HET REALISEREN VAN
PRESTATIEAFSPRAKEN IN
HET HOGER ONDERWIJS
Onderzoek naar de inzet van management-control-systemen door Nederlandse
universiteiten en hogescholen voor het realiseren van hun prestatieafspraken met
het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Executive Master Finance & Control Universiteit van Amsterdam
Datum: 17 juni 2016
Naam: Erik Vos
Studentnummer: 5793521
2
Samenvatting
De prestatieafspraken in het hoger onderwijs (HO) zijn actueel. Deze afspraken tussen de HO-instellingen en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) zijn onderdeel van de zoektocht naar een nieuwe goverance-structuur en de werkende managementconcepten in het HO. De huidige bekostigingssystematiek is in belangrijke mate gebaseerd op historische resultaten (studentaantallen en diplomaresultaat). Commissie Veerman heeft in 2010 aangetoond dat instellingen vanuit die bekostigingsrelatie onvoldoende worden geprikkeld om de gewenste kwaliteit en differentiatie in de HO-sector te realiseren. Die kwaliteit van onderwijs en onderzoek is noodzakelijk voor de instandhouding, arbeidsproductiviteit en ontwikkeling van de Nederlandse samenleving. Dit onderzoek betoogt dat voor het realiseren van die doelstelling een transitie nodig is in de bekostigingsrelatie tussen OCW en de HO-instellingen. Het huidige verticale model met historische verdeelsleutels moet worden vervangen door het concept van privaatrechtelijke contracten gericht op toekomstige activiteiten. Op die manier wordt een horizontale relatie gecreëerd waarin de instellingen daadwerkelijk autonoom kunnen opereren (wat het streven is sinds de HOAK-nota). Om daarop te anticiperen moeten de HO-instellingen hun strategie en management-control-systemen aanpassen. Voor deze systemen geldt dat het verouderde gedachtegoed behorende bij het Weberiaanse command-and-control model (de unitorganisatie) moet worden vervangen door de moderne literatuur rondom strategie-executie en de meerdimensionale organisatie. De integrale budgetverantwoordelijkheid in de unitorganisatie leidt namelijk tot silo’s (geen samenwerking/synergie) en overmatige focus op financiën. Zeker voor HO-instellingen, waar immateriële activa dominant is, leidt dat tot problemen. Het alternatief komt in belangrijke mate voort uit het gedachtegoed van Kaplan en Norton. Zij tonen hoe via hun management system en daarbinnen de strategy map en balanced scorecard de causale relaties tussen strategische doelen inzichtelijk worden gemaakt en kunnen worden gemonitord via niet-financiële parameters. Zo herstellen zij de balans tussen inhoudelijke sturing op afnemers gerichte proposities (als startpunt) en financiën (als gevolg). De prestatieafspraken zijn gebruikt als ‘natuurlijk experiment’ voor deze case study om de transitie naar een horizontale relatie te onderzoeken en de wijze waarop instellingen daarop anticiperen. De prestatieafspraken hebben gediend als ‘oefening’ op nationaal niveau om contracten op te stellen tussen de instellingen en OCW. De conclusie is dat de afspraken hebben geholpen met het creëren van een sense of urgency binnen de instellingen. Kwaliteit en differentiatie zijn een concreter gespreksonderwerp geworden binnen instellingen. Daarbij wint het sturen op niet-financiële parameters aan terrein, maar is het nog niet aanwijsbaar is gekoppeld aan causale relaties in de strategie. Bovenal is de conclusie van dit onderzoek dat de prestatieafspraken de beperkingen van het huidige bekostigingsstelsel juist onderstrepen. Het is een beleidsinstrument dat perversiteit in de subsidierelatie probeert te beperken, maar niet fundamenteel aanpakt.
3
Inhoud
1. Inleiding ... 5
1.1 Doelstelling van het onderzoek ... 5
1.2 De centrale vraag opent de black box per instelling ... 6
1.3 Subvragen sluiten aan op het TPA-model ... 7
1.4 Relevantie van het onderzoek... 8
1.5 Leeswijzer ... 8
2. Achtergrond van het HO in Nederland en het beleid rondom prestatieafspraken ... 9
2.1 De structuur van het HO in Nederland ... 9
2.2 Chronologische beschrijving van de prestatieafspraken in het HO ...15
2.3 Actualiteit: landelijke discussie over rendementsdenken en medezeggenschap ...23
3. Theoretisch kader ...27
3.1 Conceptuele blik op de relatie tussen overheid en HO: de prestatieafspraken zijn onderdeel van de transitie van een verticale naar een horizontale relatie ...27
3.2 De transitie naar een horizontale relatie vereist een strategie en een daarop afgestemd management-control-systeem ...34
3.3 Negen proposities gebaseerd op het raamwerk van Kaplan en Norton in het HO ...47
4. Onderzoeksmethode ...53
4.1 Onderzoeksstrategie: een multiple embedded case study bij acht HO-instellingen ...53
4.2 Onderzoeksontwerp ...54
4.3 Selectie van onderzoeksobjecten en dataverzameling ...54
5. Resultaten ...56
5.1 Visie op het beleid en invloed op de strategie (stap 1) ...56
5.2 Toepassing van de strategy map en BSC voor het plannen en meetbaar maken van de strategie (stap 2) ...59
5.3 Beschikbaarheid van meerdimensionale managementinformatie en de interne vertaling van de verplichte prestatie-indicatoren (stap 3) ...61
5.4 Financiering van de uitgesproken ambities vanuit het selectief budget en het voorwaardelijk budget (stap 4) ...64
5.5 Monitoring en bijsturen (stap 5) ...67
5.6 Effect van de prestatieafspraken op het aanscherpen van toekomstige strategische plannen (stap 6) ...68
6. Discussie per propositie...69
4 7.1 De theorie biedt een alternatief MCS voor het HO waarbij een meetbare strategie het
verouderde black-box allocatiemodel vervangt ...74
7.2 Met het alternatieve MCS bereidt een instelling zich optimaal voor op een horizontale relatie ...75
7.3 Tot slot: kwaliteit in het HO vereist een horizontale relatie, OCW is aan zet ...76
Bibliografie ...79
Bijlage 1 – Strategy Map en uitgewerkt thema van de University of Leeds ...83
Bijlage 2 – Overzicht geïnterviewde personen per instelling ...85
5
1. Inleiding
De non-profit sector ligt onder een vergrootglas.1 De maatschappij verlangt transparantie en kwaliteit. Er is doorlopend vraag naar inzicht in de effectieve besteding van de beschikbaar gestelde middelen (Van Mil, et al., 2008; Modell, 2012). Deze ontwikkelingen brengen een interessante dynamiek en zoektocht naar de werkende managementconcepten voor de sector met zich mee. Wat werkt en wat niet?
1.1 Doelstelling van het onderzoek
In dit kader ben ik geïnteresseerd geraakt in de prestatieafspraken die het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) heeft gemaakt met de instellingen in het hoger onderwijs (HO). De bekostiging is daarmee afhankelijk geworden van meer dan het aantal inschrijvingen (input) en het aantal verleende bachelor- en mastergraden (output). Het doel is de kwaliteit te verbeteren en perverse prikkels in de bekostigingssystematiek te verminderen. Dit is in lijn met de –wereldwijde– trend om in de non-profit en publieke sector managementconcepten zoals performance management te integreren in het beleid om efficiëntere besteding van publieke middelen te realiseren (Neely, 2007, p. 337; Van Mil, et al., 2008). De gemaakte prestatieafspraken in het HO hebben betrekking op de kwaliteit en effectiviteit van de kernprocessen –onderwijs en onderzoek– in de instellingen. Het varieert van kwantificeerbare prestatie-indicatoren voor het verbeteren van rendement en verlagen van uitval/switchers (studiesucces) tot het verhogen van kwaliteit van docenten en het verlagen van indirecte kosten (overhead). Daarnaast worden inhoudelijke afspraken gemaakt over het realiseren van focus in wetenschappelijk onderzoek (zwaartepunten) en samenwerking met het bedrijfsleven door HBO’s (via centers of expertise). Met de afspraken beoogt OCW de instellingen na te laten denken hoe zij hun kwaliteit op peil houden en zich onderscheiden. Nederland is niet is geholpen bij HO-instellingen die dezelfde opleidingen en onderzoeksrichtingen faciliteren met een gemiddeld niveau dat ‘ok’ is, maar met een te beperkt aantal uitschieters (comissie-Veerman, 2010). Instellingen moeten een uniek profiel (public strategy) creëren die hun bestaansrecht legitimeert (Modell, 2012). Voor de realisatie daarvan moet binnen de instellingen worden gestuurd op de strategische en operationele doelstellingen. Daarvoor is andere informatie nodig (Kaplan & Norton, 2008; Neilson, Martin, & Powers, 2008). Dat is een uitdaging. Om die informatie te genereren is namelijk meer nodig dan een (financiële) basisadministratie die op orde is. Dit is managementinformatie die vooral bestaat uit niet-financiële toekomstgerichte informatie en niet is afgeleid van de systemen voor de retrospectieve jaarrekening (Johnson & Kaplan, 1987). Het vereist een doordacht management-control-systeem (MCS) die zorgt dat de instellingsstrategie –en prestatieafspraken als onderdeel daarvan– tot uitvoering wordt gebracht door alle lagen van de organisatie.
1 In deze scriptie wordt het onderwijs als non-profit sector benoemd, niet als publieke sector. De reden is dat onderwijsinstellingen –en
bijvoorbeeld ook ziekenhuizen– voor het merendeel georganiseerd zijn in private rechtspersonen, stichtingen die deels of geheel wordt bekostigd door de staat. Dit uitgangspunt wordt nader geduid in paragraaf 3.1 vanuit het concept van civil society.
6 De doelstelling van dit onderzoek is daarom: inzicht geven in de wijze waarop HO-instellingen hun management-control-systeem organiseren en gebruiken voor de realisatie van hun strategie en de prestatieafspraken in het bijzonder. En of dit juist en effectief is in het licht van de moderne literatuur.
1.2 De centrale vraag opent de black box per instelling
Eind 2011 zijn de hoofdlijnenakkoorden tussen OCW en respectievelijk de Vereniging van Universiteiten (VSNU2) en de Vereniging Hogescholen (tot 2013 HBO-raad) gesloten. Deze overeenkomsten vormen de basis voor de individuele prestatieafspraken die iedere instelling in oktober 2012 heeft gemaakt met de minister en moet realiseren in de periode 2013-2015. Via die afspraken wordt het overheidsbeleid om verhoogde kwaliteit en differentiatie te realiseren vertaald naar het niveau van de instellingen.
De prestatieafspraken zijn onderdeel van het strategisch keuzeproces. Iedere instelling kan zelf haar ambitieniveau bepalen. Een hogere ambitie kan leiden tot hogere inkomsten, maar vormt ook een risico op het niet halen. De inschatting van het verbeterpotentieel ligt in de eerste plaats bij de instellingen. De afspraken met OCW zijn ondertekend door het college van bestuur (CvB) voor hun instelling als geheel (op concernniveau). De realisatie binnen de instelling blijft echter een black box (voor het ministerie), doordat het bestuur –terecht3– de autonomie behoudt te kiezen hoe afgesproken ambities worden gerealiseerd. De realisatie vindt plaats via het tactisch en operationeel niveau. Dit zijn: faculteiten, onderwijs- en onderzoeksprogramma’s, instituten, domeinen, academies of diensten. Vanuit de literatuur is bekend dat een onderscheidende strategie de eerste voorwaarde is, maar dat ‘succes’ afhangt van de uitvoering op operationeel niveau (Porter, 1996; Merchant & Van der Stede, 2007; Kaplan & Norton, 2008). Voor succesvolle strategy execution –dus ook de realisatie van de prestatieafspraken– is een adequaat georganiseerd MCS vereist waarin medewerkers worden gefaciliteerd en gestimuleerd om bij te dragen aan het gemeenschappelijke doel. Het MCS is het geheel aan control-mechanismen die zorgen dat verantwoordelijkheden, organisatiestructuren, resource-allocatieprocessen en (management)informatie zo zijn georganiseerd dat iedereen in de organisatie weet, wil én kan doen wat in lijn ligt met de strategie. De opzet van de control-mechanismen in het MCS is een doorlopend proces, waarbij naast de formele opzet van het MCS ook gedragswetenschappelijke elementen een rol spelen in het scheppen van de juiste context (Strikwerda, 2014a, p. 138)4. Het stelt bestuurders in staat om (bij) te sturen en medewerkers om hun bijdrage te begrijpen en te sturen. Daarbij geldt dat non-profit organisaties een eigen dynamiek hebben doordat zij een breder maatschappelijk doel5 nastreven met lastiger te meten uitkomsten.
2 Naar de voormalige naam: Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten.
3 Brown (2010) beargumenteerd in navolging van Nutt en Backoff (1995) dat managerial discretion in plaats van rule-bound administrative
systems noodzakelijk is voor het ontwikkelen en uitvoeren van een unieke strategie voor de non-profit organisatie. Daarbij geldt dat de autonomie voor de private stichtingen sowieso volgt uit BW2, maar kan worden ingeperkt door aanvullende wet- en regelgeving.
4 Dit is gebaseerd op het interactionist perspective model uit organisational behavior dat leert dat voor de meeste mensen de context
meer bepalend is voor hun gedrag dan hun persoonskenmerken (Bower J. L., 2000; Rollinson & Broadfield, 2002).
5 Het primaire doel van onderwijs is de innoverende reproductie van de samenleving ofwel het in stand houden en verder ontwikkelen van
de samenleving (Aristoteles) (Curren, 2007). Hieruit wordt de publieke taak zichtbaar. De vraag die daaruit volgt is hoe dit doel kan worden bereikt met een efficiënte besteding van de –deels– publieke middelen die de organisatie tot zijn beschikking heeft.
7 Vooronderzoek6 wijst erop dat de huidige aanpak verschilt tussen de HO-instellingen en dat sommigen moeite hebben hun MCS goed te organiseren. Derhalve staat de volgende onderzoeksvraag centraal:
Welke uitdagingen ervaren HO-instellingen bij het organiseren van hun management-control-systemen voor de realisatie van hun strategie en de prestatieafspraken in het bijzonder?
Het beantwoorden van deze vraag geeft tweeledig inzicht. Eerst beschrijft het theoretisch referentiekader de kenmerken van een MCS voor een HO-instelling. Vervolgens wordt door de confrontatie van deze theorie met de praktijk inzicht verkregen in de uitdagingen voor instellingen bij de realisatie van de prestatieafspraken. De toegevoegde waarde ligt in de oplossingsrichtingen die daaruit voortkomen.
1.3 Subvragen sluiten aan op het TPA-model
Om de doelstelling te realiseren en gericht antwoord te geven op de onderzoeksvraag zijn subvragen geformuleerd (tabel 1.1). In lijn met de onderzoeksmethode (hoofdstuk 4) zijn de vragen ingedeeld volgens het TPA-model7. Met de resultaten kunnen oplossingsgerichte acties worden benoemd.
THEORIE (hoofdstukken 2 en 3)
1. Wat is de achtergrond/context van de prestatieafspraken in het HO?
2. Hoe ziet de relatie tussen de overheid (als belangrijkste financier) en de HO-instelling eruit? 3. Hoe beïnvloedt het beleid met prestatieafspraken de strategie van een HO-instelling?
4. Hoe zien de management-control-systemen eruit in het HO voor het realiseren van de strategie?
PRAKTIJK (hoofdstuk 5)
5. Hoe worden de prestatieafspraken door de instellingen opgenomen in hun strategie? 6. Hoe organiseren de instellingen hun MCS voor het realiseren van de instellingsbrede
prestatieafspraken (als strategische keuzes) door de onderliggende eenheden?
a. Hoe worden de instellingsbrede targets vertaald naar de onderliggende eenheden? b. Hoe wordt de verantwoordelijkheden voor de realisatie verdeeld en beoordeeld? c. Hoe wordt informatie ontsloten de realisatie van de afspraken te kunnen monitoren? 7. Hoe goed werkt het MCS per instelling en wat zijn de uitdagingen? Volgens:
a. Bestuurders (primair verantwoordelijk voor strategische keuzes) b. Controllers/beleidsmakers betrokken bij de prestatieafspraken8 ANALYSE & INZICHT (hoofdstukken 6 en 7)
8. Wat zijn de verschillen tussen de MCS-theorie en de praktijk bij HO-instellingen?
9. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan na dit onderzoek voor de invulling van het MCS? Tabel 1.1 – Subvragen ingedeeld naar het TPA-model
6 Vooronderzoek bestaande uit contact met twee universiteiten en met mijn collega’s bij PwC die o.a. de jaarrekening- en
bekostigings-controles uitvoeren en in gesprek zijn met de HO-instellingen over hun verantwoording over de prestatieafspraken in 2016.
7 Theorie-Praktijk-Analyse-model van Doorewaard en Verschuren (2015).
8
1.4 Relevantie van het onderzoek
Dit onderzoek is uitgevoerd als afrondende scriptie van de opleiding tot registercontroller, Executive Master Finance & Control (EMFC), aan de Universiteit van Amsterdam (UvA). De prestatieafspraken raken alle elementen waar een controller binnen een HO-instelling mee te maken kan krijgen: van financiering tot strategie-implementatie, intern beheer, informatievoorziening en organisatie-inrichting.
Naast de relevantie voor de controller zijn de prestatieafspraken binnen het HO een actueel thema om twee redenen. Op de eerste plaats vindt in 2016 de eerste officiële verantwoording voor de ‘afrekening’ met het ministerie van OCW plaats. Die uitkomsten zullen medebepalend zijn voor de vormgeving van het beleid vanaf 2016. Op de tweede plaats is begin 2015, na onder andere de bezetting van het Maagdenhuis, een actieve discussie gestart ten aanzien van het ‘rendementsdenken’ en de mate van inspraak van studenten en medewerkers in universiteitsbeleid (de ‘democratisering’). Die discussie heeft zich niet beperkt tot de UvA en is op landelijk niveau (en zelfs daarbuiten) gevoerd. De relevantie is dus zowel uit oogpunt van de controller als qua actualiteit aanwezig.
1.5 Leeswijzer
Dit onderzoeksrapport bestaat uit zeven hoofdstukken. Om de actualiteit en context van het onderwerp nader toe te lichten, geeft hoofdstuk twee een beschrijving van de HO-sector in Nederland en de ontwikkeling van het beleid rondom de prestatieafspraken. In aansluiting daarop voorziet hoofdstuk drie in het theoretisch kader waarin de kenmerken van een MCS voor het realiseren van de prestatieafspraken zijn beschreven op basis van de relevante literatuur. Aansluitend wordt het conceptueel model gepresenteerd. In hoofdstuk vier wordt toegelicht waarom is gekozen voor een case study voor het toetsen van het conceptueel model in de praktijk. Hoofdstuk vijf bespreekt tot slot de resultaten gevolgd door de discussie en conclusie in respectievelijk hoofdstukken zes en zeven.
9
2. Achtergrond van het HO in Nederland en het beleid
rondom prestatieafspraken
De achtergronden van de sector en het beleid zijn noodzakelijk voor het begrip van de context waarbinnen het MCS van de instellingen in dit onderzoek zijn geanalyseerd. Paragraaf 2.1 beschrijft daarom de omvang, structuur en het wettelijk kader van de HO-sector in Nederland. Vervolgens geeft paragraaf 2.2 een chronologische beschrijving van de totstandkoming van de prestatieafspraken. Paragraaf 2.3 sluit af met de actuele landelijke discussie die in 2015 een hoogtepunt bereikte rondom het ‘rendementsdenken’ en de inspraak door studenten en medewerkers.
2.1 De structuur van het HO in Nederland
Het HO bestaat uit twee subsectoren: het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het hoger beroepsonderwijs (HBO). De tenaamstelling van de twee subsectoren sluit aan op het onderscheid tussen het wetenschappelijke karakter en het praktijkgerichte karakter. Beide delen van het HO zijn nauwer met elkaar verbonden sinds het afsluiten van de Bologna-verklaring in 1999 door de Europese Unie (EU).9 Deze verklaring is onder andere tot stand gekomen om een stelsel van vergelijkbare academische graden te realiseren voor herkenbaarheid en mobiliteit in Europa. Belangrijkste uitkomsten zijn de invoer van de Bachelor-Master-structuur en het European Credit Transfer System (ECTS).
2.1.1 De omvang en structuur van instellingen, de belangenorganisaties voor instellingen en
studenten en het toezicht op kwaliteit via accreditaties en onderzoekvisitaties
De HO-sector in Nederland bestaat uit 18 universiteiten –inclusief 8 Universitair Medisch Centra (UMC)– en 37 hogescholen (zie bijlagen A-J WHW10). Voor beide subsectoren bestaat een belangenorganisatie die de instellingen vertegenwoordigd. De VSNU voor het WO en de Vereniging Hogescholen voor het HBO. Deze belangenorganisaties spelen een rol in de nationale beleidsdiscussies, bijvoorbeeld door in 2011 de hoofdlijnenakkoorden te sluiten met OCW voorafgaand aan de prestatieafspraken per instelling.
In collegejaar 2014-2015 hadden de HO-instellingen in totaal 702.000 studenten.11 Aan de universiteiten stonden 255.500 studenten ingeschreven en aan de hogescholen 446.500 studenten. De belangen van die studenten worden op nationaal niveau vertegenwoordigd door de Landelijke Studenten Vakbond (LSVB) en het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO). Namens de studenten overleggen zij met OCW over het beleid. Een actueel dossier waarbij zij hun mening geven zijn de prestatieafspraken.12 Na gezamenlijk onderzoek (september 2013) concludeerden de LSVB en de ISO bijvoorbeeld dat zij het eens zijn met de intentie van OCW om de kwaliteit en differentiatie te verhogen, maar zijn zij kritisch op de effectiviteit van de prestatie-indicatoren die OCW kiest.13
9http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_youth/lifelong_learning/c11088_nl.htm (26-9-2015) 10http://wetten.overheid.nl/BWBR0005682/2016-01-01#Bijlage (26-9-2015) 11https://duo.nl/organisatie/pers/aantallen.asp (26-9-2015) 12http://www.lsvb.nl/dossiers/prestatieafspraken (26-9-2015) 13http://www.iso.nl/website/wp-content/uploads/2014/10/1415-De-effecten-van-de-prestatieafspraken-ISO-LSVb.pdf (26-9-2015)
10 Intern is de typische organisatiestructuur van zowel universiteiten als hogescholen een concern met faculteiten per vakgebied (bij hogescholen vaak anders genoemd, bijvoorbeeld domeinen of instituten). Het CvB, bestaande uit ten hoogste drie leden (art. 9.3 lid 1 WHW) –een voorzitter plus twee leden– bestuurd het concern. Bij universiteiten is een van de leden de rector magnificus die expliciet het onderwijs en onderzoek namens alle hoogleraren vertegenwoordigt op het hoogste niveau en naar buiten toe. De reguliere vertegenwoordiging naar buiten toe gebeurd door de voorzitter (art. 9.2 lid 3 WHW).14 Binnen de faculteiten is doorgaans sprake onderliggende eenheden in de vorm van onderwijs- en onderzoeksprogramma’s (die vaak weer zijn gegroepeerd in schools of onderzoeksgroepen).
De onderliggende faculteiten hebben ieder een eigen bestuur/directie. Bij universiteiten (art. 9.11-9.17 WHW) wordt het faculteitsbestuur tenminste geleid door een decaan (voorzitter; hoogleraar), een faculteitsdirecteur (voor bedrijfsvoering) plus een secretaris en een studentadviseur. Bij hogescholen (art. 10.3a WHW) zijn directies doorgaans minder uitgebreid en bestaan uit een domeindirecteur, soms een tweede lid voor bedrijfsvoering en een secretaris. De verantwoordelijkheid van deze organen is het besturen en beheren van de faculteit/het domein en dagelijks toezicht op de kwaliteit van de uitvoering van het onderwijs en het onderzoek binnen de instellingskaders. Zij stellen de faculteits-/domeinbegroting vast en alloceren de beschikbare formatie en (geld)middelen naar de opleidingen en het onderzoek. Naast de faculteiten kennen de HO-instellingen centrale stafdiensten voor bijvoorbeeld onderwijs- en onderzoeksbeleid, studentzaken, marketing en communicatie, personeelszaken, financiën en control, IT, vastgoed en facilitaire zaken. De stafdiensten ondersteunen het CvB en de faculteiten. Deze klassieke indeling van het ‘concern’ op basis van het unitmodel staat overigens onder druk (Strikwerda, 2014b). Het belemmert het realiseren van synergiën, met als risico sub-optimalisatie in het realiseren van de maatschappelijke waarde. Deze problematiek en de meerdimensionale organisatie als alternatief wordt uitgebreid uiteengezet in paragraaf 3.2.2.
De inhoudelijke toets op de kwaliteit van het onderwijs per instelling vindt plaats via accreditaties. Die worden uitgevoerd door de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO). De NVAO is als onafhankelijke, binationale accreditatieorganisatie bij Verdrag opgericht door de Nederlandse en Vlaamse overheid om een deskundig en objectief oordeel te geven over de kwaliteit van het hoger onderwijs in Nederland en Vlaanderen.15 De NVAO voert hiervoor een instellingstoets uit om te beoordelen of een adequaat instellingsbreed systeem voor kwaliteitszorg aanwezig is. Daarnaast accrediteert de NVAO individuele opleidingen, waarbij wordt beoordeeld of de beoogde eindkwalificaties overeenstemmen op inhoud en niveau met de titel (bachelor of master), of de voorzieningen toereikend zijn en de opleiding
14 Het CvB krijgt haar bevoegdheden toegekend op basis van hetgeen is vastgelegd in hoofdstuk 9 van de WHW. Wat opvalt is dat de WHW
(nog) niet consequent gebruikmaakt van de inzichten uit de internationale bestuursdoctrine zoals Strikwerda (2014a, pp. 7-10) die beschrijft in navolging van onder andere Fayol en Drucker. Strikwerda merkt in die beschrijving overigens op dat die constatering geldt voor de Nederlandse perceptie op bestuur in algemene zin. De expliciet benoemde taken in de WHW zien vooral toe op planvorming, begroten en verantwoording (wat al snel leidt tot financiële focus). In mindere mate tot niet worden de taken van het bestuur benoemd voor het tonen van leiderschap/inspiratie, voor coördinatie (vertalen van doelen in acties) en voor het monitoren/evalueren/adapteren.
11 beschikt over een adequaat toetsingssysteem. Het accreditatie-interval voor instellingen en opleidingen is eens per zes jaar.
Naast het onderwijs worden ook de onderzoeksgroepen binnen instellingen systematisch beoordeeld op hun kwaliteit. Accreditatie is vereist voor subsidiëring. Dit gebeurt aan de hand van het Standard Evaluation Protocol dat is opgesteld door de VSNU, KNAW en NWO.16 Dit protocol geeft richtlijnen op drie vlakken: onderzoekskwaliteit, relevantie voor de samenleving en uitvoerbaarheid. De beoordeling vindt plaats door een externe evaluatiecommissie bestaande uit onafhankelijke en internationale experts met een reputatie in het betreffende onderzoeksgebied. Die commissie wordt aangesteld door het bestuur van de instelling. De commissie beoordeelt eerst het zelfevaluatierapport van de onderzoeksgroep en voert vervolgens een site visit uit. Ook de beoordeling van onderzoek vindt eens per zes jaar plaats.
Gegeven het belang van het HO in Nederland zijn de governance-structuur en kwaliteitseisen in belangrijke mate wettelijk vastgelegd. Dit wettelijk kader wordt in de volgende paragraaf nader besproken, met een nadruk op de bekostiging.
2.1.2 Het wettelijke kader van het HO en de bekostiging van instellingen
De institutionele basis voor de relatie tussen onderwijsinstellingen en de overheid ligt in artikel 23 van de Grondwet. Daarin is vastgelegd dat de overheid de plicht heeft om te zorgen voor goed onderwijs en dat de ‘eisen aan deugdelijkheid’ voor het onderwijs dat (deels) wordt gefinancierd vanuit de openbare kas bij wet wordt geregeld. Het wettelijke kader voor het HO is per 1992 geregeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW).17 In de WHW is vastgelegd wat de eisen zijn voor: planvorming (instellingsplan en onderwijs-/onderzoeksplan), de bekostiging, de interne organisatie (bestuur, toezicht, personeelsbeleid, inrichting), de accreditatie van opleidingen en het onderwijsaanbod. In artikelen 2.5 en 2.6 WHW zijn respectievelijk de basis voor het recht op bekostiging en de wijze van berekening vastgelegd. De bekostiging van instellingen vindt plaats via een lumpsumbedrag vanuit OCW.18 De exacte berekening van het lumpsumbedrag per instelling is nader uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit WHW 200819 en de Regeling financiën hoger onderwijs.20
Lumpsumfinanciering is in 1986 ingevoerd in het HO (Van Bemmel, 2014). Lumpsum betekent dat iedere instelling één totaalbedrag ontvangt voor het uitvoeren van haar activiteiten. Het doel is deregulering en meer autonomie voor de instellingen. De middelen worden dus niet toegekend voor specifieke uitgaven (tenzij het geoormerkte subsidies betreft). Meer autonomie betekent dat besturen beter in staat worden gesteld om te anticiperen op veranderingen. Tegelijkertijd stijgt bij meer autonomie het belang van goede
16http://www.vsnu.nl/onderzoek_kwaliteitszorg.html en
https://www.knaw.nl/nl/actueel/publicaties/standard-evaluation-protocol-2015-2021 (18-10-2015)
17http://wetten.overheid.nl/BWBR0005682/Opschrift/geldigheidsdatum_24-05-2015 (18-10-2015)
18 Aanvullend wordt bekostiging beschikbaar gesteld via het Ministerie van Economische Zaken (EZ; inclusief Landbouw en Innovatie) voor
instellingen die onderwijs verzorgen of onderzoek verrichten op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving (zie art. 4.2 lid 2 en 4 van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008). Deze rijksbijdrage wordt op dezelfde wijze verdeeld als het beschikbare deel vanuit OCW.
19http://wetten.overheid.nl/BWBR0006152/geldigheidsdatum_04-12-2009 (18-10-2015) 20http://wetten.overheid.nl/BWBR0024005/Bijlage2/geldigheidsdatum_27-06-2015 (18-10-2015)
12 resourceallocatie (waaronder financiële middelen) voor de realisatie van de doelen. OCW stelt dat als gevolg daarvan zijn het belang van de publieke verantwoording via het jaarverslag en de toezichthoudende rol van de Inspectie van het Onderwijs toegenomen.21 Op dit moment is de vaste commissie voor OCW in de Tweede Kamer overigens in gesprek over de overmatige focus op financial control (via jaarverslag) die daardoor ontstaat en de te beperkte rol voor inhoudelijke business control (Strikwerda, 2015).
OCW begroting 2016 voor het HO
(bedragen x €1.000.000) HBO WO 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2015 2016 2017 2018 2019 2020 A. Totale uitgaven (B+C+D) 2.796 2.824 2.839 2.815 2.822 2.839 4.186 4.158 4.139 4.105 4.105 4.122 B. Hoofdbekostiging 2.565 2.586 2.596 2.563 2.562 2.573 4.020 3.988 3.964 3.923 3.916 3.928 1. Onderwijsdeel 2.490 2.496 2.510 2.484 2.483 2.495 1.663 1.636 1.615 1.572 1.563 1.574 2. Onderzoeksdeel 70 69 69 69 69 69 1.739 1.733 1.730 1.731 1.731 1.731 3. Geneeskundig O&O - - - 618 618 619 621 622 624 4. Overige bekostiging 6 21 16 10 10 9 - - - - C. Prestatiebox22 177 185 193 201 208 214 135 142 149 156 163 167 Onderwijskwaliteit en studiesucces; en profilering 177 185 193 201 208 214 135 142 149 156 163 167 % t.o.v. onderwijsdeel23 6,6% 6,9% 7,1% 7,5% 7,7% 7,9% 7,5% 8,0% 8,4% 9,0% 9,4% 9,6% D. Overig24 54 53 51 51 51 52 32 28 26 26 26 26
Tabel 2.1 – Samenvatting begroting OCW 2016 voor het HO (bron: Begroting OCW 2016)
Voor invoering van het lumpsumprincipe was de bekostiging gerelateerd aan de (historische) kostenstructuur van de instelling. De financiering werd toegekend op basis van begrote uitgaven (met bijbehorende perverse prikkels/gaming). Dit kan leiden tot complexe discussies achteraf of geld wel rechtmatig –aan de juiste kostencategorie– is uitgegeven. In plaats daarvan wordt de hoogte van het lumpsumbedrag nu gebaseerd op de omvang van de activiteiten (ofwel output). De activiteiten van een instelling worden ingedeeld in drie categorieën (art. 4.2 lid 3 en 4 Uitvoeringsbesluit WHW 2008):
1. Onderwijsdeel (gedreven door het aantal studenten en het aantal verleende graden) 2. Onderzoeksdeel25 (gedreven door het aantal verleende graden en promoties)
3. Geneeskundig onderwijs en onderzoek (specifiek voor universitair medisch centra)
Via deze drie categorieën wordt de nationaal beschikbare hoofdbekostiging voor het HBO en WO verdeeld over de hogescholen en universiteiten in Nederland. De verhoudingen in het nationaal budget zijn samengevat in tabel 2.1. Dit is de HO-begroting van OCW voor 2016 (inclusief werkelijke cijfers uit 2015 en meerjarenbegroting tot 2020). De tabel toont dat de hoofdbekostiging (B) ten opzichte van de prestatiebox (C) en overige uitgaven (D) het dominante deel vormt van de totale uitgaven (A) van OCW aan het HO.
21http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiering-onderwijs/toezicht-en-verantwoording-in-het-onderwijs (21-11-2015) 22 Dit is het deel van de begroting waaruit de prestatieafspraken worden gefinancierd.
23 Het totale onderwijsdeel bestaat uit het onderwijsdeel (regel A1 in de tabel) plus de prestatiebox.
24 Dit zijn specifieke subsidies en bijdragen aan ZBO’s/RWT’s (m.n. NWO en NVAO), (inter)nationale organisaties en agentschappen (DUO). 25 Binnen het HBO wordt onderzoek gedefinieerd als ‘ontwerp en ontwikkeling’. Voor een toelichting zie bijvoorbeeld het in 2005
uitgevoerde onderzoek naar de functie en positionering van ‘onderzoek’ binnen het HBO door de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid. Bron: http://www.awti.nl/upload/documents/publicaties/tekst/a65.pdf (21-11-2015)
13 Figuur 2.1 – Schematische weergave verdeelsleutels voor de hoofdbekostiging HO
In figuur 2.1 zijn op basis van de relevante artikelen de verdeelsleutels binnen het bekostigingsmodel samengevat voor de twee belangrijkste delen van de hoofdbekostiging: het onderwijsdeel en het onderzoeksdeel.26 Deze schematische weergave toont dat de bekostiging per instelling voor een belangrijk deel wordt vastgesteld via variabele indicatoren (aantal inschrijvingen, graden en promoties). Toch valt op dat een aanzienlijk deel bestaat uit vaste bedragen en vaste percentages per instelling over ‘restbedragen’ (sluitposten). Die inkomsten worden niet rechtstreeks beïnvloed door de instellingen. De minister stelt die
26 De verdeelsleutels per activiteit zijn vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 en de Regeling financiën hoger onderwijs. De
categorieën ‘geneeskundig O&O’ en ‘overig’ zijn niet vermeld in figuur 2.1. Hiervoor geldt:
- Voor geneeskundig onderwijs en onderzoek wordt een deel bepaald via de bekostigde graden en inschrijvingen (art. 4.27 Uitvoeringsbesluit WHW 2008). Het belangrijkste deel wordt echter gevormd door een basisvoorziening die alle UMC’s ontvangen op basis van een vast percentage (art. 4.27 lid 2 en bijlage 13 Uitvoeringsbesluit WHW 2008). Daarnaast ontvangen de UMC’s een extra vergoeding voor hun rentelasten en afschrijvingen (art. 4.25 en 4.26 Uitvoeringsbesluit WHW 2008).
- Categorie ‘overig’ is nihil. De HBO-bedragen zijn aparte bekostiging voor tweede bachelor- en mastergraden in het hbo. 1.1 Studentgebonden financiering
WO: art. 4.8-4.9 Uitvoeringsbesluit WHW HBO: art. 4.12-4.18 Uitvoeringsbesluit WHW
1. Onderwijsdeel
Bekostigingscategorie:
1.2 Bedrag onderwijsopslag WO: art. 4.10 Uitvoeringsbesluit WHW; en
art. 3 lid 1, Regeling financiën HO HBO: art. 4.19 Uitvoeringsbesluit WHW; en
art. 3 lid 2, Regeling financiën HO
De categorie is opgebouwd uit: Die onderdelen worden bepaald door:
b. Per instelling wordt jaarlijks een vast bedrag vastgesteld bij ministeriële regeling voor kwetsbare opleidingen of bijzondere voorzieningen. Dit is een relatief klein deel van het totale onderwijsdeel (zie tabel 2.2). De vastgestelde bedragen per instelling zijn vermeld in bijlagen 1 (WO) en 3 (HBO) van de Regeling financiën HO.
c. Dit is een sluitpost om het resterende onderwijsdeel te verdelen. Iedere instelling ontvangt een vastgesteld percentage van het restant van het totale onderwijsdeel na aftrek van de studentgebonden financiering (a) en de vaste bedragen onderwijsopslag (b). De vastgestelde percentages per instelling zijn opgenomen in bijlagen 2 (WO) en 4 (HBO) van de Regeling financiën HO.
a. Een door de minister vastgesteld deel van het onderwijsdeel wordt verdeeld als studentgebonden financiering. Dit vormt de hoofdmoot van het totale onderwijsdeel (zie tabel 2.2). Dit landelijk budget wordt naar
rato verdeeld over de instellingen op basis van:
• het gewogen aantal inschrijvingen (# inschrijvingen op peildatum¹ x bekostigingsniveau per opleiding); plus
• de verleende graden per instelling (# verleende bachelor- en mastergraden in peilperiode² x bekostigingsniveau per graad).
Verdeelsleutels hoofdbekostiging HO Onderzoeksdeel WO 2. Onderzoeksdeel Ontwerp & ontwikkeling HBO 2.1 Graden
WO: art. 4.20 Uitvoeringsbesluit WHW;
2.2 Promoties
WO: art. 4.8-4.9 Uitvoeringsbesluit WHW
2.4 Bedrag onderzoek WO: art. 4.23 Uitvoeringsbesluit WHW; en
art. 4 lid 1 en 2 , Regeling financiën HO 2.3 (Top)onderzoeksscholen WO: art. 4.22 Uitvoeringsbesluit WHW; en
art. 4 lid 2 , Regeling financiën HO
a. Een door de minister vastgesteld deel van het onderzoeksdeel wordt naar
rato van de som van de aantallen bekostigde graden per opleiding (x
bekostigingsniveau per opleiding) die in de peilperiode door de universiteit zijn verleend.
d. Per instelling wordt jaarlijks een vast bedrag vastgesteld bij ministeriële regeling (o.b.v. strategische overwegingen). De vastgestelde bedragen per instelling zijn vermeld in bijlage 5 van de Regeling financiën HO. c. Een door minister te bepalen deel van het onderzoekdeel WO wordt voor
onderzoekscholen over de universiteiten verdeeld volgens vastgestelde percentages. Dit wordt echter sinds 2013 niet meer toegepast.³
e. Iedere instelling ontvangt een vastgesteld percentage van het restant van het totale onderzoeksdeel (na aftrek a t/m d). Dit vormt dus een sluitpost. De vastgestelde bedragen per instelling zijn vermeld in bijlage 6 van de Regeling financiën HO.
b. Uit het onderzoekdeel ontvangt een universiteit een bij ministeriële regeling te bepalen bedrag per proefschrift en per ontwerperscertificaat (uit het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar).
¹Peildatum = 1 oktober t-2
²Peilperiode = 1 oktober t-3 t/m 30 september t-2
³Bron: OCW, Antwoorden Kamervragen begroting 2013, (bezocht op 31 juli 2015)
http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2012/11/14/beantwoording-kamervragen-over-begroting-2013/beantwoording-kamervragen-over-begroting-2013.pdf
2.5 Vast bedrag
HBO: art. 4.24 Uitvoeringsbesluit WHW; art. 4 lid 3 , Regeling financiën HO
f. Per instelling wordt jaarlijks een vast bedrag vastgesteld bij ministeriële regeling (o.b.v. strategische overwegingen). De vastgestelde bedragen per instelling zijn vermeld in bijlage 9 van de Regeling financiën HO. g. Het restant voor van het totale ontwerp en ontwikkelingsdeel (na aftrek f)
wordt verdeeld naar rato van de verdeling van het onderwijsdeel HBO. Dit vormt dus een sluitpost.
14 bedragen vast. Dit biedt ruimte voor ministeriële discretie. Tabel 2.2 geeft de verhoudingen in de uitgaven van OCW voor het onderwijs- en onderzoeksdeel in 2014 en 2015. Dit bevestigt dat variabele inkomsten (1.1a, 2.1a en 2.2b) dominant zijn (in 2015 WO: 54,3%; HBO: 85,5%), maar dat vaste bedragen/ percentages (1.2b en c, 2.4d en e, 2.5f en g) nog een aanmerkelijk deel vormen. Wat eveneens opvalt zijn de consistente verhoudingen in 2014 en 2015.
Werkelijke verdeling hoofdbekostiging na toepassing verdeelsleutels in 2014 en 2015
(bedragen x €1.000.000) HBO WO
2014 2015 2014 2015
B. Hoofdbekostiging 2.603 100% 2.635 100% 3.986 100% 4.007 100%
1. Onderwijsdeel 2.525 97,0% 2.559 97,1% 1.641 41,2% 1.658 41,4%
1.1 a. Studentgebonden financiering 2.215 85,1% 2.254 85,5% 1.064 26,7% 1.088 27,2% 1.2 b. Vast bedrag onderwijsopslag 34 1,3% 28 1,1% 95 2,4% 85 2,1% 1.2 c. Sluitpost: Bedrag onderwijsopslag (%) 277 10,6% 277 10,5% 482 12,1% 485 12,1%
2. Onderzoeksdeel 71 2,7% 71 2,7% 1.731 43,4% 1.732 43,2%
2.1 a. Graden - - - - 268 6,7% 268 6,7%
2.2 b. Promoties - - - - 385 9,7% 417 10,4%
2.3 c. (Top)onderzoeksscholen - - - -
2.4 d. Vast bedrag onderzoek WO - - - - 81 2,0% 83 2,1%
2.4 e. Restant bedrag onderzoek WO (%) - - - - 996 25,0% 964 24,1% 2.5 f. Vast bedrag ontwerp & ontwikkeling HBO 3 0,1% 3 0,1% - - - - 2.5 g. Sluitpost: Bedrag ontwerp & ontwikkeling HBO (%) 67 2,6% 67 2,6% - - - -
3. Geneeskundig O&O - - - - 614 15,4% 617 15,4%
4. Overige bekostiging 7 0,3% 6 0,2% - - - -
Tabel 2.2 – Verhoudingen in de werkelijke verdeling van de hoofdbekostiging in het HO in 2014 en 201527
Aanvullend op de hoofdbekostiging ontvangen de instellingen geld uit de prestatiebox. Dit is het budget dat wordt verdeeld via de prestatieafspraken. Tabel 2.1 toont dat de prestatiebox (C) in 2015 6,6 procent is voor het HBO en 7,5 procent voor het WO. Dit stemt overeen met de gemiddeld 7 procent die door OCW wordt gecommuniceerd als het budgetaandeel voor prestatieafspraken in de eerste periode van prestatiebekostiging 2013-2016.28 Voor deze periode is het Besluit experiment prestatiebekostiging hoger onderwijs29 aangenomen (paragraaf 2.2 geeft een chronologische beschrijving van dit beleid).
HO-instellingen kennen echter drie inkomstenbronnen. Bovengenoemde financiering vanuit het rijk wordt de eerste geldstroom genoemd. Daarnaast ontvangen de instellingen financiering vanuit de tweede en derde geldstroom. De tweede geldstroom voor universiteiten zijn de subsidies van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen (KNAW). Dit betreft financiering van specifiek onderzoek via persoons- of projectgebonden subsidies. Voor het HBO bestaat de tweede geldstroom uit de RAAK-gelden van het Nationaal Regieorgaan Praktijkgericht Onderzoek SIA (sinds 1 januari 2014 onderdeel van het NWO). De RAAK-gelden zijn bestemd voor praktijkgericht onderzoek in samenwerking met het bedrijfsleven en de
27 Bron: DUO, overzicht landelijke bekostiging HO 2014 en 2015. Dit betreft de werkelijke cijfers inclusief de bekostiging vanuit het
ministerie van Economische Zaken. Als gevolg daarvan wijken de cijfers voor 2014 enigszins af van de cijfers in tabel 2.1 (met de begroting OCW als bron). Het relatieve effect is nihil. Om de aansluiting met de bronbestanden te behouden is besloten geen correctie te doen.
28http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/hoger-onderwijs/prestatieafspraken-met-universiteiten-en-hogescholen (21-11-2015) 29http://wetten.overheid.nl/BWBR0032163/geldigheidsdatum_21-11-2012 (21-11-2015)
15 publieke sector. De derde geldstroom bestaat tot slot uit alle overige inkomsten. Dat zijn contractonderwijs en contractonderzoek voor externe partijen, maar ook collectebusfondsen en specifieke subsidies van Nederlandse ministeries (anders dan OCW) en de Europese Unie. Bijvoorbeeld de Europese kaderprogramma's KP7 en Horizon2020. Hoewel de eerste geldstroom dominant blijft, neemt het belang –vooral voor universiteiten– van de derde geldstroom sinds de afgelopen jaren sterk toe.30 Als gevolg van deze ontwikkelingen hebben de accountingsystemen een ontwikkeling doorgemaakt om de inkomsten te kunnen oormerken aan specifieke doelen.
2.2 Chronologische beschrijving van de prestatieafspraken in het HO
De prestatieafspraken zijn onderdeel van de zoektocht in de afgelopen decennia naar de juiste governance-structuur voor de HO-sector. Een zoektocht gericht op het vinden van de juiste parameters om de ‘werking’ van de sector te monitoren en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de instellingen en de overheid (Mertens, 2011). Cruciale mijlpaal hierbij is de beleidsnota ‘Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit’ (HOAK-nota) uit 1985. Deze nota heeft aangezet tot een nieuwe beleidslijn voor de relatie tussen overheid en het HO. Instellingen krijgen een hogere verantwoordelijkheid voor de inrichting van hun organisatie en het onderwijs, terwijl de overheid op een hoger niveau haar interventies bepaalt. Gevolg hiervan waren onder andere de invoering van lumpsumfinanciering in 1986 en de nieuwe WHW in 1993. Exemplarische veranderingen uit de daaropvolgende periode zijn de overdracht van het eigendom van gebouwen van de overheid naar de HO-instellingen (1995) en meer vrijheid voor instellingen om zelf geld te mogen lenen op te kapitaalmarkt. De centrale gedachte vanuit de HOAK-nota is dat minder overheidsbemoeienis –dus meer autonomie– leidt tot een bestuursmodel die de kwaliteit in het HO ten goede komt. Feitelijk wordt gestreefd naar een zekere mate van liberalisering waarbij de overheid optreedt als marktmeester voor het scheppen van gunstige condities, terwijl de instellingen worden ‘uitgenodigd’ om de nationale ambities31 waar te maken (De Boer, 2006, p. 332). Bij die conceptie moet worden opgemerkt dat De Boer redeneert vanuit het etatisme (staat maakt de samenleving) terwijl het subsidiariteitsbeginsel een beter uitgangspunt lijkt (overheden moet iets niet doen als private [rechts]personen het zelfstandig kunnen). Dit is de basis in bijvoorbeeld de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, waar het HO beter in staat is zich te profileren door decentrale besluitvorming.32 Toch is de zoektocht naar juiste verhoudingen 25 jaar later nog steeds gaande (Mertens, 2011). In december 2007 wordt onder leiding van de toenmalig minister Plasterk van OCW de strategische agenda Het hoogste goed voor het HO gepubliceerd. 33 Daarin staat: ‘gemiddeld is niet voldoende’. De basiskwaliteit van het Nederlandse HO is goed, maar de sector moet meer uitblinken in excellentie en
30 Bron: http://www.vsnu.nl/nl_NL/gf_bekosting.html (21-11-2015)
31 De ambities komen voort uit de doelstellingen van de Sociaal-Economische Raad (SER). De overheid heeft de taak die te realiseren. 32 Gebaseerd op dialoog met Prof. Dr. J. Strikwerda.
33 De minister van OCW is op grond van art. 2.3 en 2.4 WHW verplicht om elke vier jaar een nieuw hoger onderwijs en onderzoeksplan
(HOOP) op te stellen als het kader voor het beleid in de daaropvolgende jaren. In de praktijk wordt dat plan gepresenteerd als strategische agenda. Ook de HOOP komt voort uit de HOAK-nota als alternatief voor de tussentijdse (ad hoc) interventies door de overheid.
16 ambitie om het welzijn en de welvaart in Nederland te blijven voeden met de noodzakelijke innovaties. Die gedachten worden in april 2010 nog nadrukkelijker onderstreept als de commissie-Veerman haar rapport Differentiëren in drievoud publiceert (comissie-Veerman, 2010). Centraal in dit rapport staan de termen ‘profilering’ en ‘kwaliteit’. De conclusie is dat instellingen een duidelijker profiel moeten kiezen om zich te onderscheiden. Daarnaast moet het onderwijs nadrukkelijker als kerntaak worden gepositioneerd (ten opzichte van onderzoek) en moet worden geïnvesteerd in de kwalificaties die het personeel nodig heeft om goed onderwijs te verzorgen. Universiteiten moeten hun academisch profiel aanscherpen en een betere verbinding tussen onderwijs en onderzoek leggen. Hogescholen moeten niet alles tegelijk willen doen, maar focus aanbrengen op hoogwaardige op professie34 gerichte bacheloropleidingen in combinatie met toegepast onderzoek. Om deze aan de instellingen gerichte adviezen te realiseren stelt de commissie-Veerman dat het aandeel studentgebondenfinanciering geleidelijk moet afnemen (zodat instellingen minder afhankelijk worden van die retrospectieve inputindicator). Tegelijkertijd stelt de commissie dat het aandeel ‘missiegebondenfinanciering’ moet toenemen, zodat instellingen worden beloond voor hun profileringskeuzes en daaraan gerelateerde prestaties. Met die adviezen kan het rapport van de commissie-Veerman worden aangemerkt als basis voor het beleid rondom de prestatieafspraken tussen het ministerie en de individuele instellingen.35
2.2.1 Augustus 2011 – maart 2012: formele start van de prestatieafspraken
Het formele startpunt voor de prestatieafspraken ligt in de nieuwe strategische agenda Samen naar de top van augustus 2011. Daarin legt toenmalig staatsecretaris Zijlstra van OCW samen met toenmalig minister Verhagen van EL&I36 vast dat prestatieafspraken over kwaliteit, profilering en valorisatie onderdeel worden van het bekostigingsmodel. De afspraken op deze drie thema’s voegen een nieuwe dimensie toe naast de lumpsumfinanciering per instelling. De bekostiging wordt deels afhankelijk van de beleidskeuzes die een instelling maakt op die thema’s. Het doel is een genuanceerder bekostigingsmodel. Dit moet instellingen prikkelen hun publieke waarde te vergoten zonder hun autonomie aan te tasten. Zo zoekt OCW aansluiting bij de gedachte van missiegebondenfinanciering van de commissie-Veerman.
Volgend op de strategische agenda tekent staatsecretaris Zijlstra van OCW37 in december 2011 hoofdlijnakkoorden38 met de VSNU en HBO-raad. In deze akkoorden leggen de vertegenwoordigers vast dat zij zich committeren aan het maken van afspraken. In het document is de basis voor de afspraken vastgelegd (waaronder de keuze voor meetbare indicatoren). Tevens wordt aandacht besteed aan de governance-structuur waarin de afspraken tot stand komen en verantwoording plaatsvindt. Het wordt
34 De wortels van het HBO gaan terug tot de ambachtelijke opleidingen/gilden die tot de 18e eeuw bestonden (Van Bemmel, 2014, p. 8). 35 Minister Plasterk van OCW heeft na publicatie van de strategische agenda in 2007 al prestatieafspraken op sectorniveau gemaakt met de
VSNU en de HBO-raad. Daarin werd afgesproken dat de in de periode 2008-2011 extra investeringen werden gedaan om: 1) uitval te verlagen (door contacturen, begeleiding en docentkwaliteit te verhogen); 2) studiesucces van allochtone leerlingen te verhogen (in de vier grote steden); en 3) de ontwikkeling van excellent onderwijs te bevorderen. Zie bijv.: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/hoger-onderwijs/nieuws/2007/11/23/meer-en-beter-onderwijs-voor-studenten (21-11-2015)
36 Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Dit ministerie verzorgt eveneens een deel van de bekostiging. 37 Ook hier mede namens de minister van EL&I.
17 benadrukt dat vertrouwen, autonomie en accountability de hoekstenen zijn voor de bestuurlijke verhoudingen tussen de instellingen en overheid. Daarmee onderstrepen de VSNU en HBO-raad dat instellingen zich willen verantwoorden, maar dat OCW zich via de afspraken niet moet laten verleiden zich te mengen in beleidskeuzes per instelling (dat strookt niet met de autonomie uit de HOAK-nota).39 Op 9 maart 2012 stemt de ministerraad officieel in met het voorstel van staatssecretaris Zijlstra van OCW.40 Aansluitend komt het Besluit experiment prestatiebekostiging hoger onderwijs41 (hierna: besluit) tot stand. Conform het advies van de Raad van State42, wordt gebruik gemaakt van artikel 1.7a WHW als grondslag voor dit ‘experiment’. Artikel 1.7a lid 1 WHW stelt dat de wet voor een aantal zaken (waaronder bekostiging) ruimte laat om te experimenteren teneinde de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het HO te verbeteren. In artikel 4 van het besluit is aangegeven dat met het experiment wordt afgeweken van bekostigingsartikelen 2.5 en 2.6 WHW. Hoewel juistheid van het gebruik van artikel 1.7a WHW vanuit juridisch perspectief in twijfel kan worden getrokken (Streefkerk, 2014), onderstreept het onverlet de experimentele fase waarin prestatiebekostiging zich bevindt als beleidsinstrument.43
2.2.2 Maart 2012 – december 2012: het indienen en beoordelen van de plannen
Het moet worden benadrukt dat deelname aan de prestatieafspraken om extra financiering uit de prestatiebox te ontvangen open staat voor de instellingen. Dit is niet verplicht. Toch was het onwaarschijnlijk dat instellingen niet zouden deelnemen vanwege het risico op imagoschade of uit angst geld mis te lopen. Voor deelname moeten de instellingen op grond van artikel 8 van het besluit een plan opstellen wat hun ambities zijn ten aanzien van profilering, valorisatie en onderwijskwaliteit en hoe zij dat gaan bereiken. De instellingen worden hiertoe uitgenodigd via een brief van staatssecretaris Zijlstra op 5 maart 2012. De deadline is 5 mei 2012. De instellingen hebben dus exact twee maanden de tijd. De minister beoordeelt het plan op drie criteria (artikel 9 besluit):
Criterium 1: Is het ambitieus en realistisch genoeg?
Criterium 2: Sluit het aan bij de gewenste ontwikkelingen op het stelselniveau van het HO?
Criterium 3: Is het uitvoerbaar? (specifiek voor plannen ten aanzien van profilering en valorisatie) Dit zijn kwalitatieve criteria. Om de schijn van subjectiviteit bij de minister te vermijden in het toekennen van bekostiging, stelt OCW de reviewcommissie hoger onderwijs (RCHO) in en neemt als bijlage bij het besluit een beoordelingskader op. De taak van de RCHO is de minister te adviseren over de ingediende
39 Deze ‘angst’ is gestoeld op de oude verticale relatie zoals die breed in de onderwijssector geldt, terwijl vanuit juridisch oogpunt kan
worden beargumenteerd dat op basis van de grondwet geen sprake is van een bestuurlijke verhoudingen tussen de overheid en de stichtingen (private rechtspersonen). Dit is bijvoorbeeld ook zichtbaar in het MBO (Meurs, Brakman, & Van Moorsel, 2015, pp. 14-16).
40
https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-onderwijs-cultuur-en-wetenschap/nieuws/2012/03/09/beloning-voor-kwaliteit-en-profilering-hoger-onderwijs (21-11-2015)
41http://wetten.overheid.nl/BWBR0032163/geldigheidsdatum_21-11-2012 (21-11-2015)
42https://www.raadvanstate.nl/adviezen/zoeken-in-adviezen/tekst-advies.html?id=10325 (22-11-2015)
43 Het experimentele karakter heeft tot de nodige discussie geleid. Zo is bijvoorbeeld Hogeschool Leiden naar de rechter gestapt. Zie:
https://www.cursor.tue.nl/nieuwsartikel/artikel/prestatieafspraken-blijven-overeind-in-spannende-rechtszaak/ ((22-11-2015). Dit heeft vooralsnog geen consequenties gehad voor doorgang de prestatieafspraken. Door de juridische complexiteit wordt het belang van de hoofdlijnakkoorden benadrukt om voorafgaand aan dit experiment draagvlak en consensus te creëren.
18 plannen op basis van bovengenoemde drie criteria.44 Hoewel het beoordelingskader duiding geeft aan de termen en het advies afbakent, laat het ruimte voor de RCHO om eigen afwegingen te maken. Harde eisen ontbreken in het kader (Streefkerk, 2014, p. 28). De preambule van het beoordelingskader zet in ieder geval de toon voor de beoordeling. Daarin staat centraal dat de instelling zelf verantwoordelijk is voor haar strategische keuzes en op basis daarvan een concreet en transparant voorstel indient.
Zoals toegelicht in paragraaf 2.1.2 (tabel 2.1) bedraagt de financiering van die plannen via de prestatiebox ongeveer 7 procent van de onderwijsbekostiging voor het HO. Dit is opgedeeld in twee delen:
1. Voorwaardelijke financiering: 5 procent voor het verbeteren van de onderwijskwaliteit; 2. Selectieve budget: 2 procent voor het stimuleren van profilering en valorisatie.
Toelichting ‘Voorwaardelijke financiering’ – gebaseerd op zeven ‘harde’ prestatie-indicatoren
De voorwaardelijke financiering is gebaseerd op zeven verplichte indicatoren over het onderwijs (tabel 2.3). De indicatoren zijn ingedeeld in drie categorieën: kwaliteit/excellentie, studiesucces en maatregelen.
Indicatoren WO – definities HBO – definities
Kwaliteit/excellentie
1. Keuze 1: Deelname aan excellentie trajecten
Aandeel studenten in excellentie-trajecten goedgekeurd door Sirius-commissie.
Idem WO Keuze 2: Studentenoordeel over
de opleiding in het algemeen
Studentenoordeel over de opleiding in het algemeen (landelijke bron: NSE45).
Idem WO Keuze 3: Studenten aan
opleidingen met goed/excellent NVAO-score
Aandeel studenten aan bachelor‐ en masteropleidingen met een goed/excellent score (landelijke bron: NVAO)
Idem WO
Studiesucces
2. Uitval
(landelijke bron: 1 cijfer HO46)
Aandeel voltijd bachelorstudenten (eerstejaars HO) dat na 1 jaar niet meer bij dezelfde HO-instelling staat
ingeschreven.
Idem WO
3. Switch
(landelijke bron: 1 cijfer HO)
Aandeel voltijd bachelorstudenten (eerstejaars HO) dat na 1 jaar studie overstapt naar een andere studie bij dezelfde instelling.
Idem WO
4. Bachelorrendement (landelijke bron: 1 cijfer HO)
Aandeel voltijd bachelorstudenten dat zich na het eerste studiejaar bij dezelfde instelling inschrijft (herinschrijvers) en dat in de nominale studietijd + één jaar (C+1) bij dezelfde instelling het bachelors-diploma behaalt.
Idem WO
Maatregelen
5. Docentkwaliteit Aandeel docenten (WP) met een basiskwalificatie onderwijs in het totaal aantal docenten (WP).
Aandeel docenten (OP) met een master/ PhD in het totaal aantal docenten (OP) 6. Onderwijsintensiteit Aandeel voltijd bacheloropleidingen met <12
geprogrammeerde contacturen (klokuren per week) in het eerste jaar van voltijd bachelor opleidingen.
Idem WO
7. Indirecte kosten Keuze uit drie door Berenschot gehanteerde invalshoeken: A. Overheadformatie als percentage van de totale formatie
(fte indirecte kosten / fte totaal)
B. Overhead per fte van de gehele organisatie (ook rekening houdend met uitbesteding).
C. Overhead als % van de totale omzet (overhead/omzet).
Ratio fte onderwijzend personeel (OP) / onderwijs-ondersteunend personeel (OOP), eventueel aangevuld met de score op de Berenschot-methode
Tabel 2.3 – Overzicht verplichte indicatoren bij voorwaardelijke financiering47]
44www.rcho.nl (22-11-2015)
45 Nationale Student Enquête uitgevoerd door Stichting Studiekeuze123 (initiatief van NRTO, Vereniging Hogescholen, VSNU, LSVb en ISO). 46 1 cijfer HO wordt jaarlijks beschikbaar gesteld door DUO. In dit bestand staan alle inschrijvingen en examens van studenten in het HO. 47http://rcho.nl//asp/invado.asp?t=show&var=1031&fontsize=11 (22-11-2015)
19 In haar plannen heeft iedere instelling een nulmeting over 2011 opgenomen en een ambitie voor de waarde eind 2015. Voorwaardelijke financiering ontvangt een instelling als zij minimaal een ‘3’ scoort op een vijfpuntschaal op criteria 1 en 2 (zie p. 17). Het aandeel uit het voorwaardelijk budget is gelijk is aan het relatieve aandeel lumpsumfinanciering dat de instelling ontvangt uit de reguliere bekostiging (art. 10 lid 2 besluit). Scores boven de ‘3’ leiden dus niet tot meer inkomsten vanuit de voorwaardelijke financiering. Zodra alle instellingen meedoen en voldoende scoren (wat zo is), zijn er geen consequenties voor de verhoudingen in inkomsten tussen instellingen op macroniveau (Streefkerk, 2014, p. 29).
Bij het niet halen van de verplichte indicatoren na 2015 komt de instelling –in beginsel– niet in aanmerking voor voorwaardelijke financiering in de volgende beleidsperiode (2017-2020).
Toelichting ‘Selectief budget’ – gebaseerd op inhoudelijke plannen voor profilering en valorisatie
Het selectief budget wordt verdeeld op basis van de plannen die de instellingen indienen ten aanzien van profilering en valorisatie. Voor die plannen schrijft OCW geen vormvereisten voor. Deze plannen worden beoordeeld op alle drie de criteria (zie p. 17, ook hier met een vijfpuntschaal). Criterium 3 toets lijkt toegevoegd om te zorgen dat instellingen realistisch blijven en zichzelf niet ‘overbluffen’ (in de hoop extra geld te ontvangen). Daarnaast telt de score op ‘aansluiting bij de gewenste ontwikkelingen op stelselniveau’ dubbel (hoe beter de aansluiting, hoe meer punten). Daarmee onderstreept OCW haar ambities voor een internationaal onderscheidend karakter voor het Nederlandse HO. In totaal kunnen de instellingen dus 20 punten scoren bij de beoordeling voor het selectieve budget. In tegenstelling tot de voorwaardelijke financiering verschilt de verdeling van het selectieve budget wel per instelling door het toepassen van onderstaande weegfactoren.48 Het gevolg is dat ambitieuzere instellingen met betere plannen –dus meer punten– meer geld ontvangen:49
4-11 punten: onvoldoende voorstellen – geen aandeel in selectief budget 12-14 punten: goede voorstellen – weegfactor 2
15-17 punten: zeer goede voorstellen – weegfactor 3 18-20 punten: excellente voorstellen – weegfactor 5
De beoordelingen van de plannen vindt plaats door de RCHO vanaf 5 mei 2012. Aansluitend bespreekt zij haar bevindingen met iedere instelling. Op 24 september 2012 stuurt de RCHO haar definitieve adviezen naar staatssecretaris Zijlstra. Het algemene oordeel van de RCHO is dat de ingediende plannen ambitieus, maar haalbaar zijn. 50 Op 29 oktober 2012 worden de definitieve afspraken getekend tussen staatssecretaris Zijlstra en de bestuursvoorzitters per instelling.51
48 Naast deze weegfactoren zijn in de bijlage 1 van het besluit ook nog een aantal aanvullende rekenregels toegelicht voor de bekostiging
vanuit het selectieve budget voor hogescholen met een goede score op ambities alsmede de centres of expertise en zwaartepuntvorming.
49 Overigens staat in het beoordelingskader dat de RCHO ook naar de past performance kijkt bij de beoordeling. Instellingen die al stappen
hebben gemaakt in voorgaande jaren zullen niet worden benadeeld ten opzichte van instellingen die in 2012 ‘opeens’ plannen maken.
50https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2012/09/24/ambitieuze-maar-haalbare-plannen-voor-hoger-onderwijs (22-11-2015) 51https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2012/10/29/universiteiten-tekenen-prestatieafspraken (22-11-2015)
20
2.2.3 2013 tot en met 2015 – realisatie van de prestatieafspraken en verantwoording
De periode voor het realiseren van de prestatieafspraken start per 1 januari 2013 en loopt tot en met 31 december 2015. Tussentijdse verantwoording door de instellingen naar de RCHO –en andere stakeholders– vindt plaats via de jaarverslagen 2013 en 2014 (art. 11 lid 1 besluit). In 2016 vindt de definitieve verantwoording plaats voor de waardes ultimo 2015 (art. 11 lid 3 besluit).
Voorwaardelijke financiering: de harde indicatoren leiden tot definitiediscussies
Over de vaste zeven prestatie-indicatoren behorende bij de voorwaardelijke financiering (tabel 2.3) rapporteren de instellingen jaarlijks via hun jaarverslag. Voor de realisatie per ultimo 2015 is in het besluit vastgelegd (artikel 12 lid 1 onder e) dat de instellingen de verantwoording over de indicatoren moeten laten voorzien van een accountantsverklaring. In de tussenliggende jaren hoeft dat niet. Het afgeven van die accountantsverklaring is minder eenduidig dan het lijkt. Reeds in de formele beschrijving van de indicatoren die bij aanvang van de afspraken is opgesteld door de RCHO52 blijkt dat sommige indicatoren nog meerdere of ‘vrijer’ te interpreteren definities hebben. In de toelichting benoemt de RCHO dat het overzicht als gevolg van de experimentele fase van het beleid nog indicatoren bevat waarvoor de gegevens beperkt beschikbaar zijn of ter discussie staan. Als antwoord daarop heeft minister Bussemaker van OCW op 21 september 2015 via een brief aan de HO-instellingen benadrukt dat de accountantscontrole over 2015 vooral moet toezien op de indicatoren waarvoor geen landelijke gegevensbestanden beschikbaar zijn. In dat geval ligt de verantwoordelijkheid voor het administreren van de gegevens bij de instellingen.53 Dat zijn indicator 1 (keuze 1) en indicatoren 5, 6 en 7 in tabel 2.3.54 Omdat de registraties in die gevallen niet eenduidig zijn en/of keuzes konden worden gemaakt ten aanzien van de definitie stelt de minister dat de instellingen tijdig in gesprek moeten gaan met hun accountant om samen de wijze van verantwoording te bepalen. Door de verantwoordelijkheid voor de definities voor belangrijk deel bij de instellingen (en hun accountant) te leggen wordt opnieuw het experimentele karakter onderstreept.
Selectief budget: monitoring op de voortgang van de plannen via een ‘midtermreview’
Aan het selectieve budget zijn geen meetbare indicatoren gekoppeld. Om de voortgang ten opzichte van de ingediende plannen voor profilering en zwaartepuntvorming (inclusief centers of expertise55) te bepalen is in 2014 de midtermreview uitgevoerd door RCHO. Als bij deze tussentijdse –kwalitatieve– beoordeling blijkt dat een instelling onvoldoende voortgang heeft geboekt in de realisatie van haar plannen ten aanzien van profilering en valorisatie dan stopt dit deel van de financiering al per 2015. De RCHO baseert de
52 Bron: http://rcho.nl//asp/invado.asp?t=show&var=1031&fontsize=11 (22-11-2015)
53 De landelijke gegevensbestanden zijn de NSE, de beoordelingen van de NVAO en het 1-cijfer-HO-bestand.
54 De RCHO stelt dat voor onderwijsintensiteit (6) de instelling met een alternatieve definitie mag komen indien die zichtbaar, meetbaar en
afrekenbaar is (termen die overigens niet nader worden geduid). Bij indirecte kosten (7) laat de RCHO de keuze nadrukkelijk aan de instelling welke Berenschot-methode zij toepast. Hoewel redelijk geaccepteerd, is de Berenschot-methode nog onderwerp van de terugkerende discussie rondom het meten van overhead. Een alternatieve methode is bijvoorbeeld ontwikkeld door professor Bouwens (Universiteit van Tilburg). Zijn methode is ook als alternatief aangedragen (motie Beertema) bij de vaststelling van de rijksbegroting 2012 van OCW. In overleg met de VSNU en de HBO-raad heeft de minister echter laten weten dat die methode voor hen onuitvoerbaar is, omdat de instellingen niet beschikken over vergelijkbare registraties van contacttijd en onderwijsprogramma’s (die cruciale input zijn voor de methode Bouwens). Bron: http://www.rijksbegroting.nl/2012/kamerstukken,2012/6/15/kst171332.html (22-11-2015)
55 Centers of Expertise (CoE) zijn publiek-private samenwerkingen die worden geïnitieerd door hogescholen in samenwerking met hun
21 midtermreview op de eerste plaats op de toelichting op de voortgang door de instellingen in hun jaarverslagen. Daarbij krijgen instellingen in 2014 de gelegenheid om extra informatie aan te leveren en hun voortgang nader toe te lichten in een gesprek. In navolging daarvan heeft de RCHO in september 2014 alle universiteiten en bijna alle hogescholen gesproken (dus ruim 50 gesprekken in een maand, hier lijkt tijdsdruk –dit keer bij de RCHO– opnieuw niet onwaarschijnlijk). Het algemene beeld uit de midtermreview is dat alle universiteiten en hogescholen voortgang hebben geboekt. Voor alle instellingen is op 3 november 2014 dan ook een positief advies aangeboden door de RCHO aan minister Bussemaker van OCW. Zij heeft de adviezen overgenomen en het besluit genomen dat het selectieve budget in alle gevallen wordt gecontinueerd. Op 23 december 2014 heeft zij de tweede kamer geïnformeerd over dit besluit.56
Monitoring op de effectiviteit van het beleid in het algemeen
Gegeven de experimentele aard wordt de effectiviteit ook geëvalueerd op sectorniveau. Dit gebeurt via jaarlijkse stelselrapportages vanuit de RCHO57 en via jaarlijkse voortgangsrapportages vanuit de Vereniging Hogescholen en de VSNU. Het eerste stelselrapport over 2013 verschijnt in januari 2014. De RCHO geeft daarin een beeld van de te verwachten resultaten na afronding van dit beleidsexperiment door de gemaakte afspraken per instelling te consolideren naar nationaal niveau. Op basis daarvan concludeert zij dat de geplande ambities in ieder geval in lijn liggen met de gewenste macroresultaten van het beleid op langere termijn. Het eerste stelselrapport is samen met de voortgangsrapporten 2013 van de VSNU en de Vereniging Hogescholen op 18 februari 2014 via minister Bussemaker aangeboden aan de Tweede Kamer.58 Op 6 februari 2015 publiceert de RCHO het tweede stelselrapport over 2014. Dat rapport is een stuk beknopter en sluit nauw aan op de conclusies uit de midtermreview die ongeveer gelijktijdig tot stand is gekomen. Op21 april 2015 biedt minister Bussemaker dit rapport tezamen met de voortgangsrapporten 2014 van de VSNU en de Vereniging Hogescholen (in de vorm van een brief) aan de tweede kamer aan.59 Daarbij worden een extra rapport van de LSVb en ISO en een extra brief van de RCHO over de gevolgen van het aantreden van het nieuwe kabinet toegevoegd. In hun rapport geven de LSVb en ISO een kritische uiteenzetting van wat medezeggenschapsleden in de HO-instellingen daadwerkelijk merken van de prestatieafspraken.60 Het rapport sluit af met twee alinea’s waarin naast de progressie ook duidelijke kanttekeningen worden geplaatst over de inhoudelijke uitvoering van de afspraken (p.27):
“De prestatieafspraken hebben zeker effect op het onderwijs. Een groot deel van de instellingen is op de goede weg om de gemaakte afspraken te gaan halen. De druk om bepaalde maatregelen
56
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/12/23/kamerbrief-over-midtermreview-prestatieafspraken-hoger-onderwijs (22-11-2015)
57 Bij de aanstelling heeft staatsecretaris Zijlstra de RCHO de opdracht meegegeven om jaarlijks een monitoringsrapport uit te brengen. 58
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/02/18/kamerbrief-over-voortgang-hoofdlijnenakkoorden-en-prestatieafspraken-hoger-onderwijs-en-onderzoek (22-11-2015)
59
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2015/04/21/kamerbrief-over-de-voortgang-van-de-prestatieafspraken-in-het-hoger-onderwijs (22-11-2015)
60 Dit rapport kan als meest onafhankelijk worden beschouwd, omdat het komt van een studentenvertegenwoordiging. Dat zijn de
belangrijkste stakeholders die van de –door prestatieafspraken– verbeterde kwaliteit moet kunnen profiteren. De andere rapporten zijn minder onafhankelijk, omdat die komen van beleidsmakers bij de instellingen of sectorverenigingen (die de afspraken met het ministerie hebben gemaakt) of van de RCHO (die voor haar bestaan rechtstreeks afhankelijk is van het beleid rondom prestatieafspraken).
