Welke pers controleert de lokale democratie?

Welke pers controleert de

lokale democratie?

Auteur: Harm Korendijk Studentnummer: S4655761 Begeleider: dr. S.L. Resodihardjo

Radboud Universiteit Nijmegen Faculteit der Management Wetenschappen

Master Bestuurskunde - Beleid en Advies Datum: 5 juli 2017

Product: Master Thesis

VOORWOORD

Voor u ligt de scriptie: ‘Welke pers controleert de lokale democratie?’. Het onderzoek voor deze scriptie is uitgevoerd bij twee gemeenten, te weten Apeldoorn en Brummen. Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn master-opleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit van Nijmegen. Daarnaast is dit onderzoek in opdracht van de provincie Gelderland en dan specifiek de afdeling Kwaliteit Openbaar Bestuur.

De onderzoeksvraag is tot stand gekomen in overleg met mijn stagebegeleider, Bas van de Meerendonk, en de begeleider vanuit de universiteit Sandra Resodihardjo. Na uitvoerig kwalitatief onderzoek en een inhoudsanalyse van honderden berichten uit de krant, heb ik de onderzoeksvraag van dit onderzoek kunnen beantwoorden.

Bij deze wil ik dan ook graag mijn begeleiders bedanken. De heer Van de Meerendonk voor het actief meedenken bij mijn onderzoek en mevrouw Resodihardjo voor haar constructieve feedback en gestructureerde manier van werken. Tevens wil ik alle respondenten en in het bijzonder De Stentor, de gemeente Apeldoorn en de gemeente Brummen bedanken voor hun medewerking.

Daarnaast zou ik graag mijn vriendin, familie en de gehele afdeling Kwaliteit Openbaar Bestuur van de provincie Gelderland willen bedanken voor hun advies en support. En als laatste zou ik graag mijn medestudenten willen bedanken voor de feedback en dan in het bijzonder Josien Olthuis, Klaas Litjens, Yorick Zegarra en Guido van Enckevort.

Ik wens u veel leesplezier toe. Harm Korendijk

INHOUD

VOORWOORD...2

1. INLEIDING...5

2. THEORETISCH KADER...9

2.1 Belang van goed functionerende media...9

2.2 De staat van de lokale controlerende machten...11

2.3 Deliberatieve democratie...13

2.4 Democratische functies media...14

2.4.1 Bereik lokale media...16

2.4.2 Oordeelsvorming...17

2.4.3 Vermogen om eigen agenda te bepalen...19

2.5 Overzicht van de gevolgen van een niet functionerende lokale democratie...20

2.6 Conceptueel model...21 3. METHODEN EN TECHNIEK...22 3.1 Onderzoeksstrategie...22 3.1.1 Databronnen...23 3.2 Operationalisatie...25 3.2.1 Categorie oordeelsvorming...25

3.2.2 Categorie vermogen om eigen agenda te bepalen...29

3.2.3 Categorie bereik lokale media...31

3.2.4 Gevolgen democratie...32

3.3 Caseselectie...34

4. ANALYSE...35

4.1 Brummen...35

4.1.1 Oordeelsvorming...36

4.1.2 Vermogen om eigen agenda te bepalen...39

4.1.3 Bereik...42

4.2 Gevolgen democratie Brummen...42

4.3 Apeldoorn...45

4.3.1 Oordeelsvorming...45 3

4.3.2 Vermogen om eigen agenda te bepalen...49

4.3.3 Bereik...52

4.4 Gevolgen democratie Apeldoorn...53

4.5 Vergelijking Brummen en Apeldoorn...54

5. CONCLUSIE...57

5.1 Reflectie...59

5.1.1 Aanbevelingen...60

LITERATUURLIJST...61

1. INLEIDING

Twee ministers, één staatssecretaris en één Kamervoorzitster moesten de afgelopen jaren het veld ruimen naar aanleiding van de ‘bonnetjesaffaire’. Deze affaire gaat over een deal die Teeven, de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie in kabinet Rutte II, in de functie van officier van justitie gesloten heeft in 2001 met een crimineel. Lange tijd was onduidelijk om hoeveel geld deze deal ging, omdat het bonnetje zoek was.

Deze casus is een goed voorbeeld van de journalist als controleur van de macht. Want waar de toenmalig minister Opstelten van Veiligheid en Justitie en staatssecretaris Teeven het bonnetje niet konden vinden, deed Nieuwsuur dat wel. Met als gevolg dat laatstgenoemden af moesten treden, wegens het niet volledig informeren van de Tweede Kamer (Weissink, 2017). En daarmee was de kous nog niet af voor de VVD. De journalisten van Nieuwsuur bleven graven en ontdekte ook dat de opvolger van Opstelten, Van der Steur, een fout had gemaakt tijdens zijn Kamerlidmaatschap. Hij zou als Kamerlid geadviseerd hebben aan Opstelten om gevoelige informatie te schrappen uit een Kamerbrief die ging over het bonnetje. Nadat dit werd geopenbaard in een uitzending van Nieuwsuur op 23 januari 2017, trad Van der Steur drie dagen later af (Haan, 2017). De journalistiek laat in deze casus dus haar ‘macht’ gelden door toe te zien op het functioneren van de drie machten uit het politieke systeem van Montesquieu’s Trias Politica (Oosterveld, 2013).

De bonnetjesaffaire laat zien dat nationale media zoals Nieuwsuur de landelijke politiek actief controleren en ter verantwoording roepen. Dit is een belangrijke functie van de media, omdat democratie er bij gebaat is dat machthebbers verantwoording afleggen aan het publiek. De media functioneert dus als een extra ‘check and balance’ om ervoor te zorgen dat machthebbers geen misbruik maken van hun macht (Oosterveld, 2013). Het is dan ook belangrijk voor het functioneren van de democratie dat de pers actief de macht controleert op zowel lokaal-, provinciaal als nationaal niveau. Geconstateerd is al dat media op nationaal niveau de machthebbers controleren. Maar geldt dat ook voor de lokale democratie? Wordt die nog wel actief gecontroleerd en ter verantwoording geroepen? En is er überhaupt nog een mogelijkheid voor burgers om aan goede informatie te komen over hun eigen gemeentepolitiek? Een belangrijke vraag, aangezien de gemeenten recent nog drie grote taken erbij hebben gekregen, te weten de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO), de jeugdzorg en de participatiewet. Het lijkt er alleen op dat gemeenten eerder minder gecontroleerd worden door de pers dan meer (Janssen, 2015). Dit beeld wordt bevestigd door onderzoek van het Stimuleringsfonds van de 5

Journalistiek, waarin de noodklok wordt geluid voor de lokale journalistiek en lokale deliberatieve democratie. Dat is een democratie waarin debat tussen burgers, politici en bestuurders onderling centraal staat, voordat er formele besluiten genomen worden. Deze democratie staat onder druk bij gemeenten met minder dan vijftigduizend inwoners, omdat burgers daar nauwelijks tot geen toegang hebben tot lokale media die berichten over de gemeentepolitiek, waardoor er nauwelijks debat kan plaatsvinden en machthebbers niet voldoende gecontroleerd worden (Landman, Kik, Hermans, Hietbrink, 2014). De auteurs concluderen dan ook dat er een zorgwekkende ontwikkeling gaande is:

De afgelopen jaren hoor je steeds vaker de verzuchting dat het handelen van lokale bestuurders ‘in vroeger tijden’ niet alleen werd bepaald door het feit dat ze door de journalistiek werden gecontroleerd, maar vooral door de wetenschap dat ze konden worden gecontroleerd. (Landman et al, 2014, p. 9)

Een belangrijk onderdeel van de democratie zijn verkiezingen. Bij verkiezingen hebben burgers immers de mogelijkheid om het zittende bestuur te belonen of af te rekenen voor hun prestaties. Dit is een belangrijk democratisch mechanisme omdat hiermee tekortkomingen van het bestuurlijk systeem gecorrigeerd kunnen worden (Korsten, 2010: p. 7). Een slecht presterend bestuur kan door dit systeem weggestuurd worden door de kiezer. Maar dan moet het publiek wel via de media vernemen wat er de laatste jaren gebeurd is. Als media er niet meer zijn, hebben inwoners geen toegang meer tot onafhankelijke berichtgeving over hun lokale bestuur, waardoor het zittende bestuur niet afgerekend kan worden. Daardoor kan de situatie ontstaan dat slecht presterende bestuurders zo weer gekozen worden, omdat het publiek niet op de hoogte is van de slechte prestaties. Tevens ontvangt het bestuur nauwelijks meer feedback vanuit de samenleving waardoor er minder draagvlak kan ontstaan voor besluiten. Het is dus in het belang van de lokale democratie dat er krachten zoals de media aanwezig zijn om de lokale democratie te laten functioneren (Frissen, 2016: p. 31),

Het doel van het onderzoek is dan ook om inzicht te krijgen in hoeverre de lokale media nog instaat zijn om de lokale democratie te controleren en te kijken welke gevolgen het heeft voor de lokale democratie als media democratische functies niet meer kunnen uitoefenen. Daar hoort de volgende centrale vraag bij: Welke democratische functies vervullen de lokale media nog in de lokale democratie en wat zijn de gevolgen van het eventueel ontbreken van deze functies voor de lokale democratie in gemeenten in Gelderland in 2017 in vergelijking met tien jaar geleden?

wetenschappelijk relevante vraag omdat er veel onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van de nationale media en de effecten van de nationale media op de democratie, maar nauwelijks naar het functioneren van de regionale media en de effecten van deze media op de lokale democratie. De onderzoeken naar de lokale democratie zijn op een hand te tellen en de belangrijkste zijn de studies van Landman (2015) en Beunders (2015). Deze onderzoeken zijn gebaseerd op vooral inhoudsanalyses, kwantitatieve cijfers en vragenlijsten. Dit onderzoek bouwt verder op deze onderzoeken en brengt onder andere door middel van casestudies in kaart welke functies de lokale media nog vervullen. Het onderzoek wat dan ook het meest vergelijkbaar is met dit onderzoek, is die van Nilsen (2014) over de lokale democratie in Noorwegen, waar hij onderzoek heeft gedaan naar hoe bestuurders denken over de lokale democratie en de rol van de media daarin. Dit onderzoek maakt daarbij gebruik van dezelfde categorieën welke Nilsen onderscheiden heeft. Dat zijn oordeelsvorming, het vermogen van media om eigen agenda te bepalen en het bereik van de media. Deze opzet van het onderzoek maakt het ook maatschappelijk relevant, omdat in kaart gebracht wordt op welke functies de media het goed of slecht doen, zodat de media zelf en eventueel overheden gericht actie kunnen ondernemen om de lokale democratie beter te laten functioneren.

Om een antwoord te formuleren op de centrale vraag is het noodzakelijk om in kaart te brengen wat de functies zijn van de media in de deliberatieve democratie en wat een slecht functionerende democratie voor effecten heeft. Daarom zijn de volgende deelvragen opgesteld die aan de hand van een literatuurstudie beantwoord worden: - Welke democratische functies hebben lokale media in de lokale democratie?

- Welke gevolgen heeft het voor de democratie als media bepaalde democratische functies niet meer vervullen?

Daarnaast is ervoor gekozen om een meervoudige casestudy te doen naar twee verschillende casussen die maximaal van elkaar verschillen in Gelderland (Bleijenbergh, 2015). Dat betekent in dit onderzoek dat gemeente Apeldoorn met honderdzestigduizend inwoners gekozen wordt en gemeente Brummen met twintigduizend inwoners. Er wordt dus voor gekozen om een grote gemeente en een kleine gemeente te onderzoeken om zo de verschillen en overeenkomsten zichtbaar te maken. Tevens wordt een vergelijking gemaakt tussen 2007 en 2017 om te kijken of de media in de loop der tijd beter, slechter of hetzelfde hun democratische functies vervullen. Bij beide casestudies worden dan ook de volgende deelvragen beantwoord, welke zijn gebaseerd op de categorieën van Nilsen:

- In hoeverre is er nog sprake van oordeelsvorming in de gemeenten Apeldoorn en Brummen door de lokale media in 2007 en in 2017 en welke gevolgen heeft een eventueel veranderende rol van de media gehad op dit vlak op de lokale democratie? - In hoeverre zijn de lokale media instaat om haar eigen agenda te bepalen in de

gemeenten Apeldoorn en Brummen in 2007 en in 2017 en welke gevolgen heeft een eventueel veranderende rol van de media gehad op dit vlak op de lokale democratie? - Wat is het bereik van de lokale media in de gemeenten Apeldoorn en Brummen in

2007 en in 2017 en welke gevolgen heeft een eventueel veranderende rol van de media gehad op dit vlak op de lokale democratie?

Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk wordt de theorie uiteengezet en worden de eerste twee deelvragen beantwoord. Vervolgens volgt het methode en techniek hoofdstuk en daarna de analyse. Afgesloten wordt met de conclusie en reflectie.

2. THEORETISCH KADER

In de inleiding werd al ingegaan op de rol van de media als controleur van de macht. Voordat verder ingegaan wordt op welke rollen de media hebben in een democratie, wordt eerst beschreven wat het belang is van goed functionerende lokale media voor de democratie. Daarna wordt uiteengezet hoe de controlerende machten, de gemeenteraad en de lokale media, ervoor staan volgens de meest recente literatuur. Na dit gedeelte wordt beschreven wat voor een democratie Nederland is en wordt uitgelegd welke traditionele functies media hebben in een democratie. Deze functies worden vervolgens apart besproken aan de hand van de drie categorieën van Nilsen. Dit zijn achtereenvolgens bereik van de media, de publieke oordeelsvorming en het vermogen van de media om eigen agenda te bepalen (2014). Hierna wordt overzichtelijk weergegeven wat de gevolgen voor de democratie zijn wanneer media onvoldoende of voldoende functioneren. Afgesloten wordt met een conceptueel model.

2.1 Belang van goed functionerende media

Frissen heeft drie voorwaarden gesteld om een democratie goed te laten functioneren. Deze voorwaarden draaien allemaal om transparantie. De hoogleraar Bestuurskunde vindt transparantie een essentieel onderdeel van een goed functionerende democratie, want alleen dan kan er sprake zijn van een goede parlementaire controle. Hij vindt dan ook dat de “regering zich op de vingers moet laten kijken” door controlerende machten (2016: p. 31) zoals het parlement en de media.

De tweede voorwaarde is dat de overheid betrouwbaar moet zijn. Iets wat bereikt kan worden met transparantie omdat burgers dan beter kunnen inschatten wat er gaat gebeuren. Zo wordt er ook begrip gekweekt voor de overheid. Zelfs voor impopulaire besluiten zou begrip gekweekt kunnen worden door middel van een transparante overheid (Frissen, 2016: p. 32). Het publiek moet dan alleen wel geïnformeerd worden.

De derde voorwaarde is dat de overheid responsief moet zijn. De overheid moet signalen uit de samenleving opvangen en verwerken om het draagvlak voor beslissingen en de legitimiteit te vergroten. Daarnaast zorgt een responsieve- en transparante overheid ervoor dat er een extra check and balance kan ontstaan van buiten de organisatie. Immers heeft de overheid niet alle wijsheid in pacht dus zijn er tegenkrachten en procedurele waarborgen nodig om goed te kunnen functioneren (Frissen, 2016: p. 32). Media zijn hier volgens Dahlgren cruciaal in: “The fundamental role of 9

journalism in democracy is to link citizens to political life. If citizens are at least linked to the media (…) is an important precondition for engagement” (2009: p. 48). Andere auteurs vullen hierop aan dat tegenkrachten nodig zijn om de macht te kunnen beteugelen. Dan gaat het vooral over het beteugelen van verleidingen van de macht. Typische verleidingen van de macht zijn dat er ongeduld ontstaat met democratische procedures en dat machthebbers zichzelf gaan identificeren met hun eigen ambt, waardoor ze het belangrijker vinden dat ze blijven zitten op hun plek dan het goed vervullen van de taak (Becker, 2007: p. 113-125; Oosterveld, 2013; Tholen, persoonlijke communicatie, 22 november 2016). Becker pleit er dan ook voor dat er tegenkrachten moeten zijn om machthebbers zich integer te laten gedragen. Tegenkrachten die hij noemt zijn transparantie en democratie (Becker, 2007: p. 113-125). De bevolking moet dan alleen wel weten of bestuurders integer zijn. Een belangrijke taak ligt hier dus voor de media, vindt ook Smit, hoogleraar Journalistiek:

Goede journalistiek is nodig voor een gezonde samenleving waarin het nieuws wordt gecheckt, er in alle vrijheid zaken vanuit het donker naar het licht kunnen worden gebracht, er een constante controle van de machthebbers is, opdat zij de corrumperende verleiding van de macht kunnen weerstaan. (Smit, 2013, paragraaf Waakhond onder de loep)

Wanneer een overheid transparant is en de media goed de bevolking informeert werkt de democratie dus beter. Bestuurders moeten dan immers in de openbaarheid hun werk doen en onder meer verantwoording afleggen aan de media over hun handelen, waardoor ze minder snel zaken achterhouden. In de inleiding werd ook al de quote gebruikt “dat het handelen van lokale bestuurders ‘in vroeger tijden’ niet alleen werd bepaald door het feit dat ze door de journalistiek werden gecontroleerd, maar vooral door de wetenschap dat ze konden worden gecontroleerd” (Landman et al, 2015, p. 9).

Het risico nu is alleen dat bestuurders helemaal geen rekening meer houden met de mogelijkheid dat ze gecontroleerd kunnen worden door de journalistiek, waardoor corruptie zou kunnen toenemen (Keulemans, 2014). Zo wijt de chef wetenschap van de Volkskrant de lichte stijging van de corruptiezaken aan het verdwijnen van de lokale media. “Waar de kat van huis is, dansen de muizen op tafel, en in de gemeenten lijken vooral de projectontwikkelaars, ondernemers en middenstanders te profiteren” (Keulemans, 2014, para. 10). Hij geeft daarbij enkele waargebeurde voorbeelden: “Het raadslid blijkt als aannemer opdrachten te krijgen van de gemeente, de wethouder informatie door te spelen aan de middenstand en de ambtenaar pandjes onderhands door te verkopen aan het bouwbedrijf”

(Keulemans, 2014, para.12). De media zijn alleen niet de belangrijkste controlerende macht om de democratie goed te laten functioneren. Dat is nog altijd in de eerste plaats het parlement, of in het geval van de lokale overheid, de gemeenteraad. Het is dus zinvol om eerst te kijken in hoeverre de gemeenteraad in staat is om de uitvoerende macht, het college van burgemeester en wethouders, te controleren. Daarna wordt verder ingegaan op de rol van de media als controlerende macht en wat de functies zijn van de media in de lokale democratie. 2.2 De staat van de lokale controlerende machten

Zoals in de inleiding al werd aangegeven worden de media ook wel als een extra controlerende macht gezien. Dit is één van de belangrijkste functies van de media (Brants, 2008: p.4). Een functie die alleen maar belangrijker is geworden door de drie decentralisaties (Janssen, 2015). Verwacht mag dan ook worden dat hoe belangrijker een overheidsorgaan wordt, in dit geval de gemeente, hoe sterker de controlerende machten moeten zijn. Het tegengestelde lijkt alleen het geval. Zo heeft de Raad Openbaar Bestuur een rapport gepresenteerd waarin alle problemen van de gemeenteraad opgesomd zijn. De raad komt tot de sombere conclusie dat veel gemeenteraden onvoldoende in staat zijn om nog hun controlerende taak uit te kunnen voeren. Eén van de redenen dat het zover is gekomen, is de verdere versnippering van de fracties. Met minder mensen moet meer werk verzet worden, waardoor raadsleden niet meer in staat zijn om hun taak naar behoren uit te voeren. En de onderwerpen die raadsleden behandelen zijn door de steeds complexere onderwerpen, zoals de decentralisaties, niet meer te overzien. Het wordt steeds meer de amateur, het raadslid, die de professional, de ambtenaar, controleert (Raad Openbaar Bestuur, 2016).

Hier ligt dus een taak voor de lokale media om de raadsleden bij te staan in het controleren van de macht. De werkelijkheid is alleen dat het nog veel slechter ervoor staat met de lokale media. Veel inwoners van gemeenten onder de vijftigduizend inwoners hebben nauwelijks toegang tot lokaal nieuws. En als dat er al is, zijn het vaak huis- aan huisbladen die vaak wel lokaal nieuws bevatten, maar waar geen sprake is van kritische journalistiek of nieuws waarop burgers zich een oordeel over kunnen vormen (Beunders, 2015; Landman et al, 2015, p.40; Van Voorst, 2009).

Lokale media worden in dit onderzoek dan ook gezien als alle media die dagelijks berichten over het beleid van een specifieke gemeente door betaalde journalisten via print en digitaal. Dat betekent dus dat de lokale- en regionale media worden meegeteld die in principe dagelijks berichten over het lokale beleid. Landelijke media die weleens berichten over lokale gebeurtenissen worden dus

niet meegeteld, net als regionale omroepen die ook niet op dagelijkse basis berichten over de

gemeente. Uit onderzoek blijkt dat inwoners

van grote gemeenten (meer dan vijftigduizend inwoners) tot vier keer zoveel lokaal nieuws over lokaal beleid ter beschikking hebben dan kleine gemeenten. Gemiddeld zo’n 46 offline berichten en 28 online berichten. In kleine gemeenten zijn het vijftien offline berichten en zes online berichten. Opgemerkt moet worden dat deze online berichten niet extra zijn, maar vaak (verkorte) versies van de berichten die offline zijn gepubliceerd. Het merendeel van deze berichten is daarnaast kort nieuws waarbij persberichten vaak letterlijk worden overgenomen (Landman et al, 2015). Wanneer gekeken wordt naar de meer kwalitatievere nieuwsvoorziening, zoals achtergrondartikelen over de lokale politiek, de lokale economie en het lokale sociale beleid, ook wel hard nieuws genoemd (Mcleod, 1999), verschijnen er ongeveer twaalf berichten per week in de lokale media van grote gemeenten en nog geen drie berichten online. Bij kleine gemeenten is het meer een uitzondering dan regel dat er kwalitatief goede stukken verschijnen over lokaal beleid (Landman et al, 2015: p.28). Volgens Mcleod zijn inwoners van kleine gemeenten met deze aantallen niet in staat om zich goed te informeren (1999), wat een negatieve uitwerking heeft op de lokale democratie omdat inwoners zich onvoldoende kunnen informeren over het lokale beleid en dus niet instaat zijn om hun eigen bestuur af te kunnen rekenen op resultaten (Korsten, 2010: p.7). In meerdere rapporten wordt dan ook de conclusie getrokken dat lokale media nauwelijks nog een rol vervullen in de oordeelsvorming van burgers over lokale onderwerpen. Dit geldt zeker in kleine gemeenten (Van Voorst, Hietbrink & Keulen, 2010; RMO, 2014). Dezelfde vaststelling wordt gedaan voor de controlerende functie van de media, welke zelfs tijdens gemeenteraadsverkiezingen vrijwel afwezig is, omdat er bijna alleen gebruik wordt gemaakt van institutionele bronnen. De lokale media fungeren daarmee bijna alleen maar als doorgeefluik (Landman et al, 2015, p. 93).

En op basis van de oplagecijfers kan wel gesteld worden dat de media een doorgeefluik zijn richting een steeds kleiner wordende groep. De oplagecijfers van regionale dagbladen, welke veel lokaal nieuws bevatten, lopen namelijk hard terug. Landelijk zelfs met veertig procent sinds de eeuwwisseling. De Gelderlander doet het dan nog redelijk met een oplage van iets meer dan honderdduizend (kwamen van ruim tweehonderdduizend in 2000), waardoor ze in hun eigen verspreidingsgebied in Gelderland nog een redelijk bereik hebben, maar wat wel met het jaar steeds minder wordt (Bakker, 2016).

Op basis van de beschikbare literatuur over de lokale media in Nederland kan dan ook geconcludeerd worden dat burgers in kleine gemeenten weinig tot

geen toegang meer hebben tot lokaal nieuws, laat staan kwalitatieve berichtgeving. In iets grotere gemeenten gaat het beter, maar is vooralsnog geen reden om aan te nemen dat de lokale media daar haar democratische functies naar behoren vervullen. In de volgende paragraaf wordt verder ingezoomd op de democratische functies van de media. Maar voordat dat beschreven wordt, zal er eerst aandacht gegeven worden aan wat voor een soort democratie Nederland is.

2.3 Deliberatieve democratie

Nederland is een parlementaire democratie (Rijksoverheid, n.d.), waarin debat tussen burgers, politici en bestuurders onderling centraal staat, voordat er formele besluiten genomen worden. Deze vorm van democratie betekent concreet dat burgers in principe elke vier jaar kunnen stemmen voor de Tweede Kamer, Provinciale Staten, gemeenteraad en de leden van het algemeen bestuur van het waterschap (Rijksoverheid, n.d.). Maar alleen stemmen is niet voldoende om een goed functionerende democratie te kunnen zijn, want dan is er sprake van een ‘toeschouwersdemocratie’. Hiermee wordt bedoeld dat de politieke elite bestaat uit communicatie-experts en burgers passieve televisiekijkers zijn. Een onwenselijke situatie volgens Engelen en bovendien te ongenuanceerd voor Nederland (Engelen, 2013: p. 301-302). Nederland is volgens onder andere Engelen veel beter te typeren als een deliberatieve democratie. Thompsan en Gutmann omschrijven deze democratie als:

a form of government in which free and equal citizens and their representatives, justify decisions in a process in which they give another reasons that are mutually acceptable and generally accessible, with the aim of reaching conclusions that are binding in the present on all citizens but open to challenge in the future. (Thompsan en Gutmann, 2004: p. 7)

Belangrijke maatregelen, besluiten en wetten moeten dus vastgesteld worden door volksvertegenwoordigers en bestuurders. Maar wel nadat in publieke discussies de argumenten gehoord en gewisseld zijn over het te nemen besluit. Bestuurders en volksvertegenwoordigers moeten bij deze vorm van democratie in gesprek gaan met burgers en rekening houden met hun argumenten en opvattingen, zodat er afgewogen een besluit genomen kan worden en er meer draagvlak kan ontstaan voor beleid (Van Voorst, 2009: p.6). Essentieel voor een goed functionerende deliberatieve democratie is dat er een connectie is tussen het publieke domein en burgers. Wanneer deze connectie verdwijnt, is er mogelijk een groot gevaar voor de democratie (Couldry, 2006: p.130-145; Van Voorst, 2009). Hier ligt dus een grote rol voor de media om deze verbinding tussen de burgers en het publieke domein te maken.

Om de deliberatieve democratie te versterken is het noodzakelijk dat argumenten uitgewisseld worden, overheden transparant zijn, dat er sprake is van openbaarheid van het debat en de overheid ter verantwoording geroepen kan worden door de media. Alleen dan kan de democratie goed functioneren (Verhoeven, 2004: p.15; Oosterveld, 2013). Mcleod vult hierop aan dat een gezonde democratische samenleving alleen kan bestaan bij een geïnformeerd publiek. Want dan voelen de geïnformeerde burgers zich meer verbonden met hun gemeenschap. Dit heeft als voordeel dat burgers actief gaan participeren, waardoor er betere besluiten worden genomen (1996: p.189). Om een goed geïnformeerd publiek te krijgen is het wel nodig dat zij geïnformeerd worden over politieke communicatie. Dat betekent volgens McNair informatie over welke doelen politici willen bereiken en de mogelijkheid van niet-politici om te communiceren met politici (2011, p. 4). In de volgende paragraaf wordt verder ingegaan op de mediafuncties.

2.4 Democratische functies media

In dit onderzoek wordt gewerkt met de vijf functies die lokale media hebben in de lokale democratie volgens Nilsen (2014). Dat zijn achtereenvolgens: de waakhondsfunctie, de informerende functie, de educatieve functie, het bieden van een kanaal voor politici om hun politieke mening te etaleren en het zijn van een platform voor het publieke debat waar publieke oordeelsvorming kan plaatsvinden (2014: p. 47). Daarnaast heeft Nilsen, zoals in de inleiding aangegeven, in zijn eigen onderzoek drie categorieën opgesteld waaraan traditionele media moeten voldoen om een bijdrage te kunnen leveren aan de lokale democratie.

De categorieën welke Nilsen heeft vastgesteld zijn democratische participatie, het vermogen om de lokale bevolking van goede informatie te voorzien en het vermogen van lokale media om zelf hun eigen agenda te bepalen (2014: p.78). Democratische participatie wordt omschreven als het vermogen van burgers om via de media tot oordeelsvorming te komen en via de media discussie te voeren. Dit sluit goed aan op het model van Van Voorst (2009) over de deliberatieve democratie, waarin de lokale media ervoor proberen te zorgen dat burgers hun eigen oordeel kunnen vormen. Daarom wordt in dit onderzoek verder gesproken van oordeelsvorming en niet democratische participatie om verwarring te voorkomen. Meer hierover staat beschreven in sub paragraaf 2.4.2.

De tweede categorie, vermogen om zelf eigen agenda te bepalen, richt zich veel meer op de waakhondsfunctie. Zijn de media dus volgend of houden zij het lokale bestuur bij de les en agenderen ze zelf zaken? (2014, p.78) Wordt het lokale

bestuur dus op de voet gevolgd en moeten zij zich verantwoorden aan het publiek via de media? Deze categorie komt sterk overeen met de media als feedbackmechanisme. In paragraaf 2.4.3 wordt dit verder toegelicht. De derde categorie, het vermogen om de lokale bevolking van goede informatie te voorzien, is veel meer gericht op het bereik van de lokale media om aan de informatieve functie te kunnen voldoen. Zijn de media dus nog in staat om de lokale bevolking te bereiken met kwalitatief goede informatie (2014, p.78)? De reden dat Nilsen op deze manier naar de informatieve functie kijkt, is omdat hij bij zijn eigen onderzoek naar lokale media merkte dat een groot deel van de bevolking onvoldoende de beschikking heeft over goede lokale informatie. En zoals besproken in paragraaf 2.1, is er ook reden om aan te nemen dat lokale media in Nederland dezelfde problemen hebben als de lokale media in Noorwegen bij het onderzoek van Nilsen (Landman et al, 2015: Nilsen,

2014). Hieronder staan in figuur 1 de categorieën weergegeven

en wordt de samenhang inzichtelijk gemaakt met het model van Van Voorst en de theorie van Engelen, welke later in dit hoofdstuk besproken worden.

De vijf genoemde mediafuncties van Nilsen (2014), komen overeen met de klassieke functies van de media zoals het informeren van het publiek, opiniëren en het kritisch volgen van de rechtsprekende, wetgevende- en uitvoerende macht. Taken die cruciaal zijn voor het functioneren van de democratie, omdat burgers via de media betrokken zijn bij de besluiten 15 Categorie 2: Vermogen om zelf eigen agenda te bepalen Categorie 1: Oordeelsvorming Categorie 3: Bereik Lokale Media Waakhondfunctie Fnctie Opiniërende functie Platform bieden Kanaal voor

politici Informerende_functie

Vermogen om eigen agenda te

bepalen

Bereik Oordeelsvorming

Functioneren lokale democratie

van de bestuurders en volksvertegenwoordigers (Engelen, 2013: p.24).

In aanvulling op deze klassieke functies is in kaart gebracht welke functies media in een democratie hebben. Eén van de functies welke genoemd worden is de educatieve functie van de media. Hiermee wordt het goed informeren van het publiek bedoeld waarin alle opvattingen naar voren komen (Brants, 2008: p. 4). Dit komt sterk overeen met de informerende functie van de media (Engelen, 2013: p.24). De derde functie die media hebben in een democratie is de kritische functie van de journalistiek, ook wel de waakhondsfunctie genoemd (Gurevitch en Blumler, 1990; Brants, 2008: p.4). Brants:

In de waakhondfunctie vervullen de media bij wijze van spreken de rol van zaakwaarnemer voor burgers, die immers niet altijd de tijd, het gereedschap of de publicitaire mogelijkheden hebben om de overheid te controleren. De journalistiek staat hier naast de gekozen volksvertegenwoordiger in zijn rol als controleur van de macht. Als het parlement, om wat voor reden dan ook, aan macht inboet, wordt de controlerende functie van de media belangrijker. (Brants, 2008: p.4)

De media worden dan ook gezien als een feedbackmechanisme. Dit om voor de noodzakelijke verantwoording en terugkoppeling te zorgen om de deliberatieve democratie goed te kunnen laten functioneren. Maar in de literatuur zijn meer democratische functies te vinden van de media. Zo zou de media ook een kanaal moeten zijn voor politici om hun politieke mening te delen, zodat het publiek weet hoe de machthebbers over bepaalde zaken denken. (McNair, 2011, p.7-8). Daarnaast moet de media een platform bieden aan burgers om hun ideeën en zorgen te uiten richting de overheid en moet de media een agenderende functie hebben (McNair, 2008: p.3).

Al deze genoemde functies zijn door Nilsen teruggebracht tot vijf functies van de media in een democratie, zoals deze in figuur 1 staan weergegeven. Aan de hand van deze vijf functies heeft Nilsen drie categorieën opgesteld waarin de functies terugkomen. Op deze categorieën wordt in de volgende subparagrafen ingegaan.

2.4.1 Bereik lokale media

Besproken is al dat het informeren van het publiek een belangrijke functie van de media is. Mcleod heeft in zijn onderzoek laten zien dat sterke lokale media ervoor zorgen dat het publiek zich meer verbonden gaat voelen met de gemeenschap (1999: p.202). Mcleod concludeert dan ook “dat hoe meer er gebruik wordt gemaakt van lokaal nieuws, hoe meer de gemeenschap verbonden is” (1999: p.190). En volgens Mcleod is dit niet het enige effect, want het bevordert ook positief het democratische proces (1999: p. 202).

Om te kijken in hoeverre lokale media het publiek informeren heeft Mcleod meerdere variabelen getest. Uit de resultaten blijkt dat berichten van lokale kranten met ‘hard nieuws’ het meeste effect hebben op hoe het publiek geïnformeerd is. Met hard nieuws wordt nieuws over de lokale politiek, de lokale economie en het lokale sociale beleid bedoeld. Daarnaast heeft Mcleod gekeken naar ‘soft news’ in kranten. Dat zijn onderwerpen die gaan over human interest. Ook dit nieuws heeft een positief effect op hoe het publiek geïnformeerd is, maar wel aanzienlijk minder dan hard news. Ditzelfde heeft hij gedaan bij de televisie en ook daar vindt hij een positief effect, maar wel aanzienlijk minder dan bij de krant. Alleen voor weekbladen vond de auteur geen significant effect (1999: p.197).

Een goed geïnformeerd publiek heeft niet alleen gevolgen voor de betrokkenheid bij de gemeenschap, maar ook op de verkiezingen. Zoals in de inleiding al aangegeven zijn verkiezingen een democratisch mechanisme om correcties te kunnen uitvoeren op het bestuurlijke systeem. Om te kunnen beoordelen of een correctie noodzakelijk is, moet de bevolking echter wel op de hoogte zijn van hoe het lokale bestuur functioneert (Engelen, 2013: p.25; Korsten, 2010: p.7).

2.4.2 Oordeelsvorming

Van Voorst heeft aan de hand van de auteur Yankelovich onderzocht hoe media kunnen zorgen voor goede oordeelsvorming. Hierbij laat hij drie functies van de media in een democratie terugkomen. Dit zijn achtereenvolgens de educatieve functie, het bieden van een kanaal voor politici om hun politieke mening te etaleren en het zijn van een platform voor het publieke debat. Door deze functies te operationaliseren naar concrete zaken die terug moeten komen in de berichtgeving van de media, kan Van Voorst nagaan in hoeverre de lokale media instaat zijn om tot een goede publieke oordeelsvorming te komen (Voorst, 2009; Yankelovich, 1991). In figuur 2 is te zien naar welke elementen Van Voorst gekeken heeft om te bepalen of het publiek in staat is om tot een goed oordeel te komen.

17

Publiek domein

Rollen media bij publieke oordeelsvorming:

Gevolgen Deskundigen

Verbinden Context

Historie schetsen Discussie

Perspectieven bieden Waarden

Representeren Informeren

Dit model laat zien dat de relatie tussen media en politiek tweeledig is. Aan de ene kant doen media verslag van wat er in de maatschappij en politiek gaande is. Aan de andere kant voeden zij het deliberatieve proces met discussies, berichtgeving en informatie om oordeelsvorming tot stand te brengen (Van Voorst, 2009; Nilsen, 2014).

Volgens Yankelovich is het nieuwsgebruik alleen onderhevig aan erosie. Dit geldt voor zowel de aanbodzijde als voor de vraagzijde met als gevolg dat burgers op basis van summiere informatie hun opinies vormen en invloed uitoefenen. Yankelovich vindt dit een ongewenste ontwikkeling en beschouwt het dan ook als de verantwoordelijkheid van de media om publieke opinie naar publieke oordeelsvorming om te buigen, zodat de democratie niet in gevaar komt. Het verschil tussen publieke opinie en oordeelsvorming is dat oordeelsvorming veel diepgaander is en er meer betrokkenheid komt van burgers bij onderwerpen (1991: p.5). Yankelovich is er dan ook van overtuigd dat politieke keuzes niet alleen gebaseerd moeten zijn op onderbuikgevoel, maar ook op een ‘wijs oordeel’ (1999,

p.24-31). Om tot een goede publieke oordeelsvorming te komen

moet de media in de eerste plaats zorgen voor bewustwording van het publiek. Zo moet de media standpunten van partijen concreet en helder maken, betrouwbare bronnen gebruiken, onderwerpen aansnijden die relevant zijn voor het publiek en de boodschap vaak herhalen zodat het publiek zich bewust wordt van een onderwerp (1999: p.75-80). Daarnaast moeten media een oplossing of alternatief aanbieden zodat de lezer een uitweg ziet voor het voorliggende probleem (1999: p.82). Deze eisen van Yankelovisch zijn terug te vinden in figuur 2 met de woorden representeren, historie schetsen, perspectieven bieden en deskundigen. Deze indicatoren worden verder toegelicht in hoofdstuk 3.

Daarnaast moeten media om tot een goede publieke oordeelsvorming te komen verbinding maken met het publiek; waarden laten zien en verschillende gezichtspunten laten zien, zodat er discussie kan ontstaan (1999: p.255). Dit is ook terug te zien in figuur 2 met de woorden waarden, verbinden, discussie, context en gevolgen en worden ook verder toegelicht in hoofdstuk 3.

Van Voorst heeft al deze eisen van Yankelovisch bij elkaar gevoegd en in een model gestopt (figuur 2). Vervolgens heeft hij aan

Burgers

de hand van dit model gekeken in hoeverre media ervoor zorgen dat er publieke oordeelsvorming tot stand kan komen via de media. Dit heeft hij gedaan door te kijken naar alle berichtgeving van de media over een onderwerp binnen een gemeente.

Deze eisen die gegeven worden aan de berichtgeving samen zorgen ervoor dat burgers op basis van goede informatie hun publieke oordeel kunnen vormen, waarmee ze de zittende macht kunnen afrekenen of belonen (Korsten, 2010, p. 7) en waarmee dus democratische participatie tot stand kan komen (Nilsen, 2014). Daarom is dit model in dit onderzoek het middel om te kijken hoe lokale media ervoor zorgen dat er democratische participatie tot stand komt. Hoe dit model precies geoperationaliseerd wordt, staat beschreven in hoofdstuk 3.

2.4.3 Vermogen om eigen agenda te bepalen

Zoals onder het kopje functies van de media al werd aangegeven, is ook de taak van de media om de macht te controleren en niet alleen om het publiek een goed oordeel te kunnen laten vellen of te informeren. Om deze reden zijn de media volgens Engelen een feedbackmechanisme voor een goed functionerende deliberatieve democratie (2013: p.25). Dit feedbackmechanisme staat ook wel bekend als de waakhondfunctie. Hiermee wordt bedoeld dat de journalistiek in dienst is van de burger en voor de burgers de macht controleert. De journalist kan hierbij zelf beslissen waar hij of zij onderzoek naar doet, zolang het maar in het algemeen belang is en niet voor eigen belang. De journalist moet dus zelf zaken kunnen agenderen (Brants, 2008: p.4; Rijssemus, 2014).

Om de macht goed te kunnen controleren is er in de eerste plaats persvrijheid nodig. Aangenomen wordt in dit onderzoek dat de Nederlandse lokale pers haar werk in principe in vrijheid kan doen. Daar is ook alle aanleiding toe om dit te veronderstellen omdat Nederland al decennialang te boek staat als een land waar de pers grote vrijheid geniet (Wiersma, 2012). Rijssemus beschouwt persvrijheid dan ook niet als het grootste gevaar voor de waakhondsfunctie. Wel maakt hij zich zorgen over de waakhondsfunctie van de media, omdat journalisten de neiging hebben om de agenda van de instituten te volgen in plaats van zelf zaken naar voren te brengen (Rijssemus, 2014: p. 128).

Dit valt ook andere onderzoekers op en die geven als verklaring hiervoor dat journalisten hiertoe gedwongen worden door bezuinigingen. In sommige gevallen is simpelweg geen tijd meer om onderzoeksjournalistiek te bedrijven (Landman et al, 2015). Onderzoeksjournalistiek wordt in de literatuur ook wel beschouwd als de graadmeter om te kijken in hoeverre er sprake is van goede controle. Onderzoeksjournalisten agenderen

namelijk zelf dingen, onderzoeken of beweringen van de overheid kloppen en hebben de tijd om zaken grondig uit te zoeken. Tijd die erin steeds mindere mate aanwezig is, zeker bij de lokale media omdat onderzoeksjournalistiek een dure ‘hobby’ is (Landman et al, 2015; De Bruin, 2012). Landman onderbouwt zijn stelling dat er nauwelijks meer sprake is van de lokale media als waakhondfunctie door te betogen dat er nauwelijks meer grote artikelen verschijnen in de media over lokaal beleid. Hij veronderstelt daar eigenlijk mee dat hoe groter het artikel, hoe meer onderzoek er aan voorafgegaan is (2015). Volgens Pleijter, lector journalistiek en innovatie, is dit echter een merkwaardige manier om de waakhondsfunctie te meten, omdat het resultaat dan is dat huis- aan huisbladen dan de grootste waakhondfunctie vervullen. Immers zouden de huis- aan huisbladen dan bij elk groot persbericht, welke zij letterlijk overnemen, de waakhondfunctie vervullen. Pleijter is dan ook van mening dat de waakhondfunctie op een andere manier gemeten moet worden (2013). Dit kan bijvoorbeeld door te kijken naar de tijd die journalisten hebben om echt onderzoeksjournalistiek te bedrijven.

2.5 Overzicht van de gevolgen van een niet functionerende lokale democratie

Categorieën Gevolgen voor democratie bij goed functionerende media

Gevolgen voor democratie bij slecht functionerende media

Categorie 1: Oordeelsvorming

- De legitimiteit van besluitvorming wordt vergroot.

- Burgers voelen zich meer verbonden/zijn politiek actiever.

- Burgers kunnen zich op basis van

onafhankelijke informatie een oordeel vormen over de zittende macht.

- Burgers tonen sneller begrip voor moeilijke besluiten.

- De legitimiteit van besluitvorming komt in gevaar.

- Burgers voelen zich minder verbonden/zijn politiek minder actief.

- Burgers kunnen zich alleen nog maar op basis van afhankelijke informatie een oordeel vormen over de zittende macht.

- Burgers tonen minder snel begrip voor moeilijke besluiten.

Categorie 2: Vermogen om eigen agenda te bepalen

- Bestuurders houden er rekening mee dat ze gecontroleerd kunnen worden.

- Bestuurders zijn sneller geneigd misbruik te maken van macht, omdat zij niet gecontroleerd worden.

Categorie 3: Bereik

- De legitimiteit van besluitvorming wordt vergroot.

- De burgers zijn beter instaat om de machthebbers af te rekenen of te belonen bij verkiezingen op basis van onafhankelijke informatie.

- De legitimiteit van besluitvorming komt in gevaar.

- De burgers zijn niet meer instaat om de machthebbers af te rekenen of te belonen bij verkiezingen op basis van onafhankelijke informatie.

Nu de drie categorieën van Nilsen uitgebreid behandeld zijn, is hieronder schematisch weergegeven welke concrete gevolgen het heeft voor de democratie wanneer lokale media niet meer optimaal functioneren of juist wel functioneren. Dit figuur is samengesteld op basis van de besproken literatuur in dit hoofdstuk.

Figuur 3: Weergave van de gevolgen voor de democratie als media functioneren of niet functioneren

2.6 Conceptueel model

Beschreven is nu welke functies de media hebben in een democratie en welke concrete gevolgen het functioneren van de media hebben op de democratie. Gebleken is dat het model van Van Voorst (2009) een goed middel is om oordeelsvorming te onderzoeken. Zeker in combinatie met de functies welke Nilsen onderscheid (2014). De categorie, het vermogen om eigen agenda te bepalen, kwam vervolgens terug bij de feedbackmechanismes die Engelen onderscheid om een democratie goed te kunnen laten functioneren en hoort thuis bij de tweede categorie van Nilsen (figuur 1). Het bereik van de media is vervolgens de derde categorie en vertegenwoordigd daarmee de informatieve functie. Deze categorieën samen hebben allemaal invloed op het functioneren van de democratie zoals weergegeven in het conceptueel model hieronder.

Nu de democratische functies van de media onderverdeeld zijn in de categorieën van Nilsen en duidelijk is wat de concrete gevolgen zijn voor de democratie als de media niet 21 Functioneren democratie Bereik Oordeelsvorming Vermogen om eigen agenda te bepalen Informatieve functie Waakhond functie Kanaal bieden voor politici Platform Opiniërende Figuur 4: Conceptueel model

optimaal functioneren, worden deze categorieën en gevolgen in het volgende hoofdstuk verder geoperationaliseerd.

3. METHODEN EN TECHNIEK

In dit hoofdstuk worden de methodologische keuzes voor dit onderzoek uiteengezet en verantwoord. Eerst wordt de onderzoeksstrategie toegelicht, vervolgens wordt besproken welke bronnen er zijn verzameld en daarna volgt de operationalisatie van de categorieën, waarbij bij elke dimensie apart ingegaan wordt op de validiteit en betrouwbaarheid. Tevens wordt uitgelegd hoe deze variabelen gebruikt worden om de gevolgen van de democratie te operationaliseren. Geëindigd wordt met de caseselectie.

3.1 Onderzoeksstrategie

Dit onderzoek is een meervoudige casestudy om antwoord te kunnen geven op de vraag welke democratisch functies de lokale media nog vervullen en wat de gevolgen zijn van het eventueel ontbreken van deze functies voor de lokale democratie in 2017 in vergelijking met tien jaar geleden. De reden dat er een vergelijking is gemaakt tussen 2007 en 2017 is omdat het meest recente grote onderzoek naar regionale- en lokale media in 2014 is gedaan over de berichtgeving in dat jaar (Landman et al, 2015) en dit onderzoek zo actueel mogelijk wil zijn. Daarom is de keuze gevallen op 2017. Het jaar 2007 is gekozen, omdat er sinds 2007 veel reorganisaties zijn geweest binnen de krantenwereld. Zo heeft de Belgische uitgever De Persgroep meerdere overnames gedaan en heeft het bijvoorbeeld Wegener overgenomen. De uitgever van onder andere De Stentor en De Gelderlander. Als gevolg van deze overnames zijn er in de laatste jaren ontslagen gevallen op de regionale- en lokale redacties (Kivits, 2014). Daarom is 2007 een goed jaar om mee te vergelijken, omdat er toen nog geen grote overnames waren.

Een andere keuze die gemaakt is bij dit onderzoek is de keuze om twee uiterste cases met elkaar te vergelijken. Door voor deze methode te kiezen kon gekeken worden welke factoren in alle gevallen aanwezig zijn of slechts in enkele gevallen zich voordoen (Bleijenbergh, 2015: p. 48-49).

onderzoeken, omdat op deze manier het beste antwoord gegeven kan worden op de hoofdvraag. Dit betekent dat dit onderzoek een gemixte methode benadering heeft. Een benadering, waarin in dit geval het kwalitatief onderzoek als hoofdonderzoek wordt gezien, aangevuld met enkele kwantitatieve gegevens (De Boer, 2006). Erzberger en Kelle onderscheiden bij deze methode drie typen van het integreren van onderzoeksresultaten. Dit zijn divergentie, convergentie en complementariteit. Convergentie wil zeggen dat de kwalitatieve en kwantitatieve resultaten samenvallen en dat de resultaten afzonderlijk leiden tot dezelfde conclusies. Complementariteit houdt in dat de resultaten van het kwalitatieve en kwantitatieve onderzoek zich richten op verschillende aspecten, maar aanvullend zijn aan elkaar. De laatste, divergentie, betekent dat de resultaten van het kwalitatieve en kwantitatieve onderzoek leiden tot verschillende conclusies (2003, p. 457-488). In dit onderzoek zijn de resultaten complementair, waarbij de kwantitatieve gegevens, zoals het bereik van de kranten, een aanvulling zijn op de kwalitatieve gegevens.

De reden dat het kwalitatieve onderzoek het hoofdonderzoek is, komt omdat op deze manier dieper ingegaan kan worden op de achtergronden van bepaalde gegevens. Daarnaast vormt een theoretisch raamwerk, zoals beschreven in het theoretisch kader, het vertrekpunt van het onderzoek, waardoor dit onderzoek deductief is (Bleijenbergh, 2015, p. 102). Aan de hand van de theorie wordt dus gekeken of de gevolgen die beschreven zijn in het theoretisch kader zich inderdaad voordoen en of de media voldoende functioneren. Het gaat in dit onderzoek dus niet om het ontwikkelen van een nieuwe theorie.

3.1.1 Databronnen

In dit onderzoek zijn meerdere soorten bronnen gebruikt. Ten eerste zijn de geïnterviewde respondenten een belangrijke bron voor dit onderzoek. Andere bronnen voor dit onderzoek zijn kwantitatieve gegevens over het aantal uur dat journalisten werken in een gemeente, bereik van de lokale media en een inhoudsanalyse van krantenberichten.

Interviews

Voor het onderzoek zijn negen mensen op een half-gestructureerde manier geïnterviewd. De respondenten van dit onderzoek zijn werkzaam bij de gemeente Brummen of Apeldoorn of zijn als journalist betrokken bij één van de twee gemeenten. De medewerkers bij de gemeenten zijn geselecteerd op basis van de mate waarin zij betrokken zijn bij de media vanuit hun functie. Dat betekent dat voor dit onderzoek journalisten, griffiers, woordvoerders en communicatieadviseurs zijn geïnterviewd om een goed beeld te kunnen krijgen van de 23

invloed van de lokale media op de democratie. Deze mensen zijn daarnaast mede geselecteerd op het aantal jaar dat ze in dienst zijn, zodat er enigszins een vergelijking gemaakt kan worden tussen nu en tien jaar geleden. Op twee mensen na, bij elke case één persoon, is het gelukt om mensen te spreken die tien jaar of langer al werkzaam waren als journalist of als ambtenaar bij de betreffende gemeente.

Ter voorbereiding van de interviews, is er een algemene inleiding en afsluiting geschreven met bijbehorende instructies. De interview-vragenlijst die als rode draad gebruikt is tijdens het interview, is gebaseerd op de bevindingen uit de literatuur. Bij alle gehouden interviews is zowel een analytisch, als een observatie memo geschreven. Dit is positief voor de controleerbaarheid van dit onderzoek.

Inhoudsanalyse

De krantenartikelen welke zijn geselecteerd, zijn gebaseerd op basis van enkele criteria (Bleijenbergh, 2015, p.63-65) en gevonden via de zoektermen Brummen of Apeldoorn. Gekozen is voor deze zoektermen omdat dan gezocht wordt op de dateline. Dat betekent dat alle berichten die geschreven zijn over de betreffende gemeente meegenomen worden. Vervolgens zijn alle gevonden berichten geselecteerd op basis van enkele criteria. Deze criteria zijn dat de documenten inhoudelijk relevant moeten zijn en dus iets met het lokale beleid te maken moeten hebben. Om een goede representatieve vergelijking te kunnen maken tussen het aantal krantenartikelen over lokaal beleid, zijn de documenten geselecteerd in 2007 en in 2017 in de maanden januari, februari en maart. Andere maanden onderzoeken was geen optie, omdat dit onderzoek in het eerste halfjaar van 2017 geschreven is. Daarnaast is ervoor gekozen om de krantenberichten van alle lokale media te onderzoeken die vaste journalisten in dienst hebben en dagelijks berichten over de gemeente. Dat betekent dat de unit of sampling De Stentor in Apeldoorn en De Stentor in Brummen is. Andere geschreven media zijn dus niet onderzocht, omdat deze niet dagelijks berichten over het lokale beleid.

In totaal zijn er via LexisNexis in de maanden januari, februari en maart in 2007 in Apeldoorn acht berichten gevonden die gaan over lokaal beleid. Ditzelfde is gedaan voor 2017 en daar zijn 67 berichten gevonden die gaan over lokaal beleid. In Brummen zijn er in de eerste drie maanden in 2007 zeven berichten gevonden die gaan over lokaal beleid en in 2017 33 berichten over lokaal beleid. Doordat de aantallen van 2007 zeer onwaarschijnlijk leken, is er in de stadsarchieven van Zutphen en Apeldoorn gezocht naar alle krantenberichten van de eerste maanden van 2007. Hier kwam een totaal uit van 39

krantenberichten over Brummen en 120 berichten over Apeldoorn. Dat maakt het totale aantal berichten over lokaal beleid 259, waarvan 187 over Apeldoorn gingen en de overige 72 over Brummen. Al deze berichten zijn vervolgens gecodeerd. De wijze waarop de berichten gecodeerd zijn, wordt onder het volgende kopje uitgelegd.

Wijze van coderen krantenartikelen

De krantenartikelen zijn gecodeerd op basis van een codeboek, waarbij de unit of analysis de krantenartikelen zijn. Per artikel wordt de datum van het artikel, de krant en de krantenkop gecodeerd. Daarnaast worden tien elementen gecodeerd die voortkomen uit het model van Van Voorst (2009). Deze staan verder toegelicht in de volgende paragraaf.

De eerste versie van het codeboek is opgesteld naar aanleiding van het lezen van tien procent van de artikelen in combinatie met een eerste operationalisatie van de theorie van Van Voorst (2009). Vervolgens is op basis van twintig artikelen een pilot study uitgevoerd. Vooraleer over te gaan tot het definitief coderen van de overige artikelen, is het codeboek naar aanleiding van de pilot study verder aangescherpt.

3.2 Operationalisatie

In het theoretisch kader is al vastgesteld dat lokale media op drie categorieën beoordeeld moeten worden om te kijken in hoeverre deze media instaat zijn om de lokale democratie te bevorderen. Dit zijn achtereenvolgens oordeelsvorming, vermogen om eigen agenda te bepalen en bereik. Deze worden eerst geoperationaliseerd. Daarnaast is bij elke categorie vastgesteld welke gevolgen het heeft voor de democratie wanneer deze variabelen slecht of goed functioneren. Al deze gevolgen zijn ook geoperationaliseerd.

3.2.1 Categorie oordeelsvorming

Aan de hand van het model van Van Voorst wordt gekeken in hoeverre de lokale media in de onderzochte gemeenten instaat zijn om aan oordeelsvorming te doen. Dit wordt gedaan door krantenartikelen te coderen en te kijken in hoeverre de elementen welke Van Voorst onderscheid terug te zien zijn in de berichtgeving. Het model van Van Voorst wordt daarbij aangevuld met de indicatoren kanaal bieden voor politici, opiniërende functie en platform bieden. Deze komen voort uit de functies van de media welke Nilsen (2014) onderscheid. De indicator opiniërende functie wordt samengevoegd met de indicator discussie die voortkomt uit het model van Van Voorst (2009) omdat deze nagenoeg hetzelfde zijn. De enige indicator 25

welke extra wordt gecodeerd in de inhoudsanalyse ten opzichte van het model van Van Voorst is kanaal bieden voor politici, omdat dit niet terugkomt in het model. Daarnaast worden enkele indicatoren van Van Voorst bij elkaar gevoegd omdat deze veel op elkaar lijken. Welke dit zijn, is te zien in figuur 5. De indicator platform bieden is de enige indicator bij deze categorie welke niet gecodeerd wordt, maar waar half-gestructureerde interviews gebruikt worden om de informatie te achterhalen. De tien indicatoren welke onderscheden worden, zijn hieronder beknopt toegelicht. De negen indicatoren waarop de krantenberichten gecodeerd zijn, staan verder toegelicht in het codeboek.

Informatie geeft aan hoe veelzijdig de informatie is. Bij deze indicator wordt gekeken naar in hoeverre de journalist gebruikmaakt van meerdere bronnen in een bericht. Wordt dus

Informatie

Gevolgen en verbinden Deskundigen

Representeren en agenderen

Oordeelsvorming Context en historie schetsen

Discussie en opiniërende functie Waarden

Platform bieden Kanaal bieden

Perspectieven bieden en oplossingen

bijvoorbeeld alleen een gemeente aangehaald als bron of ook andere bronnen? Bij deze indicator wordt dus geteld hoeveel verschillende bronnen er te vinden zijn in een bericht.

Gevolgen en verbinden geeft aan of media in hun berichtgeving ook de gevolgen in kaart brengen (Van Voorst, 2009). Deze twee horen bij elkaar omdat beide ingaan op de belangen die voor inwoners op het spel staan wanneer bepaalde besluiten genomen worden. Deelt de krant bijvoorbeeld alleen mede aan haar lezers dat er bezuinigd gaat worden op de muziekverenigingen? Of brengt het medium ook in kaart wat de gevolgen hiervan zijn? Gaat de muziekvereniging bijvoorbeeld verdwijnen als er bezuinigd gaat worden op de subsidie? Deskundigen wil zeggen of deskundigen aan het woord komen en er dus niet alleen afgegaan wordt op wat de bestuurders zeggen (Van Voorst, 2009). Onder deskundigen worden experts verstaan die zich gespecialiseerd hebben op één terrein. Ervaringsdeskundigen vallen hierbij dus niet onder deskundigen. Een voorbeeld van het gebruik van deskundigen is bijvoorbeeld wanneer een journalist een duurzaamheidsexpert vraagt naar zijn mening of het zinvol is dat de gemeente windmolens wil neerzetten.

Representeren en agenderen wordt beschouwd als het ophalen van reacties uit de samenleving over lokaal beleid. De reden dat deze twee bij elkaar genomen worden is omdat ze beide gaan over de mogelijkheid of burgers hun mening kunnen uiten via de media. Worden de gevoelens en opvattingen van burgers dus ook gevraagd en gepubliceerd? En kunnen burgers problemen zelf aankaarten via de media (Van Voorst, 2009). Een voorbeeld hiervan kan zijn dat wanneer de gemeente besluit om parkeerplekken voor vergunningshouders om te zetten naar betaald parkeren en daarbij de betrokken vergunninghouders vraagt naar hun mening. Context en historie schetsen hebben betrekking op de waarom vraag. Deze worden samengepakt in dit onderzoek omdat ze heel erg op elkaar lijken. Beide gaan namelijk in op de achtergronden van besluitvorming (Van Voorst, 2009). Een voorbeeld is dat de gemeente een zwembad sluit en dat de media in de berichtgeving toelichten wat voorafgegaan is aan het besluit en waarom de gemeente definitief de stekker uit het zwembad trekt (Van Voorst, 2009).

Discussie en opiniërende functie wil zeggen of de media verschillende meningen naar voren laat komen in een artikel. Dus burgers en politici kunnen beide in discussie via de media met elkaar en standpunten uitwisselen. Gekeken wordt hierbij dan ook hoe vaak een mening van een burger en politicus weergegeven wordt (Van Voorst, 2009).

Waarden gaat erover of waarden die ten grondslag liggen aan beleid expliciet genoemd worden. Zo zou de gemeente kunnen besluiten om windmolens te gaan bouwen

omdat zij de waarde duurzaamheid heel belangrijk vinden. Als dit expliciet genoemd wordt, is er sprake van waarden (Van Voorst, 2009).

Perspectieven bieden en oplossingen gaat erover of media zelf alternatieve oplossingen aanbieden voor problemen. Is er bijvoorbeeld een andere mogelijkheid om op te bezuinigen, zodat niet de plaatselijke bibliotheek moet sluiten (Van Voorst, 2009)?

Kanaal bieden voor politici: gekeken wordt of politici zelf aan het woord komen en hun eigen politieke mening terugzien in de berichtgeving. Gekeken wordt dus hoe vaak een politicus geparafraseerd of geciteerd wordt.

Zoals gezegd zijn de indicatoren van Van Voorst aangevuld met kanaal bieden voor politici en de opiniërende functie. Deze worden dan ook gecodeerd. De derde functie, platform bieden, gaat meer in op de perceptie in hoeverre media nog een platform bieden en dat is niet te coderen, omdat het meer gaat over de mate waarin de media nog gebruikt worden als platform om legitimiteit te creëren voor besluitvorming. Daarom wordt deze indicator onderzocht aan de hand van interviews. De eerste twee vragen zijn erop gericht om te kijken in hoeverre de lokale- en regionale media genoemd worden om een publiek debat te krijgen en steun te verwerven onder de bevolking.

- Wat deden bestuurders van deze gemeente tien jaar geleden om draagvlak te krijgen onder de bevolking voor besluitvorming?

- Wat moeten bestuurders van deze gemeente volgens u nu doen om draagvlak te krijgen onder de bevolking voor bepaalde besluiten?

De volgende vraag gaat meer in op de vraag in hoeverre lokale media nog een manier zijn voor bestuurders om de meningen in de gemeente te peilen.

- In hoeverre was het tien jaar geleden mogelijk om een publiek debat te volgen via de krant in vergelijking met vandaag?

Betrouwbaarheid

De betrouwbaarheid is hoog, omdat het model voor de inhoudsanalyse al eerder getest is en toen als erg goed ervaren is. Vooral omdat deze elementen vrijwel alle onderdelen bestrijken waarop burgers hun oordeel kunnen vormen via de media (Van Voorst, 2009). Daarnaast werd bij het onderzoek van Van Voorst alleen gebruikgemaakt van het coderen van berichten en nu wordt het aangevuld met interviews wat de kans op toevallige fouten verkleind. Er is dus sprake van triangulatie wat de betrouwbaarheid verhoogd. Wel is er maar één codeur, wat

de betrouwbaarheid iets verlaagd. Daartegenover staat dan weer dat er een pilot is uitgevoerd om het codeboek verder aan te scherpen.

Validiteit

Doordat gebruik wordt gemaakt van zowel interviews als een inhoudsanalyse zijn de resultaten valide. Daarnaast zijn de respondenten vanuit hun functie zeer betrokken bij de lokale media of in het geval van de journalisten zijn ze zelfs betrokken bij het maken van de berichtgeving. Deze dataverzamelingsmethoden samen geven dus een goed beeld van in hoeverre het publiek nog instaat is om tot een goed oordeel te komen.

3.2.2 Categorie vermogen om eigen agenda te bepalen

Deze categorie wordt gemeten aan de hand van meerdere indicatoren welke voortkomen uit de literatuur. Onder meer van Pleijter (2013) was veel kritiek op hoe de waakhondfunctie gemeten wordt. Daarom is ervoor gekozen niet zozeer te kijken naar het aantal berichten, maar meer naar de tijd dat journalisten onderzoeksjournalistiek kunnen bedrijven. Onder meer op basis van deze kritiek zijn er drie indicatoren opgesteld om deze categorie te kunnen meten (figuur 6). Deze worden hieronder toegelicht.

Categorie Indicatoren

Allereerst wordt gekeken naar het aantal uur dat journalisten zich bezighouden met lokaal beleid van de gemeenten die onderzocht worden. Daarbij wordt specifiek gekeken naar het aantal uur wat een journalist met één gemeente bezig is. Hiermee wordt rekening gehouden, 29 Aantal uur Vermogen om eigen agenda te bepalen Aanwezigheid journalisten raadsvergaderingen Controle

omdat journalisten in de praktijk met meerdere gemeenten tegelijk bezig zijn en dus niet fulltime op één gemeente zitten. De reden dat gekozen is voor deze indicator is omdat het een goede indicatie geeft van de kwaliteit van de berichtgeving. Hoe meer tijd journalisten immers hebben voor de berichtgeving, hoe beter de kwaliteit is de veronderstelling (Landman et al, 2015; Pleijter, 2015; Beunders, 2015). De vraag welke bij deze indicator hoort is:

- Hoeveel mensen en hoeveel uur hadden journalisten tien jaar geleden de tijd voor deze gemeente in vergelijking met nu?

Deze vraag is specifiek bedoeld voor de journalisten. Aan de andere respondenten wordt de volgende vraag gesteld:

- In hoeverre heeft u het idee dat er meer, minder of hetzelfde aantal journalisten fulltime berichten over deze gemeente in vergelijking met tien jaar geleden?

De andere indicator waar hierbij naar gekeken wordt is de aanwezigheid van journalisten bij raadsvergaderingen. Hierbij wordt gekeken naar de aanwezigheid van journalisten in het eerste kwartaal van 2007 en in het eerste kwartaal van 2017. Voor deze periodes is gekozen om de praktische reden dat dit een vergelijking is tussen 2007 en 2017 en dit onderzoek geschreven wordt in het tweede kwartaal van 2017, waardoor er geen langere periode in 2017 onderzocht kan worden. Omdat van de aanwezigheid van journalisten in principe geen gegevens bijgehouden worden, wordt gevraagd aan de respondenten om een inschatting hiervan te maken. Deze indicator is van belang omdat het iets zegt over of journalisten zelfstandig keuzes maken door zelf verslag te doen van de vergaderingen of bijvoorbeeld alleen de persberichten volgen van de gemeente en daarmee dus volgend zijn. De vraag welke bij deze indicator hoort is:

- Als u moest schatten. In hoeveel procent van de gevallen waren journalisten bij raadsvergaderingen aanwezig in de eerste drie maanden van 2007 en in 2017?

De derde indicator waarnaar gekeken wordt is de mate waarin de controlefunctie door de lokale media ervaren wordt. Respondenten worden gevraagd naar in hoeverre zij van mening zijn dat de lokale media nog hun controlefunctie vervullen en wat er veranderd is in de laatste tien jaar. Bij deze indicator horen enkele vragen, waarbij telkens toegelicht wordt waarom gekozen is voor deze vraag. De eerste vraag is:

- In hoeverre beschouwt u de media als extra controlerende macht in deze gemeente? Met deze vraag wordt dus eerst heel algemeen begonnen, om het daarna te specificeren naar of journalisten in staat zijn om punten op de politieke agenda te krijgen en of journalisten in staat zijn om onderzoek te kunnen doen. Er wordt dus gekeken of journalisten nog instaat zijn om zich vast te kunnen bijten in onderwerpen en bestuurders op

basis van hun eigen onderzoek kritisch kunnen interviewen. Bij deze onderwerpen horen de volgende vragen:

- In hoeverre komen onderwerpen op de politieke agenda naar aanleiding van de berichtgeving in de lokale- of regionale media in vergelijking met tien jaar geleden? - In hoeverre heeft u het idee dat journalisten in deze gemeente nu in staat zijn om

onderzoek te doen, zodat zij bestuurders kritisch kunnen interviewen?

- In hoeverre heeft u het idee dat journalisten tien jaar geleden in deze gemeente in staat zijn om onderzoek te doen, zodat zij bestuurders kritisch kunnen interviewen? Is dat meer, minder of gelijk gebleven volgens u in vergelijking met nu?

- In hoeverre denkt u dat media in deze gemeente tegenwoordig in staat zijn om ingewikkelde onderwerpen uit te pluizen en eventueel bewuste of onbewuste fouten van bestuurders kunnen ontdekken?

De laatste vraag over de controlefunctie gaat erover of bestuurders nog wel rekening houden met de media.

- Zouden bestuurders nu meer, minder of net zoveel rekening houden met de media als tien jaar geleden bij besluiten die zij nemen?

Betrouwbaarheid

De betrouwbaarheid is hoog. Zeker voor 2017 is de betrouwbaarheid hoog, omdat dat nog redelijk recent is en respondenten uit het recente verleden kunnen vertellen. Voor 2007 is het lastiger om vast te stellen omdat dan uit het geheugen geput moet worden, maar doordat meerdere mensen vanuit verschillende posities gevraagd worden naar de cijfers, kan er wel een inschatting gemaakt worden van de cijfers die horen bij de eerste twee indicatoren. Bij de indicator controlefunctie is de betrouwbaarheid ook hoog, omdat mensen vanuit verschillende functies aankijken tegen hetzelfde fenomeen waardoor er een goed beeld ontstaat.

Validiteit

Uit de literatuur bleek dat onderzoeksjournalisten de graadmeter zijn om te bepalen of er sprake is van journalisten die hun eigen agenda bepalen. Het meten van het aantal berichten werd daarom niet als valide beschouwd omdat je niet aan een bericht kunt aflezen hoeveel tijd erin gestopt is en het lastig te bepalen is wat de kwaliteit van het bericht is (Pleijter, 2013). Daarom is er voor gekozen om te kijken hoeveel tijd journalisten kunnen besteden aan hun berichtgeving over de gemeente. Omdat je aan de hand van deze gegevens iets kunt zeggen

over of journalisten instaat zijn om onderzoeksjournalistiek te bedrijven en dus de eigen agenda kunnen bepalen.

3.2.3 Categorie bereik lokale media

Het bereik van de lokale media wordt gemeten aan de hand van de oplagecijfers in de specifieke gemeente, gedeeld door het aantal inwoners van de onderzochte gemeente. Hierbij wordt gekeken naar de oplagecijfers in 2007 en in 2017 en van de inwonersaantallen van het CBS om een goede vergelijking te maken en zichtbaar te maken of het bereik van de lokale media gegroeid, gedaald of gelijk gebleven is. Daarnaast wordt ook gekeken naar het bereik van de lokale media via Facebook. Daarbij wordt specifiek gekeken naar het aantal likes van een pagina die gericht is op de onderzochte gemeente. Deze cijfers worden vervolgens ook weer gedeeld door de inwoners van deze gemeenten om een inschatting te kunnen maken van het bereik. Andere sociale media worden niet meegenomen, omdat Facebook verreweg de meeste gebruikers heeft en andere sociale media ver achter blijven (Oosterveer, 2017).

Categorie Indicatoren

Betrouwbaarheid

De gegevens van zowel het aantal inwoners als de oplages en het aantal likes zijn betrouwbaar omdat ze constant bijgehouden worden. Hierdoor is er een goede vergelijking mogelijk, welke vrij is van toevallige fouten.

Validiteit

De validiteit van deze categorie is heel hoog. Er wordt alleen niet onderzocht of mensen de berichten daadwerkelijk lezen, wat zowel voor online- als offline geldt. Alleen het potentiele

Bereik papieren krant Bereik

Likes Facebook Figuur 7: Indicatoren bereik lokale media