dit biedt de mogelijkheid om de betekenis van de culturele component preciezer in beeld te krijgen.3 Met inachtneming van de zojuist geformuleerde inperkingen, kunnen we nu de volgende pro­ bleemstelling formuleren:

1 Doen zich in samenhang met het gedifferen­ tieerde uitstroombeleid specifieke problemen voor bij de interactie tussen medewerkers van sociale diensten en hun Creoolse en Hindo- staanse cliënten, en zo ja, welke zijn dit? 2 Dragen zulke problemen bij tot ongunstiger

uitstroomratio’s van deze cliënten?

In het licht van de antwoorden op deze beide onderzoeksvragen zal een beschouwing worden gegeven over de wenselijkheid van het gediffe­ rentieerde uitstroombeleid. Eerst echter volgt een exposé van de voornaamste hypothesen omtrent

Arbeidsbestel

het voortduren van uitkeringsafhankelijkheid, zoals te vinden in de internationale literatuur.

Drie hypothesen omtrent bijstands- afhankelijkheid

De vraag naar de achtergronden van het voortdu­ ren van uitkeringsafhankelijkheid is aan de orde geweest in verschillende Amerikaanse onderzoe­ ken. Hieruit is een drietal hypothesen af te leiden: — De rationele bestendigingshypothese zoekt de

verklarende factoren hoofdzakelijk in het samenspel van de structuur van het sociale- zekerheidsstelsel en het rationele keuzegedrag van uitkeringsafhankelijken. Ze is vooral ge­ baseerd op het onderzoek van Murray (1984). — De culturele bestendigingshypothese is afkom­ stig van Lewis (1968) die het accent legt op de reacties van uitkeringsafhankelijken op hun gedepriveerde omstandigheden.

— De bureaucratische bestendigingshypothese tenslotte is verwoord door Lipsky (1980). Hij benadrukt dat de uitvoeringspraktijk van het sociale-zekerheidsstelsel zodanige storingen oproept dat er discrepanties ontstaan tussen doelstellingen en uitkomsten van sociaal be­ leid.

We bespreken deze hypothesen thans kort om hun relevantie voor ons onderzoek te kunnen vaststellen.

Murray (1984) betoogt dat de structuur van het Amerikaanse sociale-zekerheidsstelsel in de perio­ de 1950-1980 zodanige wijzigingen heeft onder­ gaan dat een ‘pervers’ systeem is ontstaan van belonen en straffen dat het tot een rationele keuze maakt uitkeringsafhankelijkheid te bestendigen. Bijstandsafhankelijkheid zou door de stelselwijzi­ gingen niet langer worden gezien als persoonlijk falen waarvoor betrokkenen zelf de verantwoor­ delijkheid dragen. Bovendien zou van het stelsel geen stimulans uitgaan: niemand wordt beloond voor het hervinden van economische zelfstandig­ heid omdat dit tegelijkertijd anderen zou veroor­ delen. Als gevolg hiervan is de invloed van prik­ kels uit financiële en/of statusoverwegingen mini­ maal geworden.

Een directe lijn naar de beleidsveranderingen in Nederland is niet te leggen. Weliswaar is verde­ digbaar dat een grotere differentiatie in de regel­ geving op het terrein van de sociale zekerheid de burger meer mogelijkheden biedt om deze regel­ geving in zijn voordeel om te buigen, maar te­ zelfdertijd geldt dat uitstroombevordering gepaard

is gegaan met meer en strengere controles van de cliënten. In dit opzicht zijn prikkels om de uitke­ ringsafhankelijkheid te beëindigen, dus wel dege­ lijk toegenomen. Dit maakt het niet aannemelijk dat strategisch gedrag, gericht op bestendiging van de uitkeringsafhankelijkheid, het logische gevolg is van beleidsdifferentiatie.

De verklaring van duurzame uitkeringsafhanke­ lijkheid zoals gegeven door Lewis (1968) komt evenmin in aanmerking als theoretisch uitgangs­ punt van ons onderzoek. Deze auteur benadrukt niet zo zeer het belang van de factor ‘structuur’ als wel die van de factor ‘cultuur’. Hiertoe ont­ wikkelde hij het begrip culture o f poverty. Deze armoedecultuur is volgens Lewis in eerste instan­ tie een aanpassing van individuen aan een situatie van sociaal-economische deprivatie. Maar dezelf­ de aanpassingsmechanismen en hun resultaat, de cultuur die armen leert te leven met hun perspec­ tiefloosheid, worden de voornaamste hindernis om aan die gedepriveerde omstandigheden te ont­ snappen. Hiermee beklemtoont Lewis de irratio­ naliteit en passiviteit van degenen die niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Anders dan bij Murray krijgt niet de relatie tussen de regelgeving en het gedrag van cliënten de aandacht, maar de herdefiniëring van waarden en aspiraties van degenen die afhankelijk zijn van een uitkering. Dit maakt deze hypothese minder geschikt ais uitgangspunt van ons onderzoek, nog afgezien van de kritiek die in de loop van de tijd op de visie van Lewis is gekomen. Wel attendeert de hypothese van Lewis ons op het feit dat er bij cliënten een zodanige perspectiefloosheid kan bestaan dat het uiterst moeilijk wordt om een effectief sociaal beleid te voeren. Verschillen in perspectief en daarmee in waarden en aspiraties van cliënten onderschrijven het belang van gedif­ ferentieerd beleid.

Een derde verklaring van bijstandsafhankelijkheid is de bureaucratische bestendigingshypothese van Lipsky (1980). Deze auteur benadrukt de invloed van de werkomstandigheden van contactambtena­ ren op de wijze waarop wet- en regelgeving wor­ den uitgevoerd en de gevolgen daarvan voor bij- standsafhankelijken. Volgens Lipsky worden de werkomstandigheden van uitvoeringsambtenaren beheerst door de hoge tijdsdruk, voortdurende wijzigingen in wet- en regelgeving, een gebrek aan middelen, tegenstrijdige organisatiedoelen en onduidelijke kwaliteitsbeoordeling. In dit span­ ningsveld van de uitvoeringspraktijk worden

re-gelgeving en organisatiedoelstellingen zodanig aangepast dat specifieke groepen cliënten slechts minimale dienstverlening wordt geboden. De door de wetgever geboden mogelijkheid tot discretio- nair handelen wordt in de praktijk verruimd wan­ neer regelgeving aan sturend vermogen verliest (door algemene formuleringen, veelheid, com­ plexiteit, dubbelzinnigheid en voortdurende veran­ dering).

Voor ons onderzoek zijn twee ontwikkelingen van belang die door Lipsky in onderlinge samen­ hang zijn gesignaleerd. Ten eerste worden doel­ stellingen en regels door medewerkers voortdu­ rend geïnterpreteerd in het licht van de dagelijkse praktijk, ondanks pogingen vanuit de organisatie om te standaardiseren ten behoeve van een effi­ ciënte bedrijfsvoering. Ten tweede ontstaat in de uitvoeringspraktijk een selectie van cliënten op basis van de ingeschatte kans om de uitkeringsaf­ hankelijkheid te beëindigen. Deze ‘geïnstitutiona­ liseerde bevoordeling’ leidt tot afroming van het cliëntenbestand, met als gevolg dat de uitkerings­ afhankelijkheid van de overgeblevenen niet alleen wordt geaccepteerd, maar zelfs gestimuleerd. Zo ontstaat, zij het onbedoeld, de ‘geïnstitutionali­

seerde benadeling’. In de hypothese van Lipsky

komt derhalve, naast het spanningsveld tussen differentiatie en standaardisatie, de mogelijkheid van institutionele benadeling van cliëntcategorieën tot uiting. Van belang daarbij is dat één van de strategieën waarmee de medewerkers greep trach­ ten te krijgen op hun werkomstandigheden, de vorming van cliënttypologieën is. Op deze beeld­ vorming heeft een belangrijk deel van ons onder­ zoek zich gericht, vanuit de vraag of zich binnen de GSD’s onbedoelde processen van benadeling van Hindostaanse en Creoolse cliënten voordoen. In de nu volgende paragraaf wordt kort toegelicht hoe het onderzoek plaatsvond. Daarna worden de resultaten besproken.

Korte methodische verantwoording

Het veldwerk voor dit onderzoek is verricht in de periode december 1991 tot april 1992. Er ging een voorbereidende fase aan vooraf waarin de literatuur is bestudeerd, gesprekken zijn gevoerd met speciale informanten, contacten zijn gelegd met sociale diensten en tevens beleidsdocumenten zijn doorgenomen die de achtergrond van be­ leidsveranderingen) binnen GSD’s toelichten. Op basis van de aldus verkregen informatie is een aantal beslissingen genomen.

Zo is ervoor gekozen het onderzoek uit te voeren bij vier (eenheden van) sociale diensten, elk binnen dezelfde regio (Rijnmond), zoals gezegd om de invloed van arbeidsmarktfactoren te mini­ maliseren. De bij het onderzoek betrokken dien­ sten zijn: Capelle aan den IJssel, Schiedam en een eenheid in Rotterdam (Hoogvliet). Ondanks toezeggingen hebben wij geen toegang gekregen tot een tweede eenheid in Rotterdam. De onder­ zochte diensten onderscheiden zich van elkaar voor wat betreft het al dan niet bestaan van een uitstroombeleid en van organisatorische en be­ leidsmatige zelfstandigheid.

Het veldonderzoek bestond uit diepte-interviews met medewerkers en cliënten van de GSD’s en uit observaties van gesprekken tussen beiden. Tevens zijn drie groepsinterviews gehouden met cliënten. De interviews boden onder andere gele­ genheid om de wederzijdse percepties te leren kennen. De gespreksobservaties leverden informa­ tie op over de feitelijke interactie tussen mede­ werkers en cliënten. De diepte-interviews vonden plaats met een itemlijst die respondenten ruimte bood om de eigen ervaringen in te brengen. Deze lijst is uitgewerkt per type respondent en kent de volgende aandachtspunten: achtergrondkenmer- ken, wederzijdse percepties, verwachtingen en ervaringen met betrekking tot hulp bij uitstroom en hantering van regels, alsmede vragen over ar­ beidsoriëntatie (cliënten) en handelingsvrijheid (medewerkers).

De selectie van respondenten verliep als volgt. In samenwerking met GSD-consulenten is gewerkt aan de hand van afsprakenlijsten. Aangezien registratie naar etnische herkomst ontbreekt, kende deze werkwijze gebreken. Bovendien wer­ den afspraken regelmatig niet nagekomen. Daar­ om zijn met hulp van baliemedewerkers voorts cliënten geselecteerd die uit eigen beweging de dienst benaderden. Deze selectie door middel van visuele identificatie was zeer tijdrovend en lever­ de door de afhankelijkheid van het toeval niet altijd het gewenste resultaat op. Mede hierdoor is het beoogde aantal Surinaamse respondenten (onderscheiden naar etnische groep en naar ge­ slacht) niet gehaald. Per dienst is ernaar gestreefd om gemiddeld in iedere categorie (en met de autochtone controlegroep, eveneens onderscheiden naar geslacht) 10 interviews af te nemen. Van de beoogde 60 interviews zijn er met de Hindosta- nen 43 gerealiseerd, met de Creolen 48 en met de autochtonen 58. Voorts zijn 28 medewerkers

Arbeidsbestel

Figuur 1

geïnterviewd. Het aantal geobserveerde gesprek­ ken bedraagt 21; 9 daarvan konden op geluids­ band worden opgenomen.

Uitkomsten van het onderzoek

Objectieve en subjectieve selectiecriteria

Zoals gezegd, vereist maatwerk een zekere han­ delingsvrijheid om te kunnen inspelen op de individuele behoeften en mogelijkheden van de cliënt. Differentiatie in de regelgeving en -toepas­ sing is in dit opzicht een belangrijk instrument bij de arbeidstoeleiding. Aan de andere kant bestaat het gevaar dat discretionair handelen een negatie­ ve invloed heeft op de hulpverlening aan bepaal­ de cliëntcategorieën. De uitkomsten van ons onderzoek wijzen in de laatste richting. De con­ tactambtenaren van de GSD staan onder een voortdurende tijdsdruk die voortvloeit uit een zeer omvangrijke case-load en uit de eisen van de organisatie om bij de afhandeling daarvan steeds de juiste procedures te volgen. Onder deze tijds­ druk moeten de medewerkers inhoud zien te ge­ ven aan de (her)intredingsfunctie van de orga­ nisatie die de druk nog eens verhoogt door ook in relatie tot de uitstroom kwantitatieve taakstellin­ gen te formuleren. In dit licht moet de selectie worden beschouwd van cliënten die voorrang krijgen bij de uitstroomhulp.

Deze selectie vindt plaats op basis van de inge­ schatte kans op (her)intreding. Het is de kansin­ schatting die de mate bepaalt waarin medewer­ kers bereid zijn hun tijd en handelingsvrijheid in

te zetten ten behoeve van uitstroombevordering van de individuele cliënt. Zowel objectieve als subjectieve criteria spelen hierbij een rol. Op grond van objectieve criteria worden de mogelijk­ heden doorgelicht om de cliënt bemiddelbaar te maken voor de arbeidsmarkt. Subjectieve criteria worden gehanteerd om te peilen in hoeverre de cliënt daartoe gemotiveerd is. Schematisch kun­ nen we een en ander weergeven zoals in figuur 1. Uit het onderzoeksmateriaal komt naar voren dat de toepassing van objectieve criteria (zoals leef­ tijd, opleiding, werkervaring, werkloosheidsduur, en dergelijke) geen opvallende verschillen te zien geeft tussen de Surinaamse en de autochtone Nederlandse cliënten. De verschillen in uitstroom- ratio’s die voortvloeien uit het selectieproces zijn derhalve op geaggregeerd niveau niet toe te schrijven aan de kenmerken van de cliënten noch aan de ingeschatte mogelijkheden om cliënten uit de verschillende bevolkingsgroepen bemiddelbaar te maken. Anders gezegd: doorslaggevend zijn de subjectieve criteria die zo’n belangrijke rol spelen bij de inschatting van de motivatie voor een succesvolle bemiddeling. Dit rechtvaardigt de aandacht voor de communicatie tussen de mede­ werkers en hun Surinaamse cliënten, en voor de betekenis die cliënttyperingen daarbij hebben.

Beeldvorming

In het algemeen wordt door de medewerkers gesteld dat de hulp bij uitstroom aan Surinaamse cliënten meer tijd en aandacht vergt. Dit wordt toegeschreven aan eigenschappen van deze

cliën-ten die zouden contrasteren met de gepercipieerde eigenschappen van autochtone cliënten. De beel­ den over de Surinaamse cliënten bergen overigens vaak tegenstrijdigheden in zich. Deze verdwijnen grotendeels wanneer wordt gedifferentieerd tussen Hindostaanse en Creoolse cliënten. Dat over deze afzonderlijke categorieën meer precieze en con­ sistente typeringen bestaan, rechtvaardigt dat we zelf onderscheid aanbrachten tussen de Surinaam­ se etnische groepen.

Wat de inhoud van de typeringen betreft, valt op dat Hindostaanse cliënten als minder gemotiveerd worden beoordeeld en dat zij moeilijker te moti­ veren worden geacht. Volgens de geïnterviewde medewerkers dient tijdens de contacten veel tijd te worden besteed aan het achterhalen van rele­ vante informatie, wat ten koste gaat van de moti­ verende functie van het gesprek. De communica­ tie met Hindostanen zou in het algemeen minder gemakkelijk verlopen dan met Creolen en autoch­ tone Nederlanders. Overigens zou dit verschil bij jeugdiger cliënten minder groot zijn. Tegenover deze informatie van de zijde van de medewerkers staat de informatie die afkomstig is van Hindo­ staanse GSD-cliënten. Zij blijken in de meeste gevallen geringe verwachtingen te hebben ten aanzien van de hulp bij uitstroom van de GSD. Waarschijnlijk om die reden tonen zij zich meer dan de Creoolse en de autochtone cliënten tevre­ den over de ontvangen hulp.

Creoolse cliënten hebben, zowel in vergelijking met Hindostaanse als met autochtone cliënten, hoge verwachtingen van de GSD op het gebied van de arbeidstoeleiding. Door de medewerkers van de GSD’s wordt over hen opgemerkt dat ze zich in het algemeen als gelijkwaardige interactie­ partners opstellen. Mede daardoor zou de com­ municatie met hen veel gemakkelijker verlopen dan met de Hindostaanse cliënten. Zo slagen de Creoolse cliënten er veel beter in om hun wensen en behoeften duidelijk over het voetlicht te bren­ gen. Dit draagt er weer toe bij dat een positiever beeld bestaat van de motivatie van Creolen. In het algemeen benadrukken de medewerkers de overeenkomsten tussen de Creoolse en de autoch­ tone Nederlandse cliënten. Hierop bestaan echter twee uitzonderingen. In de eerste plaats zouden Creoolse cliënten hogere verwachtingen hebben van de hulpverlening door de GSD dan autochto­ ne cliënten. In de tweede plaats worden Creoolse mannen door medewerkers afgeschilderd als cliënten met minder verantwoordelijkheidsbesef

hetgeen als een belasting van de hulpverlenings­ relatie wordt ervaren.

Op grond van bovenstaande cliënttypologieën schatten de medewerkers van de GSD’s de (her)- intredingskansen van Surinaamse cliënten, en in het bijzonder die van Hindostaanse cliënten, systematisch lager in dan die van autochtone cliënten. Nadrukkelijk zij vermeld dat dit niet het resultaat is van bewuste discriminatie. Veeleer ligt etnocentrisme ten grondslag aan deze ‘ge­ ïnstitutionaliseerde benadeling’. Door de accent­ verschuiving naar arbeidstoeleiding zijn processen van categorisering van cliënten ontstaan die onbe­

doeld in het nadeel werken van (in dit geval)

Surinaamse cliënten. De gevonden cliënttypolo­ gieën maken dat we ook zouden kunnen spreken van statistische discriminatie: individuele leden van een groepering worden beoordeeld en behan­ deld naar de kenmerken die overwegend voorko­ men in die groepering dan wel overwegend aan die groepering worden toegeschreven.

F eed back-effecten

Het zijn deze problemen in de communicatie tussen GSD-medewerkers en hun Surinaamse cliënten die de laatsten, voor wat betreft de uit­ stroomkansen, in een ongunstige positie brengen. Een gevaar hierbij is dat wanneer in de hulpverle­ ning wordt uitgegaan van groepskenmerken in plaats van individuele kenmerken, een zichzelf- versterkend proces op gang wordt gebracht. De­ genen die op grond van hun veronderstelde tekort aan motivatie geringe uitstroomkansen worden toegedicht, en die daarnaar worden behandeld, zullen geleidelijk aan gedemotiveerd raken - mede doordat zij als gevolg van duureffecten ook in objectieve zin minder kans op (her)intreding zullen hebben. Als gevolg hiervan dreigt een verharding van bestaande cliëntbeelden, doordat de medewerkers zich in hun oorspronkelijke oordelen bevestigd zien.

Lichten we dit proces kort toe voor de Hindo­ staanse cliënten, dan is het van belang om in herinnering te roepen dat zij zelf weinig van de uitstroomhulp van de GSD verwachten, mede door de beperkte kansen op de arbeidsmarkt die zij zichzelf toedichten. Ze tonen daardoor in de interactie met de GSD-medewerkers weinig initia­ tief. Deze medewerkers interpreteren dit als een gebrek aan motivatie, met alle gevolgen vandien voor de kansinschatting op een succesvolle be­ middeling en voor de selectie van cliënten voor

Arbeidsbestel

uitstroomhulp. De Hindostaanse cliënt ziet hierin zijn verwachting bewaarheid, en wanneer hij door het voortduren van zijn werkloosheid werkelijk gedemotiveerd raakt en zijn gedrag daaraan aan­ past, geldt hetzelfde voor de GSD-medewerker en zijn verwachting. Bij de Creoolse cliënten hebben we waargenomen dat zij zich ten opzichte van de GSD-medewerkers onafhankelijker gaan opstel­ len, als reactie op het negatieve oordeel over hun verantwoordelijkheidsbesef. De medewerkers menen vervolgens dat Creolen niet erg ontvanke­ lijk zijn voor de geboden hulp en zien zich ge­ sterkt in hun opvatting dat het beter is tijd en aandacht te besteden aan andere cliënten. Dergelijke feed back-effecten zullen de uitstroom- ratio’s van Surinaamse GSD-cliënten verder nade­ lig beïnvloeden. Hiermee wordt een bestendiging van bijstandsafhankelijkheid bevorderd.

Hiermee zijn de twee vragen uit onze probleem­ stelling beantwoord.

1 In de interactie tussen GSD-medewerkers en

Surinaamse cliënten doen zich problemen voor die zijn terug te leiden tot cultuurverschillen en daarop gebaseerde negatieve percepties. De ont­ stane cliënttypologieën spelen hierbij een belang­ rijke rol.

2 Deze communicatieproblemen verklaren, in

elk geval voor een deel, de lagere uitstroomra- tio’s van de Surinaamse GSD-cliënten. Bovendien bestendigen de feed back-effecten van de weder­ zijdse beeldvorming de bijstandsafhankelijkheid. In het navolgende gaan we nog kort in op de vraag of het gedifferentieerde beleid wel moet worden voortgezet, gezien hetgeen hierboven is geconcludeerd.

De wenselijkheid van differentiatie

Het is aannemelijk gemaakt dat de grotere hande­ lingsvrijheid van GSD-medewerkers bij een ge­ differentieerd beleid wel degelijk ten koste kan gaan van cliëntcategorieën, zoals in dit geval de Surinamers. Een gedifferentieerd beleid vraagt veel van het beoordelingsvermogen van de indivi­ duele medewerker. Bij de vaststelling van het hulpaanbod dienen de mogelijkheden en behoef­ ten van de cliënt voortdurend te worden bezien in relatie tot de voorwaarden voor hulpverlening. In de oordeelsvorming over allochtone cliënten is het gevaar van etnocentrisme verre van denkbeel­ dig. Sluipen als gevolg van communicatieproble­ men onvolkomenheden in de beeldvorming over cliëntcategorieën, dan wordt de oordeelsvorming

aangetast met alle nadelige gevolgen vandien voor het hulpaanbod bij arbeidstoeleiding voor de allochtone cliënten.

Dit neemt niet weg dat differentiatie van beleid een noodzakelijke voorwaarde is voor het welsla­ gen van de GSD-inspanningen om cliënten naai de arbeidsmarkt te begeleiden. Immers, door het afstemmen van het hulpaanbod op de mogelijkhe­ den en behoeften van de individuele cliënt kun­ nen teleurstellingen worden vermeden, zowel aait de kant van de medewerker als aan die van de cliënt Bovendien noodzaakt de werkdruk tot selectie alvorens wordt geïnvesteerd in intensieve begeleiding.

De vraag of beleidsdifferentiatie wenselijk is, dient dan ook te worden geherformuleerd, door te vragen naar de effectiviteit van de mate van differentiatie en coördinatie van inspanningen op het terrein van de arbeidstoeleiding. Deze effecti­ viteit is erbij gebaat wanneer rekening wordt gehouden met de grenzen aan differentiatie, be­ schouwd vanuit de positie van de individuele medewerker en vanuit de (doelstellingen van de) organisatie. Daartoe dient het potentieel van een geïndividualiseerde benadering ten volle te wor­ den benut, terwijl tegelijkertijd waarborgen wor­ den ingebouwd om de afstemming van hulpvraag en hulpaanbod te vrijwaren van de onbedoelde en onvoorziene processen die hierboven zijn be­ schreven.

In sommige gevallen betekent dit dat gehanteerde categoriseringen verder moeten worden verfijnd. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Veel socia­ le diensten werken wat de uitstroom betreft mei een taakstelling. Indien de samenstelling van hel cliëntenbestand daartoe aanleiding geeft, zou overwogen moeten worden om binnen deze taak­ stelling te differentiëren naar etniciteit. Dit is eet middel om de ‘geïnstitutionaliseerde benadeling1 van allochtone cliënten te verminderen. Voor­ waarde voor zo’n aanzet tot een doelgroepenbe­ leid is registratie naar etnische afkomst, uiteraard met inachtneming van de nodige voorzorgsmaat­ regelen. Zulke registratie biedt tevens de moge­ lijkheid tot controle van uitstroomgegevens, ge­ differentieerd naar etnische groep.

Tegelijkertijd lijkt het wenselijk om de greep van de organisatie op de gedifferentieerde beleidsuit­ voering te verstevigen. We hebben gezien dat de ingeschatte kans op een succesvolle bemiddeling op basis van subjectieve criteria voor Surinaamse i cliënten en in het bijzonder voor Hindostaanse;

cliënten systematisch lager uitvalt. Het is wense­ lijk dat de wijze waarop subjectieve criteria mee­ spelen in de oordeelsvorming omtrent de (her)in- tredingskansen van cliënten, wordt geëxpliciteerd en verantwoord. In het uiterste geval zou hiertoe per GSD een kleine commissie kunnen worden geïnstalleerd die toezicht houdt op arbeidstoelei- ding. De mogelijke ongewenste effecten van de handelingsvrijheid van de medewerkers zouden hierdoor beperkt kunnen worden.

Voorts is het raadzaam stil te staan bij de vraag of medewerkers beschikken over de benodigde kennis en vaardigheden om voldoende te differen­ tiëren in de benaderingswijze van individuele cliënten. Zo kan bij medewerkers sprake zijn van een tekort aan kennis en vaardigheden, die juist van belang zijn voor de communicatie met al­ lochtone cliënten. Een deel van de problemen die ontstaan met Surinaamse cliënten, is immers toe te schrijven aan het ontbreken van de benodigde achtergrondkennis over de onderscheiden etnische groepen. Zeker indien het percentage allochtonen in het cliëntenbestand van een GSD hoog is (wat het geval is in de grote steden), is scholing en training op dit vlak noodzakelijk. De aanstelling van (meer) allochtone medewerkers, ook in be­ leidsbepalende functies, kan in dit verband posi­ tieve effecten hebben.

Conclusie

Door middel van gedifferentieerde regelgeving en regeluitvoering wordt ernaar gestreefd uitkerings­ afhankelijkheid te doorbreken. De bij deze werk­ wijze (maatwerk) noodzakelijke grotere hande­ lingsvrijheid van GSD-medewerkers houdt even­ wel het gevaar in dat het belang van objectieve criteria in de besluitvorming over het hulpaanbod wordt overvleugeld door subjectieve criteria die nauw verband houden met de cliënttypologieën die door de medewerkers worden gehanteerd. Een gevolg hiervan is de ‘geïnstitutionaliseerde bena­ deling’ van sommige cliëntcategorieën. Deze studie omtrent de communicatie tussen GSD- medewerkers en hun Surinaamse cliënten laat zien dat de laatsten (en in het bijzonder de Hin- dostanen onder hen) het risico van zulke benade­ ling lopen. Omdat bij een aantal andere allochto­ ne groepen taalproblemen een grotere communi- catiebarrière oproepen dan bij Surinaamse cliën­ ten, durven we de stelling aan dat onze bevin­ dingen eveneens gelden voor een aantal andere allochtone cliëntcategorieën. Deze bevindingen

sluiten aan bij het werk van Lipsky die in 1980 de zogenoemde bureaucratische bestendigingshy- pothese formuleerde.

De vraag naar de waardering van het gedifferen­ tieerde uitstroombeleid krijgt een tweeledig ant­ woord. Differentiatie van beleid en een grotere handelingsvrijheid van medewerkers is enerzijds een noodzakelijke voorwaarde voor het welslagen van de inspanningen op het terrein van de ar- beidstoeleiding. Anderzijds dient de effectiviteit van de mate van differentiatie voor alle catego­ rieën cliënten goed in het oog gehouden te wor­ den. Op dit vlak zijn verbeteringen denkbaar. Het gaat daarbij onder andere om verfijningen in de mate van differentiatie en om groter toezicht op de resultaten van het uitstroombeleid. Tevens kan kennisvergroting over de culturele achtergronden van diverse allochtone cliëntcategorieën bijdragen tot de bestrijding van de onbedoelde en onvoor­ ziene effecten van het gedifferentieerde beleid. Noten

1 Zie: Verburg en Veenman 1992. Het onderzoek werd ver­ richt in opdracht van het Directoraat-Generaal Sociale Zekerheid van het Ministerie van Sociale Zaken en Werk­ gelegenheid.

2 Zo plaatsen zij tegenover de ongunstige gevolgen van het werkgeversgerichte bemiddelingsbeleid uit het midden van de jaren tachtig de gunstige effecten van het huidige doelgroepenbeleid.

3 Uit onderzoek van Van Eekert en Gelderloos (1990) is bekend dat er verschil in arbeidsoriëntatie bestaat tussen deze beide etnische groepen.

Literatuur

— Eekert, P. van & H. Gelderloos (1990), Vroeger was de

wereld groter, Reacties op werkloosheid bij Turken, M a- rokkanen en Surinamers, Utrecht, Van Arkel.

— Jager, H. de & A.L. Mok (1978), Grondbeginselen der

Sociologie, Leiden/Antwerpen, Stenfert Kroese, 7e druk.

— Lewis, O. (1968), A Study o f slum culture: background

fo r La Vida, New York, Random House.

— Lipsky, M. (1980), Street-Level Bureaucracy. Dilemmas

o f the Individual in Public Services, New York, Russell

Sage Foundation.

- Murray, C. (1984), Losing Ground: American social

policy 1950-1980, New York, Basic Books.

- Veenman, J. (1985), ‘Discriminatie op arbeidsbureaus, meer dan een incident’. In: Economische Statistische B e­

richten, jrg. 70, nr. 3, sept., p. 882-885.

- Veenman, J. & Th. Roelandt (1994), ‘Ethnic Minorities in the Dutch Labour Market: An OverView of Facts and Theories’. In: Entzinger, H., ,J. Siegers en F. Tazelaar (eds.), Immigrant Ethnic M inorities in the Dutch Labour

Market. Analyses andpolicies, Amsterdam, Thesis Publis-

hers 1994, p. 25-47.

- Verburg, R.M. & J. Veenman (1992), Belemmeringen

rond de uitstroom van Surinaamse GSD-cliënten, Den

Haag, VUGA.