André van Riel 11 JUNI 2019
MONITOREN VAN
VERANDERINGEN IN DE
ORGANISATIEOMGEVING
Een bestuurskundig onderzoek naar het gebruik van heuristieken door
publieke managers bij het monitoren van veranderingen in de
organisatieomgeving
2
Monitoren van veranderingen in de
organisatieomgeving
Een bestuurskundig onderzoek naar het gebruik van heuristieken door publieke managers bij het monitoren van veranderingen in de organisatieomgeving
MASTERTHESIS
Naam student: André Maria van Riel Studentnummer: s2081326
Onderwijsinstelling: Universiteit Leiden
Faculteit: Governance and Global Affairs
Instituut: Bestuurskunde
Opleiding: Master Management van de Publieke Sector Onderwijsvorm: Voltijd, ’s avonds
Plaats en datum: Den Haag, 11 juni 2019
Begeleider: Dr. P.E.A. van den Bekerom Tweede lezer: Dr. R. de Ruiter
4
Voorwoord
Met het schrijven van dit voorwoord leg ik de laatste hand aan deze masterthesis. De masterthesis die, voor zover ik nu kan inschatten, het einde van mijn studiecarrière betekent. Op het moment heerst er de opluchting dat het me gelukt is om dit onderzoek af te ronden, maar ergens vind ik het ook wel jammer. Ondanks dat het zeer pittig was om vanuit werk direct door te gaan naar de avondcolleges en in de weekenden te studeren, heb ik enorm veel plezier beleefd aan deze master. Niet alleen vanwege de vergaarde kennis, maar ook vanwege de leuke contacten die ik onder mijn medestudenten heb opgedaan.
Ik wil de rest van dit voorwoord gebruiken om een aantal personen te bedanken:
- Petra van den Bekerom, bedankt voor de fijne begeleiding en de waardevolle feedback. - Barbara Vis, bedankt dat u de tijd wilde nemen om uw kennis en expertise met mij te
delen op het gebied van heuristieken en bijbehorende onderzoeksmethodes.
- Mijn familie, ma, pa, Daniël, bedankt voor de onvoorwaardelijke steun, ondanks dat ik nooit wilde vertellen hoe het er met mijn thesis voorstond.
- Mijn werkgever, in het bijzonder Doeke, bedankt voor het meedenken en de flexibiliteit die mij geboden is op de momenten dat studie en werk in de knel kwamen.
- De velen anderen, zoals Yosca, vrienden, medestudenten en docenten, jullie wil ik bedanken om verschillende redenen.
Tot slot wil ik deze scriptie opdragen aan mijn wijlen oma, aan wie ik beloofd heb mijn best op school te doen. Bij deze heb ik de belofte ingelost.
6
Samenvatting
Heuristieken zijn mentale strategieën om sneller en met minder moeite beslissingen te kunnen nemen. Mensen passen heuristieken bewust en/of onbewust toe, bijvoorbeeld wanneer een beslissing niet de moeite waard is om veel tijd aan te besteden of wanneer het (cognitief) niet mogelijk is om rationeel te kunnen denken. Ook bij professionele beslissingen wordt gebruik gemaakt van heuristieken. Zo kunnen publieke managers ervoor kiezen niet veel tijd te besteden aan een beslissing of hebben zij eenvoudigweg geen toegang tot alle informatie benodigd voor een rationele beslissing.
Bij het monitoren van veranderingen in de organisatieomgeving lijkt het gebruik van heuristieken geschikt. Omdat deze veranderingen onvoorspelbaar kunnen zijn, is het waarschijnlijk dat een publiek manager niet rationeel kan beslissen of hij een bepaalde dimensie van de organisatieomgeving moet monitoren. Het monitoren is van belang omdat de organisatieomgeving van invloed is op de continuïteit van een organisatie, gezien de omgeving een organisatie voorziet in middelen of restricties oplegt.
In deze exploratieve studie is onderzocht van welke heuristieken publieke managers gebruik maken bij het monitoren van de organisatieomgeving. Beslissingen gebaseerd op heuristieken kunnen foutgevoelig zijn, wat zeker in het geval van het monitoren van de organisatieomgeving funest kan zijn voor een publieke organisatie. Kennis van het gebruik van heuristieken leidt tot een beter begrip van besluitvorming door publieke managers, wat in de toekomst mogelijk kan resulteren in betere beslissingen ten behoeve van het publiek belang. Het kader waarbinnen deze studie heeft plaatsgevonden is het primair onderwijs. Als publieke managers zijnde, zijn basisschooldirecteuren door middel van semigestructureerde interviews bevraagd over de wijze waarop zij de organisatieomgeving monitoren. De opgenomen interviews zijn getranscribeerd, gecodeerd, en vervolgens geanalyseerd op het gebruik van twaalf verschillende heuristieken.
Er kan geconcludeerd worden dat – in volgorde van waarschijnlijkheid - de
beschikbaarheidsheuristiek, representativiteitsheuristiek, sociale cirkel heuristiek, one-clever-cue heuristiek en de take-the-best heuristiek gebruikt worden voor het monitoren van de
organisatieomgeving. Van de overige heuristieken kan niet, of in mindere mate, gesteld worden dat er gebruik van gemaakt is.
Deze masterthesis eindigt met een discussie waarin de wetenschappelijke en maatschappelijke waarde van het onderzoek worden uiteengezet, evenals de beperkingen van het onderzoek. Ook worden er aanbevelingen voor toekomstig onderzoek gedaan.
8
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 4
Samenvatting ... 6
1. Inleiding ... 10
1.1 Probleemstelling & centrale onderzoeksvraag ... 12
1.2 Onderzoekskader ... 13 1.3 Relevantie onderzoek ... 14 1.4 Leeswijzer ... 14 2. Theoretisch kader ... 16 2.1 Organisatieomgeving ... 16 2.1.1 De Taakomgeving ... 17
2.1.2 Conceptualisering van taakomgeving basisscholen ... 18
2.1.3 Monitoren van de organisatieomgeving ... 22
2.2 Heuristieken ... 22
2.2.1 De Heuristics & Biases traditie ... 24
2.2.2 De Fast & Frugal traditie ... 24
3. Methodologie ... 28 3.1 Inleiding ... 28 3.2 Selectie onderzoekseenheid ... 28 3.3 Dataverzamelingsmethode ... 29 3.4 Data-analyse ... 30 3.5 Operationalisatie ... 31 3.6 Interviewstrategie ... 31 3.7 Betrouwbaarheid en validiteit ... 32 4. Empirische data ... 34 4.1 Monitoren organisatieomgeving ... 34
4.2 Gebruik van heuristieken ... 34
4.3 Additionele bevindingen ... 41
5. Conclusie ... 44
5.1 Beantwoording centrale onderzoeksvraag ... 44
5.2 Overige conclusies ... 45
5.3 Discussie & aanbevelingen ... 47
9
7. Bijlagen ... 58
Bijlage 1: Operationalisatie taakomgeving ... 58
Bijlage 2: Operationalisatie heuristieken ... 59
Bijlage 3: Interviewprotocol ... 61
Bijlage 4: Codeerschema ... 63
10
1. Inleiding
Publieke organisaties zijn verantwoordelijk voor het produceren en leveren van publieke goederen en diensten voor burgers. Voorbeelden hiervan zijn onderwijs, afvalbeheer, watervoorziening, rechtshandhaving en sociale diensten (Van den Bekerom, 2016). Van publieke organisaties wordt verwacht dat zij efficiënt en effectief opereren, en de prestaties maximaliseren (Rainey, 2009). Zij moeten dan ook voldoen aan standaarden en criteria die worden bepaald door de politiek. Over de prestaties van de organisatie - de mate waarin zij voldoen aan die standaarden en criteria – moet verantwoording worden afgelegd aan politieke besluitvormers. Om goed te kunnen presteren dienen publieke organisaties te beschikken over een efficiënte en effectieve interne organisatie (Van den Bekerom, 2016). Daarnaast zijn zij afhankelijk van hulpbronnen uit de externe omgeving van de organisatie, zoals financiering, informatie, kennis en macht (Pfeffer & Salancik, 2003). Deze externe omgeving, vaak beschreven als de organisatieomgeving, wordt door experts en onderzoekers gezien als een van de belangrijkste bepalende concepten in de studie van publiek management (Rainey, 2009). De organisatieomgeving omvat alle individuen, organisaties, instituten en gebeurtenissen die de potentie hebben om van invloed te zijn op de activiteiten en resultaten van de organisatie (Daft, 2010).
De organisatieomgeving heeft niet alleen invloed op het functioneren van een organisatie door het voorzien in hulpmiddelen, maar ook door het opleggen van beperkingen zoals regelgeving of bezuinigingen (Pfeffer & Salancik, 2003; Scott, 2003). Een voorspelbare en controleerbare toestroom van hulpmiddelen en beperkingen is cruciaal voor het behouden van de kwaliteit van diensten en goederen (Scott, 2003). In de praktijk blijkt echter dat deze toestroom onvoorspelbaar is. Deze onvoorspelbaarheid van omgevingsveranderingen vormt de grootste uitdaging bij het managen van de organisatieomgeving (Miles, Snow & Pfeffer, 1974; Jurkovich, 1974; Dess & Beard, 1984; Boyne & meier, 2009). Dit maakt dat het managen ervan een van de belangrijkste activiteiten van een publiek manager is, gezien de organisatieomgeving van invloed kan zijn op het voortbestaan van de publieke organisatie (Van den Bekerom, 2016). Echter bestaat er ondanks alle aandacht geen exacte wetenschap voor het analyseren van de organisatieomgeving, aldus Rainey (2009) in zijn boek Understanding and managing public
organizations.
In wetenschappelijke literatuur is het leidende concept van de organisatieomgeving, die van de taakomgeving (Scott, 2003; Castrogiovanni 2002; Harris, 2004; Andrews, 2009). De taakomgeving valt onder te verdelen in drie sub-dimensies: munificence, complexity en dynamism (Dess & Beard, 1984). Munificence (beschikbaarheid) refereert naar “het relatieve
11
niveau van de voor een organisatie beschikbare middelen binnen haar omgeving” (Aldrich,
2008, p. 63). Complexity (complexiteit) refereert naar “de mate van gelijkwaardigheid of
differentiatie tussen de elementen van de betreffende populatie, waaronder organisaties, individuen, en andere sociale krachten die van invloed zijn” (Aldrich, 2008, p. 66). Dynamism
(dynamiek) refereert naar de verandering in de loop der tijd van de andere sub-dimensies munifcence en complexity. Dynamism kan op zijn beurt weer onderverdeeld worden in drie elementen van verandering: frequentie, omvang en onvoorspelbaarheid (Boyne & Meier, 2009). Op de frequentie en de omvang van veranderingen valt te anticiperen, op de onvoorspelbaarheid in mindere mate (Beard & Dess, 1984).
Volgens de contingentietheorie zouden organisaties om optimaal te presteren, hun organisatiestructuur moeten aanpassen aan de onvoorspelbaarheid van de omgeving (Mintzberg, 1979). Maar waar de contingentietheorie organisaties ziet als reactoren op omgevingsveranderingen, geeft Scott (2003) aan dat organisaties hun eigen lot moeten bepalen door in te spelen op kansen en bedreigingen van de omgeving. Hier hebben ook publieke organisaties mee te maken. Om de kwaliteit van de publieke dienstverlening te kunnen waarborgen, zullen zij moeten anticiperen op veranderingen. Hier ligt een lastige taak weggelegd voor publieke managers, die een cruciale rol spelen bij het afstemmen van de organisatiestrategie op de organisatieomgeving (Rainey, 2009). Miles & Snow (1978) benadrukken hoe gecompliceerd het is voor organisaties om zich aan te passen aan veranderingen in de omgeving. Voor veel organisaties is namelijk het proces van het aanpassen aan omgevingsveranderingen en onzekerheden, enorm complex. Er moeten allesomvattende beslissingen genomen worden en gedragingen aangepast worden op verschillende organisatorische niveaus. Het probleem is dat managers niet op alle omgevingsveranderingen kunnen anticiperen vanwege tijdsgebrek en capaciteit (Van den Bekerom & Meier, 2018). Publieke managers moeten keuzes maken aan welke veranderingen zij aandacht geven en op welke zij reageren (Rainey, 2009). Voor managers is dit een moeilijk besluitvormingsproces, omdat het niet altijd mogelijk is om rationeel keuzes te maken vanwege de onvoorspelbaarheid van veranderingen en de onzekerheid van de uitkomsten van beslissingen.
Simon (1979) introduceert ‘bounded rationality’ waarbij hij de vraag stelt hoe mensen redeneren wanneer het niet mogelijk is om rationele keuzes te maken. Het klassieke model van rationaliteit vraagt namelijk om een conditie waarbij er kennis is van al de relevante alternatieven, de consequenties ervan, en een voorspelbare wereld zonder verrassingen. Wanneer deze conditie van complete kennis niet aanwezig is en een optimale keuze niet mogelijk of praktisch is, maken individuen gebruik van heuristieken. Simon (1990, p. 11) geeft
12 als definitie van heuristieken: “methoden voor het bereiken van bevredigende oplossingen met
bescheiden gebruik van berekeningen”. Tversky & Kahneman (1981) hebben hierop
voortgebouwd. Zij stellen dat wanneer mensen te maken hebben met onzekerheid, zoals bij onvoorspelbare omgevingsveranderingen, zij gebruik maken van heuristieken. Dit doet men omdat in onzekere situaties het niet mogelijk is om rationeel te beredeneren. Gigerenzer & Gaissmaier (2011, p. 545) bouwen ook voort op de definitie van Simon en beschrijven een heuristiek als “een besluitvormingsstrategie die onderdelen van de informatie negeert, met als
doel sneller, spaarzamer en accurater beslissingen te kunnen nemen dan wanneer complexere methodes worden gebruikt”. Voorbeelden van heuristieken zijn de beschikbaarheidsheuristiek
en de one-clever-cue heuristiek. Bij de beschikbaarheidsheuristiek is een oordeel gebaseerd op het gemak waarmee je je iets voor de geest kan halen (Tversky & Kahneman, 1974). Zo zullen spraakmakende gebeurtenissen die gemakkelijk voor de geest gehaald kunnen worden aan de basis van een oordeel kunnen liggen, doordat dergelijke gebeurtenissen veelvoudig in het nieuws zijn en daarmee in toenemende mate ‘beschikbaar’. Bijvoorbeeld: in 2018 heeft er een dodelijk ongeval plaatsgevonden waarbij een elektrische bakfiets met daarin basisschoolkinderen in botsing kwam met een trein (Cohen & Bouma, 20 september 2018). Deze gebeurtenis was landelijk nieuws en kan daarmee voor basisschooldirecteuren een reden zijn geweest om deze bakfietsen direct te verbieden. De one-clever-cue heuristiek baseert een oordeel op één slim signaal (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). Bijvoorbeeld: wanneer een basisschooldirecteur de keuze moet maken welke technologische middelen hij aanschaft, kan hij ervoor kiezen om zijn keuze te baseren op de beste beoordeling op internet. Deze internetbeoordeling is dan het ene signaal waar de keuze op gebaseerd wordt, terwijl er nog meer factoren zijn die kunnen bepalen of technologische middelen geschikt zijn voor een basisschool. Bij beide voorbeelden van heuristieken, is het duidelijk dat er geen rationele keuze gemaakt wordt. De basisschooldirecteuren hebben hun keuze niet gebaseerd op complete kennis, omdat zij in het geval van de bakfiets snel moesten beslissen en in het geval van de aanschaf van technologische middelen een praktische besluitvormingsstrategie kozen.
1.1 Probleemstelling & centrale onderzoeksvraag
Bij het monitoren van de publieke organisatieomgeving zijn de vereiste condities voor rationaliteit niet altijd aanwezig, gezien de onvoorspelbaarheid van veranderingen (Rainey, 2009). Managers van publieke organisaties lijken dan ook gebruik te kunnen maken van heuristieken, omdat zij inherent te maken hebben met onzekerheid en de druk om snel
13 beslissingen te maken (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). Het gebrek aan onderzoek naar het analyseren van de organisatieomgeving (Rainey, 2009) en het gebruik van heuristieken door publieke managers zijn hiaten in de literatuur (Hodgkinson & Healey, 2008). Zeker als in gedachte wordt genomen dat het gebruik van heuristieken zeer waardevol kan zijn in situaties waarbij de toekomst lastig te voorspellen is, wat het geval is bij de monitoring van omgevingsveranderingen. Vis (2019) stelt dat het waarschijnlijk is dat publieke managers gebruik maken van heuristieken, zodat zij de complexiteit kunnen managen van onvoorspelbare omgevingsveranderingen en een overvloed aan informatie.
Dit onderzoek zal gericht worden op het gebruik van heuristieken door publieke managers bij het monitoren van de organisatieomgeving. Ondanks dat het een grote uitdaging is om aan te tonen dat er van heuristieken gebruik is gemaakt, zal het helpen bij het begrijpen van besluitvorming en de daaraan voorafgaande inschatting door publieke managers. In deze exploratieve studie zal onderzocht worden op welke wijze publieke managers veranderingen in de organisatieomgeving monitoren. De hoofdvraag die centraal staat is:
“Welke heuristieken gebruiken publieke managers voor het monitoren van veranderingen in de organisatieomgeving?”
De exploratieve aard van dit onderzoek vraagt om een inductieve onderzoeksmethode. Om antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag worden interviews afgenomen bij publieke managers.
1.2 Onderzoekskader
Voor publieke managers is de motivatie om tot een nauwkeurig oordeel te komen van groot belang (Jacobs, 2011), omdat zij verantwoordelijk zijn voor het op peil houden van de prestaties van de publieke organisatie. Dit geldt ook voor managers in het onderwijs, waar de focus van dit onderzoek zal liggen. Specifiek zal dit onderzoek zich richten op de publieke managers in het primair onderwijs: de basisschooldirecteuren. De trend is dat publieke organisaties, dus ook basisscholen, in toenemende mate geconfronteerd worden met een continu veranderende organisatieomgeving (Aldrich, 2008; Emery & Trist, 1965). Voorbeelden van veranderingen in de omgeving van het primair onderwijs zijn: de afname van scholieren in het basisonderwijs, de eisen waaraan instellingen moeten voldoen voor financieringen, en het toenemende lerarentekort (Onderwijsraad, 2018). Deze veranderingen zijn van invloed op de prestaties van de onderwijsinstellingen, vandaar dat het van belang is dat zij hierop anticiperen. Het is echter niet mogelijk om op alle veranderingen te anticiperen door een gebrek aan capaciteit, maar ook
14 doordat ze onvoorspelbaar kunnen zijn. Aan de managers (basisschooldirecteuren) de taak om te kiezen aan welke veranderingen zij al dan niet aandacht besteden (Rainey, 2009).
1.3 Relevantie onderzoek
Dit onderzoek draagt bij aan en bouwt voort op bestaande wetenschappelijke literatuur. Onder andere door het ontwikkelen van een kwalitatieve onderzoeksmethode naar heuristieken waarbij gebruik wordt gemaakt van interviews. Maar ook door het invullen van de hiaten omtrent monitoring van de organisatieomgeving zoals Rainey (2009) heeft beschreven. De maatschappelijke bijdrage van dit onderzoek is dat een beter begrip van de besluitvorming van publieke managers kan bijdragen aan betere toekomstige beslissingen. Omdat beslissingen bij het gebruik van heuristieken gebaseerd zijn op onvolledige informatie, kan dit gevolgen hebben voor de nauwkeurigheid van beslissingen (Tversky & Kahneman, 1981). Ook zou het zo kunnen zijn dat derde partijen (kwaadwillig) invloed kunnen uitoefenen op de besluitvormer, wanneer zij informatie verstrekken of achterhouden. Gigerenzer & Gaissmaier (2011) geven meerdere voorbeelden die haaks staan op de negatieve stelling van Tversky & Kahneman (1981): in situaties waar relevante informatie niet bekend was, bleek dat simpele heuristieken accurater waren dan standaard statistische methodes. Kennis van het gebruik van heuristieken zou dus kunnen bijdragen aan besluitvorming van publieke managers. Zeker wanneer bekend is welke heuristieken nauwkeuriger of succesvoller zijn dan andere heuristieken. Maar voordat dit onderzocht kan worden, zal eerst in kaart moeten worden gebracht van welke heuristieken publieke managers gebruik maken.
1.4 Leeswijzer
Dit hoofdstuk, hoofdstuk 1, bevatte een inleiding op het onderzoek. In het hierop volgende hoofdstuk 2 is het theoretisch kader beschreven. Hierin worden de leidende concepten van dit onderzoek uitgelicht: de organisatieomgeving en heuristieken. In hoofdstuk 3 wordt de onderzoeksmethode beschreven. Hoofdstuk 4 bevat een uiteenzetting en analyse van de resultaten van het empirisch onderzoek. In hoofdstuk 5 is de conclusie van dit onderzoek beschreven, wordt antwoord op de centrale vraag gegeven, en worden de beperkingen van het onderzoek behandeld. Tevens zullen er aanbevelingen voor vervolgonderzoek gedaan worden. Tot slot zijn aan het einde van deze masterthesis de referenties en bijlagen te vinden.
16
2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk worden de concepten van dit onderzoek beschreven. Ten eerste wordt er ingegaan op wat de literatuur schrijft over de organisatieomgeving, waaruit naar voren komt dat ‘de taakomgeving’ het heersende concept is. De taakomgeving wordt vervolgens toegespitst op basisscholen, waarna het belang van het monitoren van veranderingen in de organisatieomgeving duidelijk wordt gemaakt. Ten tweede wordt er ingegaan op wat de literatuur schrijft over heuristieken. In dit gedeelte worden twee zogenoemde tradities van heuristieken beschreven. Voor de leesbaarheid van dit hoofdstuk is in sommige gevallen gekozen voor een vrije vertaling van een Engelse term naar het Nederlands
2.1 Organisatieomgeving
Publieke organisaties zijn verantwoordelijk voor publieke diensten waar burgers op vertrouwen, zoals het beschikbaar stellen van educatie, watervoorzieningen, wet- en regelgeving en sociale diensten (Van den Bekerom, 2016). Zij moeten aan standaarden en criteria voldoen en worden verwacht een bepaald prestatieniveau te halen, om zo hun bestaansrecht te bewijzen. Net als private organisaties dienen publieke organisaties doelen en een missie op te stellen, welke vaak zijn opgelegd door politieke actoren (Rainey, 2009). Om deze doelen te behalen zijn publieke organisaties afhankelijk van managementactiviteiten, hulpmiddelen uit de omgeving en organisatieprocessen (Scott, 2003; Walker, Boyne & Brewer, 2010; O’Toole & Meier, 2011). Maar hoe goed een organisatie zijn interne organisatie ook heeft ingericht, volgens Pfeffer & Salancik (2003) zal een organisatie alleen overleven wanneer zij hulpmiddelen uit de omgeving weet te verkrijgen en te behouden. Voorbeelden van hulpmiddelen zijn financieringen, materialen, menselijke capaciteit en kennis. Het feit dat organisaties afhankelijk zijn van hun omgeving hoeft op zichzelf niet problematisch te zijn. Als een stabiele aanvoer van hulpmiddelen uit de organisatieomgeving verzekerd kan worden zou er geen probleem zijn. Zelfs wanneer een organisatie geen controle heeft over de aanvoer van benodigde hulpmiddelen zou er geen probleem hoeven zijn, zolang ze maar continu beschikbaar zouden zijn. Problemen doen zich niet zozeer voor doordat organisaties afhankelijk zijn van hun omgeving, maar doordat de omgeving onbetrouwbaar is. Omgevingen kunnen veranderen, wat ervoor zorgt dat hulpmiddelen niet de gewenste stabiele factor zijn. Bij een veranderende omgeving staan organisaties voor de keuze om hun managementactiviteiten en organisatieprocessen aan te passen, zodat het behalen van hun doelen – en hiermee hun voortbestaan – niet in gevaar komt (Katz & Kahn, 1978; Pfeffer & Salancik, 2003). Deze stelling maakt dat de organisatieomgeving een van de meest belangrijke bepalende factoren is geworden in de studie van publiek management (Dess & Beard, 1984; Pfeffer & Salancik, 2003;
17 Rainey, 2009). In dit onderzoek wordt de definitie van organisatieomgeving van Daft (2010, p. 220) gehanteerd: “alle elementen die buiten de grens van een organisatie bestaan en die de
potentie hebben om een organisatie geheel of gedeeltelijk te beïnvloeden”.
Conceptueel gezien, zijn er twee algemene manieren waarop de organisatieomgeving invloed heeft op het functioneren van een organisatie: (a) door de organisatie te voorzien van hulpmiddelen en (b) door restricties op te leggen aan organisatiegedrag (Pfeffer & Salancik, 2003; Scott, 2003). Hulpmiddelen waar een publieke organisatie van voorzien moet worden zijn bijvoorbeeld financiering, informatie, kennis en macht. Publieke organisaties zijn hiervoor afhankelijk van actoren en organisaties die deze hulpmiddelen faciliteren (Van den Bekerom, 2016). Zij zijn zelfs in grotere mate afhankelijk van de externe omgeving dan private organisaties, gezien hun publieke eigenaarschap en publieke financiering. Restricties die van invloed zijn op publieke organisaties zijn bijvoorbeeld wet- en regelgeving, regulaties en procedures. Een stabiele en controleerbare stroom van hulpmiddelen en restricties is cruciaal voor het behouden van de kwaliteit van publieke dienstverlening en goederen (Scott, 2003). Echter is de omgeving van publieke organisaties continu aan veranderingen onderhevig (Aldrich, 2008). Veel veranderingen zijn incrementeel en zullen weinig invloed hebben op de organisatie, maar sommigen zijn dusdanig groot of complex dat zij de continuïteit van een organisatie kunnen aantasten (Van den Bekerom & Meier, 2018). Onverwachte bezuinigingen of veelomvattende nieuwe regelgeving zijn voorbeelden van dergelijke veranderingen. Het is de onvoorspelbaarheid van omgevingsveranderingen die de grootste uitdaging vormt bij het managen van de organisatieomgeving (Miles, Snow & Pfeffer, 1974; Dess & Beard, 1984; Boyne & Meier, 2009). In het vervolg van dit hoofdstuk zal de organisatieomgeving verder ontleed worden, om zo beter te begrijpen hoe managers de veranderingen kunnen managen.
2.1.1 De Taakomgeving
In de organisatiewetenschappen is het leidende concept van de organisatieomgeving, die van de taakomgeving (Dess & Beard, 1984; Castrogiovanni, 2002; Scott, 2003; Harris, 2004; Andrews, 2009). De taakomgeving valt onder te verdelen in drie sub-dimensies: munificence, complexity en dynamism (Dess & Beard, 1984; Aldrich, 2008).
De eerste sub-dimensie ‘munificence’ kan in het Nederlands omschreven worden als de beschikbaarheid van hulpmiddelen. Het refereert naar “het relatieve niveau van de voor een
organisatie beschikbare middelen binnen haar omgeving” (Aldrich, 2008, p. 63). Voorbeelden
van middelen zijn financieringen, personeel en politieke support. Starbuck (1976) en Aldrich (2008) stellen dat organisaties zoeken naar omgevingen die organisatiegroei en stabiliteit toelaten. Over het algemeen worden organisaties in omgevingen waarin overvloedige middelen
18 aanwezig zijn, gerelateerd aan betere prestaties (Boyne & Meier, 2009).
De tweede sub-dimensie ‘complexity’ kan in het Nederlands vrij vertaald worden naar de complexiteit van de omgeving, dus of een omgeving homo- of heterogeen is. Het refereert naar “de mate van gelijkwaardigheid of differentiatie tussen de elementen van de betreffende
populatie, waaronder organisaties, individuen, en andere sociale krachten die van invloed zijn op hulpmiddelen” (Aldrich, 2008, p. 66). Voorbeelden van een complexe organisatieomgeving
zijn conflicterende wetten en regels of grote verschillen in geloofsovertuigingen. Duncan (1972) en Pennings (1975) hebben betoogd dat managers die geconfronteerd worden met een complexere omgeving, een grotere onzekerheid ervaren dan managers die met een simpele omgeving geconfronteerd worden.
De derde sub-dimensie ‘dynamism’ kan vertaald worden naar dynamiek, dus de mate waarin een organisatieomgeving verandert. Het refereert naar “de verandering in de loop der
tijd van de andere twee sub-dimensies munificence en complexity” (Aldrich, 2008, p. 69). Er
zijn drie factoren die van invloed zijn op dynamism, dus op de mate van verandering: Ten eerste de frequentie, die betrekking heeft op hoe vaak bepaalde elementen uit de omgeving veranderen. Ten tweede de omvang, die verwijst naar de grootte van een verandering in een bepaalde periode. Ten derde de turbulentie, die betrekking heeft op onvoorspelbaarheid van veranderingen (Boyne & Meier, 2009). Dess & Beard (1984) stellen dat op de factoren frequentie en omvang door een organisatie valt te anticiperen, maar dat dit in mindere mate geldt voor de factor turbulentie. Deze factor zorgt voor de grootste uitdaging bij het managen van de omgeving. Voor organisaties met een organische organisatiestructuur, die gekenmerkt worden door flexibiliteit en relatief eenvoudig kunnen reageren op veranderingen, is het makkelijker om te anticiperen op veranderingen dan voor organisaties met een bureaucratische organisatiestructuur (Van den Bekerom, Schmidt & Broekema, 2018). Bureaucratische organisaties, die gekenmerkt worden door standaardisatie en centralisatie, hebben meer moeite met anticiperen op onvoorspelbare veranderingen. Omdat publieke organisaties vaak een bureaucratische organisatievorm hebben, wordt gesteld dat een sterk dynamische organisatieomgeving negatief van invloed is op prestaties van publieke organisaties. Dit blijkt ook uit onderzoek van Van den Bekerom, Torenvlied & Akkerman (2016) dat laat zien dat Cito-scores van leerlingen dalen naarmate de omgevingsdynamiek stijgt. Deze invloed op prestaties geeft dan ook het belang aan van het monitoren van de organisatieomgeving.
2.1.2 Conceptualisering van taakomgeving basisscholen
Van den Bekerom & Meier (2018) hebben een typologie ontwikkeld waarmee verschillende dimensies van een organisatieomgeving in kaart gebracht kunnen worden, waardoor het
19 mogelijk is om veranderingen in kaart te brengen. Deze typologie komt voort uit de categorisatie van de organisatieomgeving van Johnson & Scholes (2002). Johnson & Scholes verdelen de macro-omgeving van een organisatie in zes categorieën: politiek, economisch, sociaal, technisch, ecologisch en wettelijk. Deze categorisatie maakt het mogelijk om de verschillende elementen van de organisatieomgeving in kaart te brengen, maar niet de hevigheid van de veranderingen. Van den Bekerom & Meier (2018) hebben in hun typologie elke categorie onderverdeeld in de eerder in dit hoofdstuk beschreven dimensies munificence en complexity, en dit gericht op de publieke sector. In deze paragraaf wordt elke categorie van Johnson & Scholes (2002) onderverdeeld in deze twee dimensies, en worden daarbij voorbeelden gegeven uit het primair onderwijs. In plaats van de Engelse termen munificence en complexity, worden respectievelijk de Nederlandse termen beschikbaarheid en complexiteit gebruikt.
Categorie: Politiek
Bij de beschikbaarheid van politieke middelen kan gedacht worden aan politieke support, expertise en administratieve capaciteit (Van den Bekerom & Meier, 2018). Zo kunnen verkiezingsuitslagen of overheidshervormingen zorgen voor grote veranderingen die van invloed zijn op organisaties. Een recent voorbeeld van een politieke ontwikkeling die van invloed is op de gehele Nederlandse arbeidsmarkt is de verhoging van de AOW-leeftijd (Onderwijsraad, 2018). Een politieke ontwikkeling die specifiek gericht is op het primair onderwijs is het ‘Plan van aanpak lerarentekort’ waarin speerpunten zijn opgesteld om het lerarentekort tegen te gaan.
Politieke complexiteit verwijst naar de structurele complexiteit van politieke systemen,
zoals centralisatie versus decentralisatie en de scheiding der machten (Van den Bekerom & Meier, 2018). Ook hier spelen verkiezingsuitslagen en overheidshervormingen een invloedrijke rol. De politieke kleur van een nieuw kabinet en de bijbehorende veronderstellingen en opvattingen kunnen zorgen voor veranderingen van onderwijsbeleid. Uit een parlementair onderzoek naar onderwijsvernieuwingen die sinds de jaren negentig zijn doorgevoerd is naar voren gekomen dat de overheid haar kerntaak, het zeker stellen van deugdelijk onderwijs, heeft verwaarloosd (Dijsselbloem, 2008). De grote onrust binnen het onderwijs komt doordat de verantwoordelijkheden van overheid en scholen door elkaar zijn gaan lopen.
20 Categorie: Economisch
De beschikbaarheid van economische middelen verwijst naar subsidies, private financiering, fiscale middelen en belastingen (Van den Bekerom & Meier, 2018). Een financiële crisis, hyperinflatie of beleidsveranderingen omtrent subsidies zijn oorzaken van veranderingen. De aantrekkende economie is van invloed de onderwijsarbeidsmarkt. Uit onderzoek van Cörvers (2014) blijkt dat wanneer het goed gaat met de economie en er een groot aanbod aan banen is, het risico bestaat dat er minder vaak voor het beroep van leraar wordt gekozen. Daarbij komt dat werken in de private sector aantrekkelijker is vanwege de hogere lonen.
Economische complexiteit verwijst naar de productiekarakteristieken op gemeentelijk,
regionaal en nationale niveau (Van den Bekerom & Meier, 2018). Factoren die hier een rol spelen zijn economische transparantie en handelsbeleid. Een factor die een grote rol speelt in de onderwijssector is subsidie. Subsidies voor het primair onderwijs kunnen zowel op Europees, landelijk, gemeentelijk en individueel niveau worden aangevraagd (van Schaik, 2019).
Categorie: Sociaal
De beschikbaarheid van sociale middelen verwijst naar de beschikbaarheid van sociaal kapitaal, zoals netwerken, coproducties en strategische samenwerkingen (Van den Bekerom & Meier, 2018). Samenwerking met de omgeving kan het onderwijsaanbod interessanter maken voor leerlingen, ouders en personeel. Als voorbeeld kan de samenwerking met kinderopvang genomen worden. Een basisschool kan het onderwijsaanbod verrijken en het marktaandeel vergroten door samen te werken met kinderopvangcentra, waarbij doorgaande leerlijnen worden gecreëerd (Onderwijsraad, 2018).
Sociale complexiteit heeft meer betrekking op de homo-/heterogeniteit van de
organisatieomgeving, zoals verschillen in geloofsovertuiging en etniciteit (Van den Bekerom & Meier, 2018). Veranderingen kunnen zich bijvoorbeeld voordoen door immigratiestromen en individualisering. Zo heeft met name in de Randstad een toename van niet-westerse allochtone leerlingen geleid tot zogenaamde witte en zwarte scholen (Onderwijsraad, 2018). Veranderende verhoudingen in de samenleving, zoals de individualisering, zorgen voor ouders die zich voornamelijk bezighouden met hun eigen kind. Dit uit zich in ‘mondige ouders’ en het steeds lastiger betrekken van ouders bij het onderwijs.
Categorie: Technisch
De beschikbaarheid van technologische middelen verwijst naar de beschikbaarheid van technologische middelen, zoals machines, computers en informatiesystemen (Van den
21 Bekerom & Meier, 2018). Krachten die van invloed kunnen zijn op de beschikbaarheid van deze middelen zijn de capaciteit en kennis van de wetenschap en ondernemerschap. Moderne informatie- en communicatietechnologieën (ICT) bieden het onderwijs de mogelijkheid verder te innoveren (Onderwijsraad, 2018). Leerlingen kunnen door middel van ICT eenvoudiger op hun eigen niveau leren of leren op afstand. Dit vraagt wel om geschikt lesmateriaal en de juiste vaardigheden van het personeel.
Technologische complexiteit verwijst naar de complexiteit van externe technologische
systemen waar de organisatie afhankelijk van is (Van den Bekerom & Meier, 2018). De snelheid van de ontwikkeling van technologieën en nieuwe producten, zorgt ervoor dat kennis en vaardigheden snel verouderen (Onderwijsraad, 2018). Scholing op deze thema’s blijft dan ook van belang.
Categorie: Ecologisch
Onder de beschikbaarheid van ecologische middelen kan de beschikbaarheid van natuurlijke middelen worden verstaan (Van den Bekerom & Meier, 2018). Natuurlijke middelen zijn water, zonlicht, land en vegetatie. Overmatig of onjuist gebruik van natuurlijke middelen kan leiden tot klimaatverandering en water- en luchtvervuiling. Zo kunnen basisscholen te maken hebben met luchtvervuiling, bijvoorbeeld wanneer ze vlakbij een drukke weg zitten.
Ecologische complexiteit verwijst naar de onderlinge verbondenheid van natuurlijke
middelen (Van den Bekerom & Meier, 2018). Zo kan luchtvervuiling leiden tot klimaatveranderingen dat weer gevolgen heeft voor land en water. Basisscholen kunnen bijvoorbeeld te maken hebben met luchtvervuiling door een veenbrand.
Categorie: Wettelijk
Wettelijke beschikbaarheid verwijst naar de beschikbaarheid van juridische middelen om
organisaties te helpen om te voldoen aan wetten, regels en procedures, maar ook om het voldoen aan arbeidsomstandigheden (Van den Bekerom & Meier, 2018). Zo kunnen basisscholen juridische hulp krijgen bij het voldoen aan de in 2018 ingevoerde Algemene Verordening Persoonsgegevens (Autoriteit Persoonsgegevens, z.d.).
Wettelijke complexiteit duidt de complexiteit van regelgeving, regulaties en procedures
(Van den Bekerom & Meier, 2018). Voorbeelden hiervan zijn het aantal regels, de regeldichtheid en conflicterende regels. Zo moeten scholen voldoen aan bepaalde prestatie-eisen om hun budget te verkrijgen, maar zorgen deze prestatie-eisen voor een dusdanig hoge werkdruk dat de arbeidsomstandigheden verminderen (Janssen, 2016).
22
2.1.3 Monitoren van de organisatieomgeving
Ongeacht of basisschooldirecteuren voor- of tegenstander zijn van veranderingen in de organisatieomgeving, moeten zij de omgeving monitoren op deze veranderingen. Afwijkingen van de huidige beschikbaarheid en/of complexiteit van de omgevingscategorieën dwingen de directeur tot een besluit om wel of niet te anticiperen. De typologie van Van den Bekerom & Meier (2018) geeft aan hoe moeilijk het is om de omgeving te monitoren. Beschikbaarheid en complexiteit hebben elk zes dimensies, en elk van deze dimensies kan met een andere dimensie interacteren, binnen een categorie maar ook buiten een categorie (Johnson & Scholes, 2002). De hoeveelheid aan permutaties en combinaties is dusdanig groot dat het waarschijnlijk is dat het buiten het vermogen van een directeur ligt om deze te monitoren. Het lijkt dan ook dat directeuren gebruik maken van heuristieken om de omgeving te monitoren. In de volgende paragraaf zal verder worden ingegaan op de literatuur over heuristieken.
2.2 Heuristieken
Gigerenzer & Gaissmaier (2011) stellen dat organisaties ideaal gebruik kunnen maken van heuristieken, omdat zij inherent te maken hebben met onzekerheid en de druk om snel beslissingen te maken. Zij gebruiken voor heuristieken de volgende definitie, welke ook in dit onderzoek leidend zal zijn: “Een heuristiek is een strategie die onderdelen van de informatie
negeert, met als doel sneller, spaarzamer en accurater beslissingen te kunnen maken dan wanneer complexere methodes worden gebruikt” (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011, p. 454).
Naast heuristieken zijn er nog twee andere manieren waarop beslissingen worden genomen: logica en statistieken (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). Deze drie manieren worden echter niet allemaal als gelijken behandeld, elk is toepasbaar bij een specifiek probleem. Zo worden logica en statistieken voornamelijk gelinkt aan rationele beredenering, en heuristieken aan foutgevoelige intuïtie of zelfs irrationaliteit. Heuristieken zijn in de jaren zeventig zelfs ondergeschikt geraakt aan rationele logica in psychologische literatuur (Tversky & Kahneman, 1974). Ondanks dat mensen vaak vertrouwen op heuristieken, zouden ze beter af zijn in termen van nauwkeurigheid als ze dit niet zouden doen. Echter is het niet altijd mogelijk om rationeel keuzes te kunnen maken. Simon (1979) introduceert ‘bounded rationality’ waarbij hij de vraag stelt hoe mensen redeneren wanneer de vereiste condities voor rationaliteit niet aanwezig zijn. Het klassieke model van rationaliteit vraagt om kennis van alle relevante alternatieven, de consequenties ervan, en een voorspelbare wereld zonder verrassingen.
Volgens Newell et al. (2015) maken individuen niet alleen gebruik van heuristieken bij het nemen van beslissingen. Ook bij het inschatten van situaties – wat voorafgaat aan besluitvorming – maken zij regelmatig gebruik van heuristieken. Bijvoorbeeld bij het
23 monitoren van veranderingen in de organisatieomgeving. Voor publieke managers, schooldirecteuren, is de motivatie om tot een nauwkeurig oordeel te komen van groot belang, bijvoorbeeld bij beleidsbeslissingen. Dit heeft als gevolg dat er meer moeite wordt gestoken in het redeneren en een meer systematische manier van verwerken (Jacobs, 2011). Daarbij komt dat een publiek manager te maken heeft met een overvloed aan informatie (Gilovich & Griffin, 2002: 3). Dit maakt het waarschijnlijk dat de publieke managers gebruik maken van heuristieken om de onzekerheid en complexiteit van organisatieomgevingen te kunnen managen. (Vis, 2018). Zoals beschreven in Vis’ (2018) artikel spelen heuristieken een rol in veel studies over publieke besluitvorming en de inschattingen die daaraan voorafgaan. Om voort te bouwen op deze studies zal in de volgende paragrafen verder ingezoomd worden op een aantal wel gedefinieerde heuristieken die geschikt lijken voor publieke besluitvorming en inschatting.
Tradities van heuristieken
Er zijn twee tradities van heuristieken die voortbouwen op de ‘bounded rationality’ theorie van Simon: De Heuristics & Biases traditie en de Fast & Frugal traditie (Vis, 2018). De Heuristics & Biases traditie benadrukt hoe en waarom het gebruik van heuristieken typisch resulteert in inschattingen of beslissingen die suboptimaal zijn vergeleken met een normatieve standaard. De Fast & Frugal traditie is geïnteresseerd in hoe en waarom heuristieken regelmatig individuen toestaan om inschattingen en besluiten te maken die passen bij de omgeving (Gigerenzer & Selten, 2001). Een ander verschil tussen de tradities is dat literatuur over de Heuristics & Biases traditie aanneemt dat heuristieken automatisch en onbewust gebruikt worden, wat valt onder de zogenaamde ‘systeem 1’ redeneringen (Kahneman, 2011). Dit systeem wordt gekenmerkt door intuïtieve, moeiteloze en snelle beoordelingen (Kahneman & Frederick, 2002). De Fast & Frugal traditie gaat er juist vanuit dat heuristieken bewust worden toegepast, dit ligt meer in lijn met ‘systeem 2’ redeneringen (Gilovich & Griffin, 2002: 16-17). Dit systeem wordt gekenmerkt door gecontroleerde en langzamere beoordelingen die inspanning vereisen (Kahneman & Frederick, 2002). De twee systemen kunnen ook samenwerken. Zoals Kahneman & Frederick aannemen, stelt systeem 1 snel intuïtieve antwoorden voor en keurt systeem 2 de kwaliteit, waarna systeem 2 kan kiezen of het antwoord bevestigt, corrigeert of afkeurt. Ondanks dat Systeem 1 primitiever oogt dan systeem 2, hoeft het niet minder goed te zijn. In moeilijke situaties kan van systeem 2 naar systeem 1 geschakeld worden wanneer bekwaamheid en vaardigheid vereist worden (Kahneman & Frederick, 2002). In de volgende paragrafen wordt verder ingezoomd op de twee tradities.
24
2.2.1 De Heuristics & Biases traditie
De Heuristics & Biases traditie ziet een heuristiek als de vervanging van de eigenschap van een object met iets dat eerder voor de geest komt (Kahneman en Frederick, 2002). Een dergelijke vervanging vindt duidelijk plaats in de beschikbaarheid- en de representativiteitsheuristieken uit de Heuristics & Biases-traditie. Kahneman (2011) ziet heuristieken als instinctieve reacties, moeiteloos gedreven door onze waarden en overtuigingen, welke horen bij systeem 1. Dit maakt dat deze heuristieken in grote mate persoonlijk en contextgericht zijn (Stanovich & West, 2000). Kahneman (2011) beschrijft in zijn boek dat vaak genoeg systeem 1 correct is en dat systeem 2 niet nodig is. Desondanks kan systeem 1 verantwoordelijk zijn voor beslissingen die niet in ons voordeel zijn. Tot de Heuristics & Biases traditie behoren twee heuristieken: de beschikbaarheidsheuristiek en de representativiteitsheuristiek.
Mensen maken gebruik van de beschikbaarheidsheuristiek wanneer ze beoordelen hoe waarschijnlijk het is dat iets gebeurt, door zich te richten op het gemak waarmee ze eraan kunnen denken (Tversky & Kahneman, 1973). De beschikbaarheidsheuristiek werkt vanuit de gedachte dat wanneer men zich iets kan herinneren het wel belangrijk moet zijn. Deze herinnering weegt vervolgens zwaarder dan andere informatie. Bijvoorbeeld: doordat de vluchtelingencrisis veel in het nieuws is geweest, zal een directeur sneller oordelen dat dit ook van invloed kan zijn op de eigen basisschool. Echter hoeft dit niet het oordeel te zijn wanneer de directeur meer onderzoek heeft gedaan naar de plaatsing van asielzoekerscentra.
Mensen gebruiken de representativiteitsheuristiek wanneer ze beoordelen in welke mate situatie A lijkt op situatie B (Kahneman en Tversky, 1972; Tversky en Kahneman, 1974). Het is de overtuiging die mensen hebben van hoe iets eruit moet zien om representatief te zijn voor een bepaalde situatie. Bijvoorbeeld: het lerarentekort is in het verleden opgevolgd door een lerarenoverschot (situatie A), dit zal in de toekomst ook het geval zijn (situatie B). Echter hoeft dit niet het oordeel te zijn wanneer prognosecijfers bekeken worden.
2.2.2 De Fast & Frugal traditie
De Fast & Frugal traditie definieert een heuristiek als “een strategie die een gedeelte van de
informatie negeert, met als doel sneller, spaarzamer en nauwkeuriger besluiten te kunnen nemen, dan wanneer complexere methodes gebruikt worden” (Gigerenzer, 2015, p. 112). Deze
traditie gaat ervan uit dat heuristieken bewust worden toegepast, wat meer in lijn ligt met systeem 2 (Gilovich & Griffin, 2002). In contrast met systeem 1, zijn systeem 2 redeneringen onpersoonlijk en onafhankelijk van context (Stanovich & West, 2000). Daarnaast wordt systeem 2 ondersteund in termen van regels en onderliggende principes.
25 van heuristieken: ‘recognition-based decision making’, ‘one-reason decision making’, ‘trade-off heuristics’ en ‘social intelligence heuristics’. Elke categorie kent een aantal heuristieken. Categorie: recognition-based decision making
‘Recognition-based decision making’ kan vertaald worden als besluitvorming op basis van herkenning. Literatuur over het herkenningsgeheugen indiceert dat een gevoel van herkenning eerder opkomt dan een herinnering (Ratcliff & McKoon, 1989). Hier speelt deze categorie op in. De eerste heuristiek is de recognition heuristiek (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). Deze heuristiek vertrouwt alleen op herkenning van een keuzeoptie en is alleen mogelijk bij twee keuzemogelijkheden. De definitie is als volgt: “Als een van de twee keuzeopties herkend wordt
en de ander niet, concludeer dan dat de herkende optie een hogere waarde heeft.” (Goldstein
& Gigerenzer, 2002, p. 76). De tweede heuristiek die binnen deze categorie valt is de fluency
heuristiek (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). Wanneer beide keuzeopties worden herkend gaat
de recognition heuristiek niet meer op. Dan gaat het om welke keuzeoptie als eerste herkend wordt. De definitie is als volgt: “Wanneer beide keuzeopties herkend worden, maar een daarvan
eerder dan de ander, concludeer dan dat deze keuzeoptie een hogere waarde heeft” (Schooler
& Hertwig, 2005, p. 612). Een voorbeeld om deze twee heuristieken te illustreren: Een directeur staat voor de keuze om een van twee nieuwe subsidies aan te vragen. In het geval dat de directeur eerder iets gehoord heeft over optie A en niet over optie B, en om die reden kiest voor optie A, is er sprake van de recognition heuristiek In het geval dat de directeur beide opties herkend, maar optie A eerder dan B, en om die reden kiest voor optie A, is sprake van de fluency heuristiek.
Johnson & Raab (2003) stellen een variant op de fluency heuristiek voor: de
take-the-first heuristiek, de derde heuristiek binnen deze categorie. Deze heuristiek speelt een rol in
gevallen waar geen keuzeopties voorgelegd worden, maar uit het geheugen moeten worden voortgebracht. Net als bij de fluency heuristiek kiest de besluitvormer de eerste keuzeoptie die in zijn gedachten opkomt. Voortbordurend op het voorbeeld van de vorige alinea; van deze heuristiek zal sprake zijn wanneer een directeur weet dat er een nieuwe subsidie aangevraagd kan worden, de verschillende keuzeopties niet aan hem voorgelegd worden, maar kiest voor een bepaalde optie omdat als eerste bij hem opkomt dat dit een van de mogelijkheden was.
Categorie: one-reason decision making
‘One-reason decision making’ kan vertaald worden als besluitvorming op basis van één reden. Waar voorgaande heuristieken zich baseerden op herkenning, baseren de heuristieken in deze
26 categorie zich op herinneringen (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). De eerste heuristiek is de
one-clever-cue heuristiek. Deze heuristiek zoekt de keuzeopties af op één slim signaal, en
baseert de beslissing daarop. Er is sprake van deze heuristiek wanneer een directeur kiest voor een bepaalde optie omdat die bijvoorbeeld aansluit bij de visie van de school (het signaal), en de andere opties dit niet doen. De tweede heuristiek binnen deze categorie is de take-the-best
heuristiek (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). Deze heuristiek beschrijft hoe mensen
concluderen welke keuzeoptie een hogere waarde heeft dan andere, gebaseerd op twee belangrijke signalen. De besluitvormer gaat op zoek naar het eerste alternatief dat zich onderscheidt van de anderen. Bijvoorbeeld wanneer een directeur ervoor kiest om de demografische ontwikkelingen rondom zijn school te volgen, omdat hij een teruglopend leerlingaantal heeft (signaal 1) en omdat hij steeds vaker te maken krijgt met expats (signaal 2).
Categorie: trade-off heuristics
‘Trade-off heuristics’ kan uitgelegd worden als beoordeling op basis van afwegingen. In tegenstelling tot voorgaande heuristieken, weegt deze categorie van heuristieken alle redenen gelijk en worden er afwegingen gemaakt (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). De eerste heuristiek in deze categorie is de tallying heuristiek. Waar de take-the-best heuristiek redenen negeert en kijkt naar de belangrijkste redenen, maakt de tallying heuristiek geen onderscheid in belangrijkheid van redenen. Bij de tallying heuristiek worden simpelweg alle redenen geteld die wijzen op de verschillende keuzeopties, en wordt een conclusie getrokken op basis van de optie met de meeste redenen. Van deze heuristiek zou sprake zijn wanneer een directeur bij alle keuzeopties die hij heeft, gaat turven welke optie de meeste redenen heeft om voor te kiezen. De tweede heuristiek binnen deze categorie is de 1/N-rule heuristiek: een variant waarbij alle keuzeopties als gelijkwaardig beschouwd worden (Gigerenzer & Gaissmaier, 2011). Het is een simpele heuristiek voor de gelijkwaardige toewijzing van middelen aan alle keuzeopties. Er is sprake van deze heuristiek wanneer een directeur er bijvoorbeeld voor kiest om zijn tijd gelijkwaardig te verdelen over de te volgen ontwikkelingen.
Categorie: social intelligence heuristics
Voorgaande heuristieken kunnen gevoed worden met sociale en non-sociale informatie, maar er zijn ook heuristieken die enkel opgaan voor sociale situaties. De ‘social intelligence heuristics’ vormen de vierde categorie. Voorbeelden ervan zijn de – vrij vertaald - imitatie
heuristiek, de sociale cirkel heuristiek en de wijsheid-van-de-menigte Heuristiek (Hertwig &
27 & tanner, 2008). Het kan bepaalde signalen zwaarder laten wegen, wanneer deze in lijn liggen met de waardes van een persoon. Baron & Ritov (2009) betogen dat deze vorm van besluitvorming grote problemen kan veroorzaken bij beleidsbeslissingen doordat het belangrijke afwegingen kan beïnvloeden. Er is bijvoorbeeld sprake van deze heuristieken wanneer een directeur waarde hecht aan het oordeel van anderen. Een ander voorbeeld van een sociale heuristiek is dat een directeur ervoor kiest om bepaalde ontwikkelingen te volgen omdat alle directeuren het doen.
28
3. Methodologie
In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethode beschreven. Er wordt beschreven wat de kenmerken van het onderzoek zijn, hoe de onderzoekseenheid geselecteerd is en wat de strategie voor de dataverzameling was. Daarnaast wordt er beschreven hoe de data geanalyseerd is en welke acties er ondernomen zijn ten behoeve van de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek. Ook bevat dit hoofdstuk de operationalisatie van de concepten uit het vorige hoofdstuk.
3.1 Inleiding
Dit onderzoek wordt gekenmerkt als een kwalitatief, empirisch onderzoek van explorerende aard. Het doel van dit onderzoek is aantonen of er door publieke managers gebruik wordt gemaakt van heuristieken bij het monitoren van de organisatieomgeving, en als dit het geval is welke heuristieken dit dan zijn. Gezien dit een onderwerp is waar nog weinig over bekend is betreft dit een exploratief onderzoek. Exploratief onderzoek heeft als doeleinde een probleem of fenomeen waar weinig over bekend is te onderzoeken, er voorlopige ideeën over te ontwikkelen en meer verfijnde onderzoeksvragen te formuleren voor toekomstig onderzoek (Neuman, 2011, p. 38). Voor onderzoek met een exploratief karakter leent zich bij uitstek een kwalitatieve onderzoeksmethode (Patton, 2002). Kwalitatief onderzoek maakt het namelijk mogelijk om betekenissen en ervaringen op te halen en te begrijpen in hun natuurlijk context (Boeije, 2014) en maakt het mogelijk om diepgaand in te gaan op verschijnselen in de empirie (Swanborn, 2010).
3.2 Selectie onderzoekseenheid
Dit onderzoek richt zich op publieke managers in het primair onderwijs: Basisschooldirecteuren. De keuze voor deze onderzoekseenheid is tweeledig. In de eerste plaats vanwege de relatief gemakkelijke benaderbaarheid van basisschooldirecteuren, in de tweede plaats omdat veel literatuur uit het theoretisch kader ook gericht is op het primair onderwijs. Laatstgenoemde heeft als reden dat bij vervolgonderzoek verbanden gelegd kunnen worden.
Basisschooldirecteuren nemen in het Nederlandse onderwijs een cruciale positie in als schoolleider (Onderwijsraad, 2018). De Onderwijsraad (2018, p. 9) hanteert voor deze positie de volgende definitie: “Degene die binnen een school of scholengemeenschap formeel
leiderschap uitoefent dicht op het primaire proces en verantwoordelijkheid draagt voor onderwijs, organisatie en personeel”. Basisschooldirecteuren beïnvloeden de interne
organisatie en de omstandigheden waarin leraren werken. Ondanks dat de formele zeggenschap bij het schoolbestuur ligt, hebben directeuren een grote mate van autonomie en vervullen zij
29 een sleutelrol bij de formulering van instellingsbeleid. Volgens de Onderwijsraad moeten de directeuren de strategische visie van een school vormgeven, en op basis daarvan het onderwijs inrichten, de koers bewaken en waar nodig bijsturen. Dit laatste gegeven maakt dat basisschooldirecteuren uitermate geschikt zijn voor onderzoek naar de monitoring van de organisatieomgeving.
Anno 2018 is het totaalaantal werkzame personen in het basisonderwijs circa 141 duizend (DUO, 2019). Hiervan behoren 7,8 duizend tot de directie. Van deze populatie is 55% vrouw. 60% van de directie is ouder dan 50 jaar.
3.3 Dataverzamelingsmethode
Er is gekozen voor het afnemen van interviews, omdat dit past bij de exploratieve aard van het onderzoek en vanwege het gebrek aan tijd voor het ontwikkelen van andere methoden. Voor zover bekend bij de onderzoeker en hoogleraar Politiek en Bestuur Barbara Vis (persoonlijke communicatie, 3 mei 2019) is er nog niet eerder gebruik gemaakt van deze methode voor het meten van heuristieken. Professor Vis heeft meerdere malen onderzoek gedaan naar het gebruik van heuristieken en heeft aangegeven dat er kwantitatieve onderzoeksmethoden gebruikt zijn of literatuurstudies. In het artikel Heuristics and Political Elites’ Judgment and
Decision-Making van Vis (2018, pp. 41-44) zijn deze onderzoeken uitgebreid beschreven. Kwantitatieve
methodes zijn geschikt voor onderzoek naar het gebruik van een beperkt aantal heuristieken. In dit onderzoek wordt een breed scala aan heuristieken onderzocht. Een literatuurstudie is niet mogelijk omdat er geen literatuur over dit specifieke onderwerp bestaat. De keuze voor interviews is dus naast het tijdsgebrek, mede te verantwoorden door het feit dat het een geschikte methode is voor dit onderzoek. Dit wordt verder toegelicht in de volgende alinea.
Er is gekozen voor een semigestructureerde interviewvorm. Een algemeen interviewleidraad is opgesteld aan de hand van het theoretisch kader, waarbij wat algemener geformuleerde vragen vooraf zijn opgesteld. Een semigestructureerd interview maakt het mogelijk om af te wijken van de leidraad wanneer er iets interessants wordt gezegd (Verhoeven, 2007). Dit maakt het mogelijk om meer de diepte in te gaan en gedetailleerde informatie te verkrijgen. De interviews zijn face-to-face afgenomen, waardoor de interviewer direct kan inspelen op de reacties van de respondent (Bryman, 2008). Voorafgaand aan het interview is aan de respondent uitleg over het onderzoek gegeven, zo is er benadrukt dat er geen foute antwoorden zijn omdat enkel hun ervaringen van belang zijn. Op deze manier werd er rapport opgebouwd en de respondent op het gemak gesteld (Boeije, 2014).
30 respondenten is willekeurig gedaan op basis van beschikbaarheid en bereidheid tot medewerking. De man/vrouw verhouding is toevalligerwijs vergelijkbaar met de landelijke populatie: 56% is vrouw (zie Tabel 1). De basisschooldirecteuren zijn benaderd via het persoonlijk netwerk van de onderzoeker en door middel van e-mails naar schoolbesturen. Met opnameapparatuur zijn de interviews opgenomen. Hierdoor kan de onderzoeker zich beter concentreren op het gesprek met de respondent (Verhoeven, 2007). In het onderzoek wordt rekening gehouden met de privacy van de respondenten. Er is om toestemming gevraagd of de interviews opgenomen mochten worden en aangegeven dat de respondenten anoniem zullen blijven. De interviews duurden tussen de vijftig en zeventig minuten.
Respondent Aantal jaar directeur Geslacht
R1 16 Man
R2 18 Vrouw
R3 15 Man
R4 1 Vrouw
R5 3 Vrouw
R6 12 (waarvan 8 als interim) Vrouw
R7 12 Man
R8 25 Vrouw
R9 21 Man
Tabel 1: Respondenten
3.4 Data-analyse
De opnames van de interviews zijn na afloop woordelijk getranscribeerd. Om orde in deze data aan te brengen ten behoeve van de analyse, zijn de transcripten gecodeerd. Hiervoor is geen transcribeerprogramma gebruikt, maar is gewerkt met papier, pen en markeerstift. Hierdoor werd het denkproces voor de onderzoeker beeldender en overzichtelijker. Het coderen van de transcripten kent drie fases: open, axiaal en selectief coderen (Boeije, 2014). Bij het open coderen wordt het hele interview doorgelezen en bepaalde labels aan tekstfragmenten gehangen. Deze labels geven per fragment aan wat het hoofdthema ervan is. Bij het axiaal coderen worden de labels met elkaar vergeleken. Gerelateerde labels worden samengevoegd onder een overkoepelende code. De laatste fase is het selectief coderen. De fragmenten van de verschillende axiale codes worden bij elkaar ondergebracht zodat er verbindingen en relaties onderzocht kunnen worden. Het codeerschema van het selectief coderen is te vinden in Bijlage 4. Ter ondersteuning van de data-analyse zijn de verschillende heuristieken in een schematisch overzicht verwerkt, zie hiervoor Bijlage 5. Dit maakte voor de onderzoeker het onderscheid tussen de verschillende heuristieken overzichtelijk. Het theoretisch kader ligt hieraan ten
31 grondslag. Om de interviews aan de bestaande theorie over heuristieken en de organisatieomgeving te kunnen koppelen, is het van belang dat de concepten uit het theoretisch kader geoperationaliseerd worden.
3.5 Operationalisatie
In het theoretisch kader zijn de leidende concepten van dit onderzoek, organisatieomgeving en heuristieken, uitgebreid beschreven. In deze paragraaf zullen de concepten geoperationaliseerd worden zodat ze meetbaar zijn.
De in dit onderzoek leidende definitie van de organisatieomgeving is: “Alle elementen
die buiten de grens van een organisatie bestaan en die de potentie hebben om een organisatie geheel of gedeeltelijk te beïnvloeden” (Daft, 2010, p. 220). In Bijlage 1 is de operationalisatie
van de organisatieomgeving te vinden.
De in dit onderzoek leidende definitie van heuristieken is: “Een heuristiek is een
strategie die onderdelen van de informatie negeert, met als doel sneller, spaarzamer en accurater beslissingen te kunnen nemen dan wanneer complexere methodes worden gebruikt.”
(Gigerenzer & Gaissmaier, 2011, p. 454). In het theoretisch kader zijn twee tradities van heuristieken behandeld. De Heuristics & Biases traditie en de Fast & Frugal traditie. De operationalisatie van beide tradities is in Bijlage 2 te vinden.
3.6 Interviewstrategie
De operationalisatie heeft geleid tot een interviewopzet, welke in Bijlage 3 te vinden is. Het doel van het interview was het achterhalen of er heuristieken gebruikt zijn bij het monitoren van veranderingen in de organisatieomgeving. Wanneer dit het geval was, werd getracht te achterhalen welke heuristiek dit is geweest. Het interview bestond uit een aantal vragen die voor elke dimensie gesteld zullen worden. Gezien de organisatieomgeving uit zes dimensies bestaat, zijn deze vragen zes keer gesteld. Om tot de kern, de heuristieken, te komen is het voor de onderzoeker belangrijk geweest vaak verdiepende vragen te stellen, naast de standaardvragen die vooraf opgesteld zijn. Verdiepende vragen waren bijvoorbeeld: “Kan je iets specifieker zijn?”, “Heb je daar een voorbeeld van?” en “Vanwaar deze keuze?”. Ook de “waarom”-vraag, is geschikt geweest om verdieping in het interview te brengen.
In het interview is gelet op uitspraken vergelijkbaar met onderstaande, omdat dit mogelijk kan leiden tot het traceren van een heuristiek:
- Beschikbaarheidsheuristiek: “Ik kan me herinneren dat dit ooit eerder is
voorgekomen”
32 - Recognition Heuristiek: “Van deze twee opties had ik alleen maar ervaring met optie
A, dus koos ik voor optie A”
- Fluency Heuristiek: “Van deze twee opties, met welke ik beide ervaring had, dacht ik
als eerste aan optie A dus koos ik daarvoor”
- Take-the-first Heuristiek: “Dit was het eerste idee dat in me opkwam”
- One-clever-cue Heuristiek: “Ik baseerde deze keuze op basis van dit ene signaal” - Take-the-best Heuristiek: “Deze twee signalen geven voor mij de doorslag voor de
keuze”
- Tallying Heuristiek: “Van alle opties had ik de meeste redenen om voor optie A te
kiezen”
- 1/N Rule: “Ik heb besloten om alle opties gelijkwaardig te wegen/kiezen”
Imitatieheuristiek: “Ik kopieerde deze keuze door te kijken naar een succesvolle
andere school”
- Sociale cirkel heuristiek: “Ik maakte deze keuze omdat ik waarde hechte aan de
mening van anderen”
- Wijsheid van de menigte heuristiek: “De meeste scholen hebben hiervoor gekozen”
3.7 Betrouwbaarheid en validiteit
Ten behoeve van de betrouwbaarheid van het onderzoek zijn alle stappen van het onderzoek duidelijk beschreven (Yin, 2016). Daarnaast zijn, door het werken met semigestructureerde interviews en deze op te nemen, de uitspraken van de respondent controleerbaar. Ook zijn andere manieren om de betrouwbaarheid van het onderzoek te vergroten toegepast. Volgens Yin (2016) is het van belang om de context waarin de respondenten werken te begrijpen. Door literatuuronderzoek te doen naar de organisatieomgeving van basisscholen (zie paragraaf 2.1.2), is de onderzoeker met kennis van contextuele condities de interviews ingegaan. Hierdoor was de onderzoeker in staat om eerder relevante uitspraken te detecteren en meer verdieping kon zoeken, dan wanneer deze kennis er niet was. Dit is gedaan ten goede van de validiteit van het onderzoek. Door de verschillende heuristieken te operationaliseren, is geprobeerd om de contentvaliditeit te verhogen (Boeije, 2014). Dat wil zeggen dat daarmee gemeten wordt, wat gemeten zou moeten worden. Vanwege de tijdsdruk en de beperkte beschikbaarheid van respondenten is aan de externe validiteit van dit onderzoek minder aandacht besteed, wat betekend dat de respondenten niet representatief zijn voor de gehele populatie (Yin, 2016). Omdat dit een verkennend onderzoek betreft zal dit geen afbreuk doen aan de onderzoeksresultaten.
34
4. Empirische data
In dit hoofdstuk zullen de resultaten van de empirische dataverzameling worden geanalyseerd. Het hoofdstuk bestaat uit drie onderdelen. In paragraaf 4.1 wordt aangegeven in hoeverre de respondenten percipiëren dat zij de omgeving monitoren. In paragraaf 4.2 wordt van alle heuristieken die beschreven zijn in het theoretisch kader bepaald of zij gebruikt zijn voor het monitoren van de organisatieomgeving. Tot slot, in paragraaf 4.3 zijn nog enkele additionele bevindingen te vinden die relevant zijn voor dit onderzoek.
4.1 Monitoren organisatieomgeving
In de interviews hebben een aantal respondenten (R1, R5, R7 en R9) aangegeven dat zij zich niet actief bezighouden met zaken die buiten hun school spelen, maar zich liever focussen op de interne organisatie. Zo zegt R1: “Mijn primaire taak is dat ik 41 collega’s zo goed mogelijk
moet coachen en begeleiden en daarnaast moet ik zorgen dat er hier onderwijs gegeven wordt. Dus dat is mijn primaire taak en natuurlijk heb ik met invloeden van buitenaf te maken en die probeer ik zoveel mogelijk voor de collega’s weg te houden. Daar [monitoren
organisatieomgeving] maak ik dan ook wel wat minder tijd voor vrij. Daar neem ik snellere
beslissingen.”. Ondanks dat deze respondenten aangaven dat zij de omgeving niet actief
monitoren, blijkt uit de interviews dat zij dit wel degelijk doen. Maar zij doen dit pas zodra een verandering in de organisatieomgeving direct van invloed is of zou kunnen zijn. Hierbij maken zij gebruik van heuristieken, zoals te lezen in paragraaf 4.2.
Een aantal respondenten (R2, R3, R4 R6 en R8) hebben aangegeven wel de omgeving te monitoren. R2 zegt: “Dus wat ik doe om informatie te verkrijgen is: regelmatig lezen wat de
inspectie voor veranderingen in toezichtkader heeft. Ik houd sowieso het nieuws in de gaten, zowel landelijk als Europees en wereld. Internet, via kennisuitwisseling met andere mensen, dat vind ik ook wel een mooie bron”. Zij geven allen aan niet altijd aandacht te schenken aan
de organisatieomgeving en soms “gewoon” te doen waarvan zij denken dat goed is voor de school. Hier worden heuristieken gebruikt voor het kiezen waaraan zij aandacht besteden.
4.2 Gebruik van heuristieken
In deze paragraaf wordt per heuristiek aangegeven welke respondenten er gebruik van hebben gemaakt bij het monitoren van de organisatieomgeving. Voor het leesgemak wordt per heuristiek beschreven op welke indicatoren is gelet bij het coderen en analyseren van de transcripten.
35 Beschikbaarheidsheuristiek
Bij het vaststellen van deze heuristiek zijn de transcripten afgezocht op indicatoren zoals: - Onbewuste keuze
- Weinig moeite voor verkrijgen van informatie - Herinnering
Waargenomen: Uit de interviews met alle respondenten is gebleken dat zij voor het monitoren en beoordelen van veranderingen in de organisatieomgeving gebruik maken van de beschikbaarheidsheuristiek. Zo geeft R1 aan dat hij op veel nieuwe initiatieven van de gemeente niet ingaat, maar enkel op initiatieven die inspelen op problematieken die hij zelf ook ervaart. R2 geeft aan dat zij bij het monitoren van veranderingen in de sociale dimensie, uitgaat van wat ouders zeggen omdat deze informatie vaak klopt en het geen extra moeite kost om raad te plegen. R3 volgt ontwikkelingen over bewegingsonderwijs: “Als je ziet wat er de laatste jaren
veel in het nieuws is, dat kinderen te dik worden. Dan is dat een voor de hand liggende keus.”.
R4 gaf aan dat zij in de eerste instantie de vluchtelingenstromen niet monitorden omdat zij ervan uitgingen dat dit niet in hun wijk zou gaan spelen, maar dat ze “ineens” veel aanmeldingen kregen. R5 monitort niet zozeer bewust veranderingen in de organisatie, maar soms “komen er ineens nieuwe subsidies langs en daar zijn wij dan ook weer positief verrast
over, dan gaan we kijken wat het allemaal inhoudt”. R6 geeft aan dat zij vanuit haar bestuur
informatie over veranderingen in de organisatieomgeving krijgt aangereikt. R7 volgt bepaalde ontwikkelingen omdat hij ergens iets heeft opgevangen dat van invloed kan zijn op zijn school. Zo is hij door een uitspraak van minister Slob over het flexibel omgaan met vakanties, gaan monitoren wat de ontwikkelingen op dit gebied zijn. Volgens R8 fungeert haar bestuur als een soort doorgeefluik, zij geven bij haar aan waar ze aandacht aan moet schenken. R9 geeft aan dat de ontwikkeling van een basisschooltablet via een leraar bij hem terecht is gekomen, terwijl hij daar verder nog niks over gehoord had. Ook klopt de gemeente regelmatig bij hem aan met nieuwe projecten waar zijn school aan mee kan doen.
Representativiteitsheuristiek
Bij het vaststellen van deze heuristiek zijn de transcripten afgezocht op indicatoren zoals: - Onbewuste keuze
- Vergelijking maken met soortgelijke situatie - Herinnering
