Jurrian Raa|10516824|jurrian.raa@student.uva.nl
Masterscriptie Staats- en bestuursrecht| Begeleider:
Jan-Herman Reestman
EEN SPECIFIEKE WETTELIJKE
REGELING VOOR HET
PARTIJVERBOD
?
Een onderzoek naar de noodzakelijkheid of wenselijkheid
van een speciale wettelijke basis voor een partijverbod
1
Abstract:
Het verbieden van een politieke partij is volgens hoogleraar Elzinga minder gelegitimeerd naarmate de politieke partij meer aanhang heeft. Volgens de staatscommissie parlementair stelsel is er behoefte aan een wijziging van het partijverbod. Uit het regeerakkoord blijkt dat deze mening wordt gedeeld door het huidige kabinet. Recentelijk is een conceptwetsvoorstel gepubliceerd dat wellicht kan dienen als oplossing. De vraag is of dit conceptwetsvoorstel in overeenstemming is met de jurisprudentie van het EHRM en of er nog noodzaak bestaat voor een specifieke bepaling voor het verbieden van politieke partijen als dit wetsvoorstel wordt aangenomen.
2
Inhoudsopgave
Abstract: ... 1
Inleiding ... 3
Hoofdstuk 1: Wat zijn de criteria voor het verbieden van een politieke partij volgens huidig recht, wat wordt in het nieuwe wetsvoorstel gewijzigd en wat zijn de verschillen tussen beide regelingen? ... 4
Openbare orde ... 5
Huidig Nederlands recht ... 5
Jurisprudentie ... 6
Nederlandse Volkspartij/CP’86 ... 6
Regulering van de interne structuur van politieke partijen? ... 7
Hoofdstuk 2: Aan welke criteria moet volgens het EVRM en het EHRM worden voldaan om een politieke partij te verbieden? ... 9
United Communist Party of Turkey ... 10
Refah ... 11
Herri Batasuna ... 14
Vona ... 15
Hoofdstuk 3: Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de criteria van het EVRM en de criteria in het wetsvoorstel? Welke criteria zijn niet te gebruiken voor politieke partijen? Welke extra criteria zijn noodzakelijk om politieke partijen te kunnen verbieden? ... 17
Naar een afzonderlijk criterium of verduidelijking van het huidige criterium? ... 17
Wetsvoorstel wijziging artikel 2:20 BW ... 17
Hoofdstuk 4: Wordt de rechtszekerheid vergroot en de toepassing vergemakkelijkt met betrekking tot het verbieden van politieke partijen? ... 22
Hoofdstuk 5: Is het noodzakelijk en wenselijk om een speciale bepaling voor het verbieden van politieke partijen op te stellen als het wetsvoorstel ter wijziging van artikel 2:20 BW zou worden aangenomen?... 25
Intermezzo: kan de PVV worden verboden op basis van het huidige wetsvoorstel? ... 25
De noodzaak voor een speciale wettelijke regeling voor het verbieden van politieke partijen ... 27
Conclusie ... 30 Literatuurlijst... 32 Jurisprudentie ... 34 Nederland ... 34 Duitsland: ... 34 EHRM: ... 34
3
“De middelen die het recht de overheid biedt ter verdediging van de democratische rechtsstaat zijn in gebruik en toepassing minder gelegitimeerd
naarmate de noodzaak voor gebruik en toepassing toeneemt.”
-D.J. Elzinga
Inleiding
Het Duitse Bundesverfassingsgericht (hierna: BVerfG) besliste op 17 januari 2017 dat de Nationaldemokratische Partei Deutschlands (hierna: NPD) niet verboden werd. De partij heeft weliswaar als doel om de liberaal-democratische basisorde omver te werpen en streeft naar een staatsmodel waarin de menselijke waardigheid wordt verwaarloosd, maar dit is volgens het BVerfG niet voldoende voor een verbod omdat het onwaarschijnlijk is dat de NPD ooit haar doelstellingen zal kunnen verwezenlijken.1 Deze uitspraak illustreert een probleem van de weerbare democratie dat onder andere in 1982 door Elzinga werd erkend en tot op heden nog steeds relevant is: ‘de middelen die het recht de overheid biedt ter
verdediging van de democratische rechtsstaat zijn in gebruik en toepassing minder gelegitimeerd naarmate de noodzaak voor gebruik en toepassing toeneemt.’2 Een andere illustratie biedt een zaak waarin het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) op 31 juli 2001 uitspraak deed.3 In deze zaak werd een partij ontbonden door het Turkse Constitutionele Hof omdat de partij activiteiten zou ontwikkelen om de secularisatie in Turkije te ondermijnen. Het EHRM oordeelde dat de ontbinding niet in strijd was met artikel 11 EVRM.
Op 10 oktober 2017 werd het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ gepubliceerd.4 Daarin is te lezen dat het kabinet van mening is dat de democratische
rechtsstaat weerbaarder moet worden gemaakt tegen radicale antidemocratische krachten en dat de verbodsbepalingen van artikel 2:20 BW daartoe moeten worden uitgebreid.5 Op 21 december 2018 werd een conceptwetsvoorstel gepubliceerd waarin wordt voorgesteld om dit artikel te wijzigen. In deze scriptie zal ik onderzoeken of er nog noodzaak bestaat om een
1 BVerfG 17 januari 2017, 2 BvB 1/13 (NPD II). 2 Elzinga 1982, p. 143.
3 EHRM 31 juli 2001, AB 2002, 179.
4 VVD, CDA, D66, ChristenUnie, Vertrouwen in de toekomst. 5 VVD, CDA, D66, ChristenUnie, Vertrouwen in de toekomst, p. 5.
4 specifieke regeling op te stellen voor het verbieden van politieke partijen als het genoemde wetsvoorstel aangenomen wordt.
Alvorens de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, dient eerst te worden
onderzocht onder welke voorwaarden een politieke partij kan worden verboden volgens het huidige recht. Daarnaast moet worden onderzocht wat het nieuwe wetsvoorstel ter wijziging van artikel 2:20 BW inhoudt. Ook wordt onderzocht wat de verschillen zijn tussen het wetsvoorstel en het EVRM en of de huidige regeling in overeenstemming is met het EVRM en de jurisprudentie daarover van het EHRM. Daarna komt de vraag aan de orde of de doelen van het wetsvoorstel ook worden bereikt met betrekking tot politieke partijen. Afsluitend wordt de centrale vraag beantwoord of er nog noodzaak is voor een speciale wettelijke regeling die het verbieden van politieke partijen regelt.
Hoofdstuk 1: Wat zijn de criteria voor het verbieden van een politieke
partij volgens huidig recht, wat wordt in het nieuwe wetsvoorstel
gewijzigd en wat zijn de verschillen tussen beide regelingen?
Een politieke partij is vrijwel altijd een vereniging.6 Het recht tot vereniging is onder andere geregeld in artikel 8 Gw. Dit recht kan bij wet worden beperkt ‘in het belang van de openbare orde’. De vrijheid van vergadering en vereniging wordt ook in artikel 11 EVRM geregeld. In artikel 2:20 BW is uitgebreider dan in het EVRM en de Grondwet bepaald onder welke voorwaarden een vereniging kan worden verboden. Het huidige eerste lid bepaalt dat een rechtspersoon waarvan de werkzaamheden in strijd zijn met de openbare orde, verboden wordt verklaard en wordt ontbonden door de rechtbank.7 De rechter kan een vereniging volgens het eerste lid alleen verbieden op verzoek van het Openbaar Ministerie.8 Het tweede lid bepaalt dat een rechtspersoon waarvan het doel in strijd is met de openbare orde wordt ontbonden.9 Het derde lid bepaalt, kortgezegd, dat een rechtspersoon die op een Europese lijst
6 H. Broeksteeg, ‘Verenigingsrecht en politieke partijen’, in: Hansko Broeksteeg, Ronald Tinnevelt (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Kluwer 2015, p. 48-51. 7 Art. 2:20 lid 1 BW.
8 Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 6. 9 Art. 2:20 lid 2 BW.
5 met terroristische rechtspersonen is vermeld van rechtswege verboden is.10 Deelneming aan de voortzetting van een verboden vereniging is strafbaar.11
Openbare orde
Uit het bovenstaande blijkt dat het begrip ‘openbare orde’ van groot belang is bij het verbieden van verenigingen. Het betreft een open norm waaraan nadere invulling moet worden gegeven.12 Volgens sommige auteurs is het begrip te vaag en geeft het de rechter te
veel vrijheid.13 Ook is er een probleem omtrent het moment van inroepen van het verbod.14
Elzinga stelt in zijn proefschrift dat “de middelen die het recht de overheid biedt ter
verdediging van de democratische rechtsstaat (...) in gebruik minder gelegitimeerd (zijn, JR) naarmate de noodzaak voor gebruik en toepassing toeneemt.”15Met andere woorden: als een
partijverbod noodzakelijk is, dan is het onmogelijk, althans onwenselijk omdat een partij dan een zodanig grote aanhang heeft, dat de democratie in dat geval te veel wordt aangetast.16 Sommige auteurs hebben bepleit dat er behoefte is aan een alternatief, zoals een specifieke bepaling voor het partijverbod.17 Om te kunnen bepalen of er noodzaak is om een dergelijke
bepaling voor het partijverbod op te stellen, dient eerst te worden vastgesteld wat het huidige recht bepaalt over partijverboden.
Huidig Nederlands recht
Volgens het huidige Nederlandse recht kunnen verenigingen door de rechter worden verboden en/of ontbonden als hun doel of werkzaamheid in strijd met de openbare orde is.18
Dit is het geval wanneer er een ‘inbreuk op de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel’ is ontstaan.19 Volgens de regering is hiervan sprake in het geval van gebruik van
10 Art. 2:20 lid 3 BW. 11 Art. 140 lid 2 Sr.
12 Molier & Rijpkema 2017, p. 662.
13 Molier & Rijpkema 2017, p. 662; anders: Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 7-10, Eskes 1988, p. 575-580, Van der Woude, Democratische Waarborgen, Deventer: Kluwer 2009, p. 20 en 23.
14 Molier & Rijpkema 2017, p. 662.
15 Elzinga 1982, p. 143; Elian, Molier & Rijpkema 2017, p. 1657.
16 Elzinga sprak niet over de situatie waarin een politieke partij nog weinig aanhang heeft en het verbieden daarvan nog niet noodzakelijk is, omdat het onwaarschijnlijk is dat deze partij ooit haar doelen kan bereiken. 17 Elzinga 1982, p. 143; Elian, Molier & Rijpkema 2017, p. 1657.
18 Molier & Rijpkema 2017, p. 662; Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 6; art. 2:20 BW.
6 geweld of bedreiging daarmee tegen het openbare gezag of tegen degene(n) met wie men het oneens is, van discriminatie, van het aanzetten tot haat of van een mensonterend streven zoals het rechtvaardigen van het doden van bepaalde volksgroepen.20 Onder de term ‘openbare orde’ valt ook het begrip ‘goede zeden’. Er is sprake van strijd met de goede zeden als het gaat om het immoreel of ongerechtvaardigd aantasten van de rechten van anderen.21 Naast strijd met de openbare orde moet ook worden bewezen dat de gedragingen van betrokkenen bij de vereniging aan de vereniging kunnen worden toegerekend. Het moet gaan om een werkzaamheid van de vereniging welke in strijd is met de openbare orde.22 Een rechtspersoon wordt alleen ontbonden, en dus niet verboden, als alleen het doel van de rechtspersoon in strijd is met de openbare orde.23
Ook tijdens de parlementaire behandeling bij de invoering van artikel 2:20 BW is uitvoerig aandacht besteed aan wat al dan niet onder het begrip ‘strijd met de openbare orde’ valt. In de memorie van antwoord wordt een lijst met gedragingen genoemd die in strijd zouden zijn met de openbare orde. Deze gedragingen hebben volgens de regering met elkaar gemeen “dat zij een aantasting inhouden van de als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel die, indien op grote schaal toegepast, ontwrichtend zou blijken voor de
samenleving (cursivering toegevoegd, JR).”24 Uit deze passage wordt door sommige rechters en auteurs een extra voorwaarde voor het verbieden van een partij gelezen.25 Er wordt in het vervolg van deze scriptie gesproken over het ‘ontwrichtingscriterium’.
Jurisprudentie
Nederlandse Volkspartij/CP’86
Er zijn in de geschiedenis relatief weinig politieke partijen verboden. Er is slechts één uitspraak waarin een politieke partij is verboden.26 De rechtbank Amsterdam verbood op 18 november 1999 de Nationale Volkspartij/CP’86.27 De officier van justitie betoogde dat de werkzaamheden van de partij “opruiend, racistisch en discriminerend (…) zijn.”28 Volgens de officier zouden de activiteiten van de partij ontwrichtend werken en daardoor zouden de
20 Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 7-10 21 Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 7.
22 T. van der Ploegen, ‘Hoe moeilijk is het om een vereniging – of andere rechtspersoon – te verbieden?’, NJB 2012, 16.
23 Artikel 2:20 lid 2 BW.
24 Kamerstukken II, 1984/85, 17 476, nrs. 5-7, p. 3. 25 Hoge Raad 18 april 2014, NJ 2014, 507, r.o. 3.2.2.
26 G. Molier, ‘Het verbod van een politieke partij’, NJB 2016, afl. 34, p. 2444. 27 Rechtbank Amsterdam 18 november 1999, NJ 1999, 377.
7 rechten van anderen disproportioneel worden geschonden. De (leden van de) partij zou(den) stelselmatig en opruiend optreden jegens andere politieke partijen en groeperingen.29 De rechtbank oordeelde dat allereerst dat terughoudend moet worden opgetreden met betrekking tot het verbieden van politieke partijen.30 Daarentegen blijkt volgens de rechtbank uit de parlementaire geschiedenis ook dat de gronden die aanleiding kunnen zijn voor een verbod onder andere handelingen omvatten die “inbreuk maken op algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsbestel.” In de parlementaire geschiedenis wordt met name de verwerpelijkheid van rassendiscriminatie genoemd.31 Ook stelt de rechtbank vast wat onder ‘werkzaamheid’ in de zin van artikel 2:20 BW valt. Het moet gaan om “de daden die de rechtspersoon stelt en de woorden die hij spreekt en schrijft, ongeacht op welke wijze blijkt dat die zijn gesteld,
gesproken of geschreven in het kader van de organisatie met rechtspersoonlijkheid.” Het overtreden van een verbod valt er niet zonder meer onder. Daarbij is vereist dat zulke
overtredingen een schakel zijn geworden in de werkwijze en zo ernstig zijn dat die binnen de termen van (het huidige) artikel 2:20 BW vallen.32 Volgens de rechtbank blijkt uit onder andere de doelstelling, de werkwijze, het propagandamateriaal en de berichtgeving van de Nationale Volkspartij/CP’86 dat wordt voortgegaan op de ingeslagen weg, namelijk het oproepen en aanzetten tot, dan wel het bevorderen van discriminatie van allochtonen.33 De rechtbank oordeelt dat de werkzaamheid van de partij in strijd is met de openbare orde en dat daarom de partij verboden wordt verklaard en zal worden ontbonden.34
Het is opvallend dat de rechtbank in deze zaak niet toetst aan het zogenaamde ‘ontwrichtingscriterium’, maar de partij ‘enkel’ verbied wegens het oproepen en aanzetten tot, dan wel het bevorderen van discriminatie van allochtonen.35 In andere, latere, zaken wordt door sommige rechters wel nadrukkelijk getoetst aan dit ontwrichtingscriterium.
Regulering van de interne structuur van politieke partijen?
Naast de mogelijkheid van een partijverbod is er in de literatuur gepleit voor meer regulering van de interne structuur van politieke partijen. Betoogd kan namelijk worden dat politieke partijen die niet voldoen aan een zekere mate van een democratische interne structuur,
29 Rechtbank Amsterdam 18 november 1999, NJ 1999, 377, r.o. 2. 30 Rechtbank Amsterdam 18 november 1999, NJ 1999, 377, r.o. 4.3 31 Rechtbank Amsterdam 18 november 1999, NJ 1999, 377, r.o. 4.3. 32 Rechtbank Amsterdam 18 november 1999, NJ 1999, 377, r.o. 4.4.1. 33 Rechtbank Amsterdam 18 november 1999, NJ 1999, 377, r.o. 4.4.3. 34 Rechtbank Amsterdam 18 november 1999, NJ 1999, 377, r.o. 5.
35 A. Elian, G. Molier, B. Rijpkema, ‘Weerbare democratie en het probleem van timing. De zaak tegen de NPD.’
8 verboden dienen te worden. Hier wordt op verschillende manieren over gedacht. Allereerst komt de vraag aan de orde of meer regulering van politieke partijen gewenst is. De
commissie Van Schaik was van oordeel dat een grondwetsartikel waarin politieke partijen worden geregeld niet noodzakelijk is.36 De gewone wetgever zou moeten bepalen of er een wettelijke regeling betreffende politieke partijen zou moeten worden opgesteld.37 De
commissie Teulings stelt later dat politieke partijen hun rol alleen kunnen vervullen als ze niet onderdeel van de staat worden en dat hun organisatievrijheid daarom moet worden gerespecteerd.38 Partijvorming is volgens de commissie van wezenlijk belang voor een
representatieve democratie. Deze rol van partijen wordt uitgewerkt aan de hand van drie functies. Ten eerste hebben politieke partijen een representatieve functie. Ten tweede hebben partijen een rekruteringsfunctie. Ten derde hebben politieke partijen macht en
medeverantwoordelijkheid voor de wetgeving en het bestuur. De commissie vindt het niet zozeer een probleem als burgers zich aan willen sluiten bij een partij die niet democratisch is georganiseerd.39 Een voorwaarde voor de commissie is wel dat burgers nog kunnen kiezen
voor andere partijen die wel democratisch georganiseerd zijn en dat de staat geen eisen stelt omtrent de organisatie van een politieke partij als voorwaarde om mee te doen met
verkiezingen.
De commissie Cals/Donner was tegen een wet inzake politieke partijen omdat zo’n wet de vrijheid van politieke partijen zou kunnen aantasten waardoor de rechten van minderheden onvoldoende worden gewaarborgd.40
Volgens Elzinga kan op grond van drie argumenten worden betoogd dat regulering juist achterwege dient te blijven. Ten eerste doet een regulering van de interne organisatie afbreuk aan de organisatievrijheid van partijen. Ten tweede zouden de gronden voor het verbieden van politieke partijen worden uitgebreid omdat dan niet alleen extern gedrag, maar ook interne ordening wordt gesanctioneerd. Ten derde zou wettelijke ordening effectiviteit ontberen.41
36 R. B. J. Tinneveld, ‘De politieke partij als primus inter pares onder de verenigingen?’, in: Hansko Broeksteeg, Ronald Tinnevelt (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Kluwer 2015, p. 73. 37 Tinneveld 2015, p. 73. 38 Tinneveld 2015, p. 75. 39 Tinneveld 2015, p. 90. 40 Tinneveld 2015, p. 80. 41 Elzinga, AA juni 2008, p. 423.
9 Nu komt de vraag aan de orde of partijen die niet democratisch georganiseerd zijn, verboden dienen te kunnen worden. Kanne stelt in de bundel ‘De rechtsstaat als
toetsingskader’ dat voor het waarborgen van een interne democratie binnen een partij meer regulering wenselijk zou zijn. Een partijverbod voor partijen zonder interne democratische structuur is volgens Kanne minder wenselijk. Zo stelt hij dat veel problemen kunnen worden opgelost door partijen in de statuten te verplichten om te bepalen wie er al dan niet bevoegd is om namens de partij te spreken. Volgens Kanne wordt het dan ook voor de officier van justitie makkelijker om te bepalen welke uitlatingen op persoonlijke titel en welke namens de partij zijn gedaan. Dit zou een verbod makkelijker moeten maken.42 Dit biedt naar mijn
mening alleen een oplossing voor partijen die intern niet democratisch georganiseerd zijn. Het biedt bijvoorbeeld geen oplossing voor partijen die op democratische wijze de
democratie willen afschaffen. Daarnaast kan de vraag worden gesteld wat er dan dient te gebeuren als partijen zich niet aan de normen voor interne democratie houden. Dienen deze partijen dan toch te worden verboden? Hierdoor wordt het probleem vooral verplaatst naar mijn mening. De regulering van de interne structuur van politieke partijen wordt in dit onderzoek verder buiten beschouwing gelaten.
Hoofdstuk 2: Aan welke criteria moet volgens het EVRM en het
EHRM worden voldaan om een politieke partij te verbieden?
In het EVRM worden de vrijheid van meningsuiting en verenigingsvrijheid gewaarborgd door de artikelen 10 en 11 EVRM. Deze vrijheden kunnen worden beperkt, op voorwaarde dat de restricties ten eerste bij de wet zijn voorzien, ten tweede een legitiem doel dienen en ten derde in een democratische samenleving noodzakelijk zijn.43 Deze voorwaarden zijn
cumulatief. Het EHRM onderscheidt politieke partijen en reguliere verenigingen. Binnen deze laatste categorie is er nog een verschil tussen reguliere verenigingen mét en zonder politieke doelen en invloed.44 Een vereniging krijgt minder bescherming dan een politieke
42 M.J. Kanne, ‘Geknaag aan de rechtsstaat: het partijverbod’ in: P.J. van Ommeren, S.E. Zijlstra, De rechtsstaat
als toetsingskader, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2003, p. 140-141.
43 Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 8; artikelen 10 en 11 EVRM.
10 partij.45 Hoe politieker de werkzaamheden van een vereniging zijn, hoe meer bescherming de vereniging geniet.46 De vrijheid van politieke partijen kan alleen worden beperkt als deze
beperking dwingend en noodzakelijk is: er moet sprake zijn van een pressing social need.47 Hierna wordt een overzicht gegeven van belangrijke uitspraken van het EHRM. De
uitspraken worden op chronologische volgorde besproken.
United Communist Party of Turkey
In 1998 oordeelde het EHRM in de zaak United Communist Party of Turkey/Turkije al dat de margin of appreciation ten aanzien van het verbieden van politieke partijen zeer klein is.48 In die zaak ging het om een politieke partij (TBKP) die de als doel had om één sociale groep te laten domineren over de andere sociale groepen. Daarnaast zou de politieke partij het woord ’communistisch’ in haar naam hebben verwerkt (hetgeen bij wet verboden was), zou de partij activiteiten hebben uitgevoerd die de territoriale integriteit en de eenheid van de staat zouden ondermijnen en zichzelf de opvolger hebben genoemd van een eerder verboden partij.49 De partij werd op 16 juli 1991 ontbonden door het Turkse constitutionele hof. Bij het EHRM werd betoogd dat de ontbinding in strijd zou zijn met artikel 11 EVRM.
Het EHRM stelt vast dat er een inmenging is in artikel 11 EVRM en onderzoekt daarna of deze inmenging gerechtvaardigd was. Volgens het EHRM is er geen twijfel over de vraag of het verbod bij wet is voorzien: dat is het geval.50 Daarnaast had het verbod in elk geval als doel om de nationale veiligheid te beschermen.51 Bij de vraag of de inmenging noodzakelijk is, overweegt het EHRM dat de uitzonderingen opgenomen in artikel 11 lid 2 EVRM strikt moeten worden toegepast als het gaat om politieke partijen. Alleen
overtuigende en dwingende redenen kunnen de beperking van de vrijheid van vereniging van politieke partijen rechtvaardigen en staten hebben een beperkte margin of appreciation.52 Het
45 A.J. Nieuwenhuis, M. den Heijer, A.W. Hins, Hoofdstukken Grondrechten Nijmegen: Ars Aequi Libri 2014, p. 105.
46 Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 9; EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 53; EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije) r.o. 61.
47 A.J. Nieuwenhuis, M. den Heijer, A.W. Hins, Hoofdstukken Grondrechten Nijmegen: Ars Aequi Libri 2014, p. 100; EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 53; EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije), r.o. 46.
48 Nieuwenhuis, ’Het verenigingsverbod. Op zoek naar de grondvesten van de rechtsorde’, TvCR 2015, afl. 4, p. 111.
49 EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije). 50 EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije) r.o. 38. 51 EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije) r.o. 41. 52 EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije) r.o. 46.
11 EHRM beoordeelt alleen of de inmenging proportioneel was ten aanzien van het te bereiken doel en of de redenen van de nationale autoriteiten om over te gaan tot deze inmenging relevant en voldoende waren.53 Het EHRM oordeelde in deze zaak dat de onmiddellijke ontbinding van de partij, nog voordat haar activiteiten waren gestart, in strijd is met artikel 11 EVRM omdat de inmenging niet proportioneel is in relatie tot het doel en daarmee niet noodzakelijk is in een democratische samenleving.54 Dit betekent in feite dat het EHRM van mening was dat de dreiging voor de democratie nog niet voldoende was om een verbod te rechtvaardigen.
Refah
Het EHRM heeft de bovengenoemde criteria waaraan moet worden voldaan om een politieke partij te verbieden, geconcretiseerd in o.a. de Refah-zaak. In 1998 werd de Turkse
Welvaartspartij (Refah Partisi, hierna: Refah Partij) bij rechterlijk besluit ontbonden.55 Bij het
Turkse Constitutionele Hof werd namelijk betoogd dat de Refah Partij afbreuk zou doen aan het seculiere karakter van de Turkse staat.56 De partij zou een afzonderlijk rechtssysteem, de
sharia, willen invoeren en een theocratie willen introduceren..57 Het Constitutionele Hof
verbood daarom de partij. De doelstellingen van de partij en de uitlatingen van de
partijleiders zijn volgens het Constitutionele Hof in strijd met de eisen van een democratische samenleving. Een (gewone) Kamer van het EHRM bepaalde in eerste instantie met een krappe meerderheid dat er geen sprake was van een schending van artikel 11 EVRM.58 Het
verbod is bij wet voorzien, voldoet aan de doelcriteria in artikel 11 lid 2 EVRM en werd geacht noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving.59
In beroep ging de Grote Kamer van het EHRM uitgebreid in op de voorwaarden voor een verbod. Vooral de tweede en derde voorwaarde zijn voor dit onderzoek van belang.
De eerste voorwaarde, voorzien bij wet, houdt in dat de maatregel in elk geval een basis heeft in nationaal recht. Ook moet de maatregel voldoende precies geformuleerd zijn
53 EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije) r.o. 47. 54 EHRM 30 januari 1998, nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije) r.o. 61. 55 ERHM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, noot Alkema.
56 ERHM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, noot Alkema.
57 A.J. Nieuwenhuis, M. den Heijer, A.W. Hins, Hoofdstukken Grondrechten Nijmegen: Ars Aequi Libri 2014, p. 96.
58 EHRM 31 juli 2001, AB 2002, 179, r.o. 84. 59 EHRM 31 juli 2001, AB 2002, 179, r.o. 83.
12 om de gevolgen van de maatregel te kunnen overzien.60 De tweede voorwaarde houdt in dat
de maatregel bepaalde belangen beschermt die zijn opgenomen in het tweede lid van artikel 11 EVRM, bijvoorbeeld de nationale veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en misdrijven en de bescherming van de rechten van anderen.61 De derde voorwaarde vereist dat
de inmenging noodzakelijk is in een democratische samenleving.
De appellanten beriepen zich in eerste instantie op het feit dat sinds 1991 activiteiten tegen het seculiere karakter van de staat niet meer verboden zijn. Er bestond dus geen wettelijk verbod meer. Een verbod is volgens de Grote Kamer van het EHRM evenwel nog steeds mogelijk op basis van de Grondwet.62 Er bestaat dus nog wel een wettelijke grondslag.
Ook is volgens het EHRM het verbod in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten en de rechten en
vrijheden van anderen. Dit is volgens het EHRM het geval omdat het secularisme een belangrijk principe is in het Turkse democratische systeem. De appellanten hebben
onvoldoende bewezen dat de Refah Partij wegens andere redenen dan die genoemde door het Constitutionele Hof is verboden.63
De vraag of een partijverbod noodzakelijk is in een democratische samenleving wordt beantwoord aan de hand van drie criteria: 1. er moet sprake zijn van aannemelijk bewijs dat het gevaar voor de democratie voldoende dreigend is; 2. de gedragingen en uitlatingen van de partijleiders moeten toe te rekenen zijn aan de partij in haar geheel; 3. en de uitlatingen die zijn toe te rekenen geven in zijn geheel een duidelijk beeld van een streven naar een samenlevingsvorm die onverenigbaar is met de notie van de democratische rechtsstaat.64
Ik bespreek hier eerst het eerste en derde criterium. De Grote Kamer van het EHRM maakt bij de beoordeling van het criterium van de noodzakelijkheid in een democratische samenleving onderscheid tussen een materieel criterium en een formeel
(opportuniteits)criterium.65 Het materiële criterium houdt in dat partijen in principe
voorstellen mogen doen ter verandering van de wet of structuren van de staat als is voldaan aan twee voorwaarden: de middelen die worden gebruikt moeten legaal en democratisch zijn;
60 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 28, r.o. 57. 61 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 28, r.o. 67. 62 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 63. 63 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 67. 64 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 104. 65 Molier 2016, p. 2443.
13 en de wijziging mag niet onverenigbaar zijn met fundamentele democratische beginselen.66
Het EHRM benadrukt dat een democratie de enige staatsvorm is die verenigbaar is met het EVRM.67 Politieke partijen zijn essentieel voor het functioneren van een democratie.68 Het
beschermen van meningen en het uiten daarvan is één van de doelstellingen van artikel 11 EVRM.
Bij de toetsing aan het formele criterium onderzoekt het EHRM of de politieke partij in kwestie een onmiddellijk gevaar vormt voor de democratie.69 Een kleine partij met weinig
kiezers zal zijn antidemocratische idealen niet zo makkelijk kunnen verwezenlijken en hoeft volgens het EHRM dan ook niet direct verboden te worden.
Met betrekking tot de timing van een verbod stelt het EHRM dat een staat niet hoeft te wachten totdat een politieke partij macht heeft verkregen en concrete stappen heeft
ondernomen om een beleid op te stellen dat in strijd is met de democratie. Een staat mag dan maatregelen nemen om dit beleid tegen te gaan.70
Ter beoordeling van de vraag of aan het formele en materiële criterium is voldaan, mag de staat kijken naar het partijprogramma, de statuten en andere regelingen. De inhoud hiervan moet ook worden vergeleken met de handelingen van partijleiders en de standpunten die zij innemen.71 Bij het bepalen van de doelstellingen van de partij moeten de inhoud van
het partijprogramma en de uitlatingen van partijleiders worden betrokken en vergeleken. Samen vormen deze aspecten de doelen en intenties van de partij.72
In casu was er volgens de Grote Kamer van het EHRM sprake van een ‘pressing social need’. De staat heeft niet te lang gewacht met het verbod en niet te laat ingegrepen. 73
Ook konden uitlatingen van leden worden toegerekend aan de partij.74 Deze uitlatingen gaven
blijk van een streven om de sharia in te voeren. De leden waren bereid om geweld te gebruiken om dit doel te bereiken.75 Het verbod was daarnaast niet disproportioneel ten
66 Molier 2016, p. 2443; EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 98, 102; eerder al bepaald in EHRM 9 april 2009, nrs. 22723/93, 22724/93 en 22725/93, r.o. 49.
67 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 28, r.o. 86. 68 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 28, r.o. 87.
69 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 102; Molier 2016, p. 2443. 70 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 28, r.o. 102.
71 Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 9. 72 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 28, r.o. 101.
73 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 110. 74 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 115. 75 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 132.
14 opzichte van het doel dat daarmee werd getracht te bereiken.76 Artikel 11 EVRM is daarom
ook volgens de Grote Kamer niet geschonden.77
Herri Batasuna
In Spanje werd in juni 2002 nieuwe wetgeving met betrekking tot politieke partijen ingevoerd. In de wet wordt onder meer de ontbinding van politieke partijen geregeld. Een speciale kamer van het hooggerechtshof is bevoegd om uitspraak te doen over deze ontbindingen. Op 27 maart 2003 wordt een drietal partijen ontbonden, waaronder de partij Herri Batasuna. De partijen zouden gelieerd zijn aan de terroristische beweging ETA en een gedachtegoed propageren dat in strijd is met de Spaanse grondwet. De drie partijen zouden in feite gecontroleerd worden door de ETA en één geheel vormen met deze beweging.78
In 2004 wordt de zaak aanhangig gemaakt bij het EHRM. Volgens de appellanten is de ontbinding onverenigbaar met artikel 10 en 11 EVRM. Op 30 juni 2009 deed het EHRM uitspraak. Ten eerste stelt het EHRM vast dat de ontbinding inbreuk maakt op artikel 11 EVRM.79 De inbreuk is gerechtvaardigd als voldaan is aan de eisen van artikel 11 lid 2 EVRM.80 Allereerst oordeelt het Hof dat de ontbinding een wettelijke basis had. Deze
wettelijke basis werd immers in juni 2002 ingevoerd.81 Daarnaast werd met de ontbinding een legitiem doel gediend. De openbare orde, openbare veiligheid en de rechten van anderen werden beschermd.82 Met betrekking tot de noodzakelijkheid in een democratische
samenleving oordeelt het EHRM dat er een pressing social need was.83 De banden tussen de partij en de terroristische organisatie ETA konden worden beschouwd als een bedreiging van de democratie.84 De partijen waren instrumenten in de terroristische strategie van de ETA. De partijen steunden onder andere impliciet de terroristische acties van de ETA en moedigden sociale confrontatie aan.85 Ook waren de ideeën van de partij niet te verenigen met een democratische staatsinrichting.86 Daarnaast wijst het EHRM op de universele oproep tot het verbieden van het verdedigen van terrorisme in het openbaar.87 Het EHRM komt tot de
76 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 134. 77 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 136.
78 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 10-50. 79 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 52. 80 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 53. 81 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 57, 60. 82 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 64. 83 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 91. 84 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 85. 85 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 85. 86 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 91. 87 EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, r.o. 90.
15 conclusie dat artikel 11 EVRM niet is geschonden.88 De rechtvaardiging van het verbod lijkt in deze zaak vooral gelegen in de relatie met de terroristische organisatie ETA. De beslissing lijkt niet zozeer te rusten op de overtuiging dat de politieke partij in politieke zin een
bedreiging vormde voor de democratie. De partij had slechts 7 van de 75 zetels in het Baskische regioparlement.89
In het volgende hoofdstuk wordt de vraag beantwoord wat de verschillen zijn tussen de criteria van het EHRM en de criteria van het wetsvoorstel, welke criteria niet te gebruiken zijn voor het verbieden van politieke partijen en welke extra criteria nodig zijn om deze partijen wel te kunnen verbieden.
Vona
In een andere zaak ging het om een vereniging die politieke doelen nastreeft. Het gaat hier dus niet om een politieke partij. Deze zaak wordt desondanks besproken om de verschillen tussen politieke partijen en verenigingen weer te geven en om te benadrukken dat het EHRM anders oordeelt over verenigingen met politieke doelen ten opzichte van politieke partijen. De vereniging ‘Magyar Gárda Egyesület’ werd in 2007 opgericht. Het doel van deze vereniging is het bewaren van de Hongaarse tradities en cultuur. Daarnaast werd een beweging opgericht met als doel het fysiek, spiritueel en geestelijk op vreedzame wijze verdedigen van
Hongarije. De beweging organiseert onder andere demonstraties in diverse plekken in Hongarije. Tijdens een van deze demonstraties wordt de beweging door de politie weerhouden van het marcheren door een straat. Het Openbaar Ministerie verzoekt de rechtbank hierop tot ontbinding van de vereniging. Dit verzoek wordt ingewilligd. In hoger beroep en cassatie blijft de uitspraak van de rechtbank in stand. De voorzitter, Vona, stelt bij het EHRM dat artikel 11 EVRM is geschonden door de staat.
Het EHRM constateert dat de staat inbreuk heeft gemaakt op artikel 11 EVRM. Deze inbreuk is gerechtvaardigd als deze is voorzien bij wet, de inbreuk een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving.90 Aan deze eerste eis is voldaan nu de nationale rechters hebben geoordeeld dat er een wettelijke grondslag voor het verbod was en het EHRM acht deze beslissing niet onredelijk.91 Ook dient de inbreuk ter bescherming van
88 EHRM 30 juni 2009, NJB 2009, afl. 31. 89 Elian, Molier & Rijpkema 2017, p. 1656.
90 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 51. 91 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 51.
16 de publieke veiligheid, de voorkoming van wanordelijkheden en de bescherming van de rechten van anderen.92
Bij de vraag of de inbreuk noodzakelijk is in een democratische samenleving
overweegt het EHRM dat het recht om politieke partijen op te richten en te laten functioneren verschilt van het recht om verenigingen met politieke doelen op te richten en te laten
functioneren. Een van de verschillen is dat deze laatste alleen indirect een rol spelen bij het functioneren van een democratische samenleving. Politieke partijen spelen daarentegen een directe rol doordat deze een speciale rechtsstatus hebben waardoor zij zich in de politiek kunnen mengen en mee kunnen doen aan verkiezingen. Verenigingen met politieke doelen hebben minder privileges en hebben minder mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de politieke besluitvorming.93 Het EHRM merkt daarbij wel op dat de politieke invloed van verenigingen met politieke doelen per geval kan verschillen. De daadwerkelijke invloed van een vereniging moet in acht worden genomen. De staat moet dus ook ten aanzien van ’reguliere’ verenigingen de mogelijkheid hebben om preventieve maatregelen te nemen.94 Deze bevoegdheid bestaat volgens het EHRM als de opvattingen van een vereniging de fundamentele waarden van de democratische samenleving ondermijnen.95 Het voornaamste verschil met betrekking tot de gevolgen van het zijn van een reguliere vereniging of een politieke partij is dat voor de rechtvaardiging van een verbod van deze eerste, gezien de geringere mogelijkheden om invloed uit te oefenen, minder dwingende redenen vereist zijn dan voor een verbod van een politieke partij.96 Bij verenigingen met politieke doelen hangt het onder meer af van de werkelijke aard van de vereniging en de functies van de vereniging in het licht van de omstandigheden van het geval.97 In dit concrete geval oordeelde het
EHRM dat de inbreuk noodzakelijk was in een democratische samenleving en dat er dus geen schending is van artikel 11 EVRM.
Vergelijkend met de eerder besproken Martijn-zaak valt op dat de Hoge Raad bij de vraag of de inbreuk noodzakelijk is in een democratische samenleving niet expliciet toetst of “de opvattingen van een vereniging de fundamentele waarden van de democratische
samenleving ondermijnen.” Daarentegen haalt de Hoge Raad in de Martijn-zaak wel deze
92 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 52. 93 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 56. 94 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 57. 95 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 57. 96 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 58. 97 EHRM 9 juli 2013, NTM/NJCM-bull. 2014, afl. 41, r.o. 58.
17 Vona-zaak aan om aan te geven dat niet noodzakelijk is dat de vereniging reeds een gevaar vormt voor de openbare orde.98
Hoofdstuk 3: Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de
criteria van het EVRM en de criteria in het wetsvoorstel? Welke
criteria zijn niet te gebruiken voor politieke partijen? Welke extra
criteria zijn noodzakelijk om politieke partijen te kunnen verbieden?
Naar een afzonderlijk criterium of verduidelijking van het huidige criterium?
Uit bovenstaand overzicht blijkt in welke gevallen een politieke partij kan worden verboden volgens Nederlands recht en volgens het EVRM. Naar huidig Nederlands recht is daarbij het begrip ‘openbare orde’ van belang. Dit begrip is vaag en geeft weinig houvast. Uit de tekst van artikel 2:20 BW blijkt niet aan welke voorwaarden moet zijn voldaan om strijd met de openbare orde op te leveren. Ook wordt de term ‘goede zeden’ in het begrip ‘openbare orde’ geïncorporeerd. Dit blijkt niet uit de tekst van het wetsartikel. De regering heeft zich
recentelijk op het standpunt gesteld dat politieke partijen kunnen worden verboden als sprake is van “organisaties met (a) doelstellingen die onvermijdelijk leiden tot het terzijde schuiven van onze democratische rechtsorde (…) mits sprake is van (b) concrete handelingen die daar (mede) op zijn gericht en voorts – in het geval van politieke partijen – (c) aannemelijk is gemaakt dat het gevaar van een beleid ter realisering van dergelijke doelstellingen voor de democratie voldoende naderend is.99 Deze voorwaarden sluiten aan bij het EVRM.
Dit valt niet direct uit de tekst van artikel 2:20 BW af te leiden. De term ‘openbare orde’ dient door de rechter te worden ingevuld. Daarbij heeft hij een grote vrijheid.100 In de
literatuur pleiten sommige auteurs voor een specifieke regeling voor partijverboden.
Wetsvoorstel wijziging artikel 2:20 BW
Op 21 december 2018 werd een conceptwetsvoorstel ter wijziging van artikel 2:20 BW gepubliceerd. De toepassing van artikel 2:20 BW vergt een afweging die moet worden
98 Hoge Raad 18 april 2014, NJ 2014, 507, r.o. 3.8.
99 Notitie antidemocratische groeperingen 2015, Kamerstukken II 2014/15, 29 754, nr. 226, p. 19. 100 Molier & Rijpkema 2017, p. 662.
18 gemaakt door de wetgever, het Openbaar Ministerie en de rechter. Volgens de memorie van toelichting adresseert dit voorstel de afweging op wetsniveau, verduidelijkt het de inhoud van het eerder aangehaalde ‘openbare orde’-begrip en vergemakkelijkt het de toepassing van artikel 2:20 BW.101 De regering acht het wenselijk dat een rechtspersoon eerder dan nu het geval is verboden en ontbonden kan worden.102
In essentie komt het wetsvoorstel op het volgende neer: een rechtspersoon waarvan het doel of de werkzaamheden in strijd komen met de openbare orde kan worden verboden. Het onderscheid tussen doel en werkzaamheid komt dus te vervallen. Daarnaast wordt het begrip ’openbare orde’ nader inhoudelijk genormeerd. Dit bevordert de rechtszekerheid. Er komt een bewijslastverlichting voor het Openbaar Ministerie doordat in de wet een aantal activiteiten in elk geval in strijd met de openbare orde worden geacht. Het doel of de werkzaamheid van een rechtspersoon is in elk geval in strijd met de openbare orde als dit doel of deze werkzaamheid leidt of daadwerkelijk en in ernstige mate kan leiden tot een bedreiging van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde alsmede de
ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag. Verder wordt het doel of de werkzaamheid van een rechtspersoon vermoed in strijd te zijn met de openbare orde als dit doel of deze werkzaamheid leidt of daadwerkelijk en in ernstige mate kan leiden tot aantasting van de menselijke waardigheid, geweld of het aanzetten tot haat of discriminatie. Ook wordt het volgens het voorstel mogelijk een bestuursverbod van vijf jaar op te leggen aan bestuurders en feitelijk leidinggevenden van een rechtspersoon die verboden is verklaard. Tevens kan het batig saldo worden toegekend aan de staat, wordt de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van bestuursleden verzwaard en wordt de inzet van bijzondere
opsporingsbevoegdheden mogelijk gemaakt om de voortzetting van verboden rechtspersonen tegen te gaan. Volgens de memorie van toelichting is dit voorstel ook van toepassing op politieke partijen, tenzij de ministerraad beslist over een specifieke bepaling.103
Op 26 juni 2019 reageerde het kabinet op het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel. Volgens het kabinet zijn de argumenten van de staatscommissie voor een afzonderlijke wettelijke regeling voor het partijverbod overtuigend. Een dergelijke regeling zal naast de huidige wijziging van artikel 2:20 BW worden voorgesteld als onderdeel van de wet op de politieke partijen. Dat laat onverlet dat de vraag is of de tekst van zo’n specifieke
101 Wet aanpassing 2:20 BW, MvT p. 2, https://www.internetconsultatie.nl/aanpassing220bw. 102 Wet aanpassing 2:20 BW, MvT p. 15, https://www.internetconsultatie.nl/aanpassing220bw. 103 Wet aanpassing 2:20 BW, MvT p. 12, https://www.internetconsultatie.nl/aanpassing220bw.
19 op politieke partijen veel zal (kunnen) afwijken van de in het wetsvoorstel opgenomen
regeling.
Voor de onderzoeksvraag is de verduidelijking van het ‘openbare orde’-begrip in het wetsvoorstel het meest van belang. Volgens de memorie van toelichting is dit een
vangnetbegrip. De inhoud van dit begrip kan verschillen naar tijd en plaats. Voor de
toepassing van dit begrip is het van belang dat er een zekere flexibiliteit blijft bestaan en dat het een vangnetbegrip blijft.104 Het wetsvoorstel verandert dit niet, maar verduidelijkt het begrip op twee wijzen.
Ten eerste wordt het begrip ‘openbare orde’ in verband gebracht met de aantasting van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde en de ontwrichting van de
democratische rechtsstaat of het openbaar gezag. Deze elementen zijn van fundamentele aard in die zin dat strijd met de openbare orde vaststaat als een van deze elementen zich voordoet. Er is sprake van een onweerlegbaar wettelijk vermoeden. Ten tweede wordt er een
weerlegbaar vermoeden geïntroduceerd waarbij tegenbewijs dus mogelijk is. Het gaat dan om begrippen zoals het uitlokken of bevorderen van geweld, aantasting van de menselijke waardigheid en het aanzetten tot haat of discriminatie. Het zal van de omstandigheden van het geval afhangen of sprake is van activiteiten die strijd opleveren met de openbare orde en een verbod rechtvaardigen. Indien het Openbaar Ministerie erin slaagt om aannemelijk te maken dat een rechtspersoon tot doel heeft of werkzaamheden uitoefent die leiden of kunnen leiden tot een situatie die door de wet vermoed wordt in strijd te zijn met de openbare orde, dan verplaatst het bewijsrisico zich naar de rechtspersoon. Deze dient aan te tonen dat er geen sprake is van strijd met de openbare orde. Lukt dat niet, dan wordt aangenomen dat er wel sprake is van dit laatste.105 De criteria waaraan volgens het nieuwe wetsvoorstel moet worden voldaan voor een verbod van rechtspersonen op grond van artikel 2:20 BW komen volgens de memorie van toelichting in grote mate overeen met de criteria die het EHRM hanteert.106 Het is de vraag of dit ook geldt bij het verbod op politieke partijen. De reden hiervoor is dat, zoals we al hebben gezien, dat de beperking van het recht om politieke partijen op te richten en te
104 Wet aanpassing 2:20 BW, MvT p. 6, https://www.internetconsultatie.nl/aanpassing220bw.
105 Op 13 november 2018 is tevens een wetsvoorstel ingediend betreffende regels over het bestuursrechtelijk verbieden van organisaties die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden. Ook dit voorstel had van belang kunnen zijn voor het verbieden van politieke partijen, ware het niet dat in de memorie van toelichting wordt genoemd dat politieke partijen uitdrukkelijk worden uitgezonderd van de reikwijdte van dit wetsvoorstel, zie Kamerstukken II, 2018/19, 35 079, nr. 7. Het wetsvoorstel wordt daarom verder ook buiten beschouwing gelaten.
20 laten functioneren minder snel gerechtvaardigd is dan de beperking van het recht om andere verenigingen op te richten en te laten functioneren.
Hierna wordt besproken of de criteria van het wetsvoorstel overeenkomen met de criteria in het EVRM voor het verbieden van politieke partijen. Ten eerste moet een
beperking bij wet zijn voorzien. Ten tweede moet de beperking voldoen aan de doelcriteria in het EVRM. Ten derde moet een beperking noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving.
Aan de eerste eis is voldaan. Het gewijzigde wetsartikel is in een (schriftelijke) wet in formele zin opgenomen.107
Aan de tweede eis is ook voldaan. De doelcriteria komen voor een groot deel met elkaar overeen. Hierbij valt met name op dat in beide regelingen de nationale veiligheid wordt beschermd. Daarnaast kunnen mijns inziens de begrippen ‘aantasting van de
menselijke waardigheid, geweld of het aanzetten tot haat of discriminatie’ onder het begrip ‘bescherming van de rechten en vrijheden van anderen’ vallen. De begrippen die niet in het EVRM voorkomen, maar wel in het wetsvoorstel zijn opgenomen zijn ‘bedreiging van de internationale rechtsorde’, ‘ontwrichting van de democratische rechtsstaat’ en ‘ontwrichting van het openbaar gezag’.108
Aan de derde eis is tevens voldaan. Uit de formulering ‘die leidt of daadwerkelijk en in ernstige mate kan leiden’ is een soort pressing social need af te leiden. Er dient wel sprake te zijn van een mogelijkheid dat een politieke partij haar doelen zal kunnen verwezenlijken. Volgens het EHRM is preventief optreden door de staat toegestaan. De zinssnede
‘daadwerkelijk en in ernstige mate kan leiden’ biedt deze mogelijkheid ook. Een politieke partij kan niet uitsluitend op basis van een partijprogramma of statuten worden verboden. Het ERHM heeft in de eerder besproken Refah-zaak bepaald dat het niet ondenkbaar is dat een politieke partij door het gebruik van het recht tot vereniging in artikel 11 EVRM de overige rechten en vrijheden in het EVRM kan aantasten.109 Daarbij geeft het EHRM wel aan dat een verbod alleen in de meest ernstige gevallen een verbod gerechtvaardigd is en dat de redenen hiervoor in elk geval overtuigend en dwingend dienen te zijn.110 Een politieke partij die
107 EHRM 26 april 1979, NJ 1980, 146.
108 Volgens Koornstra, Roorda en Brouwer, ‘Antidemocratische rechtspersonen op antidemocratische wijze verbieden’, NJB 2019, afl. 25 is alleen deze eerste niet af te leiden uit de rechtspraak van het EHRM. 109 ERHM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 99.
21 bijvoorbeeld de menselijke waardigheid aantast of aanzet tot haat kan dus alleen in de meest ernstige gevallen worden verboden.
Ook is het de vraag of deze criteria te gebruiken zijn voor het verbieden van een politieke partij. Een politieke partij waarvan het doel of de werkzaamheid leidt of daadwerkelijk en in ernstige mate kan leiden tot een bedreiging van de nationale veiligheid, of de ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag, dient verboden te kunnen worden. Een staat waarin de nationale veiligheid door toedoen van een politieke partij wordt bedreigd, voldoet naar mijn mening niet aan de eisen van een democratische rechtsstaat. De
democratische rechtsstaat wordt in een dergelijk geval per definitie bedreigd. Ook kan bijvoorbeeld het doorspelen van staatsgeheimen door een partij naar andere landen een gevaar zijn voor de nationale veiligheid. Daarnaast lijkt het mij te verdedigen dat een politieke partij die de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag ontwricht, verboden dient te kunnen worden. Een politieke partij met ideeën die in strijd zijn met de
democratische samenleving, kan volgens het EHRM in elk geval verboden worden.111 Dit geldt dus in elk geval zolang Nederland partij is bij het EVRM.112 Ik vraag mij wel af of een partij met als doel of werkzaamheid die daadwerkelijk en in ernstige mate kan leiden tot een bedreiging van de internationale rechtsorde altijd verboden dient te worden. Een politieke partij kan bijvoorbeeld in haar statuten opnemen dat het doel van de partij is om Nederland uit de Europese Unie te laten treden. Ook haar werkzaamheden kunnen daarop zijn gericht. Mogelijk is dit ook een bedreiging van de internationale rechtsorde. Dient deze partij dan te worden verboden? Dat lijkt mij niet de bedoeling van het wetsvoorstel. Er moet naar mijn mening ruimte kunnen zijn voor dit soort wijzigingen.113 Daarentegen zijn er ongetwijfeld ook gevallen te bedenken waarin het wel noodzakelijk is om een partij te verbieden die de internationale rechtsorde bedreigt. Concluderend sluit de tekst van het wetsvoorstel goed aan bij de jurisprudentie van het EHRM, al zijn sommige begrippen zoals ‘bedreiging van de internationale rechtsorde’ wel onduidelijk en ruim geformuleerd. Het is aan de rechter om in concrete gevallen de bepaling conform het EVRM te interpreteren.
111 EHRM 13 februari 2003, NJ 2005, 73, r.o. 132.
112 En ook als Nederland besluit om het EVRM op te zeggen, want het EVRM bevat enkel minimumnormen. Zonder EVRM zou Nederland, afgezien van andere verdragen, vrij zijn om regels te stellen over het verbieden van politieke partijen.
113 Vgl. Koornstra, Roorda en Brouwer, ‘Antidemocratische rechtspersonen op antidemocratische wijze verbieden’, NJB 2019, afl. 25.
22 Een andere vraag is of het wenselijk of noodzakelijk is om nog extra criteria op te nemen in een specifieke wettelijke bepaling voor het verbieden van politieke partijen. Ik ben van mening dat dit niet het geval is. De wijziging van artikel 2:20 BW voorziet in een regeling die het mogelijke maakt om politieke partijen te verbieden indien dat nodig is. De belangrijkste aspecten van de democratische rechtsstaat worden in de tekst van het wetsvoorstel
beschermd. Naar mijn mening mist er geen essentieel criterium in het huidige wetsvoorstel om de democratische rechtsstaat te kunnen beschermen tegen politieke partijen.
Koornstra, Roorda en Brouwer betogen dat het verstandig zou zijn om aan te sluiten bij een ander criterium, namelijk “een werkzaamheid die geheel of ten dele bestaat uit een structureel patroon van het plegen van misdrijven”.114 Bij rechtspersonen waarvan het doel in strijd is met de openbare orde zou het dan moeten gaan om “een doel dat geheel of ten dele gericht is op het plegen van misdrijven”.115 Ik ben van mening dat dit criterium niet breed genoeg is. Er zijn naar mijn mening meer situaties waarin een politieke partij verboden dient te kunnen worden dan na het structureel plegen van misdrijven.
Resumerend zijn er veel overeenkomsten tussen de tekst van het wetsvoorstel en artikel 11 EVRM. Van sommige criteria vraag ik mij wel af of het wenselijk is om deze integraal toe te passen op politieke partijen. Het gaat dan vooral om het criterium ‘bedreiging van de
internationale rechtsorde’. Daar staat tegenover dat er naar mijn mening geen extra criteria hoeven te worden opgenomen in een specifieke regeling voor het verbieden van politieke partijen.
Hoofdstuk 4: Wordt de rechtszekerheid vergroot en de toepassing
vergemakkelijkt met betrekking tot het verbieden van politieke
partijen?
Zoals in hoofdstuk 1 behandeld, bevat het conceptwetsvoorstel verschillende onderdelen. Ten eerste kan een rechtspersoon na aanneming van het wetsvoorstel ook verboden worden als alleen het doel in strijd is met de openbare orde. Dit is een grote wijziging ten opzichte van het huidige stelsel omdat op dit moment politieke partijen alleen nog verboden kunnen
114 Koornstra, Roorda en Brouwer, ‘Antidemocratische rechtspersonen op antidemocratische wijze verbieden’,
NJB 2019, afl. 25.
115 Koornstra, Roorda en Brouwer, ‘Antidemocratische rechtspersonen op antidemocratische wijze verbieden’,
23 worden indien de werkzaamheden in strijd zijn met de openbare orde. Ook worden expliciet doelen en werkzaamheden aangemerkt die in elk geval in strijd zijn met de openbare orde. Voor een deel van deze doelen en werkzaamheden zal tegenbewijs kunnen worden geleverd, voor andere delen staat onweerlegbaar vast dat strijd is met de openbare orde. Dit komt onder andere de rechtszekerheid ten goede. Hiermee wordt ook een bewijslastverlichting voor het Openbaar Ministerie gecreëerd.116
Het is de vraag of door dit wetsvoorstel de rechtszekerheid omtrent het verbieden van rechtspersonen, en voor dit onderzoek in het bijzonder: politieke partijen, wordt vergroot. Ook is het de vraag of de toepassing van artikel 2:20 BW wordt vergemakkelijkt door dit wetsvoorstel. Enerzijds is het een voordeel dat een verbod ook mogelijk wordt indien alleen het doel van de politieke partij in strijd is met de openbare orde. Daarnaast is het ook een voordeel dat expliciet wordt genoemd welke doelen en werkzaamheden in elk geval in strijd zijn met de openbare orde. Naar mijn mening is het onderscheid tussen doel en
werkzaamheid weinig overzichtelijk. Nu het onderscheid vervalt zal de toepassing op dit punt eenvoudiger worden. Vooral ook omdat bepaalde doelen en werkzaamheden worden
opgesomd die in elk geval in strijd zijn met de openbare orde. Anderzijds lijkt het mij in praktische zin vrij simpel voor een politieke partij om in de statuten of het partijprogramma doelstellingen weg te laten die evident in strijd met de openbare orde zijn. Deze doelen kunnen later desondanks toch nog worden nagestreefd door de politieke partij. Tevens is het naar mijn mening zeer onwenselijk als een politieke partij uitsluitend op basis van
bijvoorbeeld het partijprogramma kan worden verboden. Ik vraag me daarom ook af of het niet te eenvoudig is om als politieke partij de wettelijke regeling van het wetsvoorstel te omzeilen. De zinssnede ‘daadwerkelijk en in ernstige mate leiden tot’ voorkomt deze mogelijkheid. Door deze formulering moet er een bepaalde kans zijn dat de politieke partij haar doelen kan verwezenlijken.
Wel bestaat het gevaar dat door het uitdrukkelijk noemen van bepaalde doelen of werkzaamheden die in strijd zijn met de openbare orde, het begrip niet te beperkt zal worden uitgelegd door rechters. Wellicht zullen rechters in de toekomst nog voornamelijk nagaan of sprake is van één van de uitdrukkelijk genoemde begrippen en nalaten om te toetsen of verder nog sprake is van strijd met de openbare orde. Ook bestaat het gevaar dat het Openbaar Ministerie zal besluiten om geen verzoek tot ontbinding en verbodenverklaring te doen als er
24 geen sprake is van de genoemde voorbeelden, terwijl het doel of de werkzaamheid wel
degelijk in strijd kan zijn met de openbare orde. De kans dat deze gevallen zich voor zullen doen is echter naar mijn mening klein. De wettelijke begrippen zijn specifiek genoeg om voldoende rechtszekerheid te bieden en ruim genoeg om alle gevallen waarin een
partijverbod wenselijk is te kunnen omvatten. Daar komt bij dat de toepassing van artikel 2:20 BW wel wordt vergemakkelijkt doordat er een wettelijk vermoeden wordt
geïntroduceerd. Het Openbaar Ministerie hoeft niet meer te bewijzen dat er sprake is van strijd met de openbare orde als wordt aangetoond dat sprake is van één of meer van de doelen of werkzaamheden die worden vermoed in strijd te zijn met de openbare orde.
Daarnaast zijn naar mijn mening de wettelijke begrippen tamelijk ruim geformuleerd. Het is bijvoorbeeld niet op voorhand duidelijk welk doel of welke werkzaamheid
daadwerkelijk of in ernstige mate kan leiden tot de ontwrichting van de democratische rechtsorde. Dit begrip is mogelijk nét zo ruim als het huidige ‘openbare orde’-criterium. Ook het begrip ‘nationale veiligheid’ is een zeer ruim begrip. Het lijkt erop dat het probleem ten aanzien van dit deel mogelijk wordt verplaatst. De memorie van toelichting geeft hier nog wel enkele verduidelijkingen. Bij de aantasting van de democratische rechtsstaat moet bijvoorbeeld ook worden gedacht aan de duurzame aantasting van democratische vrijheden, de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, de obstructie van verkiezingen, de omverwerping of afschaffing van onze rechtsstaat en inbreuken op grondrechten. Daarnaast gaat het bij ontwrichting om een ernstige vorm van ondermijning. Volgens de memorie van toelichting is dit een reeds lang aanvaarde notie in de rechtspraak.117
Desalniettemin ben ik van mening dat de rechtszekerheid niet in grote mate wordt vergroot door dit wetsvoorstel. De criteria zijn wel specifieker dan het zeer ruime begrip ‘openbare orde’, maar bieden niet veel duidelijkheid over wanneer een politieke partij verboden kan worden. Hier conflicteert enerzijds het belang om de rechtszekerheid te vergroten met het belang om met een ‘vangnetbegrip’ de ruimte te bieden om partijen te verbieden als dit noodzakelijk blijkt te zijn. Daarnaast biedt de tekst van het wetsvoorstel wel alle ruimte om politieke partijen te verbieden wanneer dit wenselijk en noodzakelijk is.
25
Hoofdstuk 5: Is het noodzakelijk en wenselijk om een speciale
bepaling voor het verbieden van politieke partijen op te stellen als het
wetsvoorstel ter wijziging van artikel 2:20 BW zou worden
aangenomen?
De conclusie van het vorige hoofdstuk was dat de rechtszekerheid met betrekking tot het verbieden van politieke partijen door het wetsvoorstel zal worden vergroot. De vraag die nu aan de orde komt of er nog noodzaak is om een speciale bepaling, een speciale wet, voor het verbieden van politieke partijen op te stellen.118 Een dergelijk besluit is tot op heden nog niet door de ministerraad genomen.
Op 13 december 2018 heeft de staatscommissie parlementair stelsel haar eindrapport uitgebracht.119 Deze staatscommissie had als taak om te onderzoeken of het parlementaire stelsel voldoende toekomstbestendig is en om zo nodig voorstellen te doen voor
aanpassing.120 Onderdeel van deze taak is om onderzoek te doen naar de weerbare democratie. Hieronder valt ook het partijverbod.
Intermezzo: kan de PVV worden verboden op basis van het huidige wetsvoorstel?
Om te onderzoeken of er noodzaak is om een speciale bepaling voor het verbod op politieke partijen op te stellen, is het nuttig om te zien of bijvoorbeeld de Partij voor de Vrijheid (hierna: PVV) kan worden verboden als het wetsvoorstel zou zijn aangenomen.
In het verkiezingsprogramma van de PVV is onder andere te lezen dat de PVV geen asielzoekers of immigranten uit islamitische landen wil toelaten in Nederland.121 Ook zouden islamitische uitingen die in strijd zijn met de openbare orde verboden moeten
118 C. Schutte, B. Cocken, ‘Wet op de politieke partijen was al nodig, is nu urgent’, NJB 2017, afl. 10, p. 661-662; H.U. d’Oliveira, ‘Maak een wet op de politieke partijen’, NJB 2017, afl. 10, p. 660-661; G. Molier, B. Rijpkema, ‘Naar een afzonderlijke bepaling inzake een partijverbod’, NJB 2017, afl. 10, p. 662-664.
119 Staatscommissie parlementair stelsel ‘Hoge dijken, lage drempels’, bijlage bij: Kamerstukken II, 2018/19, 34
430, nr. 9.
120 Staten-Generaal 2015/16, 34 430, nr. 3, p. 2. 121 https://www.pvv.nl/visie.html.
26 worden en zouden radicale moslims preventief opgesloten moeten worden.122 Daar komt bij dat op 9 december 2016 de rechtbank Den Haag oordeelde dat partijleider Geert Wilders zich opzettelijk beledigend heeft uitgelaten over een groep mensen wegens hun ras. Daarnaast heeft hij aangezet tot discriminatie.123 Het gerechtshof heeft de zaak tijdens het afronden van deze scriptie nog niet inhoudelijk behandeld. Enerzijds kan worden betoogd dat bijvoorbeeld het preventief opsluiten van radicale moslims de democratische rechtsstaat zou kunnen ontwrichten (lid 1 wetsvoorstel). Het is mij niet duidelijk welk strafbaar feit deze mensen hebben gepleegd waardoor opsluiting gerechtvaardigd zou zijn.
Daarnaast bestaat er een internationaalrechtelijk verbod om vluchtelingen uit te zetten behoudens om redenen van nationale veiligheid of openbare orde.124 Ook mogen vluchtelingen die in hun land van herkomst met hun leven of vrijheid zou worden bedreigd, niet worden teruggestuurd of uitgezet.125 Het plan om asielzoekers uit te zetten, is dus in strijd met deze verdragsverplichtingen. Betoogd kan worden dat dit in ernstige mate kan leiden tot een bedreiging van de internationale rechtsorde (lid 2 wetsvoorstel).
Verder heeft de PVV een initiatiefwetsvoorstel ingediend waarin wordt geregeld dat bepaalde islamitische uitingen strafbaar worden gesteld.126 Het eerste lid bepaalt dat de islam geen godsdienst of levensbeschouwing is, maar een gewelddadige, totalitaire ideologie. In het tweede lid worden bepaalde uitingen, zoals moskeeën en de koran verboden. Volgens de Afdeling advisering van de Raad van State is dit wetsvoorstel in strijd met de wezenlijke uitgangspunten van de democratische rechtsstaat.
Daarnaast is het wetsvoorstel onverenigbaar met in de Grondwet en diverse verdragen opgenomen fundamentele rechten.127 Betoogd kan worden dat dit soort
wetsvoorstellen in ernstige mate de democratische rechtsstaat kunnen ontwrichten. Anderzijds is het niet te verwachten dat de PVV ooit haar doelen zal kunnen
verwezenlijken. Het is (in de huidige situatie) onwaarschijnlijk dat één politieke partij een meerderheid krijgt in de Staten-Generaal. Daarnaast hebben verschillende partijen
122 https://www.pvv.nl/visie.html.
123 Rechtbank Den Haag, 9 december 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15014. 124 Artikel 32 Verdrag betreffende de status van vluchtelingen.
125 Artikel 33 Verdrag betreffende de status van vluchtelingen. 126 Kamerstukken II, 2018/19, 35 039, nr. 2.
27 aangegeven geen onderdeel te willen uitmaken van een coalitie met de PVV. De democratische rechtsstaat zal dus niet daadwerkelijk de democratische rechtsstaat kunnen ontwrichten of daadwerkelijk de internationale rechtsorde kunnen bedreigen. Het is daarom zeer de vraag of aan de noodzakelijkheidstoets van het EVRM en het wetsvoorstel wordt voldaan.
De noodzaak voor een speciale wettelijke regeling voor het verbieden van politieke partijen
Hierboven is betoogd dat de PVV waarschijnlijk niet kan worden verboden als het
wetsvoorstel wordt aangenomen. Het is daarom de vraag of er noodzaak is voor een speciale regeling. Allereest kan worden betoogd dat, net als bij het huidige wetsvoorstel, het niet duidelijk is wat de noodzaak is van een wijziging van artikel 2:20 BW. Er zijn de afgelopen jaren naar mijn weten geen (mislukte) pogingen geweest om grote politieke partijen met zeer ondemocratische, onrechtstatelijke ideeën te verbieden. De regering geeft aan dat zij met dit voorstel beoogt de verbodsbepalingen uit te breiden voor radicale organisaties die tot doel hebben om de democratische rechtsstaat omver te werpen of af te schaffen.128 Door de introductie van de wettelijke vermoedens wordt het voor het Openbaar Ministerie wel makkelijker om deze organisaties te verbieden. Daarentegen zijn de wettelijke begrippen die in het wetsvoorstel worden genoemd nog steeds zeer ruim en vaag.
Ook is de ‘paradox van Elzinga’ volgens mij een fundamenteel probleem dat hoort bij de democratie.129 Het is naar mijn mening vrijwel onmogelijk om een wettelijke regeling op te stellen waarbij dit probleem niet aan de orde is. Bij elke wettelijke regeling zal een
partijverbod minder snel gerechtvaardigd zijn naarmate een politieke partij meer steun krijgt van de bevolking. De democratie zou te veel worden geschaad als een grote politieke partij met veel aanhang zou worden verboden.130 Daarentegen is wel te betogen dat onder
omstandigheden een politieke partij toch verboden zou moeten kunnen worden, ondanks de grote steun onder de bevolking. Hierbij valt volgens mij onder meer te denken aan partijen die genocide of misdrijven tegen de menselijkheid wensen te plegen. Ook de rechten van minderheden dienen in een democratische rechtsstaat beschermd te worden. Een verbod is in
128 Wet aanpassing 2:20 BW, MvT p. 2, https://www.internetconsultatie.nl/aanpassing220bw. 129 Elzinga 1982, p. 143.
130 Anders: A. Elian, G. Molier, B. Rijpkema, ‘Weerbare democratie en het probleem van timing. De zaak tegen de NPD.’ NJB 2017, afl. 24, p. 1658.
28 dergelijke gevallen naar mijn mening wel te rechtvaardigen, ongeacht de steun voor de
politieke partij. Elzinga acht een partijverbod alleen gerechtvaardigd als het gaat om politieke partijen die uitdrukkelijk een minderheid vertegenwoordigen.131 Volgens Elzinga is er geen reden om kleine politieke partijen met weinig aanhang niet te verbieden. Hierin verschilt deze benadering met die van het EHRM. Volgens het EHRM moet het partijverbod namelijk noodzakelijk zijn in een democratische rechtsstaat. Het verbieden van een kleine politieke partij is volgens het EHRM niet noodzakelijk.132 Naar mijn mening is het huidige
wetsvoorstel daarom adequaat omdat de toepassing van de noodzakelijkheidstoets wordt verduidelijkt.
Het huidige wetsvoorstel voorziet naar mijn mening in een duidelijkere toepassing van de noodzakelijkheidstoets. In het wetsvoorstel wordt het openbare orde-begrip verder geconcretiseerd. Wel zal het nog steeds bezwaarlijk zijn om politieke partijen te verbieden met een grotere aanhang. Daar staat tegenover dat niet elke partij met doelen of
werkzaamheden in strijd met de openbare orde verboden kan worden. Het is van belang dat de rechter hier een discretionaire bevoegdheid heeft en kan bepalen wanneer een verbod noodzakelijk is. Het wetsvoorstel behoudt deze mogelijkheid door te eisen dat een doel of werkzaamheid ‘daadwerkelijk en in ernstige mate’ een gevaar vormt voor bijvoorbeeld de nationale veiligheid. Ook is er ruimte voor de rechter om strengere eisen conform de jurisprudentie van het EHRM te stellen aan het verbieden van politieke partijen dan aan het verbieden van andere, niet-politieke verenigingen en andere rechtspersonen.
De staatscommissie parlementair stelsel biedt wellicht een mogelijkheid die de noodzakelijkheidstoets verder kan verbeteren. Zij stelt de introductie van een
‘escalatieladder’ voor.133 Deze werkt als volgt: In eerste instantie zouden prominente leden van een partij dienen te worden vervolgd voor bijvoorbeeld het aanzetten tot geweld,
haatzaaien of opruien. Als dat niet werkt of niet mogelijk is, liggen bestuurlijke maatregelen, zoals het stopzetten van subsidiëring, in de rede. Alleen als laatste redmiddel zou een
politieke partij verboden dienen te worden.134 Hiermee wordt het probleem van te vroeg ingrijpen naar mijn mening redelijk ondervangen. Desalniettemin blijft hierbij het probleem
131 Elzinga 1982, p. 145.
132 EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 28, r.o. 102.
133 Staatscommissie parlementair stelsel ‘Hoge dijken, lage drempels’, bijlage bij: Kamerstukken II, 2018/19, 34
430, nr. 9, p. 222.
134 Staatscommissie parlementair stelsel ‘Hoge dijken, lage drempels’, bijlage bij: Kamerstukken II, 2018/19, 34
