1
De leerkracht zonder kracht?!
Een onderzoek naar de invloed van Red Tape op burn-out gevoelens, Public Service Motivation en organisatiebetrokkenheid bij leerkrachten in het primair onderwijs
Universiteit Leiden
Masterthesis Bestuurskunde Daniël Rustenburg
2
De leerkracht zonder kracht?!
Een onderzoek naar de invloed van Red Tape op burn-out gevoelens, Public Service Motivation en organisatiebetrokkenheid bij leerkrachten in het primair onderwijs
Naam : Daniël Rustenburg
Studentnummer : S1305018
Master : Management van de Publieke Sector Faculteit : Faculteit der Sociale Wetenschappen Begeleidster : P. Van den Bekerom
3 Voorwoord
Gewaardeerde lezer,
Voor u ligt mijn masterthesis ‘De leerkracht zonder kracht: een onderzoek naar de invloed van Red Tape op burn-out gevoelens, Public Service Motivation en organisatiebetrokkenheid bij leerkrachten in het primair onderwijs’ ter afsluiting van mijn masteropleiding Bestuurskunde, track: Management van de Publieke Sector (MSc MPS) aan de Universiteit Leiden. Met veel plezier heb ik mij de afgelopen jaren verdiept in het vakgebied van de Publieke Sector. Hierbij werd er nader in gegaan op diverse nationale- en internationale vraagstukken in het openbaar bestuur. Door het opbouwen van veel kennis over en affiniteit met economische en sociale vraagstukken in het openbaar bestuur kan ik dé ’missing link’ zijn in diverse functies in de publieke sector.
Door de master Management van de Publieke Sector heb ik een vervolg kunnen geven aan de meer theoretische bestuurskundige kernelementen die ik heb bestudeerd tijdens mijn bachelorstudie Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Naar aanleiding van mijn eerdere bacheloronderzoek naar de motivatiefactoren bij leerkrachten in het basisonderwijs ben ik mij in dit onderzoek meer gaan verdiepen in de effecten van een stijgende werkdruk op diverse psychologische factoren bij leerkrachten in het primair onderwijs. Dit onderzoek heeft mij meer inzicht gegeven in de gevolgen van de stijgende werkdruk op de burn-out gevoelens bij leerkrachten in het basisonderwijs.
Ik wil de leidinggevenden en de leerkrachten van de onderwijsinstellingen in de provincie Noord-Holland graag vriendelijk bedanken voor hun deelname aan dit onderzoek. Ik apprecieer het dat er door een grote groep deel is genomen aan dit onderzoek. Verder wil ik graag mijn familie bedanken die mij in het begin- en eindstadium van dit onderzoek hebben geholpen aan de invulling van mijn onderzoeksopzet. Tot slot wil ik in het bijzonder mijn begeleidster mevrouw Van den Bekerom bedanken. Naar aanleiding van theoretische voorzetten en het bijsturen van de structurele invulling van mijn scriptie ben ik gekomen tot het resultaat dat voor u ligt.
Ik wens u veel leesplezier,
4 Managementsamenvatting
Nederland is een kenniseconomie met veel talent in het onderwijs. Steeds meer leerkrachten luiden echter de noodklok vanwege de stijgende werkdruk en het toenemend aantal extern opgelegde regels. Dit zorgt ervoor dat steeds meer leerkrachten de motivatie verliezen om nog langer voor de klas te blijven staan. Dit heeft ertoe geleid dat de onderwijssector kampt met het hoogste percentage uitval als gevolg van burn-out gevoelens bij leerkrachten in het primair onderwijs. Wanneer deze opgelegde regels worden ervaren als nadelig door de medewerkers in een organisatie en niet bijdragen aan de organisatiedoelstellingen, wordt er gesproken van Red Tape. Pandey en Kingsley (2000) geven de volgende definitie van Red Tape die leidend is in dit onderzoek:
‘Impressions on the part of managers that formalization (in the form of burdensome rules
and regulations) is detrimental to the organization’
Naast uitval door de stijgende werkdruk in het basisonderwijs zal er ook door de vergrijzing een groot lerarentekort ontstaan van duizenden arbeidsplaatsen (Van Riel, 2016). Dit vormt dan ook de aanleiding van dit onderzoek. Er wordt gepoogd antwoord te geven op de volgende vraagstelling in dit onderzoek:
In hoeverre heeft de perceptie van Red Tape invloed op burn-out gevoelens, Public Service Motivation en organisatiebetrokkenheid bij leerkrachten in het primair onderwijs?
In de wetenschappelijke literatuur is al veel geschreven over de mogelijke effecten van Red Tape op diverse prestatiefactoren in zowel de private als de publieke sector. Dit onderzoek is gericht op de mogelijke gevolgen van Red Tape op verschillende psychologische factoren bij leerkrachten in het primair onderwijs. Naar aanleiding van diverse theoretische invalshoeken van Rainey, Pandey en Bozeman (1995), DeHart-Davis (2007), Pandey en Kingsley (2000), Buchanen (1975), Kaufman (1977) en vele anderen is er gekomen tot de hypothese dat Red Tape een negatieve invloed heeft op de burn-out gevoelens, de Public Service Motivation en de organisatiebetrokkenheid bij de leerkrachten in het primair onderwijs.
In dit onderzoek wordt de wetenschappelijke literatuur empirisch getoetst door het uitzetten van een surveyonderzoek op basisscholen in de provincie Noord-Holland. Door middel van telefonisch- en mailcontact is er geprobeerd de respons te verhogen. Uiteindelijk hebben 193 leerkrachten deelgenomen aan dit onderzoek. Door middel van diverse stellingen
5
uit eerdere onderzoeken is er gepoogd de inhoudsvaliditeit van het onderzoek te waarborgen. Uit de analyse is gebleken dat burn-out gevoelens en organisatiebetrokkenheid niet uit één component bestaan, maar uit meerdere. Dit heeft ervoor gezorgd dat het niet mogelijk is om de opgestelde hypothesen eenzijdig aan te nemen of te verwerpen. De belangrijkste conclusies in dit onderzoek laten zien dat, wanneer de perceptie in Red Tape stijgt bij leerkrachten in het primair onderwijs, daarmee ook de emotionele uitputtingsgevoelens en depersonalisatiegevoelens als componenten van burn-out gevoelens zullen stijgen. Deze resultaten zijn in lijn der verwachting. Tevens blijkt dat een stijging in de perceptie van Red Tape ook negatieve gevolgen heeft voor de affectieve betrokkenheid van de leerkrachten bij de organisatie. Ook dit is in overeenstemming met de verwachtingen. Wat opmerkelijk is, is dat een stijging in de perceptie van Red Tape ook een positief effect kan hebben op een component van organisatiebetrokkenheid. Zo is gebleken dat wanneer de perceptie in Red Tape stijgt ook de continuance betrokkenheid stijgt. Bij continuance betrokkenheid heeft de medewerker de neiging alle werkgerelateerde zaken te zien als een investering. Deze uitkomsten zijn in tegenstelling tot de opgestelde hypothese. Tenslotte kan er geen verband worden aangetoond ten aanzien van de relatie tussen Red Tape en Public Service Motivation.
Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek kan er worden geadviseerd om naar jaren van stijging van de werkdruk en een oplopend burn-out percentage in het primair onderwijs om te onderzoeken waar er mogelijk regels en procedures kunnen worden geschrapt. Dit kan mogelijk leiden tot een daling in de uitval als gevolg van burn-out gevoelens en kan daarmee een oplossing bieden voor de toekomstige lerarentekorten in het primair onderwijs. Tevens kan dit leiden tot een stijging in de organisatiebetrokkenheid.
Mede door de garantstelling van de anonimiteit van zowel de onderwijsinstelling als van de leerkracht kent dit onderzoek enkele tekortkomingen. Zo is er wegens een gebrek aan achtergrondinformatie van de onderwijsinstelling waar de leerkracht werkzaam is, geen onderscheid gemaakt in onderwijsinstellingen die participeren in een stichting of een ander samenwerkingsverband en onderwijsinstellingen die op zichzelf staan. Dit zou een belangrijke controle variabele geweest kunnen zijn. Tevens is de generaliseerbaarheid wellicht in het geding gekomen, doordat de leerkrachten niet ad random zijn gekozen, dit kan de representativiteit in gevaar hebben gebracht. Door telefonische goedkeuring van de leidinggevende van de onderwijsinstelling bestaat de kans dat voornamelijk leerkrachten die
6
in perceptie minder Red Tape ervaring hebben oververtegenwoordigd zijn in dit onderzoek. De mogelijkheid bestaat dat de resultaten door die selection bias enigszins vertekend zijn.
Naar aanleiding van dit onderzoek en de getrokken conclusies kan er worden geconstateerd dat het voor vervolgonderzoek van belang kan zijn om meer achtergrondinformatie te hebben over de onderwijsinstellingen waar de leerkrachten werkzaam zijn. Deze informatie kan wellicht aantonen dat bij bepaalde onderwijsinstellingen een hogere/lagere perceptie is van Red Tape om dan vervolgens mogelijke oorzaken hierbij te achterhalen. Daarmee kan er meer praktisch gekeken worden naar de mogelijke oplossingen voor de grote uitval van leerkrachten door onder andere burn-out gevoelens. Ook kan het raadzaam zijn om verder onderzoek te doen naar objectieve Red Tape en niet alleen te kijken naar de perceptie van de leerkrachten. Tot slot acht ik het van groot belang om in vervolgonderzoek te proberen om een representatieve steekproef te nemen van alle basisscholen in Nederland, dit moet de selection bias verkleinen. Door beter inzicht te krijgen in de effecten die belemmerend zijn voor de leerkrachten in onze onderwijssector kan dit onze kenniseconomie bevorderen en kan de leerkracht weer met plezier voor de klas staan. Dit kan het grote uitvalspercentage als gevolg van burn-out gevoelens terugdringen en draagt op die manier ook bij aan het grote lerarentekort als gevolg van onder andere de vergrijzing.
7 Inhoudsopgave Voorwoord ... 3 Managementsamenvatting ... 4 Hoofdstuk 1 Inleiding... 9 Inleiding ... 9 Aanleiding... 9 Probleemstelling ... 13 Relevantie ... 14 Leeswijzer ... 16
Hoofdstuk 2 Theoretisch kader ... 18
Onafhankelijke variabele ... 18
Red Tape... 18
Conceptualisatie Red Tape ... 20
Effecten Red Tape ... 26
Afhankelijke variabelen ... 27
Burn-out gevoelens ... 27
Conceptualisatie burn-out gevoelens ... 28
Effecten Red Tape op burn-out gevoelens ... 31
Public Service Motivation ... 33
Conceptualisatie Public Service Motivation ... 37
Effecten Red Tape op Public Service Motivation ... 40
Organisatiebetrokkenheid ... 41
Conceptualisatie organisatiebetrokkenheid ... 42
Effecten Red Tape op organisatiebetrokkenheid ... 45
Conceptueel model... 46
Hoofdstuk 3 Methodologie ... 47
Methoden van dataverzameling ... 47
Casus- en populatieselectie ... 47
Casusbeschrijving ... 49
Statistische methoden van analyse ... 52
Betrouwbaarheid en validiteit ... 52
Operationalisatie variabelen ... 54
8 Afhankelijke variabelen ... 56 Controlevariabelen ... 63 Beschrijvende statistiek... 65 Correlatieanalyse ... 66 Hoofdstuk 4 Analyse ... 71 Meervoudige regressieanalyse ... 71
Regressieanalyse burn-out – emotionele uitputting ... 72
Regressieanalyse burn-out – gebrek aan persoonlijke bekwaamheid ... 73
Regressieanalyse burn-out – depersonalisatie ... 74
Regressieanalyse Public Service Motivation ... 75
Regressieanalyse organisatiebetrokkenheid – affectieve betrokkenheid ... 76
Regressieanalyse organisatiebetrokkenheid – continuance betrokkenheid ... 77
Regressieanalyse organisatiebetrokkenheid – normatieve betrokkenheid ... 78
Hoofdstuk 5 Conclusie ... 80 Antwoord op de onderzoeksvraag ... 82 Discussie en vervolgonderzoek ... 83 Literatuurlijst ... 88 Bijlagen ... 97 Bijlage 1 ... 97 Bijlage 2 ... 102 Bijlage 3 ... 103 Bijlage 4 ... 107 Figuren en tabellen ... 109
9 Hoofdstuk 1 Inleiding
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de aanleiding van dit onderzoek. Hierbij wordt er een overzicht gegeven over de huidige stand van zaken ten aanzien van de stijgende werkdruk in de Nederlandse onderwijssector. Hierbij komen enkele belangrijke uitkomsten van reeds gehouden onderzoeken naar de werkdruk aan de orde. Vervolgens zal de probleemanalyse uiteen worden gezet. Na de probleemanalyse volgt de doelstelling van dit onderzoek en de centrale hoofdvraag die worden besproken in respectievelijk paragraaf 3 en 4. Vervolgens zal de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie worden besproken van het onderzoek, om tenslotte te eindigen met de leeswijzer.
Aanleiding
Er is veel talent in het onderwijs en er zijn veel leerkrachten met passie voor lesgeven (Backus, 2015). Echter, de steeds maar stijgende werkdruk geeft aanleiding tot veel stress bij steeds meer leerkrachten in het primair onderwijs (Backus, 2015).
Het aantal taken van docenten is de afgelopen jaren sterk in omvang toegenomen. Met deze stijging nam ook de werk- en regeldruk toe, zo stelt CNV Onderwijs (2013) naar aanleiding van hun eigen onderzoeksrapport. Na meerdere signalen van leerkrachten, omtrent de toegenomen werkdruk in het onderwijs, is het CNV Onderwijs een eigen onderzoek gaan uitvoeren. De belangrijkste conclusies uit dit rapport melden dat 91 procent van de ondervraagden (N=879) aangeeft dat de werkdruk de afgelopen drie jaar flink is gestegen. Tevens verwacht 82 procent van de respondenten dat deze werkdruk, in de komende jaren verder zal toenemen. Deze stijgende werkdruk zit volgens de docenten, die hebben deelgenomen aan het onderzoek van het CNV (2013), voornamelijk in het gebrek aan uren die ze toegekend krijgen voor de niet-lesgevende taken. Tot slot geeft het CNV Onderwijs (2013) aan dat de leerkrachten naast hun primaire taak als docent teveel administratie en papierwerk moeten uitvoeren. Dit wordt mede geëist door de verandering ten behoeve van de Wet Passend Onderwijs, de verantwoordingsplicht en de steeds intensiever wordende zorgtaken van leerkrachten ten behoeven van de leerlingen in de klas.
Van den Hardenberg (2014) stelt dat de werknemer het belangrijkste kapitaal van de school is, en als die overbelast raakt, heeft dit ernstige gevolgen voor de kwaliteit van het onderwijs. Uit onderzoek van het Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel (CAOP, 2012), het kennis- en dienstencentrum op het gebied van arbeidszaken en
10
arbeidsmarktvraagstukken in het publieke domein, blijkt dat het ziekteverzuim in het primair onderwijs de laatste jaren aanzienlijk gestegen is. Oorzaken hiervan zijn een stijgende werk- en regeldruk voor onderwijzend personeel (Jettinghoff et al., 2012).
Uit een rapport van DUO Onderwijsonderzoek, die in samenwerking met het televisieprogramma ‘De monitor’ van de NCRV-onderzoek heeft gedaan, blijkt dat meer dan de helft van de leerkrachten in het primair onderwijs de werkdruk onacceptabel hoog vindt. Ruim driekwart van de leerkrachten geeft in dit onderzoek aan dat ze gemiddeld meer dan zes uur per week besteden aan administratieve werkzaamheden (Adriaens et al., 2016). Dit leidt ertoe dat het onderwijs het hoogste burn-outpercentage heeft (21,3%) van alle sectoren in het publieke domein. Het gemiddelde ligt op 14,4%. Daarmee ligt het onderwijs beduidend hoger dan het landelijk gemiddelde (CBS.nl, 2015). Dit gaf aanleiding voor SP-Kamerlid Siderius om op 14 januari 2016 Kamervragen te stellen aan Staatssecretaris Sander Dekker van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap omtrent de hoge werkdruk in het basisonderwijs (NRC.nl, 2016a). De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geeft aan dat er de afgelopen tijd diverse maatregelen zijn getroffen die direct of indirect van invloed kunnen zijn op het verminderen van de werkdruk bij leerkrachten. Deze maatregelen richten zich op het versterken van de kwaliteit van leraren, het ondersteunen van het onderwijspersoneel, het inzetten van ICT-voorzieningen en het verminderen van regeldruk. Uit recent onderzoek van de Algemene Onderwijsbond (AOb), die werd uitgevoerd door een cao-enquête 2017 onder 1629 van haar leden, is gebleken dat één op de acht leerkrachten in het onderwijs op zoek is naar een andere baan door onder andere de hoge werkdruk, het vele overwerken en de vele
administratieve taken (NU.nl, 2017).
Volgens Van Hemert, vroeger werkzaam als onderwijscoach, is dit zeer zorgelijk. Van Hemert geeft aan dat schooldirecteuren en rectoren het geen probleem lijken te vinden dat leerkrachten verkeren in een burn-out. Ze geeft aan dat schooldirecteuren er weinig tot niets aan doen om dit te voorkomen. Dit komt mede doordat schoolleiders volgens Van Hemert geen geld willen investeren in het goed inwerken van aanstormende leerkrachten (Intermediair, 2015)
Naast een stijgende werk- en regeldruk kampt het primair onderwijs met nog een probleem. De werkgeversorganisatie voor het basisonderwijs, ook wel PO-raad genoemd, voorspelt namelijk een aanzienlijk tekort aan leerkrachten in het basisonderwijs in 2020. Dit tekort wordt voornamelijk zichtbaar in de steden. Er wordt gesproken over een tekort van
11
zesduizend tot achtduizend fulltime arbeidsplaatsen over tien jaar. Het Centraal Bureau voor de Statistiek geeft aan dat het aantal leerlingen na jaren van daling weer een stijging zal laten zien vanaf 2021. Het aantal leerkrachten groeit echter niet mee in deze trend. Dit komt ook doordat onderwijsinstellingen hogere eisen stellen aan met name pabo-studenten (NRC.nl, 2016b). Het tekort aan leerkrachten wordt niet alleen veroorzaakt door strengere eisen van de onderwijsinstellingen, maar ook de leerlingendaling binnen het basisonderwijs is in 2020, landelijk gezien, voor het overgrote deel achter de rug. Tevens speelt de vergrijzing een rol. In de toekomst zullen er steeds meer leerkrachten met pensioen gaan. Mede hierdoor zal er in de toekomst een groot te kort aan leraren ontstaan (Van Riel, 2016).
De vraag is dan ook in hoeverre ervoor gezorgd kan worden dat de leerkrachten die momenteel in het primair onderwijs werken, dit ook in de toekomst nog blijven doen. Dit omdat deze leerkrachten hard nodig zijn om het ontstane tekort niet verder te laten groeien, door bijvoorbeeld uitval door ziekte.
Door een stijging in het aantal regels en procedures is er sprake van een steeds maar stijgende werk- en regeldruk bij leerkrachten in het basisonderwijs. Deze regels en procedures kunnen echter als overbodig en belemmerend worden ervaren. Tevens dragen deze regels en procedures niet altijd bij aan de organisatiedoelen. Wanneer regels en procedures als overbodig en belemmerend worden ervaren en niet bijdragen aan de organisatie, wordt er gesproken van Red Tape (Pandey & Kingsley, 2000).
In deze masterthesis zal er onderzoek worden gedaan naar de mogelijke effecten van Red Tape op burn-out gevoelens bij leerkrachten in het primair onderwijs. Bij burn-out gaat het om de reactie van de werknemer op emotioneel veeleisend werk. Hierbij raakt de medewerker emotioneel uitgeput en is niet meer in staat om zijn werkzaamheden te verrichten (Maslach, 1982). Hier is voor gekozen om te onderzoeken of er daadwerkelijk een effect is van Red Tape en de daarmee gepaard gaande werkdruk op burn-out gevoelens, zoals dat wordt verwacht door TNO (2012), de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek in een rapport omtrent de grenswaarden van werkdruk in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Red Tape wordt veelvuldig in de wetenschappelijke literatuur gedefinieerd als: ‘regels, voorschriften en procedures die van kracht zijn en een nalevingslast hebben, maar niet bijdragen aan het bereiken van het legitieme doel waartoe de regel bedacht is’ (Bozeman, 2000, p. 12). Bozeman beschrijft Red Tape specifiek als een regel die van kracht is en een
12
nalevingslast kent voor de organisatie, maar geen bijdrage levert aan het bereiken van het functionele doel van de regel (Bozeman, 2000, p. 82). Red Tape gaat dan ook om regels die werknemers moeten uitvoeren en die ervaren worden als een beperking van het inhoudelijke werk. Door beter inzicht te krijgen van wat het effect is van deze storende effecten op de deze factoren van de leerkrachten, kan dit onderzoek een mogelijk positief effect hebben op het hoge burn-outpercentage in het primair onderwijs. Er is in dit onderzoek gekozen om op individueel niveau te kijken naar de invloed van Red Tape, omdat leerkrachten vaak individualistische werkzaam zijn als onderwijzer in een klas en er verwacht wordt dat Red Tape van invloed is op de individuele burn-out gevoelens bij de leerkrachten. Naast een individuele kijk op Red Tape wordt er in vele andere onderzoeken ook gekeken naar de organisatiecomponent als mogelijke veroorzaker of versterker van burn-out gevoelens. Andere onderzoekers zijn van mening dat burn-out niet gezien kan worden als een individueel probleem, maar een organisatie- dan wel maatschappelijke probleem (Aarsen, 2013: 17-20). De oorzaak en aanleiding van een burn-out heeft echter grote mentale en fysieke gevolgen voor het individu. Dit vormt voor dit onderzoek de aanleiding om te onderzoeken welke relatie er bestaat tussen Red Tape en burn-out gevoelens.
De verwachting bestaat dat Red Tape niet enkel van invloed zal zijn op burn-out gevoelens. Er zijn echter nog andere psychologische werkgerelateerde kenmerken van werknemers die wellicht worden beïnvloed door Red Tape, te weten de Public Service Motivation van de leerkracht en de betrokkenheid bij de organisatie. Deze twee andere psychologische kenmerken van werknemers zullen dan ook worden meegenomen in dit onderzoek. Mogelijk zijn er nog andere kenmerken die ook beïnvloed worden door Red Tape. Deze zullen echter in deze thesis niet aan bod komen.
Er heerst de verwachting dat Red Tape van invloed kan zijn op de motivatie om nog langer voor het publieke belang te werken of zich in te zetten voor kwalitatief goed onderwijs als maatschappelijk doel in de samenleving. De theorie van PSM heeft als uitgangspunt dat medewerkers die in de publieke sector werkzaam zijn, gemotiveerd worden om een bijdrage te leveren aan de publieke zaak (Perry & Wise, 1990). Wright (2004) heeft in zijn onderzoek aangetoond dat er sprake is van een negatief causaal verband tussen Red Tape en PSM bij medewerkers. Volgens Wright (2004) kan dit worden verklaard doordat medewerkers worden belemmerd bij het realiseren van de gestelde doelen. Volgens het concept van PSM willen medewerkers werken voor het algemeen belang, omdat ze zelf doelen kunnen realiseren. Red
13
Tape heeft hier een negatieve werking op, doordat het dit realiseren van doelstellingen afremt of soms te niet doet (Wright, 2004).
Er is voor organisatiebetrokkenheid gekozen, omdat er verwacht wordt dat Red Tape negatieve gevolgen kan hebben voor de betrokkenheid bij de organisatie. Bij organisatiebetrokkenheid gaat het om de hogere of lagere mate van identificatie met en betrokkenheid bij een bepaalde organisatie (Allen & Meyer, 1997). DeHart-Davis en Pandey (2005) hebben in eerder onderzoek aangetoond dat Red Tape kan leiden tot werkvervreemding. Door een grote mate van externe regelgeving en regulering van procedures kunnen medewerkers in een organisatie van hun werk vervreemd raken, met als gevolg een mindere betrokkenheid bij de organisatie. Ook wanneer regelgeving steeds meer gecentraliseerd wordt, kan dit volgens DeHart-Davis en Pandey (2005) van invloed zijn op de betrokkenheid. Uit de andere theorie van Tummers et al. (2015) komt naar voren dat Red Tape ervoor kan zorgen dat medewerkers, met als gevolg van een stijging in interne regels, minder autonomie ervaren om hun taak uit te oefenen. Ook dit kan de betrokkenheid bij de organisatie verslechteren.
Aan de hand van deze theorieën wordt er verwacht dat Red Tape niet alleen invloed zal hebben op de burn-out gevoelens bij leerkrachten in het basisonderwijs. Deze twee andere psychologische werkgerelateerde kenmerken van werknemers worden dan ook verder meegenomen in dit onderzoek.
Probleemstelling Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is verklarend van aard. Het onderzoek wil vanuit diverse theoretische invalshoeken verklaren in hoeverre verschillende theorieën omtrent de effecten van Red Tape op diverse afhankelijke variabelen opgaan bij leerkrachten in het primair onderwijs. Hierbij wordt er gepoogd een verklaring te vinden voor het grote uitvalspercentage als gevolg van burn-out gevoelens. Wellicht dat Red Tape hier een verklarende factor is. Tevens wordt er ook onderzocht of Red Tape van invloed is op de organisatiebetrokkenheid
en PSM bij leerkrachten in het primair onderwijs.
Op basis van deze uitkomsten zullen er conclusies getrokken worden. Als de verschillende basisscholen in de provincie Noord-Holland beter inzicht hebben in de effecten van Red Tape, kunnen de leidinggevenden van de basisscholen, en wellicht de politiek, hier
14
beter beleid voor ontwikkelen, of wellicht overbodige regels en procedures uit bestaand beleid schrappen. Aan de hand van een kort advies worden er in het laatste hoofdstuk van dit onderzoek enkele aanbevelingen aangedragen.
Vraagstelling
Om de bovenstaande doelstelling te behalen, wordt er gepoogd antwoord te geven op de onderstaande vraagstelling:
In hoeverre heeft de perceptie van Red Tape invloed op burn-out gevoelens, Public Service Motivation en organisatiebetrokkenheid bij leerkrachten in het primair onderwijs?
Aan de hand van een surveyonderzoek onder 193 leerkrachten in het primair onderwijs wordt er gepoogd om door middel van kwantitatieve analyses te komen tot beantwoording van deze vraagstelling.
Relevantie
Wetenschappelijke relevantie
In de wetenschappelijke literatuur wordt de perceptie van de belemmerde aanwezigheid van regels en procedures Red Tape genoemd. In deze masterthesis ligt de focus op de invloed van Red Tape op diverse psychologische consequenties bij leerkrachten in het primair onderwijs. De publieke organisaties in Nederland zijn verantwoordelijk voor het leveren van publieke goederen en diensten aan de burgers, ook wel public services. Om deze prestaties te optimaliseren, is er in de wetenschappelijke literatuur veel onderzoek gedaan naar de invloed van externe regels, voorschriften en procedures die van kracht zijn en een nalevingslast hebben, maar niet bijdragen aan het bereiken van het legitieme doel waartoe de regel bedacht
is (Bozeman, 2000, p. 82).
In de wetenschappelijke literatuur wordt er op het gebied van Red Tape veel onderzoek gedaan naar de mogelijke invloed van Red Tape op het gedrag en motivatie bij managers, om op die manier de prestaties van de medewerkers te kunnen verbeteren ten behoeve van de organisatiedoelstellingen (Pandey & Scott, 2002, 2005). Hierbij wordt er voornamelijk onderzoek gedaan naar de mogelijke impact van Red Tape op de prestaties op organisatieniveau (Brewer & Walker, 2010:233-257). Bij deze onderzoeken wordt er op organisatieniveau onderzocht wat het effect van Red Tape is op de prestaties van de organisatie en de werknemer ten behoeve van het behalen van de organisatiedoelstellingen
15
(Feeney, 2012). Deze onderzoeken zijn gericht op wat er veranderd moet worden om Red Tape terug te dringen bij overheidspersoneel om op die manier de overheid beter te laten functioneren en met minder middelen (kosten) hogere resultaten te behalen (Gore, 1993).
Hoewel er al onderzoek is verricht naar de gevolgen van Red Tape op de prestaties van basisscholen en de invloed van de leidinggevende hierbij, is er tot op heden weinig bekend over de invloed van Red Tape op de individuele leerkracht (Van den Bekerom, 2016; Walker & Brewer, 2009). Dit onderzoek heeft dus niet als doel om te onderzoeken wat de effecten zijn van Red Tape op de prestaties van basisscholen, maar legt meer de nadruk op de individuele leerkrachten. Op deze manier wordt er gepoogd de ‘gap’ tussen onderzoek naar het effect van Red Tape op organisatieniveau en onderzoek naar het effect van Red Tape op individueel niveau te overbruggen.
Maatschappelijke relevantie
Zoals reeds eerder is besproken blijkt uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistieken (CBS) en de Nederlandse organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO), dat het onderwijs koploper is met betrekking tot werknemers met de meeste burn-outklachten. Zo blijkt dat één op de vijf werknemers in het onderwijs hier last van heeft (CBS.nl, 2015). Door beter inzicht te krijgen in de relatie tussen de perceptie van Red Tape en burn-out gevoelens, kan dit een mogelijke rem zetten op het verder stijgen van het hoge percentage aan uitval bij leerkrachten door burn-out gevoelens. Ook in andere sectoren blijkt dit percentage hoog te zijn. Volgens het CBS kampte in 2011 15% van de hoogopgeleide werknemers met burn-out klachten (Aarsen, 2013: 7). Aarsen benadrukt dat het hierbij niet enkel gaat om een individueel probleem, maar ook een groot maatschappelijk probleem. Zo blijkt uit cijfers van het CBS dat de gemiddelde uitvaltijd bij een werknemer 189 dagen is. De kosten van een hoogopgeleide werknemer worden geschat op ca. € 90.000. Dit probleem wordt door werknemers en zorgverzekeraars dan ook gezien als een groot maatschappelijk
probleem (Aarsen, 2013:8-9).
Naast de grote maatschappelijke kosten zijn er nog andere maatschappelijke gevolgen van de hoge burn-out percentages in het primair onderwijs. Zo staat Nederland sinds 2013 in de top vijf van de meest concurrerende kenniseconomieën in de wereld. In het Regeerakkoord van 2013 wordt er door het kabinet de ambitie uitgesproken om deze positie in de toekomst nog verder te versterken. Mede door grote uitdagingen op economisch en maatschappelijk gebied wordt het belang van goed onderwijs nog eens onderstreept. Om een groeiende
16
wereldbevolking, schaarste van belangrijke grondstoffen en een klimaatverandering het hoofd te kunnen bieden, is een kenniseconomie van groot belang, aldus het Regeerakkoord 2013 (Tweede Kamer, 2013). Om goed onderwijs te kunnen blijven bieden zijn kwalitatief goede (mentaal en fysiek) leerkrachten van wezenlijk belang. Dit maakt het wenselijk om te onderzoeken wat de invloed van Red Tape is op de burn-out gevoelens, Public Service Motivation en organisatiebetrokkenheid bij leerkrachten in het primair onderwijs. Door beter inzicht te hebben in de effecten van Red Tape op diverse factoren ten behoeve van de individuele leerkracht en de organisatie kan dit het hoofd bieden tegen de problemen die reeds
in de aanleiding van dit onderzoek benoemd werden.
Naast het feit dat Nederland een sterke kenniseconomie wil zijn om toekomstige ingewikkelde vraagstukken op te lossen, heerst er nog een groot probleem in het primair onderwijs. Zoals Halbe Zijlstra in 2011 al aankondigde, zal het lerarentekort in de komende jaren fors gaan oplopen. Hoewel deze vraag naar leerkrachten sterk verschilt per regio in Nederland, zullen er snel nieuwe leerkrachten aangetrokken moeten worden (NU.nl, 2011).
Deze masterthesis probeert door middel van meer inzicht in de mogelijke effecten van Red Tape op burn-out gevoelens, PSM en organisatiebetrokkenheid bij leerkrachten in het primair onderwijs, bij te dragen aan de maatschappelijke ambitie omtrent de beste kenniseconomie en de maatschappelijke problemen met betrekking tot vergrijzing en uitval door burn-out aan te pakken.
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de verschillende theorieën uiteengezet en komt de conceptualisatie van de variabelen aan bod. Naar aanleiding van diverse theoretische invalshoeken worden er vervolgens in hoofdstuk 2 de hypothesen en het conceptueel model besproken. In hoofdstuk 3 wordt er dieper ingegaan op de methodologie van het onderzoek. Hierbij wordt de casusselectie besproken en wordt er aandacht besteed aan de statistische analyses die zijn uitgevoerd. Tevens wordt er in hoofdstuk 3 stilgestaan bij de operationalisatie van de variabelen die in dit onderzoek centraal staan. Hierbij wordt ook de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek besproken. Daarnaast wordt er aandacht besteed aan de beschrijvende statistiek en wordt er ingegaan op de verbanden die zichtbaar zijn in de correlatieanalyse.
In hoofdstuk 4 wordt er ingegaan op de analyse van de verbanden tussen de onafhankelijke en de afhankelijke variabelen. Hierbij wordt er door middel van een
17
meervoudige regressieanalyses onderzocht in hoeverre er significante causale verbanden zijn tussen de variabelen. Tot slot worden in hoofdstuk 5 de conclusie van het onderzoek beschreven. Hierbij zal er een antwoord gegeven worden op de hoofdvraag en zullen er enkele tekortkomingen besproken worden. Tevens wordt er een kort advies/aanbeveling gegeven aan eventuele beleidsmakers binnen het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Tenslotte zullen de adviezen voor vervolgonderzoek kort worden besproken.
18 Hoofdstuk 2 Theoretisch kader
In dit hoofdstuk zullen de onafhankelijke en afhankelijke variabelen verder worden toegelicht. Dit hoofdstuk zal beginnen met de conceptualisering van het concept ‘Red Tape’. Vervolgens zal er een kort literatuuroverzicht worden gegeven van de belangrijkste effecten van het concept Red Tape. Hierin komen de belangrijkste bevindingen naar voren omtrent eerder onderzoek naar de effecten van Red Tape op de drie afhankelijke variabelen. In paragraaf twee, drie en vier zullen de afhankelijke variabelen aan bod komen. Hierbij zullen burn-out gevoelens, Public Service Motivation en organisatiebetrokkenheid worden geconceptualiseerd en zullen de relaties tussen de onafhankelijke en afhankelijke variabelen vanuit theoretisch perspectief verder worden toegelicht. Deze drie paragrafen eindigen elk met een hypothese. Onafhankelijke variabele
Red Tape
Red Tape vormt als onafhankelijke variabele van dit onderzoek een belangrijk concept. Red Tape is een nog zeer jong concept in de wetenschappelijke literatuur. Echter gaan de oorspronkelijke wortels van Red Tape terug tot de ver in de zestiende eeuw. In Spanje werd er bij de ingewikkelde/belangrijke dossiers binnen het overheidsapparaat rood lint gebruikt om deze documenten bij elkaar te houden. Dit moest verlies van deze belangrijke documenten voorkomen. Dit was echter een tijdrovend proces en werd al snel beschouwd als belemmerend (Kaufman, 1977: 1-15). De term Red Tape wordt momenteel veel gebruikt in de Nederlandse Publieke Sector. De betekenis van dit concept kwam als snel bekend te staan als een beleid waarin regels en procedures veel tijd en ruimte in beslag namen (Pandey & Scott, 2002). Binnen de academische literatuur is er veel onderzoek gedaan naar de invloed van Red Tape op vele verschillende organisatorische factoren binnen de (publieke) organisaties. Om dit begrip beter te begrijpen zal dit hoofdstuk beginnen met een historisch perspectief van Red Tape om vervolgens diverse definities van Red Tape te behandelen om deze paragraaf uiteindelijk te eindigen met de effecten van Red Tape.
Red Tape in historisch perspectief
Red Tape wordt veel geassocieerd met een overvloed aan bureaucratische regels die als overbodig worden ervaren. Bureaucratie vormt een belangrijk begrip in zowel de internationale- als de Nederlandse bestuurskunde. Volgens Van Mierlo (1995) komt het oorspronkelijke woord ‘bureaucratie’ van een samensmelting van de woorden ‘kratos’ en
19
‘bureau’. Hierbij staat ‘kratos’ voor heerschappij en het woord ‘bureau’ voor schrijftafel. De eerste vorm van het woord bureaucratie ging dan ook om het beheersen van een overheidsorganisatie ten tijde van de zestiende eeuw (Van Mierlo, 1995). Bijna drie eeuwen later gaf Max Weber (1972) op een wetenschappelijke manier meer invulling aan het begrip. Max Weber (1972) doelde met het begrip ‘bureaucratie’ op een bepaalde rationele manier van machtsuitoefening, die niet mag ontbreken bij de overheid (Weber, 1972). Deze invulling van bureaucratie diende te leiden tot meer regels, meer nauwkeurigheid en zonder persoonlijke behandeling van het individu. Hierbij werd er op een eerlijke en betrouwbare manier invulling gegeven aan het beleid. Max Weber (1972) zag echter ook in dat zijn vorm van ‘bureaucratie’ niet alleen voordelen had. Zo zouden de strakke regels en procedures leiden tot een overvloed aan nog meer regels en procedures die erg tijdrovend zouden zijn. Hierbij ontstond het gevaar dat de regels en procedures een eigen leven zouden gaan leiden en niet meer bij zouden dragen aan het doel waarvoor ze opgesteld waren. Dit zou leiden tot inefficiëntie en een gebrek aan effectiviteit, ook wel aan te duiden als Red Tape (Groeneveld, 2016).
In de jaren tachtig van de vorige eeuw kwam er een verschuiving op gang binnen publieke organisaties. Hierbij werd de focus verlegd van de inhoud naar processen om tot beleid te komen. Hierbij stonden implementatie en uitvoering van beleid centraal, met als doel een effectiever en efficiënter werkende overheid, om de gebreken van de bureaucratische organisatie aan te pakken. Hier ontstond de New Public Management-beweging. Aan de hand van grote veranderingsprojecten in de jaren tachtig van de vorige eeuw werd er gepoogd de bureaucratisering van het overheidsapparaat te doorbreken, met als doel een efficiëntere overheid. Deze stroming stuitte echter op veel kritiek. Het bedrijfsmatige karakter van de overheid zou te veel leiden tot fragmentatie, waardoor de verantwoording tussen organisaties verzwakt en dit een negatief effect heeft op het efficiënte karakter van de New Public Management-beweging. Door de fragmentatie en de vele decentralisaties in de publieke sector werd het onduidelijk welke organisatie voor welke taak verantwoordelijk was. Als reactie op de kritiek op de New Public Management-beweging ontstond er een nieuwe beweging. Het
New Public Governance. Deze beweging kan gezien worden als een middenweg die de
voordelen pakt van de bureaucratisering van Max Weber en het streven naar meer efficiëntie en effectiviteit bij de New Public Management-beweging. Bij het New Public Governance gaat het om de middenweg tussen enerzijds totale bureaucratisering (met veel regels en Red Tape) en anderzijds een totaal bedrijfsmatig overheidsapparaat. Hierbij dient er door middel van het maken van samenwerking en verbindingen tussen diverse organisaties te komen tot
20
een werkend overheidsapparaat dat tracht de bureaucratische nadelen te reduceren. Bij deze beweging staan netwerktheorieën centraal. Door middel van duurzame relaties tussen overheidsorganisaties dient beleid te ontstaan (Osborne, 2006).
Conceptualisatie Red Tape
Verscheidenheid aan definities Red Tape
Er zijn tal van auteurs geweest die een poging hebben gedaan om het begrip ‘Red Tape’ te voorzien van een sluitende definitie. Hieronder zijn enkele definities weergegeven van auteurs die een grote rol hebben gespeeld bij het conceptualiseren van Red Tape. Er is gekozen voor deze diverse definities, aangezien deze auteurs een poging hebben gedaan om met een alomvattende definitie te komen van het concept Red Tape.
Rosenfeld, 1984
Rosenfeld omschreef Red Tape als volgt:
‘Guidelines, procedures, forms, and government interventions that are perceived as excessive, unwieldy, or pointless in relationship to decision making or implementations of decisions’ –
Rosenfeld (1984).
Ondanks dat Rosenfeld (1984) veel invloed heeft gehad met zijn definitie, is deze minder relevant voor dit onderzoek. Rosenfeld (1984) kijkt enkel naar de regels en procedures die als overbodig worden ervaren in relatie tot keuzes maken, of het implementeren van keuzes. Dat is voor dit onderzoek minder van belang, omdat het bij leerkrachten niet enkel gaat om het belemmeren bij keuzes maken, maar ook bij het dagelijks uitvoeren van de werkzaamheden. Rainey, Pandey en Bozeman, 1995
De eerste definitie die interessant is voor dit onderzoek is de definitie van Rainey, Pandey en Bozeman (1995). Rainey, Pandey en Bozeman (1995) zijn onderzoekers die wetenschappelijk onderzoek hebben gedaan naar de mogelijk gevolgen van Red Tape voor publieke organisaties. Naar aanleiding van een gezamenlijk onderzoek, bij publieke en private managers, naar de perceptie van Red Tape zijn deze auteurs gekomen tot de volgende definitie van Red Tape:
21
‘Rules, regulations and procedures that remain in force an entail a compliance burden for the
organization but have no efficacy for the rules’ functional object’ – Rainey, Pandey en
Bozeman (1995).
Volgens Rainey, Pandey en Bozeman (1995) gaat het bij Red Tape dan ook om regels en procedures die werknemers verplicht moeten volgen en die door de werknemers veelal worden ervaren als een beperking bij het uitvoeren van het inhoudelijke werk. Deze definitie is meer relevant voor dit onderzoek, omdat het binnen het primair onderwijs gaat om individuele professionals die voor de klas staan en deze definitie goed past bij individuele specialisten, zoals professionals of hoogleraren. Rainey, Pandey en Bozeman (1995) concluderen dan ook dat het bij Red Tape voornamelijk om regels gaan die niet bijdragen aan het te bereiken doel en daarmee veelal overbodig zijn binnen een organisatie.
DeHart-Davis, 2007
Ook DeHart-Davis (2007) heeft een poging gedaan om een definitie te geven van Red Tape. DeHart-Davis is één van de meest geciteerde auteurs in de wetenschappelijke literatuur met betrekking tot het concept van Red Tape. DeHart-Davis (2007) omschrijft Red Tape als volgt:
‘Burdensome administrative policies and procedures that have negative effects on the city’s
performance’
Deze definitie past ook goed bij dit onderzoek, omdat DeHart-Davis (2007) administratief beleid en procedures niet vanuit een organisatie-oogpunt bekijkt, maar deze negatieve procedures en administratief beleid bekijkt vanuit een breder perspectief, namelijk voor de city’s performance. Dit kan gezien worden als de negatieve effecten voor de maatschappij. Daarmee maakt deze definitie zich ook relevant voor dit onderzoek, gelet op de mogelijk negatieve effecten van Red Tape op leerkrachten, en indirect op de leerlingen en daarmee op de Nederlandse kenniseconomie.
Pandey en Kingsley, 2000
Pandey en Kingsley (2000) hebben een andere invalshoek ingenomen bij het definiëren van Red Tape. Pandey en Kingsley (2000) omschrijven Red Tape als volgt:
22
‘Impressions on the part of managers that formalization (in the form of burdensome rules and
regulations) is detrimental to the organization’
Deze definitie is meer user-focused dan de eerder gegeven definities van Red Tape. Pandey en Kingsley (2000) kijken naar de ervaringen van managers binnen de organisatie ten aanzien van Red Tape. Hierbij telt dan ook de perceptie van de manager die leidend is voor de mate van Red Tape in een organisatie (Pandey & Kingsley, 2000:782). Dit is een meer subjectieve interpretatie van Red Tape, waarbij het om de impressie gaat van de manager. Dit kan dan ook van persoon tot persoon verschillen, stellen de onderzoekers. Deze reikwijdte aan definities van Red Tape zorgen ervoor dat er geen eenduidige definitie is van Red Tape. Voor dit onderzoek wordt er gebruik gemaakt van de definitie van Pandey en Kingsley (2000). Deze definitie kijkt namelijk niet op organisatieniveau naar Red Tape, maar gaat meer in op de ervaring van de medewerkers ten behoeve van overbodige regels en procedures die belemmerend kunnen zijn bij het uitvoeren van de werkzaamheden. Deze definitie past goed binnen dit onderzoek, waarbij op basis van perceptie omtrent Red Tape wordt gemeten in hoeverre dit aanwezig is bij leerkrachten in het primair onderwijs.
Er zijn veel auteurs die naar aanleiding van wetenschappelijk onderzoek zijn gekomen tot mechanismen die van invloed zijn op het ontstaan van Red Tape, waaronder Buchanan (1975), Kaufman (1977), Rainey (1982), Rosenfeld (1984), Bozeman (1987, 1993, 2000) en Pandey en Kingsley (2000). Hieronder wordt in het kort ingegaan op de mechanismen die deze onderzoekers hebben aangedragen.
De mens als oorzaak van Red Tape
In het boek ‘Red Tape. Its Origins, Uses and Abuses’ van Kaufman (1977) wordt er gezocht naar de mogelijk oorzaken van Red Tape en de mogelijkheden om deze oorzaken te niet te doen. Volgens Kaufman is Red Tape meer een probleem wat wordt veroorzaakt door een gebrek aan vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur. Volgens Kaufman (1977) is vertrouwen of het gebrek aan vertrouwen dan ook evenredig aan de perceptie van Red Tape. Wanneer er door burgers meer vertrouwen is in het openbaar bestuur, zal dit leiden tot een grotere bewegingsvrijheid in de publieke sector, waardoor er minder regels en procedures zullen worden opgelegd ten behoeve van de verantwoording naar de burgers toe. Andersom geldt echter dat wanneer er minder vertrouwen is in het openbaar bestuur, er door de burgers meer procedures en regels zullen worden verlangd om verantwoording af te dwingen. Er kan
23
dan ook geconcludeerd worden dat er door een gebrek aan vertrouwen van de burgers in het politieke stelsel van een overheid dit kan leiden tot een stijging in het aantal regels en procedures. Dit kan ervoor zorgen dat de mate van Red Tape toeneemt (Kaufman, 1977: 4-12; 38-44).
Verlangen van het openbaar bestuur
In tegenstelling tot Kaufman (1977), gaat Rosenfeld (1984) meer in op de individuele verbanden ten aanzien van Red Tape. In het empirische onderzoek van Rosenfeld (1984) komt hij tot de conclusie dat er drie mechanismen zijn die de perceptie ten aanzien van Red Tape negatief beïnvloeden (Rosenfeld, 1984: 588-604). Allereerst beschouwt hij de verantwoordingsverplichting, vanuit de publieke sector, naar de burgers en managers en andere ambtenaren toe als een belangrijke oorzaak voor Red Tape. Dit is in overeenstemming met Kaufman (1977). Echter kijkt Rosenfeld (1984) hier meer vanuit de verantwoordingsverplichting die de publieke sector zelf ziet als noodzakelijk, in tegenstelling tot de oproep van de verantwoordingsverplichting van wantrouwde burgers bij Kaufman (1977). Tevens kijkt Rosenfeld niet alleen naar de verantwoordingsverplichting naar de burgers toe, maar ook naar interne afdelingshoofden en andere ambtelijke posities. Rosenfeld (1984) ziet de verantwoording die ambtenaren bieden aan hogere ambtenaren en afdelingshoofden als grootste oorzaak voor Red Tape. Er worden reportages opgesteld en procedures aangesteld om naar de managers in de publieke sector en de burgers te laten zien dat bepaald beleid werkt (Rosenfeld, 1984: 604-607). Tot slot geeft Rosenfeld (1984) aan dat ook bij de komst van nieuw beleid een stijgende perceptie van Red Tape kan ontstaan. Dit wordt veroorzaakt doordat er bij nieuw beleid niet goed nagedacht wordt over de implementatie van beleid, waardoor er uiteindelijk diverse ingewikkelde procedures opgesteld moeten worden en er vele regels ontworpen worden om het nieuwe beleid te kunnen implementeren. Soms wordt er volgens Rosenfeld (1984) ook bewust gekozen om nieuwe wetgeving vaag te formuleren om het op die manier mogelijk te maken dat het door de politieke instanties wordt aangenomen. Hierbij wordt er echter niet goed gekeken naar de consequenties die dit beleid met zich mee kunnen brengen. Wanneer het beleid of nieuwe wet wordt aangenomen, kan dit echter gepaard gaan met veel regels en procedures die kunnen lijden tot een stijging in de perceptie van Red Tape, aldus Rosenfeld (1984: 600-606).
24
Naast het begrip van Red Tape, komen de onderzoekers Bozeman, Reed en Scott (1992) met de tegenhanger van Red Tape, genaamd ‘White Tape’. Deze onderzoekers zijn van mening dat er namelijk niet alleen maar negatieve effecten zijn van regels en voorschriften. Er zullen namelijk ook situaties zijn die voordelen met zich meebrengen bij het voorschrijven van regels en procedures. Ondanks dat er volgens deze auteurs ook voordelen zullen zijn ten aanzien van regels, voorschriften en procedures, zal er voor dit onderzoek enkel worden gekeken naar de negatieve connotatie van regels en procedures. Deze onderzoekers zijn, in tegenstelling tot de voorgaande auteurs, van mening dat Red Tape niet enkel ontstaat vanuit de verantwoordingsplicht van de ambtenaar of het wantrouwen van de burgers ten aanzien het gevoerde beleid. Volgens Bozeman, Reed en Scott (1992) kan de omvang van de organisatie en het aantal hiërarchische lagen in de organisatie ook een reden zijn tot een stijging in de perceptie van Red Tape. De onderzoekers geven aan dat wanneer de organisatie groter is en dit gepaard gaat met een stijging in het aantal hiërarchische verantwoordingslagen, dit zal leiden tot meer formalisering en een stijging in het aantal regels en procedures (Bozeman, Reed en Scott, 1992: 293-295). Dit is in lijn met Rosenfeld (1984). Echter gaan Bozeman, Reed en Scott (1992) meer in op de organisatiestructuur die vraagt om een stijging in de verantwoordingsverplichting. Tevens zal een complexere organisatiestructuur vragen om meer verantwoording en zal dat volgens de auteurs ook leiden tot een stijging in de perceptie ten aanzien van Red Tape (Bozeman, Reed & Scott, 1992: 295-297).
Complexe doelen
Binnen veel publieke organisaties worden bepaalde regels en procedures opgesteld om uiteindelijk bepaalde maatschappelijke belangen te dienen. Soms kunnen deze regels en procedures echter een doel op zich worden, waardoor het overkoepelende maatschappelijke belang vergeten wordt. Deze ambiguïteit kan volgens Rainey, Pandey en Bozeman (1995: 563-568) leiden tot een stijging in de perceptie van Red Tape. In hun artikel uit 1995 komen de drie auteurs met drie mechanismen die zullen leiden tot een hogere mate van Red Tape. Als eerst zullen ingewikkelde doelstellingen leiden tot meer Red Tape. Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat ingewikkelde doelen meervoudig en met zichzelf kunnen conflicteren, waardoor er meer regels en procedures zullen volgen om deze ingewikkelde doelstellingen te kunnen bereiken (Rainey, Pandey & Bozeman, 1995: 566). Ook geven de auteurs aan dat er door een bepaalde onzekerheid bij managers omtrent hun eigen positie er
25
meer controle wordt geëist van zijn onderdanen. Hierdoor zullen er meer controlemechanismen nodig zijn om die controle te bewaken wat vervolgens zal leiden in soms overbodige regels en procedures. Tot slot zien de auteurs een stijging in Red Tape door middel van het gebrek aan een beloningssysteem, zoals die geldt in de private sector. Doordat het voor ambtenaren bijvoorbeeld lastig is om een loonsverhoging te krijgen, zullen zij regels en procedures gebruiken om te voorkomen dat er bijvoorbeeld gekort zal worden op het aantal medewerkers binnen een departement (Rainey, Pandey & Bozeman: 1995: 566).
Principaal-agent probleem bij overheid
De Nederlandse onderwijsinstellingen staan bij het uitvoeren van hun taken op afstand van de centrale overheid. Dit kan leiden tot een groot probleem, wat bij meerdere instellingen speelt die bij het uitvoeren van hun publieke taak op afstand staan van de overheid. Dit probleem wordt in Engelse termen ook wel het principal-agent problem genoemd. Bij dit probleem zijn er altijd twee partijen, de principaal (opdrachtgever) en de agent (opdrachtnemer). De agent is de uitvoerder van beleid dat door de principaal wordt opgelegd. Doordat er een mate van afstand is van de principaal tot de agent vormt hier het probleem dat de opdrachtgever te weinig controle heeft omtrent de uitvoering van de taken (Hazeu, 2000). Dit wordt mede versterkt door het feit dat de opdrachtnemer veelal beschikt over specifieke kennis of techniek die de principaal niet beheerst. Tevens heeft de principaal niet alle informatie omtrent de resultaten van de uitvoering van de taak. Deze vorm van informatieasymmetrie zorgt voor een gebrek aan controle vanuit de principaal. Centraal bij dit probleem staat dan ook de vraag hoe deze asymmetrische informatiekloof kan worden verholpen. Met als uitgangspunt dat de agent zijn taak zo goed mogelijk met een optimale inzet vervuld (Hazeu, 2000: 9). Zoals reeds besproken leidt een gebrek aan controle tot het principaal-agent probleem. Volgens Schoneveld (2017: 24) leidt het gebrek aan controle tot een overmaat aan overbodige regels die niet bijdrage aan meer plezier in het werk en tevens de arbeidsproductiviteit doen dalen. Niet alleen het aantal regels is de afgelopen decennia toegenomen als gevolg van het gebrek aan controle, ook de regeldruk is eveneens gestegen. Hierbij gaat het niet om het aantal regels, maar veelal om het soort regels dat zijn toegevoegd om de controle te bewaken. Het principaal-agent probleem is dan ook een belangrijke factor voor een stijging in de perceptie van Red Tape (Schoneveld (2017: 26).
26 Effecten Red Tape
Onderzoek naar de effecten van Red Tape
Er is in de wetenschappelijke literatuur veel onderzoek gedaan naar de mogelijke gevolgen van Red Tape voor bijvoorbeeld de arbeidsmotivatie of de resultaten van de onderneming. Het eerste onderzoek naar de perceptie van Red Tape werd ontwikkeld voor ‘The National Administrative Studies Project (NASP I). Hierbij werd er onderzoek gedaan naar de perceptie van Red Tape bij 566 topmanagers uit zowel de publieke als private sector (respectievelijk 269 en 297 managers) in Albany en Syracus New York (Rainey et al., 1995). Dit was het startsein voor andere onderzoeken die daarop volgde zoals de NASP II van Pandey en Kingsley (2000) en NASP III van Feeney (2008). Ook Buchanen (1975) is een belangrijke auteur die veel onderzoek heeft gedaan naar Red Tape. Buchanen (1975) omschrijft Red Tape als restricties en beperkingen die door regels en procedures ontstaan. Wright (2004) meent dat er een negatieve relatie is tussen de Red Tape en persoonlijke effectiviteit. Wright (2004) geeft in zijn onderzoek aan dat naarmate er sprake is van meer Red Tape in een organisatie, medewerkers minder makkelijk taken kunnen afronden of volbrengen. Dit leidt dan ook tot een beperkte persoonlijke effectiviteit (Wright, 2004: 3-6).
Zoals reeds kort besproken wordt er in deze masterthesis onderzoek gedaan naar de effecten van Red Tape op de burn-out gevoelens bij leerkrachten in het basisonderwijs. Dit onderzoek kan wellicht aantonen welke invloed Red Tape speelt bij het grote uitvalspercentage als gevolg van burn-out gevoelens bij leerkrachten in het primair onderwijs. Echter heerst er de verwachting dat Red Tape niet enkel van invloed zal zijn op burn-out gevoelens. Dit heeft ertoe geleidt dat ook twee andere psychologische werkgerelateerde kenmerken worden meegenomen in dit onderzoek, te weten de Public Service Motivation en de organisatiebetrokkenheid.
Er is voor gekozen om de Public Service Motivation, als afhankelijke variabelen, mee te nemen in dit onderzoek. Er wordt verwacht dat Red Tape zijn weerslag kan hebben op de motivatie bij leerkrachten in het primair onderwijs. Voornamelijk op de PSM. De theorie omtrent PSM heeft als uitgangspunt dat medewerkers in de publieke sector worden gemotiveerd doordat ze een bijdrage kunnen leveren aan de publieke zaak, aldus Perry en Wise (1990). Wright (2004) heeft al eerder in een onderzoek aangetoond dat er een negatief causaal verband is tussen Red Tape en PSM bij medewerkers. Als verklarende factor geeft Wright (2004) aan dat Red Tape de vrijheid bij medewerkers in de publieke sector belemmerd
27
om de gesteld doelen te halen. Dit kan de PSM doen laten dalen. Dit maakt het interessant om dit ook te onderzoeken bij leerkrachten in het primair onderwijs.
Tevens is er gekozen om de variabele organisatiebetrokkenheid als afhankelijke variabele mee te nemen in dit onderzoek, omdat er verwacht wordt dat Red Tape wellicht negatieve gevolgen kan hebben voor de betrokkenheid van de leerkrachten bij de organisatie. Bij organisatiebetrokkenheid gaat het volgens Allen en Meyer (1997) om de hogere of lagere mate van identificatie met en betrokkenheid bij de organisatie. DeHart-Davis en Pandey (2005) hebben in eerder onderzoek aangetoond dat Red Tape leidt tot een hoger mate van werkvervreemding. Volgens DeHart-Davis en Pandey (2005) kunnen externe regels en procedures ervoor zorgen dat medewerkers van de organisatie vervreemd raken, met als gevolg een mindere betrokkenheid bij de organisatie en in extreme gevallen het verlaten van de organisatie. Zoals reeds is besproken kan ook het centraliseren van regelgeving ervoor zorgen dat de werkvervreemding toeneemt bij medewerkers in een organisatie. Tot slot bleek uit de theorie van Tummers et al. (2015) dat Red Tape kan leiden tot minder autonomie bij medewerkers in een organisatie, dat de organisatiebetrokkenheid kan doen laten dalen.
Afhankelijke variabelen Burn-out gevoelens
In deze paragraaf zal de afhankelijke variabele ‘burn-out gevoelens’ uitvoerig worden besproken. Het is een veelvuldig geciteerd concept, waar in de publieke opinie veel over wordt gesproken. Burn-out gevoelens is de grootste veroorzaker van het grote percentage ziekteverzuim in het basisonderwijs (Schaufeli & Bergers, 2001:3). Als eerst zullen er kort enkele definities en kernelementen van burn-out worden besproken. Vervolgens zal er dieper worden ingegaan op de theoretische kaders die de afgelopen decennia zijn bestudeerd, waarbij mogelijke oorzaken en mechanismen van burn-out worden besproken.
28 Conceptualisatie burn-out gevoelens
Om dieper in te gaan op de conceptualisatie van burn-out is het van belang om eerst stil te staan bij enkele belangrijke definities van burn-out om het concept beter te kunnen begrijpen. Schaufeli en Bergers (2001:3-4) omschrijven burn-out als volgt:
‘Burn-out is een metafoor voor een psychische uitputtingstoestand die ontstaat wanneer er
door het werk chronisch te hoge eisen aan het individu worden gesteld´
In een ander artikel van Taris, Houtman en Schaufeli (2013) wordt er de volgende definitie gegeven aan burn-out:
‘Burn-out is een syndroom van extreme vermoeidheid (uitputting), afstand nemen van het werk (distantie) en weinig vertrouwen in het eigen kunnen (verminderde competentie), waarbij de oorzaken voor deze aspecten gelegen zijn in hetzij werksfeer, hetzij de manier waarop werknemers omgaan met stresserende aspecten in hun werk’.
Ondanks heldere omschrijvingen is het tot op heden nog niet gelukt om op een objectieve manier burn-out vast te stellen. Mede door het feit dat iedereen een andere perceptie heeft van uitputting, distantie en verminderde competentie (Taris et al., 2013). Ondanks dat een objectieve maatstaf tot op heden nog niet bruikbaar is bevonden, is burn-out een belangrijk concept met zowel gevolgen voor de individuele werknemers, als voor de organisatie. Taris, Houtman en Schaufeli (2013) zien een hoger ziekteverzuim, kans op arbeidsongeschiktheid en een lagere productiviteit als de grootste consequenties van burn-out. Burn-out is een jong begrip dat in 1974 voor het eerst werd gebruikt door Herbert Freudenberger (1974). Herbert Freudenberger (1974) was een psychiater die deze term introduceerde bij vrijwilligers in de gezondheidszorg in de Verenigde Staten. Met dit begrip poogde Herbert Freudenbergers het proces aan te geven van demotivatie en uitputting bij de vrijwilligers (Freudenberger, 1974: 159-165).
Sinds het gebruik van dit begrip zijn er meerdere symptomen benoemd van burn-out. Ondanks de enorme verscheidenheid in het gebruik van het begrip burn-out zijn er volgens Schaufeli en Bergers (2001:4-6) ook enkele overeenkomsten te vinden in de literatuur. Volgens deze twee auteurs zijn er drie elementen bij burn-out:
29 Chronische oververmoeidheid
Dit element is het meest voorkomende bij burn-out. Bij deze chronische oververmoeidheid gaat het dan voornamelijk om een persoonlijke uitputting, waarbij de leerkracht het niet meer kan opbrengen om zijn werk nog goed te doen en veelal met tegenzin naar zijn werk toegaat (Schaufeli en Bergers, 2001:4).
Depersonalisatie
Naast persoonlijke uitputting van de medewerker heerst er veelal bij burn-out ook een bepaalde mate van depersonalisatie. Hierbij ontstaat er of is er sprake van een afstandelijke houding van de leerkracht tot zijn/haar collega’s en/of leidinggevende(n). In het onderwijs wordt er ook wel van depersonalisatie gesproken als er een koude, onpersoonlijke, afstandelijke band is met de leerlingen in de klas (Schaufeli & Bergers, 2001:4).
Minder bekwaam
Tot slot onderscheiden Schaufeli en Bergers (2001:4-5) het gevoel van een gebrek aan bekwaamheid bij de medewerker als oorzaak van burn-out. Hierbij heeft de leerkracht veelal de perceptie dat hij/zij taken minder beheerst dan zijn/haar collega’s. Dit zorgt voor onzekerheid en kan leiden tot onvoldoende voldoening bij de leerkracht.
Theoretische invalshoek burn-out
Zoals al kort besproken, is er de laatste decennia een grote stijging in het wetenschappelijke onderzoek naar burn-out. Zo blijkt uit de PsycINFO, een psychologische database dat bijhoudt hoe vaak het woord burn-out voorkomt in wetenschappelijke onderzoeken. De PsycINFO geeft aan dat er in 1982 in 56 artikelen het woord ‘burn-out’ naar voor is gekomen. In 2012 was dit gestegen naar maar liefst 224 keer. Deze stijging wordt mede veroorzaakt door de grote belangstelling van wetenschappelijke onderzoekers naar burn-out (Taris et al., 2013: 242-243). Binnen de wetenschappelijke literatuur wordt het begrip ‘burn-out’ vanuit voornamelijk twee verschillende invalshoeken onderzocht. De eerste invalshoek die kijkt voornamelijk naar de werkgerelateerde benadering en ziet de indeling van de taak en de werkzaamheden als een grote veroorzaker van burn-out. De tweede invalshoek kijkt meer naar de persoon zelf die de werkzaamheden dient uit te voeren. Voor dit onderzoek zal er enkel worden gekeken naar de werkgerelateerde kenmerken als veroorzaker van burn-out
30
gevoelens bij leerkrachten. De persoonsgerelateerde kenmerken zullen dan ook buiten beschouwing worden gelaten.
Werkgerelateerde kenmerken als oorzaak van burn-out
De grootste groep wetenschappers schuilt zich achter deze eerste vorm van werkgerelateerde kenmerken als oorzaak van burn-out. Deze groep wetenschappers hebben de veronderstelling dat bepaalde kenmerken van de baan door afwezigheid, dan wel aanwezigheid ervan kunnen leiden tot burn-out bij medewerkers. Diverse onderzoekers zijn gekomen tot diverse modellen die deze relaties kunnen verklaring. Een belangrijke onderzoeker in deze groep is Karasek (1979). Karasek (1979) kwam met het Job-Demands-Control (JDC)-model. Dit JDC-model gaat uit van de veronderstelling dat wanneer er sprake is van hoge taakeisen en weinig regelmogelijkheden, dit ervoor zal zorgen dat de perceptie ten aanzien van burn-out symptomen, bijvoorbeeld stress, zal stijgen. Hier zijn echter veel vervolgstudies op gekomen die hebben aangetoond dat deze hoge mate van burn-out gevoelens voornamelijk worden veroorzaakt door stijgende taakeisen, en minder door weinig regelmogelijkheden (De lange et al., 2003). Tevens gaat het JDC-model ervan uit dat een combinatie van stijgende taakeisen en weinig regelmogelijkheden zal leiden tot burn-out gevoelens, De Lange et al. (2003) stelt echter vast dat wanneer een afwezigheid van bijvoorbeeld weinig regelmogelijkheden, dit dan niet zal leiden tot een lagere perceptie van burn-out. Dit wordt veroorzaakt door de nog bestaande hoge taakeisen bij medewerkers in een organisatie. Volgens De Lange et al. (2003) zijn deze twee variabelen dan ook niet onlosmakelijk met elkaar verbonden ten aanzien van burn-out gevoelens (De Lange et al., 2003). Even later is het JDC-model van Karasek (1979) nog verder uitgebreid met sociale steun. Wanneer er sprake is van meer sociale steun, dan zou dit volgens Karasek (1979) samenhangen met een lagere perceptie van burn-out. Echter heeft De Lange et al. (2003) ook hierbij aangetoond dat wanneer er sprake is van veel sociale steun, terwijl er nog steeds hoge taakeisen in een organisatie bestaan, dit de perceptie van burn-out niet zal verminderen (Hausser et al., 2010).
Uit balans – de samenhang tussen investeringen en opbrengsten
Binnen de sociale psychologie is er een stroming die de relaties tussen de werknemer en de organisatie ziet als een relatie tussen geven en nemen. Volgens deze stroming doet een werknemer een bepaalde investering in zijn werk, door middel van een inspanningsverplichting, bijscholen van kennis ten behoeve van de organisatie, betrokkenheid
31
bij de organisatie en vele andere taken. Voor deze investering wilt de werknemer een bepaalde opbrengst vergaren in de vorm van een salaris. Deze stroming gaat ervan uit dat de leerkracht zal kijken naar de verhouding tussen zijn investering en de beloning. Dit gebeurt meestal in de vorm van salaris, die daartegenover zal staan. Deze stroming spreekt van een kans op burn-out gevoelens indien de verhouding niet in balans is. Indien de investering groter is dan het rendement van deze investering, zal dit leiden tot boosheid en frustraties, wat uiteindelijk kan leiden tot burn-out gevoelens bij de leerkracht (Schaufeli, 2006).
Ook het Effort-Reward Imbalance (ERI)-model van Siegrist (2002) bouwt voort op de reciprociteitgedachte. Echter kijkt dit model breder naar de investeringen en opbrengsten van medewerkers, dan in de sociale psychologische stroming. Ook hieruit volgt dat naarmate de verhouding tussen de investeringen en de opbrengsten verder uiteenlopen bij de leerkracht, dit de kans op burn-out gevoelens kan verhogen.
Naar aanleiding van de tekortkomingen van het ERI-model van Siegrist (2002) is er het Job Demands-Resources (JDR)-model ontstaan. Hierbij wordt er een onderscheid gemaakt in de taakeisen en de hulpbronnen bij de taak. Bij taakeisen gaat het om alle aspecten in een baan die een bepaalde inspanning verlagen van de werknemer. En zoals doet vermoeden, gaat het bij de hulpbronnen om hulpmiddelen die een werknemer kan gebruiken bij het vervullen van al zijn taakeisen (Demerouti et al., 2001). Hulpmiddelen kunnen bijvoorbeeld zijn: meer budget, hogere lonen, betere faciliteiten en nog veel meer middelen die het makkelijker maken om tegemoet te komen aan de taakeisen. Uit de studie van het JDR-model is gebleken dat wanneer de taakeisen hoog zijn in een beroep en de hulpbronnen laag, dit zal leiden tot een hoger gevoel van burn-out bij medewerkers in de beroepsgroep (Taris & Schaufeli, 2013). Tot slot van deze paragraaf omtrent werkkenmerken die kunnen leiden tot burn-out, is er de Effort-Recovery-theorie van Meijman en Mulder (1998). Deze theorie kijkt naar de relatie tussen de inspanningen die een medewerker dient te leveren om zijn taakeisen te behalen, en de duur van zijn herstel om bij te komen na zijn inspanning ten behoeve van de taakeisen. Bij deze theorie gaan Meijman en Mulder (1998) ervan uit dat het leveren van inspanningen om te taakeisen van de organisatie te behalen, gepaard gaat met vermoeidheid en uitputting
Effecten Red Tape op burn-out gevoelens
Zoals reeds eerder besproken gaat het bij burn-out gevoelens voornamelijk om een psychische uitputtingstoestand, die ontstaat als er door het werk chronisch te hoge eisen aan de leerkracht
