W. van Voorden*
Column
L angdurige w erkloosheid; een spanningsvol beleidsprobleem
Inleiding
De werkloosheidssituatie in Nederland roept steeds meer herkenbaar het beeld op van een tweedelling. Aan de ene kant een betrekkelijk snel in en uit de werkloosheid muterende groep, aan de andere kant een ‘hecht’ met werkloosheid verbonden groep. Indien hier al uitstroom op treedt dan vindt dit naarmate de duur vordert steeds minder richting arbeidsmarkt plaats, doch meer om reden van terugtrekken van de ar beidsmarkt, van het bereiken van de 57,5 jarige leeftijdsgrens, van scholing dan wel omdat men de inschrijving vergat te verlengen.
Het arbeidsmarktbeleid is sinds anderhalf jaar na drukkelijk toegespitst op bestrijding van langduri ge werkloosheid. Zowel qua doelstelling als qua inzet van middelen is de werkloosheid van het ‘hechte’ type in het centrum van de (sociaal)poli- tieke belangstelling geplaatst.
Hoe het beleid moet worden ontwikkeld om de beste resultaten af te werpen is op dit moment geenszins duidelijk. Zoekend naar kernpunten in dit debat meen ik vier spanningsbogen te bespeu ren, die als gebinte het beleid ter bestrijding van langdurige werkloosheid overspannen.
Eerste spanningsboog
Ten eerste is het opvallend dat de beleidsaandacht Tabel 1. (Zeer) langdurige werkloosheid in procen ten van totale werkloosheid1
1 9 8 0 1 9 8 2 1 9 8 4 1 9 8 6 1 9 8 7 >1 jaar 2 2,6 % 3 1 ,2 % 5 3 ,0 % 5 4 ,1 % 53 ,6 % > 2 jaar 10,0% 10,0% 30 ,4 % 3 4 ,6 34,8% w erk -lo o sh e id (xlOO) 2 4 8 5 4 2 822 711 6 8 0
* Prof. dr. W. van Voorden is hoogleraar Sociaal-economisch
Beleid aan de Erasmus Universileit te Rotterdam.
voor het vraagstuk van de langdurige werkloos heid toeneemt, terwijl het verschijnsel zelf af neemt. Aan de Rapportage Arbeidsmarkt ontleen ik de gegevens zoals in tabel 1.
Kwantitatief was de langdurige werkloosheid in 1984 op haar hoogtepunt, daarna is er een dalen de tendens.
Gemeten naar werkloosheidsduur is er eveneens sprake van een relatieve verbetering.
Tabel 2. Langdurige werkloosheid2
1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 in p rocen ten >1 jaar 100 100 100 w aarvan 1-2 jaar 4 4 ,0 3 6 ,4 3 5 ,4 2 -3 jaar 2 7 ,7 2 1 ,3 1 9 ,3 3 -4 jaar 1 9 ,0 1 5 ,8 1 3 ,3 4 -5 jaar 9 ,3 1 2 ,2 1 1 ,0 5 jaar 1 1 ,8 1 4 ,5 2 0 .2
Uit bovenstaande cijfers blijkt dat alleen de groep die langer dan vijf jaar werkloos is een relatieve stijging vertoont. Het is curieus dat de bestrijding van langdurige werkloosheid wordt geïntensi veerd op het moment dat de omvang van het ver schijnsel dalende is. Zoekend naar verklaringen voor deze paradox zijn de volgende het meest voor de hand liggend.
Bij afnemende totale werkloosheid neemt als het ware de relatieve ernst van langdurige werkloos heid toe. Steeds meer lijkt het inzicht te groeien dat nieuwkomers en kortdurende werklozen in de huidige arbeidsmarktsituatie in redelijke mate op eigen kracht aan de slag komen, maar dat dit niet geldt voor degenen die langdurig buiten het ar beidsproces staan. Voorts speelt er mijns inziens een na-ijlingseffect bij beleidvoerders. Een ver schijnsel moet enige tijd bestaan om als probleem gesignaleerd en in beleidstermen geformuleerd te
Arbeidsmarkt
worden. Langdurige werkloosheid als zodanig staat pas centraal in het landelijke arbeidsmarkt beleid sinds 1986. Daarvoor concentreerde het beleid zich op jeugdwerkloosheid en op herverde ling van arbeid gericht op bestrijding van de werkloosheid in het algemeen. Tenslotte is de be leidsaandacht voor langdurige werkloosheid ver sterkt door het groeiende besef bij provincies en gemeenten dat men naast het landelijke beleid zelf iets wil en kan doen aan langdurige werkloos heid in de eigen regio of plaats.
Tweede spanningsboog
Dit brengt mij op een tweede spanningsboog: die tussen landelijke beleidvoerders enerzijds en ge meentelijke autoriteiten anderzijds. Arbeids marktbeleid, en daarbinnen het arbeidsvoorzie- ningsbeleid, is traditioneel landelijk beleid; ont wikkeld op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en gedeconcentreerd uitgevoerd door de arbeidsbureaus. Kenmerken van dit be leid zijn onder meer de in beginsel uniforme toe passing in het gehele land, gericht op de oplossing van werkloosheid zonder (teveel) ver dringing op de arbeidsmarkt te veroorzaken. Gemeentelijke autoriteiten, direct in de eigen re gio geconfronteerd met de spanning tussen (lang durige) werkloosheid enerzijds en onvervulde maatschappelijke behoeften anderzijds, wensen in toenemende mate zelf de hand aan de ploeg te slaan. Daar ontwikkelde initiatieven kenmerken zich ten opzichte van het landelijke beleid door de sterk sociale inslag en door het kleinschalige ka rakter. Problemen van uiteenlopend beleid tussen gemeenten op het punt van werkloosheidsbestrij ding en van verdringing worden niet zo zwaar gewogen.
De spanning tussen landelijk en lokaal beleid ma nifesteert zich vooral bij de benadering van lang durig werklozen, omdat deze groep voor levens onderhoud is aangewezen op de gemeente via de gemeentelijke sociale dienst en voor arbeidsin- passing op het ministerie via het arbeidsbureau. De in enige gemeenten ontluikende samenwer king tussen GSD en GAB draagt dan ook de hy potheek van het bovengenoemde verschil in aanpak. In breder verband is deze spanning in fei te onderdeel van de strijd om bevoegdheden in het kader van het arbeidsvoorzieningsbeleid tussen de centrale overheid die opteert voor functionele de centralisatie met een grote inbreng van sociale partners (vakbeweging en werkgeversvertegen woordigers) en de lagere overheden die een voor keur hebben voor territoriale decentralisatie.
Derde spanningsboog
Ten derde bestaat er een spanning tussen de inten tie van beleidvoerders enerzijds en de behoeften bij sommige categorieën langdurig werklozen an derzijds. Deze spanning hebben enige leden van mijn vakgroep die betrokken waren bij onderzoek onder langdurig werklozen in de gemeente Dord recht3 sterk gevoeld. De intentie van beleidsvoer ders is dat ieder die werkloos is aan arbeid dient te worden geholpen. Alle maatregelen beogen herinschakeling in het arbeidsproces. Uit het on derzoek concludeerden wij dat er binnen de groep langdurig werklozen subgroepen voorkomen die feitelijk geen belangstelling (meer) aan de dag leggen voor deelneming aan een regulier patroon van arbeid. Deze subgroepen bleken voorts sterk per wijk geconcentreerd. Men kan zich afvragen of het in het licht van deze spanning niet verstan diger is te erkennen dat beleidsmaatregelen geen effect sorteren voor sommige subgroepen en met meer succes kunnen worden toegepast op (iets) gemakkelijker inzetbare langdurig werklozen (ge geven het pure tekort aan arbeidsplaatsen).
Vierde spanningsboog
Tenslotte is er een spanning tussen meer generie ke en meer specifieke maatregelen om langdurige werkloosheid terug te dringen. Binnen de statisti sche categorie langdurig werklozen domineren bepaalde groepen (etnische minderheden, man nen, laag opgeleiden en drop outs). De generieke maatregelen kunnen worden benut bij allen die een bepaalde periode werkloos zijn, de specifieke grijpen aan bij een van de redenen voor een gerin ge uitstroomkans uit de werkloosheidssituatie. Bij de meer generieke maatregelen is te denken aan de Wet Vermeend/Moor, die een reductie in werkgeverspremies in het vooruitzicht stelt bij in schakeling van een langdurig werkloze, aan de in dividuele benadering van alle langdurig werk lozen eventueel gecombineerd met een (gedwon gen) beroepskeuze-advies en sancties op het niet volgen van een opleiding en aan werken met be houd van uitkering. Bij de meer specifieke maat regelen is te denken aan anti-discriminatiebeleid met betrekking tot T\irken, Marokkanen, Surina- mers etc., aan scholing voor laagopgeleiden, aan het jeugdwerkgarantieplan voor jongeren etc. De maatregelen van algemene aard gaan in sterke mate voorbij aan de specifieke tekortkomingen die de positie van de werkloze achter in de rij ver oorzaken. Zonder het positieve effect van dit type maatregelen te bagatelliseren lijken specifieke maatregelen meer structurele verbeteringen te
Langdurige werkloosheid weeg te brengen. Nu zo nadrukkelijk de bestrij
ding van de langdurige werkloosheid centraal staat is het gevaar aanwezig dat specifieke maatre gelen die aangrijpen op de dominante achter- standskenmerken in de schaduw komen van meer generieke maatregelen die afhankelijk van de werkloosheidsduur worden ingezet.
Tot slot
De zojuist aangeduide spanningsbogen zijn be leidsmatig van belang. Toch past tot slot enige re lativering. Of kwantitatief langdurige werkloos heid nu stijgt of daalt, feit blijft dat het om een groot bestand aanbieders gaat dat niet of nauwe lijks op eigen kracht de weg naar het arbeidspro ces vindt. Of gemeentelijke initieven nu spannen met landelijk beleid is minder van betekenis in dien deze initiatieven — al is het tijdelijk — soe laas bieden voor een aantal werklozen. Kortom; eigenlijk is alle hens aan dek nodig om een drei gende isolering van een groep werklozen te voor komen. Binnen de huidige vraag-aanbodverhou- ding wordt daar op vele fronten, met verve, doch met beperkte resultaten aan gewerkt. De meest succesvolle weg is uiteraard de vergroting van de vraag naar arbeid. In directe zin brengt dit een evenwichtiger verhouding tussen vraag en aan bod, die ook de langdurige werkloosheid ten goe de komt. In indirecte zin leidt toeneming van de vraag naar arbeid tot versoepeling van functie- eisen van werkgevers, grotere ontvankelijkheid voor om- en bijscholingsinspanningen in het be drijfsleven en — mede daardoor — tot verhoging van de arbeidsmotivatie van aanbieders, waar zij is weggezakt. Het zal wel tot diep in de jaren ne gentig duren vooraleer zich meer evenwichtige verhoudingen zullen voordoen. Tot dan zullen de kansen van langdurig werklozen op werk groten deels worden bepaald door de kwaliteit van het arbeidsvoorzieningsinstrumentarium. De ge noemde spanningen duiden aan dat hierin nog verbetering kan worden gebracht.
Noten
1. Ontleend aan Rapportage Arbeidsmarkt 1987, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, blz. 49. 2. Idem, overgenomen uit tabel 5.4, blz. 50.
3. W. van Voorden, G. van Kooten, A.W. Bouwman, Een ana
lyse van de non-respons van enige categorieën werklozen in Dordrecht, Rotterdam, januari 1987.
WESWA-onderzoeksdag 1988
Op 27 mei 1988 organiseert de Werkgemeenschap voor Sociaal Wetenschappelijk onderzoek van Arbeids- en Organisatievraagstukken (WESWA) op de Katholieke Universiteit van Brabant te Til burg een onderzoeksdag, waar de lopende VF (Voorwaardelijke Financieringsprogramma's op het terrein van Arbeid & Organisatie-onderzoek centraal zullen staan.
Niet alleen Voorwaardelijk Gefinancierd Onder zoek zal die dag gepresenteerd worden, maar óók onderzoek van AIO’s die buiten het VF- onderzoeksprogramma vallen. Mochten er AIO’s zijn die zich nog niet hebben opgegeven voor een eventuele presentatie van hun onderzoek of van een uitgewerkt onderzoeksplan, dan kunnen zij zich alsnog opgeven bij de voorbereidingscom missie van de WESWA-onderzoeksdag (uiterlijk vóór 1 april 1988).
Aanmelding voor deelneming aan de WESWA- onderzoeksdag i.v.m. een mogelijke presentatie van AIO onderzoek of gewoon als bezoeker kan geschieden door het opsturen van naam, werka dres en telefoonnummer aan: SISWO/t.a.v. H.O. Nuys, Postbus 19079, 1000 GB Amsterdam. In lichtingen: tel 020-240075. (Aan deze dag zullen inschrijvingskosten verbonden zijn van ± ƒ 50,— a ƒ 60,-).
