Signalen uit de openbare ruimte

Signalen uit de

openbare ruimte

Een casusonderzoek naar het onderhoud van

de openbare ruimte door de gemeente Utrecht

S

IGNALEN UIT DE

OPENBARE RUIMTE

E

EN CASUSONDERZOEK NAAR HET ONDERHOUD VAN

DE OPENBARE RUIMTE DOOR DE GEMEENTE

U

TRECHT

R

EKENKAMER

U

TRECHT

LEDEN:

♦ _{Rob Bijl}

♦ _{Watze de Boer (voorzitter)} ♦ _{Gerard Bukkems}

MEDEWERKERS ONDERZOEK:

♦ _{Mario van den Berg (projectleider)} ♦ _{Floris Roijackers (secretaris)}

CONTACTGEGEVENS:

Postadres: Postbus 16200, 3500 CE Utrecht Telefoon: 030 286 1391

E-mail: rekenkamer@utrecht.nl Website: www.rekenkamer.utrecht.nl

V

OORWOORD

Sinds 2003 heeft de Rekenkamer Utrecht een eigen website:

www.rekenkamer.utrecht.nl. Hierop zijn onze rapporten te vinden, een beschrijving van onze werkwijze, en een ideeënbox. De ideeënbox is bedoeld voor inwoners en organisaties uit de gemeente Utrecht om ons suggesties voor onderzoek aan te reiken. Meestal gaan de suggesties die we krijgen over zaken die het onderhoud van de openbare ruimte betreffen. Vaak staan zij te veel op zichzelf om als startpunt te gebruiken voor een rekenkameronderzoek waarin een beoordeling van het gemeentelijk onderhoudsbeleid centraal staat. In 2011 hebben wij besloten de handschoen wel op te pakken met een casusgericht onderzoek. Welke lessen zijn te trekken uit de meldingen van burgers over een aantal onderhoudsprojecten in de openbare ruimte?

In oktober 2011 hebben wij burgers opgeroepen, via de lokale media en via Twitter, om praktijkvoorbeelden bij ons in te dienen van onderhoudsprojecten die in hun beleving ondoelmatig zijn verlopen. In totaal hebben wij 109 praktijkvoorbeelden ontvangen. Uit de lijst hebben wij 8 casussen geselecteerd. De totale lijst hebben wij, na anonimisering, doorgestuurd naar de dienst Stadswerken, om de dienst in staat te stellen zelf lessen te trekken uit de meldingen.

Dit rapport bevat de 'signalen uit de openbare ruimte' die wij, na onderzoek, uit de acht casussen hebben gedestilleerd. Er gaat veel goed, maar er zijn ook lessen te trekken. Met de uitkomsten van het casusonderzoek attenderen wij de gemeente op risico's voor de doelmatigheid van het onderhoud van de openbare ruimte.

Het betreft geen representatief beeld van het gemeentelijk onderhoud van de openbare ruimte. De onderhoudsprojecten die vlekkeloos verliepen zijn bij ons niet gemeld. En wij hebben niet onderzocht of de gemeente haar middelen in den brede doelmatig inzet. Maar voor een algehele reflectie op het onderhoudsbeleid en de uitvoering daarvan geeft dit rapport wel aanleiding; en wij doen hiervoor handreikingen. In zijn reactie op het rapport geeft het college van B&W aan dit op te pakken.

Watze de Boer Floris Roijackers

Voorzitter Secretaris

I

NHOUDSOPGAVE

1

S

IGNALEN UIT DE OPENBARE RUIMTE

………...

5

2

B

EVINDINGEN

………..

7

2.1

Uitkomsten van de acht casusstudies ………... 7

2.2

Gesignaleerde risico's voor een doelmatig onderhoudsbeleid ………. 9

3

C

ONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

………

16

4

R

EACTIE VAN HET COLLEGE VAN

B&W

………...

19

5

N

AWOORD

R

EKENKAMER

………

21

B

IJLAGEN

………..

23

1

G

ESPREKSPARTNERS GEMEENTE

U

TRECHT ………. 24

2

O

NDERHOUDSBELEID GEMEENTE

U

TRECHT ………... 25

3

B

EVINDINGEN CASUSSTUDIES ………... 27

3.1

Graadt van Roggenweg - Weg der Verenigde Naties ………. 28

3.2

Beneluxlaan, Balijelaan - Vondellaan, NRU, Franciscusdreef ……... 30

3.3

Vervanging Prins Hendrikbrug ……… 33

3.4

Waterbeddingen Máximapark (Vikingrijn en Lelievijver) ………….. 35

3.5

Kunstwerken Máximapark ……….. 37

3.6

Onderhoud gewelven Oudegracht (Vollersbrug – Geertebrug) …….. 38

3.7

Aanpak riolering Laan van Nieuw Guinea ……….. 40

1

S

IGNALEN UIT DE OPENBARE RUIMTE

Inleiding

In de periode oktober 2011 t/m februari 2012 voerde de Rekenkamer een onderzoek uit naar het onderhoud van de openbare ruimte door de gemeente Utrecht. In deze rapportage beschrijven wij de bevindingen van het onderzoek en formuleren wij conclusies en aanbevelingen. Eerst gaan we kort in op de aanleiding en opzet van het onderzoek.

Aanleiding rekenkameronderzoek onderhoud openbare ruimte

De Rekenkamer Utrecht ontving in de afgelopen jaren verschillende meldingen van bewoners over knelpunten bij het onderhoud van de openbare ruimte door de

gemeente Utrecht. Het waren meldingen over straten die meerdere keren kort na elkaar werden opengebroken, plekken in de stad waar groot onderhoud plaatsvond vlak voor een ingrijpende herstructurering en onderhoudsprojecten die langer duurden dan was aangekondigd.1 Deze meldingen kunnen duiden op ondoelmatig handelen van de gemeente. Als dat het geval is kan de gemeente lering trekken uit een analyse van de casussen. Daarom besloot de Rekenkamer een onderzoek te doen naar de meldingen van bewoners en gebruikers van de stad. De gemeente trekt in 2012 ongeveer EUR 43 miljoen uit voor onderhoudslasten en vervangingsinvesteringen, om de openbare ruimte heel, veilig en functioneel te houden (zie kader 1).2

Kader 1 Onderhoudsopgave gemeente Utrecht

Het onderhoud van de openbare ruimte door de gemeente Utrecht is een omvangrijke opgave. Om een indruk te geven van deze opgave: de gemeente raamt de vervangingswaarde van de gemeentelijke objecten in de openbare ruimte op EUR 3,5 miljard.3

Een veelgehoorde opmerking is dat er in de stad altijd wegen open liggen."Het werk is kennelijk nooit

klaar?" Dit klopt. Er is tussen de 11 en 12 miljoen vierkante meter aan wegen en paden die de gemeente

heel en veilig moet houden. Naast verhardingen heeft de gemeente ook nog de onderhoudsplicht voor onder meer groen, rioleringen, verkeersaanduidingen, verlichting, civiele constructies, havens,

watergangen en speelvoorzieningen. Deels voert de gemeente dit onderhoud zelf uit en deels besteedt zij werk uit aan externe partijen, zoals aannemers en ingenieursbureaus. De gemeente is dus naast

uitvoerder ook opdrachtgever en toezichthouder. Daarnaast zijn er externe partijen die zelf onderhoud plegen aan hun objecten in de openbare ruimte, bijvoorbeeld telecombedrijven (kabels).

1

Via de ideeënbox op de website www.rekenkamer.utrecht.nl. 2

Deze investeringen bestaan uit EUR 20,2 miljoen aan onderhoudslasten (dagelijks onderhoud) en EUR 22.6 miljoen aan vervangingsinvesteringen (groot onderhoud). Bron: Programmabegroting

2012 (paragraaf 3.2 Onderhoud Kapitaalgoederen).

3

Deze EUR 3,5 miljard is inclusief EUR 1,2 miljard vervangingswaarde van rioleringen. Zie nota

Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte 2012-2015 en collegebrief nota Onderhoud Kapitaalgoederen Openbare Ruimte 2010-2014.

Doel en opzet van het rekenkameronderzoek

Met het onderzoek wilden wij nagaan of er praktijkvoorbeelden zijn van ondoelmatig onderhoud van de openbare ruimte door de gemeente. Zo ja, wat zijn hiervan de oorzaken en welke verbeteringen kunnen hieruit worden afgeleid voor het beleid en de uitvoeringspraktijk? Onder doelmatig onderhoud verstaan wij dat de doelen worden bereikt tegen minimale kosten, of dat de gemeente een maximaal resultaat behaalt binnen het budget.

Het startpunt van het onderzoek zijn praktijkvoorbeelden die zijn ingebracht door inwoners van de stad. In oktober 2011 hebben wij via de lokale media en Twitter een oproep gedaan om praktijkvoorbeelden bij ons te melden. Dit leverde 109 meldingen op; teveel om allemaal te onderzoeken. Wij hebben acht casussen uitgekozen, waarvan wij verwachtten dat die lessen zouden opleveren die de casus overstijgen. Over deze casussen hebben wij documentatie opgevraagd en gesprekken gevoerd met

betrokkenen en deskundigen.4 Daarnaast bestudeerden wij de beleidsstukken die het kader vormen voor het onderhoud van de openbare ruimte, zoals de nota Onderhoud

kapitaalgoederen openbare ruimte over de perioden 2007-2010 en 2012-2015.

Reikwijdte van het onderzoek

Het onderzoek is een casusgericht onderzoek. Op basis van de casusstudies kunnen wij enerzijds uitspraken doen over wat goed en niet goed ging bij de betreffende onderhoudsprojecten. Anderzijds kunnen wij met het onderzoek risico's signaleren voor het beleid en de werkwijze van de gemeente. Op basis daarvan kan de gemeente het onderhoudsbeleid verbeteren. De bevindingen van het onderzoek zijn door de casusgerichte aanpak niet representatief voor het gehele onderhoudsbeleid van de gemeente Utrecht.

Wederhoor

Het rapport heeft de procedure van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor doorlopen. De reactie van het college van B&W is aan het slot van dit rapport opgenomen (hoofdstuk 4), met een nawoord van de Rekenkamer (hoofdstuk 5).

4

Het aantal gesprekken en de keuze van gesprekspartners (gemeente, melder en eventuele betrokken derden) is per casus bepaald. Zie bijlage 1 voor de lijst met gemeentelijke gesprekspartners.

2 B

EVINDINGEN

2.1

U

ITKOMSTEN VAN DE ACHT CASUSSTUDIES

Onze bevindingen over de kwesties die door melders van de casussen aan de orde zijn gesteld zijn opgenomen in de onderstaande tabel 2. In bijlage 3 is de rapportage over de casusstudies opgenomen.

De linkerkolom van tabel 2 beschrijft het gemelde probleem, de rechterkolom de bevindingen van de Rekenkamer over in hoeverre er sprake is van knelpunten. Beoordeling:

[+] Dit is goed gegaan;

[+/-] Dit is niet helemaal goed gegaan; er zijn lessen te trekken voor de gemeente; [-] Dit is niet goed gegaan; er zijn lessen te trekken voor de gemeente.

[0] Geen oordeel

Tabel 2 De onderzochte praktijkvoorbeelden

Gemeld probleem Bevindingen

1 Groot onderhoud aan de Graadt van Roggenweg – Weg der Verenigde Naties en de aanleg van de fly-over op het 24 Oktoberplein zijn apart van elkaar uitgevoerd. Afstemming zou doelmatiger zijn geweest. De melder veronderstelt dat de gemeente het grootste deel van de kosten opnieuw zal moeten maken bij de aanleg van de fly-over.

[+] De noodzaak voor groot onderhoud is voldoende onderbouwd.

[+/-] De mogelijkheden en voor- en nadelen van afstemming tussen de twee projecten zijn onvoldoende in beeld gebracht bij de projectvoorbereiding (kosten/baten-analyse). De overlap van het wegdek van de projecten beperkt zich echter tot ongeveer 100 meter.

2 Er is groot onderhoud gepleegd aan de Beneluxlaan, Balijelaan-Vondellaan, NRU en Franciscusdreef. De melder vraagt zich af of dat wel echt nodig was.

[+] De noodzaak voor groot onderhoud aan de Balijelaan-Vondellaan is voldoende onderbouwd.

[-] Informatie over de noodzaak van groot onderhoud ontbreekt grotendeels bij de andere wegen. Deze informatie is niet bewaard en daarom kunnen we niet nagaan of de onderbouwing voldoende was en hoe de keuze tot stand is gekomen. Het betreffen de inspectieresultaten en nadere analyses (grondboringen) en de vertaling hiervan naar de meest doelmatige aanpak.

[-] De gemeente heeft geen opties voor het onderhoud in beeld gebracht en die vergeleken op kosten/baten (in financieel-economisch perspectief). Daardoor is niet duidelijk of de gemeente bij deze wegen de meest doelmatige aanpak heeft gekozen.

3 Bij de vervanging van de Prins Hendrikbrug zou ondoelmatig zijn gehandeld, met grote meerkosten als gevolg.

[+/-] Het project is uitgelopen en het budget is overschreden. De gemeente nam de gebruikelijke voorzorgsmaatregelen, waaronder vooropnames van woningen die zich binnen de invloedsfeer van de bouwlocatie bevinden. De gemeente had te maken met tegenslag. Het is voor ons niet duidelijk geworden of de gemeente risico's vooraf beter had kunnen inschatten. Communicatie met bewoners had in de beginfase van het project beter gekund (en is gedurende het project verbeterd). 4 Bij de aanleg van waterbeddingen in het

Máximapark verzuimde de gemeente een kleilaag in de beddingen aan te leggen. Dit moest later toch. De melder veronderstelt dat er werk dubbel is gedaan.

[+] De gemeente nam bij de aanleg van de Vikingrijn in het Máximapark een gecontroleerd risico, om zo de mogelijkheid van een besparing op het budget te onderzoeken. Dit heeft niet tot een positief resultaat geleid. Het project is uitgelopen, maar is binnen het vooraf bepaalde budget voor de aanleg

gerealiseerd. 5 Het Máximapark en de hierin opgenomen

kunstwerken (zoals de Pergola) worden veel duurder dan is ingeschat, zo stelt een melder. Er zou budget voor toekomstig onderhoud van kunstwerken binnen het realisatiebudget zijn gereserveerd. De financiering van het onderhoud zou daardoor een probleem kunnen worden.

[+] Het budget voor de realisatie van (fase 1 van) het Máximapark is niet overschreden. De veronderstelling dat overschrijding van budget bij aanleg ten koste gaat van het onderhoud klopt niet. Aanleg- en onderhoudsbudget zijn gescheiden.

6 Onderhoud aan werfmuren en gewelven aan de Oudegracht (tussen de Geertebrug en Vollersbrug) zou niet doelmatig zijn uitgevoerd. De melder stelt dat de gekozen aanpak heeft geleid tot schade en lekkages aan een aantal werfkelders.

[+] De werkzaamheden aan de werfmuren/gewelven zijn gebaseerd op een eerder door de gemeente toegepast en beproefd bestek.

[0] Over de vraag of de gemeente aansprakelijk is voor de lekkages is er een verschil van inzicht tussen de gemeente en de bewoners. Er is nog geen eindrapportage van de schade-expert over de oorzaken en omvang van de schade en nog geen (gerechtelijk) oordeel over aansprakelijkheid.

[+/-] Het was verstandig geweest om vooropnames te maken van de werfkelders, zodat evt. door de werkzaamheden veroorzaakte schade aan de werfkelders makkelijk kon worden vastgesteld. Dit is bij alle recente projecten wel gedaan. De gemeente heeft bij het recente project Ganzenmarkt een voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd over de verhoogde kans op lekkages als men niet meelift op het waterdicht maken van de kelders. Bewoners zijn echter niet per brief over deze risico's geïnformeerd.

7 De riolering in de Laan van Nieuw Guinea is vervangen. Hierbij zou werk dubbel zijn gedaan.

[+] Bij rioleringswerkzaamheden moet een straat meerdere keren worden opgebroken (onderzoek; uitvoering; afronding). Dit is door bewoners mogelijk als 'dubbel werk' ervaren, maar dat is het feitelijk niet.

[+/-] Er is op twee plekken in de Laan van Nieuw Guinea wel sprake van dubbel werk geweest: de aannemer had bij twee woningen een aansluiting op het riool vergeten. Deze fouten heeft de aannemer op eigen kosten hersteld.

8 Bij het project Onderhoud werftrappen is volgens de melder sprake van onnodig werk: er zijn ook werftrappen vervangen of aangepast die in prima staat waren.

[+] Het college van B&W heeft na het trapincident (6 augustus 2006) besloten dat alle trappen aan de meeste actuele normen voor (nieuw te bouwen) trappen moeten voldoen. Daarbij is gekozen voor de zwaarste categorie voor wat betreft functionaliteit en belastbaarheid. Ook trappen die volgens de oude normen nog goed waren zijn vernieuwd omdat deze niet aan de zwaardere norm voldeden. In dit geval is

beargumenteerd afgeweken van de norm een object pas te vervangen als de levensduur is verstreken.

2.2 G

ESIGNALEERDE RISICO

'

S VOOR EEN DOELMATIG ONDERHOUDSBELEID

Het onderzoek heeft antwoorden op de specifieke vraagstelling van melders van de acht praktijkvoorbeelden opgeleverd. Daarnaast hebben wij tijdens de casusstudies risico's voor een doelmatig onderhoudsbeleid waargenomen die zich ook bij andere onderhoudsprojecten van de gemeente zouden kunnen voordoen. Hieronder worden deze toegelicht.

2.2.1 Communicatie met bewoners

Uit de lijst van 109 meldingen door inwoners blijkt dat de beeldvorming van inwoners en de betrokkenen van de gemeente over onderhoudsprojecten nogal eens van elkaar verschilt. Dit blijkt ook uit de casusstudies. Dit kan bijvoorbeeld komen door verschil in opvatting over keuze voor de inrichting op een bepaalde plaats, maar ook door onvolledige informatie bij burgers over de werkzaamheden.

Bij casus 3 (vervanging Prins Hendrikbrug) had de communicatie door de gemeente beter gekund. De gemeente vond dat zij bij dit project kon volstaan met het

informeren van bewoners (dit is het eerste niveau van de Utrechtse

Participatiestandaard).5 Bewoners vonden dat zij, met name in het begin van het project, onvoldoende zijn geïnformeerd. Bovendien wensten zij inspraak over de wegindeling van de nieuwe brug. Dit is in tweede instantie mogelijk gemaakt en heeft tot kleine aanpassingen in het ontwerp geleid. Achteraf gezien was de keuze voor 'informeren' als participatieniveau te beperkt.

5

De Utrechtse Participatiestandaard is een door de raad in april 2010 vastgesteld handvat voor de mate en wijze van het betrekken van bewoners bij gemeentelijk beleid en projecten. De vier niveaus van participatie zijn: 1: informeren, 2: raadplegen, 3: adviseren en 4: co-produceren.

Bij casus 6 (onderhoud werfmuren/gewelven Oudegracht) heeft de gemeente achteraf geconstateerd dat - als gevolg van de onderhoudswerkzaamheden - er een verhoogd risico is op lekkages bij werfkelders die niet waterdicht zijn gemaakt. De gemeente geeft aan dat zij bij een recent vergelijkbaar project (Ganzenmarkt) dat risico aan keldereigenaren heeft toegelicht op een informatiebijeenkomst. Wij signaleren hierbij het risico dat de gemeente met een informatiebijeenkomst niet alle bewoners bereikt en dan ook niet alle betrokken burgers informeert.

2.2.2 Onderhoudsbeleid staat onder spanning

In de casussen, de documentstudie en de gesprekken die wij hebben gevoerd, hebben wij ook gekeken naar het gemeentelijke beleid voor het onderhoud van de openbare ruimte (zie bijlage 2 voor een beschrijving van het beleid). Wij constateren dat de invulling van het gemeentelijke beleid is gericht op doelmatig onderhoud van de openbare ruimte. Een voorbeeld hiervan is de gestructureerde wijze van inspecteren van de openbare ruimte en programmeren van onderhoud. Met informatie uit inspecties over de staat van objecten in de openbare ruimte maakt de gemeente een vierjarige planning voor projecten voor groot onderhoud of vervanging. Een ander voorbeeld is het streven naar economisch rationeel beheer als uitgangspunt bij het onderhoud. Dit uitgangspunt is in de meerjarennota's Onderhoud kapitaalgoederen

openbare ruimte uitgewerkt.6 _{Het houdt in een zodanig tijdig onderhoud van objecten} in de openbare ruimte, dat zij de gehele geplande levensduur mee kunnen op een veilig en functioneel acceptabel niveau.

De Rekenkamer ziet echter ook risico's voor de doelmatigheid van het

onderhoudsbeleid. In de praktijk wordt economisch rationeel beheer niet altijd gerealiseerd. Ten eerste doordat er sprake is van achterstallig onderhoud. Het budget dat met de nota beschikbaar is gesteld is ontoereikend om achterstallig onderhoud weg te werken én daarnaast de gehele openbare ruimte economisch rationeel te beheren, zo blijkt uit de nota en uit gesprekken die wij voerden met medewerkers van de dienst Stadswerken. Hierdoor krijgt, zo stelt de gemeente in de nota's Onderhoud

kapitaalgoederen openbare ruimte, een deel van de objecten in de openbare ruimte

niet of te laat het benodigde reguliere onderhoud, waardoor de gemeente per saldo duurder uit is. Hier is sprake van minimaal beheer in plaats van economisch rationeel beheer. Dat betekent dat financiële middelen worden ingezet daar waar objecten in de openbare ruimte onveilig dreigen te worden, in plaats van tijdig onderhoud om zo de optimale levensduur van het object te behalen.

Ten tweede constateren wij dat in de praktijk beslissingen over onderhoud worden genomen op basis van verschillende argumenten; argumenten die op gespannen voet kunnen staan met het uitgangspunt van economisch rationeel beheer. In onderstaand kader geven wij hiervan voorbeelden (zie kader 3).

6

Het huidige beleid voor het onderhoud van de openbare ruimte is beschreven in de meerjarennota

Kapitaalgoederen Openbare Ruimte 2012-2015. Onder openbare ruimte vallen objecten zoals:

verhardingen (wegen), verkeersmarkeringen, openbare verlichting, verkeersregelinstallaties -en informatieborden, bruggen, tunnels, werven, havens en kademuren, watergangen, speelvoorzieningen en groen.

Kader 3 Andere argumenten voor onderhoud naast economisch rationeel beheer

♦ _{Het uitgangspunt 'synergie met andere programma's' kan er toe leiden dat objecten die qua}

levensduur niet aan groot onderhoud of vervanging toe waren dat wel krijgen. Het combineren van werk levert dan mogelijk kostenbesparing en minder overlast voor bewoners op, maar er is ook sprake van economisch verlies doordat de technische levensduur van een kapitaalgoed niet volledig wordt benut.

♦ Andere beleidsdoelstellingen kunnen economisch rationeel beheer in de weg zitten. De

bereikbaarheid van de stad was bijvoorbeeld een reden om het groot onderhoud aan de Graadt van Roggenweg in 2007 uit te stellen. Hiervoor waren wel extra investeringen nodig, om tijdelijke maatregelen te treffen en de weginspectie te intensiveren (zie casus 1). Een ander voorbeeld is de keuze voor geluidsarm asfalt in de stad (ZOAB varianten), om projectontwikkeling binnen de geluidsnormen mogelijk te maken. Geluidsarm asfalt in de stad is een economisch weinig duurzame keuze, omdat het door 'wringend verkeer' (remmen, optrekken, draaien) snel kapot gaat en dus weer snel vervangen moet worden. Voorbeelden van deze toepassing zijn de Langerakbaan, Prins Clausbrug en Vleutenseweg.

♦ Politiek-bestuurlijke afwegingen over "wat nodig is" kunnen voorbij gaan aan economisch rationeel beheer. Een voorbeeld is het besluit van het college van B&W, na het trapongeval in 2006, om alle kadetrappen aan te pakken (casus 8), ook de trappen die in goede staat verkeerden. Een ander voorbeeld is het asfalteren van hoofdfietsroutes, terwijl de levensduur van de aanwezige bestrating van fietspaden nog niet verstreken is.

Wij stellen niet dat er geen goede of legitieme afwegingen zijn gemaakt in de gevallen uit kader 3 en dat er per definitie sprake is van ondoelmatigheid. Wij stellen wel dat afwegingen economisch verlies (of juist winst) tot gevolg kunnen hebben en dat dit niet zichtbaar wordt gemaakt. Wij constateren in enkele van onze casusstudies dat informatie over de kosten- en baten van onderhoudsaanpakken ontbreekt. De centrale sturingsambitie ('economisch rationeel beheer') wordt hiermee onvoldoende

ondersteund en gemonitord.

2.2.3 Aandachtspunten bij wegbeheer- en onderhoud

Economische afweging bij groot onderhoud wegen

Bij de casussen 1 en 2 over het wegonderhoud constateren wij dat de gemeente mogelijk kansen onbenut heeft gelaten om de meest doelmatige aanpak te kiezen. De gemeente werkt als volgt: zij stelt eerst de kwaliteit van het wegdek vast op basis van inspecties en eventueel aanvullend onderzoek. Vervolgens werken de

wegbeheerder en de civieltechnische deskundigen van Stedelijk Beheer en het Ingenieursbureau Utrecht (IBU) een aanpak uit voor het onderhoud, die past binnen het beschikbare budget. Volgens de betrokkenen is de doelmatigheid van de aanpak daarbij één van de aspecten (naast andere aspecten; zie kader 3) waarop wordt gelet. Wat ontbreekt is een plandocument met daarin een probleemanalyse van de oorzaken van schade aan wegen7_{, een inventarisatie van verschillende opties met betrekking tot}

7

De oorzaken van wegbeschadigingen bepalen in hoge mate de aanpak die nodig en doelmatig is. Voorbeelden van mogelijke oorzaken van schade aan de weg, naast slijtage door gebruik, zijn: de

de aard en omvang van een onderhoudsproject en een vergelijking op kosten en baten van de verschillende opties; de Rekenkamer had verwacht dit bij met name de grotere projecten wel aan te treffen. De kosten voor grote wegonderhoudprojecten belopen al gauw EUR 3-5 miljoen per project. Als de opties niet op een rij staan en financieel-economisch worden doorgerekend, bestaat het risico dat er geen zicht is op alternatieve (meer doelmatige) oplossingen. Bovendien kan de wegbeheerder, bij het ontbreken van een dergelijk plandocument, niet eenvoudig verantwoording afleggen over de keuzes die hij maakt in het wegonderhoud.

Dossier- en archiefbeheer over wegen

Gedurende het casusonderzoek (casussen 1 en 2) is verschillende keren de staat van het wegenarchief bij de gemeente Utrecht aan de orde gekomen. Een adequaat

wegenarchief is van grote waarde op het moment dat een weg in slechte staat is en een aanpak voor herstel of vervanging moet worden bedacht. Idealiter is dan bekend wat bijvoorbeeld de ondergrond, fundering, opbouw en samenstelling van de weg is, zodat daar geen nieuw onderzoek naar hoeft te worden gedaan. Wij constateerden het volgende over het wegenarchief:

a Een makkelijk toegankelijk wegenarchief, met daarin de aanleg-, onderhouds- en inspectiehistorie van de Utrechtse wegen, is er niet bij de gemeente. De informatie die de gemeente heeft over wegen is per onderhoudsproject ondergebracht in een apart projectdossier.

b De dossiers van de wegonderhoudprojecten kunnen zijn gearchiveerd bij zowel het IBU als Stedelijk Beheer (afhankelijk van wie de directievoerder over een

onderhoudsproject is geweest), deels digitaal en deels op papier. Volgens het protocol moet een dossier door een directievoerder van een onderhoudsproject na oplevering worden overgedragen aan de afdeling Stedelijk Beheer.8 Dit gebeurde onvoldoende en daarom heeft Stadswerken een nieuw protocol opgesteld en onder de aandacht van de medewerkers gebracht (december 2011). Stedelijk Beheer kon overigens wel al projectdossiers opvragen en inzien bij het IBU.

c In het wegbeheersysteem voert de gemeente gegevens van weginspecties in. Vervolgens geeft het systeem de noodzaak tot onderhoud aan en een advies voor een onderhoudsmaatregel. Het wegbeheersysteem geeft alleen de actuele staat van de weg aan; het systeem bewaart de historie van de weginspecties niet. Bij het invoeren van de nieuwe inspectiegegevens of na groot onderhoud

(revisiegegevens) worden de eerdere gegevens overgeschreven. Hierdoor zijn inspectiegegevens van vóór 2012 niet meer beschikbaar. Inmiddels heeft de gemeente besloten vanaf 2012 de inspectiegegevens te bewaren.

ondergrond is niet ingeklonken; een fundering ontbreekt; het gebruikte asfaltmengsel is van slechte kwaliteit. De gemeente kan zicht op oorzaken van schade aan wegen krijgen door, naast

weginspecties, aanvullend onderzoek te doen (bijvoorbeeld: door grondboringen te doen of het wegenarchief te raadplegen, waarin de wegconstructie is gedocumenteerd).

8

Dienst Stadswerken, afdeling Stedelijk Beheer (14 december 2011). Procesbeschrijving Overdracht

Toezicht en benutting van kennis bij het wegbeheer

Oordeelsvorming over de samenstelling, kenmerken en staat van asfaltwegen vereist specialistische kennis (casussen 1 en 2). Uitkomsten van inspecties en aanvullend onderzoek (zoals boringen en monsters van een wegdek) moeten juist worden

geïnterpreteerd, om ze te kunnen vertalen naar een doelmatige aanpak. Specialistische kennis is ook van belang voor adequaat toezicht op aannemers die wegonderhoud uitvoeren (beoordelen van vooropnames, inspectiemomenten tijdens werkzaamheden en analyses van het geleverde product achteraf). De gemeente heeft deze kennis in huis en kan daardoor haar rol als opdrachtgever en toezichthouder sterk invullen (met andere woorden een kritisch en deskundig tegenwicht bieden aan aannemers). In gesprekken met het Ingenieursbureau Utrecht (IBU) kwam echter ook naar voren dat de toezichtrol van de gemeente in wegenprojecten met enige regelmaat in de verdrukking komt. Het is een post waarop wordt bezuinigd als in een eerdere fase sprake is van overschrijdingen op posten van het budget. Daardoor bestaat het risico dat de beschikbare specialistische kennis over wegconstructie in die gevallen

onvoldoende wordt benut. Het IBU gaf ook aan dat bij een nieuwe aanbesteding- c.q. contractvorm als Design & Construct het toezicht een meer juridische aard krijgt.9 Daarop zijn nog niet alle directievoerders voldoende voorbereid. De rol van de gemeente als opdrachtgever en toezichthouder op het wegonderhoud door aannemers is kwetsbaar door deze twee factoren. Bij onvoldoende toezicht bestaat het risico dat de gemeente niet de kwaliteit krijgt waarvoor zij betaalt.

Kaderstelling en controle door de raad wat betreft wegonderhoud

Om zijn budgetrecht inhoud te geven zal de raad een onderhoudsniveau en het daarvoor benodigde budget moeten vaststellen. De hoogte van het benodigde budget kan worden ingeschat met behulp van een verschillenanalyse tussen het beoogd onderhoudsniveau en de onderhoudsstaat van wegen. Aan de meerjarennota

Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte (2007-2011 en 2012-2015), die door de

gemeenteraad is vastgesteld, ligt een dergelijke analyse ten grondslag. De meerjaren onderhoudsprogrammering is enerzijds afgeleid van de technische levensduur van wegen en anderzijds gebaseerd op weginspecties. Voor de weginspecties hanteert de gemeente de CROW-systematiek, net als de meeste gemeenten in het land.10 Met visuele inspecties brengt de gemeente de schade aan de weg in kaart (aard en omvang) en bepaalt zij de noodzaak van onderhoud (ja of nee). De gemeente verwijst naar CROW-publicatie 147 voor de richtlijnen die de gemeente bij de weginspecties

9

Design & Construct betekent letterlijk "Ontwerp en constructie", en houdt in dat de aannemer verantwoordelijk is voor zowel ontwerp als uitvoering tegen een vaste prijs. De opdrachtgever heeft idealiter een lichtere taak dan bij een regie of bouwteam contractvorm, omdat slechts toetsend mag worden toegezien. De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor de 'productkeuring'. Er wordt dus veel vertrouwen gesteld in de aannemer. Nadeel van deze contractvorm is voor de opdrachtgever dat controle c.q. toezicht van de opdrachtgever beperkter is, en dat wijzigingen relatief duur zijn. Bronnen: RRBouw rapport 127: Kwaliteitsborging bij Design & Construct contracten (Zoetermeer, juni 2007), en A.M.A. Goossens: Design & Construct; de overheid gaat lumpsum!

(GHC-International.nl, oktober 2004). 10

CROW is een landelijk kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte (zie kader 5).

hanteert.11 _{Daarnaast houdt de gemeente rekening met de functionaliteit (bijvoorbeeld:} uitrukroutes voor hulpdiensten moeten ook bij hoge snelheden veilig zijn). Voor de inrichting van de openbare ruimte hanteert de gemeente het door de raad vastgestelde

Handboek Inrichting Openbare Ruimte (HIOR).12

Uit de nota's Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte (2007-2011 en 2012-2015) blijkt dat er sprake is van achterstallig onderhoud en dat het door de raad beschikbaar gestelde budget niet toereikend is om de onderhoudsachterstand in te halen. Na een afname in de periode tot 2011 zal zonder extra maatregelen vanaf 2011 het achterstallig onderhoud weer toenemen.13 _{Binnen de werkvoorraad moeten dus} prioriteiten worden gesteld. De raad heeft geen inzicht in hoe het college van B&W van jaar tot jaar prioriteiten stelt in het wegonderhoud. In de Programmabegroting en Verantwoording staat alleen welke wegen worden of zijn aangepakt; een

onderbouwing van de keuze ontbreekt en het college legt geen inhoudelijke

verantwoording af over de keuzes die het maakte. De raad beschikt op dit moment niet over de informatie om haar kaderstellende en controlerende rol op dit punt optimaal te kunnen vervullen.

Samenvattend

Wij signaleren aandachtspunten voor de verbetering van het wegbeheer met betrekking tot:

♦ een beargumenteerde keuze voor een onderhoudsaanpak op basis van een probleemanalyse en een verkenning en vergelijking van mogelijkheden;

♦ het dossier- en archiefbeheer;

♦ toezicht op wegonderhoud;

♦ de kaderstellende en controlerende rol van de raad.

Deze aandachtspunten zijn van belang om de doelmatigheid van het onderhoud te borgen. Onderdeel daarvan is het innemen van een sterke positie in het krachtenveld van opdrachtgever en opdrachtnemer bij wegconstructieve projecten. Die sterke positie is van belang bij de aanbesteding en het toezicht op de uitvoering en oplevering van wegonderhoudprojecten. Maar ook bij de keuze voor een onderhoudsaanpak is een kritisch tegenwicht van belang. De systematiek van weginspecties en ook het wegbeheersysteem dat de gemeente gebruikt, zijn ontworpen door CROW: een publiek-privaat kennisinstituut waarin, naast publieke opdrachtgevers, aannemers en ingenieursbureaus een grote rol spelen.14 _{Het IBU geeft aan dat, nu er voor}

11

CROW (December 2011). Wegbeheer 2011. Publicatie 147. 12

Raadsbesluit 14 september 2000.

13

Zie figuur 6 uit de meerjarennota Onderhoud Kapitaalgoederen Openbare Ruimte 2012-2015

14

CROW is een kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte. Leden van de

Raad van Toezicht zijn voorgedragen door overheidsinstellingen (Interprovinciaal Overleg; Rijkswaterstaat; Vereniging Nederlandse Gemeenten), en door vertegenwoordigers van de private sector (Bouwend Nederland; NLIngenieurs; Vereniging van Waterbouwers). Vertegenwoordigers van publieke en private partijen maken deel uit van de diverse CROW werkgroepen die normen, etc, ontwikkelen. CROW publicatie 147-2011 bevat een systematiek voor wegbeheer (inspectienormen, digitaal beheersysteem, etc.) en is momenteel in gebruik bij de twaalf provincies, meer dan

overheidsorganisaties bezuinigingen aan de orde zijn, het een goed idee zou zijn om de CROW-richtlijnen voor wegonderhoud nog eens kritisch te bekijken vanuit het oogpunt van versobering en besparing, waarbij de veiligheid van wegen wel gewaarborgd moet blijven.

vierhonderd gemeenten en ongeveer tien wegbeherende waterschappen. Anders dan wel gedacht wordt hebben de publicaties van CROW geen wettelijke status. Het hanteren van de normen en richtlijnen is een keuze.

3 C

ONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

1 Conclusie

De communicatiestrategie van de gemeente bij een onderhoudsproject sluit niet altijd aan bij de verwachtingen van bewoners over de informatievoorziening en de interactie met de gemeente.

Aanbeveling

Bepaal bij de voorbereiding van onderhoudsprojecten welk niveau van communicatie in de buurt nodig is en welke werkwijze en planning daar bij hoort. Betrek daarbij nadrukkelijk het perspectief van de inwoners en hanteer daarbij consequent de Utrechtse Participatiestandaard.

Toelichting

Communicatie kan bijdragen aan een soepel verloop van onderhoudsprojecten. Hier zijn instrumenten voor beschikbaar, zoals de Utrechtse Participatiestandaard. Deze standaard biedt handvatten voor de vraag wanneer en in welke mate bewoners betrokken moeten worden bij beleid en projecten. De omvang en impact van een project speelt bij de keuze voor een communicatiestrategie uiteraard een rol. Hierbij moet de gemeente beseffen dat de beeldvorming van bewoners over de omvang en impact van een project kan afwijken van het beeld dat de gemeente heeft. Bovendien moet de gemeente beseffen dat bewoners altijd een informatieachterstand hebben. Het wijkbureau dient vroegtijdig bij het opstellen van een communicatiestrategie voor een project te worden betrokken. Van medewerkers van het wijkbureau mag worden verwacht dat zij weten wat er in de wijk speelt en zij zijn voor bewoners het

aanspreekpunt van de gemeente in de wijk.

2 Conclusie

Op het gebied van het wegonderhoud zijn er risico's voor een doelmatige besteding van middelen. De organisatie brengt nauwelijks alternatieven in beeld voor de aanpak van onderhoud, in vergelijkend financieel-economisch perspectief. De afwegingen over het wegenonderhoud bleken niet controleerbaar. Verder zijn er verbeteringen nodig met betrekking tot de toegankelijkheid van het wegenarchief en het toezicht op de uitvoering van het wegenonderhoud.

Aanbeveling

Verbeter de werkwijze voor en verantwoording over het wegonderhoud door: a bij grote onderhoudsprojecten een plandocument op te stellen met een

beargumenteerde keuze voor een onderhoudsmaatregel. Hiervan moeten de volgende onderdelen deel van uitmaken: een probleemanalyse van de aard, omvang en oorzaken van schade aan wegen, een inventarisatie van verschillende opties met betrekking tot de aard en omvang van een onderhoudsproject en een vergelijking op kosten en baten van de verschillende opties.

b een makkelijk toegankelijk digitaal wegenarchief te realiseren. Hierin moet de aanleg-, onderhouds- en inspectiehistorie van de Utrechtse wegen zijn vastgelegd. c het toezicht op wegonderhoud stevig te verankeren in projecten. Bepaal per project een adequaat budget voor toezicht en houd daar aan vast. Benut bij het toezicht altijd de aanwezige specialistische kennis die de gemeente in huis heeft.

d als college verantwoording af te leggen over de keuzes die gemaakt worden bij de planning van groot onderhoud van wegen (Programmabegroting en

Verantwoording).

Toelichting

Dit zijn maatregelen waarmee de raad en het college van B&W kunnen sturen op en zich verantwoorden over de doelmatigheid van het wegbeheer. Het vergelijken van verschillende opties voor (groot) onderhoud in een plandocument, draagt bij aan het maken van een beargumenteerde keuze voor de meest doelmatige of gewenste aanpak. Voor het kiezen van een goede aanpak zijn expertise en goede (digitale) archieven over de aanleg-, inspectie- en onderhoudshistorie cruciaal. Tijdens en na de uitvoering van een project (vooropname, toezicht en controle) moet de gemeente de rol van deskundig toezichthouder te allen tijde goed invullen om te kunnen bepalen of de opdrachtnemer een product heeft geleverd volgens de overeengekomen

kwaliteitseisen.

In de Programmabegroting en Verantwoording moeten de wegen worden genoemd die worden - respectievelijk zijn - aangepakt, afgezet tegen de planning en het budget uit de Meerjarennota kapitaalgoederen openbare ruimte. Het gaat dan om grote

projecten, zoals hoofdwegen waar groot onderhoud wordt uitgevoerd. Als het college inzichtelijk maakt welke inhoudelijke onderbouwing aan de keuzes ten grondslag ligt, dan is de raad beter in staat zijn kaderstellende en controlerende rol op dit punt optimaal te vervullen.

3 Conclusie

Economisch rationeel beheer, het centrale uitgangspunt van het onderhoudsbeleid, is niet altijd leidend bij de keuzes in de onderhoudsaanpak. Bovendien is er sprake van achterstallig onderhoud, waardoor het principe van economisch rationeel beheer in het gedrang komt. Dit vormt een risico voor de doelmatigheid van het onderhoudsbeleid. De gemeente brengt onvoldoende in beeld in hoeverre economisch rationeel beheer daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

Aanbeveling

a Verzoek het college om de raad jaarlijks te informeren in hoeverre de gemeente er in slaagt economische rationeel beheer te realiseren. Het college moet daarbij aandacht besteden aan de gevolgen van het achterstallig onderhoud voor de toekomstige onderhoudsopgave en de strategie die het volgt om het achterstallig onderhoud te beheersen.

b Maak bij (grote) onderhoudsprojecten inzichtelijk of een aanpak wordt gekozen volgens het principe van economisch rationeel beheer of op basis van andere

argumenten. Breng economische winst en verlies (kapitaalvernietiging) van

onderhoudsprojecten in beeld en gebruik deze informatie consequent bij afwegingen met betrekking tot onderhoud van de openbare ruimte.

Toelichting

De raad stelt eens in de vier jaar het onderhoudsbudget vast met de behandeling van de meerjarennota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte. Uit de

meerjarennota kan worden opgemaakt dat het onderhoudsbudget onder druk staat: er is veel achterstallig onderhoud en er zijn te weinig middelen om de openbare ruimte economisch rationeel te beheren. De keuzes die daaruit voortvloeien en de

onderliggende argumentatie zijn niet inzichtelijk voor de raad. Die informatie heeft de raad nodig om haar kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen voor de onderhoudsopgave waar de gemeente voor staat.

Wij signaleren het risico dat het centrale beleidsprincipe 'economisch rationeel beheer' ondergesneeuwd raakt door andere argumenten voor onderhoud. Voorbeelden van deze andere argumenten zijn het uitstellen van onderhoud, focus op het

wegwerken van achterstallig onderhoud en beleids- en politieke keuzes die op gespannen voet staan met economisch rationeel beheer. Bij een dergelijke andere keuze is het van belang kennis te nemen van financieel-economische gevolgen bij afwijken van het principe van economisch rationeel beheer (denk aan

kapitaalvernietiging, doordat de maximale technische levensduur van een object niet wordt gehaald).

4 R

EACTIE VAN HET COLLEGE VAN

B&W

Dank voor uw brief van 26 april 2012, waarin u aandacht vraagt voor het Eindrapport "Doelmatig onderhoud van de openbare ruimte". Wij complimenteren u met de kwaliteit van het onderzoeksrapport en maken graag gebruik van de door u geboden mogelijkheid voor wederhoor.

Allereerst doet het ons deugd dat uw oordeel over 5 van de 8 gelichte dossiers als "positief" te bestempelen is.

Verder delen wij op hoofdlijnen de door u getrokken conclusies (pagina 18 e n volgende). Uw aanbevelingen hebben wij reeds overgenomen of nemen wij op

afzienbare termijn over.

Concreet wil dit zeggen dat we aan de slag gaan met het verbeteren van: a) de communicatie bij onderhoudsprojecten; en

b) het wegonderhoud op de onderdelen: 1) probleemanalyse + beslismodel, 2) dossier- en archiefbeheer en 3) toezicht.

Over de derde conclusie dat het gekozen principe van het economisch rationeel beheer niet altijd leidend blijkt, merken wij het volgende op. In het rapport wordt bij het wegbeheer gesteld dat het een goed idee is om het hanteren van CROW-richtlijnen - vanuit het oogpunt van versobering en besparing - te heroverwegen.

U concludeert tevens dat door achterstallig onderhoud het principe van economisch rationeel beheer in het gedrang komt. Ook de inzet van het budget voor het

wegwerken van het achterstallig onderhoud kan volgens u inzichtelijker. We hebben besloten de consequenties van deze conclusies en dan met name de gevolgen ervan voor onze bedrijfsvoering nader te onderzoeken. Wij hebben de directeur Stadswerken verzocht deze analyse op te stellen, al dan niet met de hulp van externe deskundigen.

De wijze waarop wij invulling geven aan het opvolgen van aanbeveling 2 onder d (hoe verantwoording wordt afgelegd over keuzes in wegenonderhoud in de

Programmabegroting en de Verantwoording, de format en instructie

programmateksten) loopt wat het college betreft mee in de transitie van de financiële kolom.

Tot slot geeft het eindrapport ons aanleiding tot het geven van enkele bevindingen met betrekking tot de casusstudies.

Groot onderhoud Graadt van Roggenweg, Weg der Verenigde Naties, mogelijkheden van afstemming onvoldoende in beeld gebracht.

Als gevolg van externe oorzaken (juridische procedures, bodemverontreiniging) moesten we de planning van bouw van de fly-over op het 24 Oktoberplein opschuiven. Op grond van de (voldoende onderbouwde) noodzaak daartoe konden we met het uitvoeren van het groot onderhoud aan de Graadt van Roggenweg en de Weg der Verenigde Naties niet langer wachten en was afstemming met andere toekomstige

projecten niet mogelijk. In verhouding tot de totale omvang gaat het met circa 100 meter om een relatief geringe overlap.

Groot onderhoud gepleegd aan Beneluxlaan, Balijelaan-Vondellaan, NRU en Franciscusdreef

Ook over de andere wegen dan de Beneluxlaan is de informatie over de noodzaak van groot onderhoud aanwezig, zij het dat de vindplaats niet eenduidig is. We werken aan verbetering van de toegankelijkheid van de digitale projectdossiers.

Onderhoud aan werfmuren en gewelven Oudegracht

Aan de eigenaren/bewoners, die niet deelgenomen hebben aan de

informatiebijeenkomst, hebben wij schriftelijk medegedeeld dat bij het uitvoeren van de werkzaamheden in het grondpakket lekkages kunnen ontstaan. Desgevraagd kunnen wij deze correspondentie overhandigen.

Riolering Laan van Nieuw Guinea

Het door de aannemer vergeten van twee aansluitingen is een incident, dat helaas nooit voor 100% voorkomen kan worden. Dat zou een buitensporige uitbreiding van de hoeveelheid toezicht op het werk vergen. Het belang van het voorkomen van relatief beperkte overlast als gevolg van het twee keer opbreken weegt niet op tegen de extra kosten van zulk geïntensiveerd toezicht. Wellicht is daarvoor een vorm van begrip mogelijk.

In de hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Burgemeester en wethouders van Utrecht,

5 N

AWOORD

R

EKENKAMER

Wij danken het college van B&W voor zijn reactie op ons rapport. Het college deelt onze conclusies op hoofdlijnen. Het college doet de toezeggingen:

♦ de communicatie bij onderhoudsprojecten te verbeteren;

♦ de werkwijze voor en verantwoording over het wegonderhoud te verbeteren. Hoe het dit wil doen laat het college nog onbesproken. Dit kan het college verhelderen in het plan van aanpak dat het, overeenkomstig raadsbesluit 2010/A30, aan de raad zendt.15

Het college wil het uitgangspunt van het onderhoudsbeleid, economisch rationeel beheer, nog eens goed tegen het licht houden. De Rekenkamer vindt dat een

verstandige keuze, omdat dit uitgangspunt dé centrale veronderstelling is in de visie op de doelmatigheid van het onderhoudsbeleid.

Ons onderzoek is signalerend van aard (bij 5 van de 8 casussen bleken verbeteringen nodig of gewenst); wij kunnen geen uitspraken doen over de feitelijke doelmatigheid van het onderhoudsbeleid. Onze bevindingen geven echter wel aanleiding om bij de door het college toegezegde analyse in te gaan op de vraag of de gemeente scherper aan de wind kan varen in het onderhoud van de openbare ruimte. Scherper aan de wind varen kan zitten in:

♦ De programmering van het onderhoud: voldoet het onderhoudsprogramma aan het uitgangspunt van economisch rationeel beheer?

♦ Het opdrachtgeverschap van de gemeente (inkoop en toezicht): wordt de aanwezige kennis goed benut?

♦ Het beoogde onderhoudsniveau dat de gemeente voor de openbare ruimte nastreeft (de CROW- en andere onderhoudsnormen): is er ruimte om het beoogd

onderhoudsniveau bij te stellen en zo kosten te besparen?

Het is in de visie van de Rekenkamer aan de raad om de politiek- bestuurlijke afweging te maken over het beoogde onderhoudsniveau (met inachtneming van de zorgplicht van de gemeente voor een veilige openbare ruimte). Immers, het beoogde onderhoudsniveau vormt één van de knoppen waaraan de raad kan draaien om zijn budgetrecht uit te oefenen. Wij adviseren het college daarom niet alleen een technische analyse te maken van het onderhoudsvraagstuk, in het licht van de bedrijfsvoering. Het college zou ook helderheid en politiek-bestuurlijk draagvlak moeten creëren met betrekking tot het beoogde onderhoudsniveau, bij voorkeur in meerjarig perspectief.

15

De raad heeft met raadsbesluit 2010/A30 het college opgedragen: binnen zes weken na

besluitvorming van de raad over de aanbevelingen van de rekenkamer te komen met een plan van aanpak hoe adviezen en besluiten te implementeren; bij de verantwoording te rapporteren over de stand van zaken van de uitvoering van de raadsbesluiten die genomen zijn naar aanleiding van rekenkameronderzoeken.

B

IJLAGE

1 G

ESPREKSPARTNERS GEMEENTE

U

TRECHT

♦ De heer W. Akkermans, dienst Stadswerken, Ingenieursbureau Utrecht, projectleider.

♦ De heer B. Akkers, Bestuurs- en Concerndienst, bestuursadviseur.

♦ De heer S. Baars, dienst Stadswerken, Ingenieursbureau Utrecht, Bouwtechniek en Constructies.

♦ De heer D. Bekker, dienst Stadswerken, hoofd Ingenieursbureau Utrecht.

♦ De heer F. van Diemen, dienst Stadswerken, stafafdeling Bedrijfsvoering, Directiezaken, bestuursondersteuner.

♦ Mevrouw N. Hugenholz, directeur Projectbureau Leidsche Rijn.

♦ De heer C. Jentink, dienst Stadswerken, Stedelijk Beheer, Projecten, gebiedsprojectleider Oost/Noordoost.

♦ De heer F. Nuwenhuis, dienst Stadswerken, Wijkonderhoud en Service, gebiedsmanager Leidsche Rijn/Vleuten-De Meern.

♦ Mevrouw M. Ooijevaar, dienst Stadswerken, Stedelijk Beheer, Beheer en Programmeren, programmeur.

♦ De heer T. van Riezen, dienst Stadswerken, Ingenieursbureau Utrecht, afd. Projectmanagement, contractmanager.

♦ Mevrouw M. de Rijk, Wethouder Openbare Ruimte.

♦ De heer H. Ringelenstein, dienst Stadswerken, Stedelijk Beheer, Beheer en Programmeren, vakgroepbeheerder Rioleringen.

♦ De heer H. Subroto, dienst Stadswerken, Ingenieursbureau Utrecht, Verhardingen, Rioleringen en Elektra, beleidsmedewerker.

♦ De heer J. van Tiel, dienst Stadswerken, Stedelijk Beheer, Stedelijk Water en Rioleringen, teamleider.

♦ De heer F. van der Vaart, dienst Stadswerken, Stedelijk Beheer, Beheer en Programmeren, vakgroepbeheerder Civiele Constructies.

♦ De heer J. de Vries, dienst Stadswerken, Stedelijk Beheer, Beheer en Programmeren, vakgroepbeheerder Wegen.

B

IJLAGE

2 O

NDERHOUDSBELEID GEMEENTE

U

TRECHT

Het uitgangspunt van het onderhoudsbeleid van de gemeente Utrecht is 'economisch rationeel beheer'. De formulering van een helder uitgangspunt kan een sterke drijfveer zijn voor doelmatig onderhoud van de openbare ruimte. Het houdt in dat de gemeente streeft naar tijdig onderhoud van objecten in de openbare ruimte, zodat het object de gehele geplande levensduur mee kan op een veilig en functioneel acceptabel niveau. Dit principe is de invulling die de gemeente geeft aan 'doelmatig onderhoud': het kan zorgen voor een maximaal gebruiksrendement, tegen minimale kosten.

De werkwijze en uitgangspunten die de gemeente naast 'economisch rationeel beheer' hanteert zijn in kader 4 kort beschreven.

Kader 4 Opzet onderhoudsbeleid

Programmering

♦ _{De gemeente heeft een beleidsvisie op doelmatig onderhoud, kwaliteitsnormen voor het}

onderhoudsniveau en budgettoekenning door de gemeenteraad.16

♦ _{De gemeente programmeert onderhoudsprojecten op basis van periodieke inspecties.}

Onderhoudsprojecten worden in een meerjarenplanning opgenomen en in een geactualiseerd jaarplan. Hierbij vindt afstemming plaats met andere (onderhouds-) projecten in de openbare ruimte.

♦ _{De gemeente hanteert een werkwijze voor projectvoorbereiding en uitvoering.}

Uitgangspunten

♦ _{"Geen investeringsbeslissing zonder beheerbeslissing": bij het besluit over een}

uitbreidingsinvestering moet ook het onderhoudsbudget begrotingstechnisch worden geregeld.

♦ Synergie met andere programma's. Bijvoorbeeld: het combineren van herinrichting met onderhoud; of vervangingsinvesteringen in de openbare ruimte clusteren, ook in samenwerking met andere ontwikkelaars dan de gemeentelijke diensten.

♦ Keuze voor duurzame materialen (materialen die lang meegaan en goed te onderhouden zijn). Hiervoor is het Handboek Inrichting Openbare Ruimte opgesteld (HIOR). Hierin wordt een evenwicht gezocht tussen inrichting, gebruik en onderhoud van de openbare ruimte; de wethouder denkt dat op dit punt nog doelmatigheidswinst te behalen valt.17

Op basis van het bovenstaande kunnen we vaststellen dat de gemeente een beleidskader en werkwijze heeft waarbinnen op verschillende vlakken aandacht is voor een doelmatige inzet van middelen.

16

Nota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte 2012-2015. Deze nota bouwt voort op de nota

Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte 2007-2010. Ook relevant voor dit onderzoek is de

nota Verbreed gemeentelijk rioleringsplan 2011-2014, omdat diverse ingediende

praktijkvoorbeelden te maken hebben met werkzaamheden aan de riolering. Op deze nota gaan we hier niet verder in.

17

Bron: gesprek wethouder De Rijk d.d. 26 oktober 2011: "Dit wordt […] meegenomen in de

actualisering van het Openbaar Ruimteplan. Door materiaalkeuze en een praktische inrichting wordt beheer en onderhoud makkelijker en goedkoper".

Uitvoering

Behalve de programmering en onderhoudsnoodzaak is een belangrijk deel van het onderhoudsproces de voorbereiding, uitvoering en controle van onderhoudsprojecten. In de voorbereidingsfase is het van belang dat de gemeente nagaat op basis van de Utrechtse Participatiestandaard op welke wijze bewoners worden geïnformeerd en betrokken. Verder moeten tijdig de juiste vergunningen zijn aangevraagd en moeten bewoners de gelegenheid krijgen voor het indienen van een zienswijze of

bezwaarschrift.

Veel grotere onderhoudsprojecten worden door de gemeente aanbesteed. De gemeente moet daarbij aansluiten bij wet- en regelgeving (aanbestedingswetgeving).

Er zijn nog vele andere normen en richtlijnen te noemen, zoals NEN-ISO certificering en ARBO-normen, maar het voert te ver om hierin volledig te zijn. Het

casusonderzoek richtte zich met name op knelpunten die in de meldingen over een casus aan de orde zijn gesteld, en daarnaast op de onderbouwing van de noodzaak voor onderhoud en de keuze van de onderhoudsmaatregel.

Achterstallig onderhoud

Volgens de nota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte 2012-2015 had de gemeente Utrecht per 31 december 2011 een bedrag van EUR 121,5 miljoen aan achterstallig onderhoud (vervangingsinvesteringen). Achterstallig onderhoud staat op gespannen voet met het principe van 'economisch rationeel beheer' (instandhouding van objecten voor de beoogde levensduur tegen minimale kosten).18 Objecten met achterstallig onderhoud moeten (gedeeltelijk) worden vervangen om te blijven functioneren; dit lukt niet meer met regulier onderhoud. Uit documenten en

gesprekken kunnen wij afleiden dat 'economisch rationeel beheer' in de toekomst nog meer onder druk kan komen te staan. In kader 5 is hiervoor een aantal redenen beschreven.

Kader 5 Achterstallig onderhoud

♦ Met de goedkeuring van de meerjarennota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte heeft de raad minder geld beschikbaar gesteld voor het onderhoud dan in de periode 2007-2010. Uit de nota blijkt dat dit niet voldoende is voor economisch rationeel onderhoud.

♦ Een groot deel van het jaarlijkse budget wordt besteed aan achterstallig onderhoud. Toch is er de komende jaren meer aangroei van achterstallig onderhoud dan er wordt weggewerkt. Een deel van de openbare ruimte krijgt dus niet of te laat het benodigde reguliere onderhoud. Dit heeft een negatief effect op de levensduur van een object.

♦ _{De omvang van arealen en het aantal objecten in de openbare ruimte neemt toe door}

uitbreidingsinvesteringen. In de meerjarennota Kapitaalgoederen is niet vermeld of dit inderdaad 'beheerproof' verloopt zoals het beleid voorschrijft.

18

B

IJLAGE

3 B

EVINDINGEN CASUSSTUDIES

Toelichting

In oktober en november 2011 konden bewoners praktijkvoorbeelden aan de Rekenkamer melden van onderhoud van de openbare ruimte. Dit leverde 109 meldingen op. Uit deze meldingen selecteerde de Rekenkamer acht casussen om uitgebreider te onderzoeken. Daarvoor zijn de volgende criteria gehanteerd:

♦ _{verschillende soorten aanwijzingen voor ondoelmatigheid;} ♦ _{variatie in het type objecten in de openbare ruimte;}

♦ _{casussen waar de samenwerking tussen gemeentelijke onderdelen aan bod komt;} ♦ _{casussen waar de relatie en afstemming met partijen buiten de gemeentelijke}

organisatie een rol speelt;

♦ _{casussen waarvan de verwachting is dat deze lessen opleveren op basis waarvan}

beleid en/of uitvoering van het onderhoud kan worden verbeterd. Over de acht casussen hebben wij documentatie opgevraagd en in totaal 17 gesprekken gevoerd met betrokkenen (medewerkers van de gemeente en melders). In deze bijlage worden de bevindingen en mogelijke lessen voor de gemeente uit de casussen beschreven.

Over meldingen die niet zijn geselecteerd voor de casusstudie doet de Rekenkamer geen uitspraken in deze rapportage. De meeste van de 109 meldingen van bewoners hebben betrekking op onderhoudsprojecten van de dienst Stadswerken. De dienst Stadswerken wilde graag het bestand van 109 praktijkvoorbeelden ontvangen om kennis te nemen van vragen bij bewoners en hier lessen uit te kunnen trekken. De Rekenkamer heeft het bestand geanonimiseerd aan de dienst verstrekt.

Casussen

3.1 G

RAADT VAN

R

OGGENWEG

-

W

EG DER

V

ERENIGDE

N

ATIES

3.2 B

ENELUXLAAN

,

B

ALIJELAAN

-V

ONDELLAAN

,

NRU,

F

RANCISCUSDREEF

3.3 V

ERVANGING

P

RINS

H

ENDRIKBRUG

3.4 W

ATERBEDDINGEN

M

ÁXIMAPARK

(V

IKINGRIJN EN

L

ELIEVIJVER

)

3.5 K

UNSTWERKEN

M

ÁXIMAPARK

3.6 O

NDERHOUD GEWELVEN

O

UDEGRACHT

(V

OLLERSBRUG

-

G

EERTEBRUG

)

3.7 A

ANPAK RIOLERING LAAN VAN

N

IEUW

G

UINEA

3.1

G

RAADT VAN

R

OGGENWEG

-

W

EG DER

V

ERENIGDE

N

ATIES

Omschrijving casus

In 2008 heeft de gemeente groot onderhoud gepleegd aan de Graadt van Roggenweg - Weg der Verenigde Naties. De Rekenkamer ontving een melding waarin wordt gesteld dat de gemeente beter had kunnen wachten met het groot onderhoud, zodat het werk gecombineerd kon worden met de aanleg van de fly-over op het 24 Oktoberplein. De melder veronderstelt dat de gemeente het grootste deel van de kosten van het

onderhoud opnieuw zal maken als de fly-over wordt gerealiseerd. Ook uit de melder twijfel of het groot onderhoud echt nodig was.

De Rekenkamer onderzocht het projectdossier bij de dienst Stadswerken (Stadsbeheer en Ingenieursbureau Utrecht (IBU)) en voerde gesprekken met de gemeente en met de melder.

Bevindingen casusstudie

♦ _{De Graadt van Roggenweg en de Weg der Verenigde Naties zijn in de}

meerjarennota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte 2007-2010 aangewezen als wegen waar onderhoud aan zou plaatsvinden. In de investeringsplanning stond het onderhoud op de rol voor 2007. Bij de voorbereidingen hiervan begin 2007 is in opdracht van de gemeente nader onderzoek gedaan naar de conditie van de weg door KOAC-NPC, een wegenbouwkundig ingenieursbureau: historisch onderzoek,

valgewichtdeflectiemetingen19 en visuele inspectie (schadebeelden).20 Het bleek dat de wegconstructie in slechtere staat was dan gedacht. Volgens de inspecteurs zijn de wegen "aanzienlijk verzwakt en bezitten op basis van de uitgangspunten en resultaten van de berekeningen geen restlevensduur meer". KOAC-NPC geeft drie opties voor reconstructiemaatregelen, waarbij het de aantekening maakt dat bij optie 1, het alleen vervangen van de dek- en tussenlaag (en niet de fundering), de mogelijkheid bestaat dat binnen afzienbare tijd opnieuw zwakke plekken ontstaan. De oorzaak is de zeer zwakke directe ondergrond.

♦ _{De drie opties die KOAC-NPC schetst zijn niet financieel uitgewerkt in het}

rapport en wij hebben in het dossier geen uitwerking van de gemeente

aangetroffen. De gemeente heeft in 2007 een plan van aanpak opgesteld voor het groot onderhoud, inclusief een risicoanalyse voor de uitvoering. In dit document noemt de gemeente onder het kopje 'Relatie met andere projecten' de Overste den Oudenlaan en het 24 Oktoberplein ('aanliggend en deels overlappend'), maar dit is niet nader uitgewerkt in een hierop afgestemde aanpak.

19

Valgewichtdeflectiemeting: een methode om de draagkracht van een verhardingsconstructie en de ondergrond te bepalen.

20

KOAC-NPC (20 april 2007). Verhardingsonderzoek Weg der Verenigde Naties en Graadt van

♦ _{In overleg met bureau Bereikbaarheid van de gemeente Utrecht is het}

onderhoudsproject een jaar uitgesteld, naar 2008. De samenloop met andere projecten zou de bereikbaarheid van de stad te zeer beperken. In dat jaar

(2007/2008) heeft de gemeente de weginspecties van de Graadt van Roggenweg en de Weg de Verenigde Naties opgevoerd tot één keer per maand, om goed in de gaten te houden of er verkeersonveilige situaties ontstonden. Toen de inspecteurs een verslechtering van het wegdek constateerden heeft de gemeente tijdelijke maatregelen getroffen om onveiligheid te voorkomen. Het groot onderhoud aan de Graadt van Roggenweg en de Weg de Verenigde Naties is van april 2008 tot en met oktober 2008 uitgevoerd.

♦ _{Het oorspronkelijke streven van de gemeente was om in januari 2006 met de}

realisatie van de fly-over op het 24 Oktoberplein te beginnen, nog vóór het onderhoud aan de Graadt van Roggenweg en de Weg der Verenigde Naties. Uiteindelijk is de uitvoering van de fly-over in januari 2011 gestart. De gemeente stelt dat, gezien de deplorabele staat van de Graadt van Roggenweg en de Weg de Verenigde Naties, verder uitstel van het groot onderhoud niet verantwoord was. Vanuit die probleemanalyse redenerend is de gemeente in 2008 gestart met het groot onderhoud aan de Graadt van Roggenweg en de Weg der Verenigde Naties. In het projectdossier hebben wij geen documenten aangetroffen waaruit blijkt dat afstemming tussen het groot onderhoud en de aanleg van de fly-over is onderzocht of overwogen.

♦ _{De overlap in wegdek tussen de vernieuwing van de Graadt van Roggenweg -}

Weg der Verenigde Naties en de werkzaamheden die nu plaatsvinden als gevolg van de aanleg van de fly-over is beperkt. De overlap is ongeveer honderd meter. Alleen wat betreft dat wegvak is er sprake van dubbel werk. In het

onderhoudsproject Graadt van Roggenweg - Weg der Verenigde Naties is ook het werk aan de riolering meegenomen, toen bleek dat dat nodig was. Dit is een voorbeeld van afstemming van werkzaamheden tussen de verschillende vakgroepen van de dienst Stadswerken, afdeling Stedelijk Beheer.

Conclusies

♦ _{De noodzaak voor groot onderhoud aan de Graadt van Roggenweg en de Weg der}

Verenigde Naties was onderbouwd. Op basis van de inspecties en nader onderzoek is één optie gekozen en uitgewerkt in een onderhoudsproject met planning en begroting. Hierin is wel het rioleringsonderhoud meegenomen.

♦ _{Er is sprake van overlap tussen het onderhoud van de Weg der Verenigde Naties}

en de realisatie van de fly-over op het 24 Oktoberplein, maar die is niet zo groot als de melder van de casus veronderstelt.

♦ _{Onderzoek naar de mogelijkheden van afstemming van de projecten Graadt van}

Roggenweg en Weg der Verenigde Naties en de fly-over 24 Oktoberplein heeft niet plaatsgevonden.

3.2

B

ENELUXLAAN

,

B

ALIJELAAN

-V

ONDELLAAN

,

NRU,

F

RANCISCUSDREEF

Omschrijving casus

In de periode 2008 tot heden heeft de gemeente groot onderhoud gepleegd aan de Beneluxlaan, Balijelaan-Vondellaan, NRU en de Franciscusdreef. De Rekenkamer ontving een melding waarin wordt gesteld dat het groot onderhoud onnodig was. Volgens de melder mankeerde er zo goed als niets aan het asfalt. De veronderstelling van de melder is dat het geld waarschijnlijk op moest, om te voorkomen dat er in het budget gesneden zou worden. Bovendien veronderstelt de melder dat ambtelijke diensten die het onderhoud en de aanleg van wegen als werkterrein hebben,

verstrengeld zijn met 'bouwend Nederland' en veel doorzettingsmacht hebben binnen de gemeente. Volgens de melder zit het gemeentebestuur niet aan de knoppen van het onderhoudsbeleid en is de politieke controle onvoldoende.

De Rekenkamer onderzocht de projectdossiers van de dienst Stadswerken (Stedelijk Beheer en het Ingenieursbureau (IBU)) en voerde gesprekken met de gemeente en met de melder. Wij hebben voor de bovengenoemde wegen geen algehele reconstructie gemaakt van de onderhoudsprojecten, maar we hebben de veronderstelling van de melder getoetst dat het onderhoud onnodig was.

Bevindingen casusstudie - algemeen

♦ _{De werkwijze om onderhoud van wegen te plannen, is volgens de gemeente als}

volgt. Jaarlijks worden alle wegen van het hoofdwegennet geïnspecteerd. Per wegvak van circa 100 meter stellen de inspecteurs een rapport op. De inspecteurs werken volgens de methode die door CROW21 is ontwikkeld, een landelijk expertisecentrum op het gebied van onder meer verkeer en wegen. De inspecteurs werken aan de hand van 'schadebeelden'; ze kijken naar scheurvorming, rijsporen, 'dwarsonvlakheid', craquelé; ze scoren het wegvak op ernst (licht/matig/ernstig) en omvang van de schade. De gegevens worden door de gemeente ingevoerd in een beheerssysteem (tevens volg- en revisiesysteem), dat door KOAC-NPC is ontwikkeld en het keurmerk van CROW heeft. Dit is een database met meest actuele informatie over alle wegvakken in de stad.

Het systeem doet, na invoering van nieuwe inspectiegegevens over een wegvak, een voorstel voor onderhoudsmaatregelen die de gemeente moet nemen. De gemeente beoordeelt zelf of het systeem de meest geschikte maatregelen voorstelt. Ook laat de gemeente, als zij dat nodig acht, aanvullend onderzoek uitvoeren, om de staat van onderhoud van de weg beter in beeld te krijgen, bijvoorbeeld door het uitvoeren van grondboringen en valgewichtdeflectiemetingen (zie noot 19).

♦ _{Aanvullend onderzoek is cruciaal om de oorzaken van schade aan de weg te}

achterhalen. Dit kan bijvoorbeeld zitten in de ondergrond, de fundering van de weg en de kwaliteit van het gebruikte asfalt (in relatie tot de belasting die het wegdek te verduren heeft). Als de oorzaken van schade niet goed in beeld zijn bij de gemeente kan de gemeente niet goed inschatten welke maatregelen getroffen

21

moeten worden en wat de meest doelmatige optie is.

Om de oorzaken van schade aan de weg te achterhalen zijn in ieder geval nodig: a grondboringen, waarmee de ondergrond, de fundering en de asfaltlagen

kunnen worden beoordeeld; en/of

b een goed archief, waarmee kan worden achterhaald welke keuzes zijn gemaakt bij de constructie van de weg (bijvoorbeeld met betrekking tot de asfaltlagen, -mengsels en -bereiding).

Bevindingen casusstudie - over de casussen

♦ _{Volgens de gemeente was de technische levensduur van de Beneluxlaan,}

Balijelaan-Vondellaan, NRU en de Franciscusdreef bereikt. De inspectieresultaten waaruit dit blijkt zijn niet meer beschikbaar. Het wegbeheersysteem bewaart geen historie van inspectieresultaten. Wij hebben niet kunnen vaststellen of de

noodzaak van groot onderhoud goed is onderbouwd. Alleen voor de Balijelaan is er een rapport van Oranjewoud beschikbaar.22 Uit dit rapport blijkt:

a De gemeente heeft geen inspectiehistorie opgebouwd voor de Balijelaan. "Daarmee valt niet te herleiden of de vertaling van de inspectiecijfers naar maatregelen van voor 2010 juist is geweest", aldus Oranjewoud.

b De gemeente heeft wel een rapportage met bevindingen van de zgn.

valgewichtdeflectiemetingen. Hieruit blijkt volgens Oranjewoud dat de gehele wegconstructie aan het eind van de levensduur is. Volgens Oranjewoud is "[h]et voorstellen van maatregelen […] daarmee gerechtvaardigd".

Uit visuele inspecties en aanvullend onderzoek (valgewichtdeflectiemetingen) kwam naar voren dat de restlevensduur van de Vondellaan ook nul was. Voor de andere wegen hebben wij deze informatie niet aangetroffen.

♦ _{Voor de betreffende onderhoudsprojecten (Beneluxlaan, Balijelaan-Vondellaan,}

NRU en de Franciscusdreef) hebben we geen voorbereidend afwegingsdocument aangetroffen, waarin verschillende opties voor het onderhoud tegen elkaar worden afgezet. De gemeente heeft geen uitwerking gemaakt van verschillende opties en de voor- en nadelen in beeld gebracht (in het licht van 'economisch rationeel beheer'). Volgens het IBU kan bijvoorbeeld in bepaalde gevallen selectief herstellen van slechte plekken een doelmatigere aanpak zijn dan volledige vernieuwing. De werkwijze bij Stadswerken is dat de betrokkenen van de

gemeente in een werkbijeenkomst criteria doornemen waar de aanpak voor de weg aan moet voldoen, om zo te komen tot de meest in aanmerking komende aanpak. Die aanpak wordt vervolgens uitgewerkt binnen de kaders van het budget. Een financieel-economische vergelijking van verschillende opties maakt de gemeente niet.

Naar aanleiding van dit casusonderzoek signaleren wij twee risico's die los staan van de melding:

22

Oranjewoud (17 mei 2011, revisie 2.0). Adviesrapport onderzoek investeringsbeslissingen

♦ _{Het archiefbeheer van de gemeente op het gebied van wegonderhoud laat te}

wensen over. Uit gesprekken is gebleken dat de dossiers en archieven over het Utrechtse wegennet slecht toegankelijk zijn en soms verspreid zijn over afdelingen zoals het Ingenieursbureau Utrecht (IBU) en Stedelijk Beheer (afhankelijk van wie de directievoerder over een onderhoudsproject is geweest). Van een groot deel van de wegen ontbreekt bovendien de aanleg- en onderhoudshistorie. Dergelijke gegevens zijn van grote waarde op het moment dat een weg in slechte staat blijkt te zijn en een aanpak voor herstel moet worden bedacht: idealiter is dan bekend wat de fundering, opbouw en samenstelling van de weg is zodat daar geen nieuw onderzoek meer naar hoeft te worden gedaan.

♦ _{Oordeelsvorming over de samenstelling, kenmerken en staat van asfaltwegen}

vereist specialistische kennis. Uitkomsten van inspecties, aanvullend onderzoek en laboratoriumopgaven van asfaltmengsels moeten juist worden geïnterpreteerd om te kunnen vertalen naar een doelmatige aanpak van het onderhoud. De gemeente heeft deze kennis in huis, maar de basis is smal (er is één specialist bij het IBU) en bovendien kan het delen en benutten van die kennis beter. Een belemmering hiervoor is het systeem van interne contractering (Stedelijk Beheer moet specialistisch advies inkopen bij het IBU): als er druk op het projectbudget staat kan toezicht en controle in het gedrang komen. De rol van de gemeente als

opdrachtgever en toezichthouder op het wegonderhoud door aannemers is hierdoor kwetsbaar. Wij hebben in gesprekken verschillende voorbeelden gehoord van onderhoud aan wegen (dit had geen betrekking op wegen uit de casussen) waarbij vanuit wegtechnisch perspectief niet de juiste keuzes zijn gemaakt; bijvoorbeeld met betrekking tot de toepassing van geluidsarm asfalt (Langerakbaan; Prins Clausbrug; Vleutenseweg). Het verzamelen en beoordelen van weg- en

asfaltgegevens door iemand met specialistische kennis, op het juiste moment in het proces, kan onnodig kwaliteitsverlies voorkomen.

Conclusies

♦ _{Op het gebied van wegonderhoud signaleren wij risico's voor een doelmatige}

aanpak. Het is onvoldoende inzichtelijk in hoeverre de gemeente bij de casussen die wij onderzochten gericht was op een economische afweging bij het kiezen van de aanpak. In projectdossiers ontbreekt een onderbouwing van de uiteindelijk gekozen maatregel als zijnde de meest doelmatige keuze, bijvoorbeeld in de vorm van een plandocument. Die onderbouwing zou moeten bestaan uit een analyse van de (oorzaken van) schade aan de weg, een uitwerking in opties voor

wegonderhoud, en een vergelijking van die opties (in kosten/baten perspectief; economische rationeel beheer).

♦ _{De specialistische kennis op het gebied van wegonderhoud die binnen de}

gemeente beschikbaar is, wordt niet altijd voldoende benut voor het toezicht op de uitvoering van projecten. Benutting van die kennis bij het vervullen van de rol als toezichthouder op aanbesteed werk komt met regelmaat in gevaar door