Arbeidsverhoudingen en de productie van middelbare kwalificaties in Duitsland en de Verenigde Staten - Downloaden Download PDF

(1)

H.A.M. van Lieshout

Arbeidsverhoudingen en de productie van

middelbare kwalificaties in Duitsland en de

Verenigde Staten

Dit artikel bespreekt de relatie tussen arbeidsverhoudingen en opleidingsinvesteringen in Duitsland en de Verenigde Staten. Duitsland staat bekend als een ‘high-skill equilibrium', waar hoge lonen gepaard gaan met een hoog kwalificatieniveau van de beroepsbevolking. Dat hoge kwalificatieniveau is in belangrijke mate te danken aan het Duitse leerlingwezen, waarin de meerderheid van de bevolking een substantiële beroepsopleiding afrondt. Vakbonden en werkgeversorganisaties zijn niet alleen via cao-afspraken verant woordelijk voor de hoge lonen, maar spelen eveneens een cruciale rol in de regulering van dat leerlingwe zen. De Verenigde Staten gelden daarentegen - althans voor de helft van de bevolking die niet naar een four-year college gaat - als een typisch 'low-skill equilibrium'. De decentrale Amerikaanse arbeidsverhou dingen helpen dat evenwicht in stand te houden. Recentelijk zijn Amerikaanse beleidsmakers overtuigd ge raakt van de sociale en economische nadelen van deze status quo en hebben een aantal hervormingspo gingen gestart die belangrijke neo-corporatistische trekken vertonen. Het artikel besluit met een korte ty pering van de Nederlandse situatie. Nederland heeft meer gemeen met het Duitse high-skill equilibrium dan met het Amerikaanse low-skill equilibrium. Het is in toenemende mate de vraag of lage wettelijke mini mumjeugdlonen - zonder dat daar opleidingsgaranties tegenover staan - daar nog wel bij passen.

Arbeidsmarkten, associaties en 'skiil equilibria'

Op het terrein van arbeidsmarkt en arbeidsver houdingen gaat veel aandacht uit naar de loon vorming. Lonen zijn echter slechts één kant van de ruil die op arbeidsmarkten plaats vindt. De andere kant wordt gevormd door de kwalifi caties die de werknemer zijn werkgever ter be schikking stelt. Lonen en kwalificaties zijn niet onafhankelijk; er is een robuust verband tussen hoogst behaalde diploma en de latere beloning op de arbeidsmarkt. Een verhoging van het kwalificatiepeil van de bevolking zou dus in theorie de welvaart in een land kunnen vergroten. Landen hechten derhalve meer en meer aan een adequaat opleidingspeil van hun beroepsbevolking.

Het principiële probleem daarbij is: wie in

vesteert in de verwerving van kwalificaties? Becker (1993) heeft op dit punt een nuttig on derscheid gemaakt tussen Sedrijfsspecifieke en bedrijfsoverstijgende kwalificaties. In beginsel zou een 'vrije' markt tot een adequate investe ring in bedrijfsspecifieke kwalificaties moeten leiden. Als een kwalificatie volledig bedrijfsspecifiek is, loopt de werkgever immers niet het risico dat de werknemer na afronding van de opleiding de verworven kwalificaties bij een concurrent te gelde maakt. Bij bedrijfsoverstij gende kwalificaties loopt de werkgever dat risi co wel. Het is voor hem daarom veiliger en goedkoper om de (toekomstige) werknemer (of een ander bedrijf) voor de opleidingskosten van dergelijke kwalificaties te laten opdraaien. De investeringsbeslissing in bedrijfsoverstij gende kwalificaties heeft zo voor bedrijven alle kenmerken van een klassiek prisoner's

dilem-* Harm van Lieshout was ten tijde van het onderzoek aio aan de Onderzoekschool Arbeid, Welzijn en Sociaal-econ- omisch Bestuur van de Universiteit Utrecht. Momenteel is hij als onderzoeker werkzaam bij het Hugo Sinzheimer Instituut van de Universiteit van Amsterdam

(2)

ma (Finegold, 1991). Terwijl alle bedrijven geza menlijk belang hebben bij een adequaat aan bod van bedrijfsoverstijgende kwalificaties, is het voor elk van hen rationeel daar niet zelf in te investeren. Zo dreigt een uit collectief oog punt suboptimale uitkomst: een onderinvestering in bedrijfsoverstijgende kwalificaties. In beginsel zouden werknemers de benodigde in vesteringen in zulke kwalificaties geheel voor eigen rekening kunnen nemen. In de praktijk treden ook voor hen belemmeringen op. Zo zullen jongeren in de regel over onvoldoende eigen middelen beschikken, zijn zij minder ge neigd riskante investeringen te doen dan be drijven en zijn er eveneens redenen waarom banken onvoldoende leningen voor dit doel zullen bieden (vgl. Soskice, 1994). De dreiging van onderinvestering in kwalificaties is ten slotte des te pregnanter, daar in de praktijk wei nig kwalificaties geheel bedrijfsspecifiek zijn. Het begrip transferabele scholing (scholing die in verschillende mate van nut is voor een be perkt aantal werkgevers) lijkt een adequatere weergave van de werkelijkheid (Stevens, 1994). Stevens constateert dat het sociale rendement van dergelijke kwalificaties groter is dan het ge zamenlijke rendement van werkgever en werk nemer, met een onderinvestering in transfera bele kwalificaties als logisch gevolg.

Naast financieringsproblemen zijn er nog tenminste twee andere problemen die een ade quaat stelsel van kwalificatievoorziening dient op te lossen (Oulton &t Steedman, 1994). Ten eerste dient de inhoud van opleidingen rele vant en actueel voor (bepaalde) werkgevers te zijn. Werkgevers zijn op dat punt per definitie beter geïnformeerd dan jongeren. Zij dreigen echter - om de zojuist geschetste redenen - het accent te leggen op de bedrijfs- en functie- specifieke kwalificaties die zij vandaag nodig hebben. Daarom is hier behoefte aan enig col lectief institutioneel arrangement om de in houd van de transferabele (elementen van) op leidingen te bepalen. Op de tweede plaats zijn de kwalificaties van sollicitanten niet vanzelf transparant. In beginsel kan een bedrijf elke sollicitant aan een gedegen assessmentproce- dure onderwerpen, maar dat is erg duur. Er is dus behoefte aan een betrouwbare vorm van externe legitimering van kwalificaties. Daar zijn verschillende mogelijkheden voor, die af zonderlijk of in combinatie kunnen worden in gezet: landelijke eindtermen, examens en

op-leidingsvisitaties.

Één mogelijke oplossing om marktfeilen op deze drie punten te verhelpen is overheidsin grijpen. In alle samenlevingen speelt de staat dan ook een belangrijke rol op dit terrein,- wel zijn er belangrijke verschillen in de mate waar in en de manier waarop individuele staten die rol invullen. Tegelijkertijd zijn er ook belangrij ke belemmeringen voor (adequaat) overheids ingrijpen. De overheid weet zelf niet welke op leidingen relevant zijn en hoe die er idealiter uit dienen te zien. Voor het vergaren van die kennis is zij afhankelijk van werkgevers en werknemers. En dat geldt eveneens voor de implementatie van opleidingen: als werkne mers geen opleidingen volgen, werkgevers geen opleidingsmogelijkheden bieden en/of geen schoolverlaters rekruteren, is marktfalen slechts vervangen door overheidsfalen.

Als een 'vrije' markt tot een onderinveste ring in kwalificaties dreigt te leiden en auto noom overheidsingrijpen op informatie- en implementatieproblemen stuit, kunnen asso ciaties van werkgevers en werknemers een be langrijke intermediaire rol vervullen. Associa ties van werkgevers en werknemers beschik ken over meer relevante informatie om een (sectoraal) opleidingsbeleid vorm te geven dan de overheid. Een door hun eigen associaties ge formuleerd beleid zal eerder door het veld wor den geaccepteerd en geïmplementeerd dan ei genmachtig overheidsingrijpen. In de praktijk spelen associaties dan ook een belangrijke rol in de regulering van veel opleidingsstelsels, in het bijzonder daar waar bedrijven de belang rijkste opleider zijn, zoals in leerlingstelsels.

Ook als zij geen directe rol in een oplei- dingsstelsel spelen zijn associaties echter van belang en wel vanwege de rol die zij in de loon vorming spelen. Hoge lonen zijn vanzelfspre kend een effectieve stimulans om (toekom stige) werknemers tot een investering in hun eigen kwalificaties te verleiden. Maar hoge lo nen stimuleren ook bedrijven om in opleiding en scholing te investeren. De hoge lonen moe ten immers worden terugverdiend door een hogere productiviteit en daarvoor is een goed geschoolde beroepsbevolking nodig.

Op die manier is er sprake van een wederke rige relatie tussen lonen en kwalificaties. In een klassiek artikel hebben Finegold en Soski ce (1988) zo het concept van een 'skill equilibrium’ geïntroduceerd. De evenwichtsnotie ver

(3)

Arbeidsverhoudingen en de productie van middelbare kwalificaties

wijst naar het voorkomen van een zelfverster- kend netwerk van instituties die - in hun in teractie - de vraag naar kwalificaties in een be paalde richting duwen'. Gezien het belang van de loonvorming als stimulans voor opleidingsinvesteringen nemen de arbeidsverhoudingen een prominente plaats in dat netwerk in. Fine- gold en Soskice (1988) portretteren het Verenigd Koninkrijk als een low-skill equilibrium; Duitsland geldt als het standaardvoorbeeld van een high-skill equilibrium.Vergelijkend onder zoek onder gematchte arbeidsorganisaties in een aantal branches in de beide landen laat zien dat Duitse werknemers 'op de werkvloer' gemiddeld genomen inderdaad beter gekwalifi ceerd zijn dan Engelse (Prais, 1995).

Tegen deze achtergrond analyseert dit arti kel de relatie tussen de arbeidsverhoudingen en de kwalificering van jonge (toekomstige) werknemers in Duitsland2 en de VS.

Voor Nederland is deze analyse van belang, omdat ons onderwijs- en arbeidsmarktbeleid zich gelijktijdig op deze beide buitenlandse voorbeelden oriënteren. De situatie in de beide landen verschilt echter sterk. Waar Duitsland bekend staat als een high-skill equilibrium, staan de VS bekend als een land waar - op de onderste helft van de arbeids- en opleidingsmarkt — een low-skill equilibrium heerst. De mensen die die helft bevolken staan bekend als de 'forgotten half' van de Amerikaanse be roepsbevolking (WGFC, 1988). Zij beschikken over weinig kwalificaties, en velen verdienen lagere reële lonen dan hun voorgangers tien jaar eerder èn dan hun West-Europese collegae (Freeman, 1994). De laatste jaren is er daarom in de VS een aantal hervormingspogingen op dit terrein ontstaan, waarvoor Duitsland een belangrijke - zij het niet de enige - inspiratie bron is geweest. Wij gaan tegen deze achter grond kort in op de Nederlandse situatie. Duitsland: een door associaties gereguleerd high-skill equilibrium

In Duitsland ligt de jeugdwerkloosheid abso luut en relatief op een laag niveau, zowel in ver gelijking tot de jeugdwerkloosheid in andere landen als tot de algehele werkloosheid in Duitsland. De belangrijkste reden daarvoor ligt in het Duitse leerlingstelsel - ook wel het duale stelsel genoemd. Gedurende de

oplei-dingsperiode - gemiddeld drie jaar - hebben de leerlingen een opleidingscontract met een bedrijf. De meerderheid van de Duitse jonge ren en de overgrote meerderheid van de jonge ren die niet naar het hoger onderwijs gaan- maakt via zo'n opleiding een soepele overgang van het algemeen voortgezet onderwijs naar een reguliere baan. Zij verwerven via die oplei ding een substantiële beroepskwalificatie, die - na een afsluitend examen - wordt bekroond met een officieel diploma. Het Duitse duale stelsel constitueert zo een typisch high-skill equilibrium, dat internationaal bewondering heeft gewekt. Een studie uit 1987 vestigde de internationale aandacht op de cruciale rol die associaties van werkgevers en werknemers in dat stelsel spelen (Streeck et al., 1987). Dit arti kel beperkt zich tot drie kerntaken die deze as sociaties vervullen: bepaling van de reguliere lonen, bepaling van de leerlinglonen en bepa ling van de eindtermen voor de opleidingen^.

De centrale rol van Duitse sectorale associa ties in de loonvorming is bekend. De Duitse ar beidsmarkt wordt gedomineerd door bedrijfs- takscao's die minimale lonen voorschrijven. Volgens de wet verplichten deze cao's slechts de leden van de betrokken associaties. In de praktijk domineren zij de hele arbeidsmarkt. Naar schatting 90% van de werkgevers is lid van een werkgeversorganisatie; de meeste on georganiseerde werkgevers volgen de cao vrij willig; werkgevers maken geen onderscheid tussen vakbondsleden en andere werknemers; door het algemeen verbindend verklaren wordt de werkingssfeer van cao's met nog eens 3% uitgebreid (Visser &. Van Ruysseveldt, 1996). Zoals bekend liggen de lonen in Duitsland re latief hoog - met name op de onderste helft van de arbeidsmarkt. Als het gemiddelde belo- ningsniveau van een productie-arbeider in de industrie per gewerkt uur (in koopkrachtpari- teiten) in 1992 voor de VS op 100 wordt gesteld, bedroeg die 119 in Duitsland (103 in Neder land; Freeman, 1994).

Hoge lonen maken het noodzakelijk om te zorgen voor een hoog kwalificatiepeil van werknemers. In de regel is het goedkoper om werknemers op jongere leeftijd op te leiden, daar zij dan nog beter in staat zijn tijdelijk met een lage opleidingsvergoeding genoegen te ne men. Duitse associaties buiten deze mogelijk heid bewust uit door - eveneens bij cao - rela tief lage leerlinglonen vast te stellen. Een leer

(4)

ling in de metaalindustrie in het noorden van Baden-Württemberg verdiende in 1992 in zijn eerste jaar 31;9% van het loon van een vakman en in zijn derde jaar 37,2%; een leerling in de detailhandel in Nordrhein-Westphalen ver diende in zijn derde jaar eveneens 37,3% van het loon van een vakman en in zijn eerste jaar slechts 26,4% (OECD, 1994).

Op die manier creëren sectorale associaties een dubbel motief voor bedrijven om leerlin gen in het duale stelsel op te leiden. In de eer ste plaats betekenen hoge lonen dat — met name internationaal concurrerende - bedrij ven hun werknemers goed moeten kwalifice ren om concurrerend te blijven. Die opleiding kan dan natuurlijk het best zo goedkoop moge lijk geschieden. In de tweede plaats maakt het grote verschil tussen leerlinglonen en regu liere lonen het dan — voor alle bedrijven — ui terst aantrekkelijk jongeren als leerling te re kruteren en niet als ongeschoolde reguliere werknemer. De cao-lonen voor ongeschoolde jonge werknemers liggen namelijk ook hoger dan de leerlinglonen . De meeste bedrijven bieden dus vacatures voor jonge werknemers aan als leerlingvacatures en niet als reguliere vacatures.

In theorie zouden bedrijven er voor kunnen kiezen werknemers niet zelf op te leiden, maar reeds geschoolde vaklieden van elders te be trekken. In de Duitse praktijk is dat om ver schillende redenen uiterst lastig. Er zijn twee rekruteringsbronnen voor geschoolde werkne mers denkbaar: schoolse beroepsopleidingen en andere bedrijven. Er bestaan evenwel geen schoolse beroepsopleidingen in Duitsland die gelijkwaardig zijn aan een duale opleiding (Van Lieshout, 1996a). Er bestaan wel schoolse be roepsopleidingen, maar die vormen geen alter natief voor, doch een aanvulling op een duale opleiding. Een deel biedt een basisberoepsop leiding - al dan niet in combinatie met alge meen vormend onderwijs - die het equivalent vormt van het eerste jaar van een duale oplei ding en daar dus op voorbereidt. In 1991 stroomde 52% van deze schoolverlaters dan ook door naar een duale opleiding en slechts 13% naar een reguliere baan (Parmentier et al., 1994). Daarnaast zijn er de zogenaamde Fach schulen, die middenkaderopleidingen bieden. Die zijn echter pas toegankelijk voor leerlingen met een afgeronde relevante duale opleiding en een aansluitende periode van relevante

werkervaring en vormen dus evenmin een al ternatief voor een duale opleiding, maar juist een vervolg daarop.

Ook het wegkopen van geschoolde vakkrachten bij andere bedrijven stuit in Duits land op problemen. In de eerste plaats laten de al hoge cao-lonen weinig ruimte voor het bie den van een nog hogere beloning om werkne mers tot een overstap naar een ander bedrijf te verleiden. Bovendien zullen zittende werkne mers eenzelfde beloning willen als deze nieu we rekruten, zodat een wegkoop-strategie tot een loongolf door het hele bedrijf zou kunnen leiden. De sterke aanwezigheid van vakbonden op bedrijfsniveau maakt dat risico in Duits land groter dan in andere landen. Verder moe ten elders weggekochte vaklieden in elk geval nog bedrijfsspecifiek geschoold worden, terwijl zij reeds het loon van een vakman verdienen. Binnen een leerlingwezenopleiding is bedrijfsspecifieke kwalificering automatisch inbegre pen - de opleiding vindt immers grotendeels in het bedrijf plaats - maar dan tegen een veel lager leerlingloon. Ten slotte is het, in een land waar de meeste leerlingen na afronding van hun opleiding bij hun opleidingsbedrijf blij ven, uiterst riskant de rekrutering exclusief op andermans leerlingen te richten. In 1992 vond 63% van alle afgestudeerde leerlingen een baan bij het opleidingsbedrijf (Parmentier et al., 1994). Een deel van de resterende afgestu deerde leerlingen kiest voor een schoolse ver volgopleiding. Begin jaren negentig kwam zo naar schatting slechts 16% van de afgestu deerde leerlingen beschikbaar op de externe ar beidsmarkt (Van Lieshout, 1997a). Bedrijven willen hun eigen leerlingen in beginsel in dienst houden en de jongeren gaan er in belo ning fors op vooruit wanneer ze na hun oplei ding als vakman worden aangesteld. Een paar mark extra loon bij een andere werkgever lijkt dan relatief weinig. Het aanbod van afgestu deerde leerlingen op de externe arbeidsmarkt is dus schaars. Bovendien zitten andere werk gevers met een selectieprobleem. Opleidings- bedrijven zullen in elk geval hun beste leerlin gen een regulier contract aanbieden, zodat men mag verwachten dat het vooral de zwak kere leerlingen zijn die na afronding van de opleiding op de externe arbeidsmarkt beschik baar komen (Soskice, 1994). Kortom: een kwali- ficatiestrategie die zich exclusief richt op het rekruteren van andermans leerlingen bergt het

(5)

risico in zich van onvervulde of ondermaats vervulde vacatures.

De meerderheid van alle toekomstige werk nemers op lager en middelbaar niveau rondt zo in Duitsland een duale opleiding af alvorens een 'reguliere' baan te krijgen. Omgekeerd re kruteren bedrijven nieuwe, jonge werknemers overwegend via het duale stelsel. Op deze ma nier functioneren leerarbeidsplaatsen als en- treeposities op de interne arbeidsmarkten van (grotere) bedrijven, waarvandaan de meeste leerlingen na afronding van hun opleiding doorstromen naar een reguliere - en veel beter betaalde - baan. De Duitse jeugdarbeidsmarkt is op die manier buitengewoon stabiel: in 1984 bleken Duitse 25-jarige mannen (vrouwen) de laatste tien jaar gemiddeld 2,5 (2,0) banen te hebben vervuld. Ter vergelijking: in de VS ble ken in 1988 25-jarige mannen (vrouwen) sinds hun 16e gemiddeld 7,7 (6,8) banen te hebben vervuld (OECD, 1996).

Dat zoveel jongeren zolang bij hetzelfde be drijf blijven lijkt paradoxaal als men bedenkt dat Duitsland bekend staat als een land waar beroepsdeelmarkten de arbeidsmarkt domine ren. Het betreft inderdaad een schijnbare te genstelling. Er is wel degelijk sprake van be roepsdeelmarkten. De meeste werknemers be schikken immers over een erkende beroeps kwalificatie, juist omdat ze een duale opleiding hebben afgerond. Sectorale werkgeversorgani saties en vakbonden bepalen in belangrijke mate de inhoud van zo'n opleiding. Zij stellen in gezamenlijk overleg de opleidingsberoepen voor hun sector vast en ontwikkelen nationale eindtermen die de bedrijfscomponent van de opleidingen reguleren5. Per beroep is er zo een aparte 'Ausbildungsordnung'. De eindtermen daarin omschrijven de competenties die de be drijven hun leerlingen minimaal moeten bij- brengen; het staat hen vanzelfsprekend vrij een uitgebreidere opleiding te bieden. De eind termen beogen slechts te verzekeren dat de leerlingen tijdens hun opleiding alle beroeps kwalificaties verwerven die nodig zijn voor een voorspoedige loopbaan binnen dat beroep. Doordat de opleidingen hoofdzakelijk in het bedrijf worden verzorgd, is tegelijkertijd een ruime mate van bedrijfsspecifieke kwalifice ring in de opleidingen ingebouwd. De twee sluiten elkaar immers niet uit.

Op deze manier overlappen beroeps- en in terne arbeidsmarkten in Duitsland (Soskice,

1994; Van Lieshout, 1996b). Toegang tot de in terne arbeidsmarkt van bedrijven is het belang rijkste doel van het duale stelsel. Doordat de meeste leerlingen na de opleiding nog een tijd bij het bedrijf blijven, kunnen bedrijven erop vertrouwen dat zij zelf (en niet hun concurren ten) ook de vruchten van de opleiding kunnen plukken. De erkende beroepskwalificatie die jongeren via de opleiding verwerven biedt hen echter de zekerheid dat zij -als de nood aan de man komt- via de externe beroepsarbeids markt een soortgelijke baan kunnen vinden. Zij biedt ook andere voordelen. De cao legt vast wat de beloning voor een geschoolde vak man is, en reduceert zo de onzekerheid over de toekomstige beloning voor de opleidingsin spanningen van de jongeren. Bovendien geeft zo'n diploma recht op een gunstiger behande ling in de sociale zekerheid (vgl. Van Lieshout,

1996a).

De sociale partners oefenen in Duitsland dus niet alleen een cruciale invloed uit op de lonen, maar ook op de initiële kwalificaties waarmee jongeren de arbeidsmarkt betreden. De sociale partners zijn zich goed bewust van de relatie tussen beide. De onderhandelingen over de Ausbildungsordnungen worden zeer belangrijk geacht. Dergelijke onderhandelin gen vinden slechts zelden plaats en het onder handelingsproces duurt een paar jaar - en soms nog meer. De Duitse vakbondspolitiek is gebaseerd op het uitgangspunt dat een homo gene sectorale beroepsbevolking makkelijker te organiseren is en dat voor een goed gekwali ficeerde beroepsbevolking hogere lonen te be halen zijn in toekomstige cao-onderhandelin gen. In de onderhandelingen over de Ausbil dungsordnungen streeft zij dus enerzijds naar zo min mogelijk differentiatie van de oplei dingsstructuur en anderzijds naar een hoog opleidingsniveau. Ook werkgevers en hun or ganisaties hebben in beginsel belang bij een goede, brede initiële opleiding van hun leerlin gen. Maar zij hebben veel minder dan vakbon den belang bij een homogene sectorale be roepsbevolking en zullen in de regel een gro tere differentiatie van de sectorale kwalificatie structuur voorstaan. Daarbij dienen we twee soorten differentiatie te onderscheiden. Van

verticale differentiatie is sprake als er binnen

een sector verschillende kwalificatie-/oplei dingsniveaus worden onderscheiden; van hori

(6)

ficatieniveau verschillende opleidingsrichtin- genAberoepen onderscheiden. Elk bedrijf heeft in principe het liefst één opleidingsbe- roep dat perfect samenvalt met haar specifieke kwalificatiebehoefte. Werkgeversorganisaties staan dus sterker dan vakbonden onder druk om verschillende opleidingsberoepen te onder scheiden - en dus tot een sterkere horizontale differentiatie van de kwalificatiestructuur te komen. Bovendien hebben zij belang bij enige verticale differentiatie in de kwalificatiestruc tuur. De loonschalen in cao's zijn namelijk ge relateerd aan de behaalde kwalificatie (vgl. hierboven). Wanneer men nu opleidingen op twee niveaus onderscheidt, ligt het voor de hand daaraan twee verschillende beloningsni- veaus te koppelen.

Tegenwoordig speelt verticale differentiatie van de kwalificatiestructuur nauwelijks nog een rol in het Duitse duale stelsel. Dat is een succes voor de vakbeweging, die haar in de jaren zeventig taboe heeft verklaard. Zonder voortschreidend inzicht onder en medewer king van (met name grotere) Duitse werkge vers, die begrepen dat zij zelf belang hebben bij breder inzetbare, flexibeler en zelfstandiger werknemers, zou die ontwikkeling zich echter niet hebben kunnen voltrekken6. Momenteel is horizontale differentiatie - in verschillende opleidingsberoepen - daarmee het centrale onderscheidingscriterium in het duale stelsel. Ook de horizontale differentiatie is echter - vanwege de gesignaleerde behoeft aan breder inzetbare en flexibeler werknemers - geleide lijk aan gereduceerd. Het aantal opleidingsbe roepen is tussen 1950 en 1994 teruggebracht van 901 tot 374; en ruim 60% van de leerlingen bevindt zich in de dertig grootste opleidings beroepen (Van Lieshout, 1996a). In grote secto ren als de bouw en de metaalindustrie is de kwalificatiestructuur in de jaren zeventig en tachtig fundamenteel herzien. Enerzijds is het aantal afzonderlijke beroepen gereduceerd en tegelijkertijd is de inhoud van de resterende be roepen verbreed.

Het 'missing middle' in de VS

Waar de Duitse arbeidsmarkt in zijn geheel ge kenmerkt wordt door een high-skill equilibri um, is de Amerikaanse arbeidsmarkt op dit punt gespleten. Er wordt in dat verband wel ge

sproken van een 'missing middle' (Berryman et al., 1992). Enerzijds is de deelname aan het ho ger onderwijs erg hoog en heeft de betreffende groep florissante perspectieven op de arbeids markt. Voor deze groep kunnen we spreken van een high-skill equilibrium. Dat geldt echter niet voor de ander helft van de bevolking, die geen hoger onderwijs volgt. Zij staan bekend als de 'forgotten half' (WGFC, 1988). Stern et al. (1995) benoemen het kernprobleem voor deze groep als een 'chronic scarcity of career jobs'. De jeugdwerkloosheid in de VS is relatief groot, zowel in vergelijking tot andere landen als tot de algehele werkloosheid in de VS. Die jeugdwerkloosheid is wel van veel kortere duur dan in Europa. Maar dat geldt ook voor de duur van de meeste banen die deze jongeren vinden. De gemiddelde gediplomeerde high school-ver- later die niet doorstroomt naar het hoger on derwijs wisselt tussen zijn 18e en 27e levens jaar zes banen af met vier of vijf periodes van werkloosheid (Veum & Weiss, 1993). Gemid deld vindt een jongen met een high school di ploma pas op 22-jarige leeftijd een baan die hij drie jaar zal behouden; voor een jongen die qua schoolprestaties op de bovengrens van het onderste kwartiel zit, geldt dat gemiddeld pas op 25-jarige leeftijd (Klerman & Karoly, 1994).

Naast de sociale consequenties voor deze jongeren maken overheid en bedrijfsleven zich inmiddels zorgen over de gevolgen die de lage kwalificaties van dit deel van de beroepsbevol king voor de Amerikaanse concurrentiepositie hebben. Een recent RAND-rapport acht kwali ficatieproblemen bijvoorbeeld één van de oor zaken voor de neergang van de tot dan toe su perieure Amerikaanse machinebouw in de ja ren tachtig (Finegold et al., 1994).Veel Amerika nen kijken daarom jaloers naar het Duitse duale stelsel. We hebben gezien hoe de sociale partners daar een cruciale invloed uitoefenen op dat stelsel, enerzijds via de reguliere loon vorming, anderzijds via de bepaling van leerlinglonen en eindtermen.

In de VS vervullen ze deze rollen in de regel

niet. De Amerikaanse arbeidsverhoudingen

zijn sterk gedecentraliseerd. Cao-onderhandelingen vinden plaats op het niveau van een on- derneming(sonderdeel), niet op dat van de be drijfstak. Werknemers van een bedrijfsvesti ging) worden echter slechts door een vakbond vertegenwoordigd als die desbetreffende ver kiezingen in die bedrijfsvestiging) heeft ge

(7)

wonnen. Het aantal 'unionized' bedrijven is de laatste decennia sterk gedaald. In 1993 was nog slechts 15,8% van de Amerikaanse werkne mers lid van een vakbond (Dresser et al., 1996] en dat vormt een goede indicatie van het aan tal werknemers dat onder een (bedrijfs)cao valt. Binnen dit gedecentraliseerde stelsel van arbeidsverhoudingen is er meer ruimte voor beloningsverschillen tussen concurrerende be drijven - vakbondsleden verdienen bijvoor beeld gemiddeld 24% meer dan ongeorgani seerde werknemers (Dresser et al., 1996) - en speelt loonconcurrentie, zowel tussen als bin nen de beide sectoren, een grotere rol. In zijn algemeenheid drukt die concurrentie de lonen aan de onderkant van de Amerikaanse arbeids markt. Freeman (1994) schat dat Amerikaanse werknemers in het onderste inkomensdeciel slechts 45% verdienen van wat Duitse werkne mers in dat deciel verdienen.

Binnen deze gedecentraliseerde arbeidsver houdingen spelen Amerikaanse werkgeversor ganisaties geen rol in de loonvorming. Zij heb ben op zich al nauwelijks contacten met vak bonden; het zijn overwegend branche-organi saties die zich bezig houden met politiek lobbywerk en economische en commerciële onderwerpen. Bovendien is er geen sprake van een zo overzichtelijk en hiërarchisch georgani seerd bestel van werkgeversorganisaties als in Duitsland (of Nederland). Zelfs binnen een sector zijn er vaak meerdere associaties die met elkaar concurreren. De verschillende be langen van union en non-union bedrijven en de grote diversiteit aan lonen en functies bin nen elk van die categorieën, zouden het overi gens zelfs voor één monopolistische werkge versorganisatie uiterst lastig maken een homo geen sectoraal kwalificatiebeleid te organise ren.

Dat gebeurt dan in de praktijk ook nauwe lijks, zelfs niet in het kader van het Ameri kaanse leerlingwezen. Dat bestaat wel, maar heeft een heel andere rol en positie dan haar Duitse grote broer. In de eerste plaats is het aantal leerlingen klein. Terwijl in Duitsland omstreeks 2,3% van de beroepsbevolking uit leerlingen bestaat, is dat bijvoorbeeld in de Amerikaanse staat Wisconsin - nota bene een staat met een voor Amerikaanse begrippen sterk ontwikkeld leerlingstelsel - slechts 0,14% (Van Lieshout, 1997a). In de meeste bran ches bestaat geen leerlingstelsel of speelt het

nauwelijks een rol. Slechts in een aantal staten en branches (met name in de metaal en bouw) heeft het leerlingwezen enige importantie. Daar speelt het echter een andere rol dan in Duitsland. Amerikaanse leerlingen zijn in de regel midtwintigers; in tegenstelling tot in Duitsland gaat het dus niet om schoolverlaters van het voortgezet onderwijs.

In de metaal in de staat Wisconsin blijkt het leerlingwezen - met name in grotere be drijven - overwegend te worden gebruikt om een select aantal werknemers - in de regel al enige tijd bij het bedrijf in dienst- op te leiden voor de schaarse hooggeschoolde functies op de werkvloer. Hoewel de opleiding met een er kend staatsdiploma wordt bekroond, bepalen de bedrijven de inhoud van de opleiding. De staat houdt weliswaar een register van erkende opleidingsberoepen bij, maar deze zijn slechts summier omschreven, bedrijven kunnen hun eigen beroep voorstellen, en er ontbreekt een externe controle in de vorm van centrale exa mens of anderszins (Van Lieshout, 1996b). Het leerlingwezen is zo voornamelijk een instru ment voor opwaartse mobiliteit van een selecte groep werknemers op de interne arbeidsmarkt van bedrijven. De meerderheid van de werkne mers werkt in eenvoudige(r) productiefuncties, krijgt geen brede basisopleiding maar leert hun functie op de werkplek adequaat vervullen. In die context hebben vakbonden - waarvan het zwaartepunt in de VS toch al op bedrijfsniveau ligt - er alle belang bij de schaarse leerling- plaatsen via senioriteitseisen voor zittende werknemers - hun leden - te reserveren.

De staat Wisconsin eist dat leerlingen over de opleidingsperiode tenminste 60% van het loon van een vakman ('journeyman') verdie nen. Niet alleen is dat percentage hoger dan in Duitsland, maar dat geldt ook voor de 'benchmark' waaraan het percentage gerela teerd is. 'Journeymen' zijn de goed betaalde maar schaarse elite op Amerikaanse werkvloe ren; de meeste reguliere werknemers werken echter in lager geschoolde èn lager betaalde functies. Het loon van Duitse 'Facharbeiter' is evenwel het loon waarop leerlingen met een af geronde vakopleiding recht hebben en wordt dus door (nagenoeg) alle werknemers verdiend. Duitse bedrijven moeten een schoolverlater wel als leerling aanstellen om hem minder te kunnen betalen, maar Amerikaanse bedrijven hoeven dat niet: on-the-job training van regu

(8)

liere werknemers is voor hen een betaalbaar al ternatief.

Kortom: het Amerikaanse leerlingstelsel speelt doorgaans een geringe rol op de opleidingsmarkt en in het geheel geen rol bij de overgang van (high) school naar werk. Waar het Duitse leerlingstelsel outsiders toegang geeft tot interne arbeidsmarkten in alle branches, is het Amerikaanse stelsel - althans in de indu strie - vaak een aangelegenheid voor insiders. Binnen het leerlingstelsel spelen associaties — anders dan in Duitsland - nauwelijks een rol. In Duitsland zorgen zij via cao's en eindter men voor een,wat betreft lonen en kwalifica ties, homogene instroom van werknemers in hun sector. Zo niet in de VS. Het ontbreken van bedrijfstakcao's en de vele functie- (en loon-)niveaus binnen individuele bedrijven werken een gedifferentieerde instroom van werkne mers in de hand.

Anders dan in Duitsland ontbreekt in de VS dus een leerlingstelsel dat schoolverlaters van een brede beroepsopleiding voorziet. High schools voorzien schoolverlaters evenmin van zo'n brede beroepskwalificatie. Zij bieden slechts basaal beroepsonderwijs in een aantal beroepsvelden, waar weinig gebruik van wordt gemaakt. Bovendien ontbreken staatsbrede, laat staan federale, beroepsprofielen of eindter men die het onderwijs reguleren, zodat de ver worven kwalificaties ook nog eens intranspa- rant zijn. Amerikaanse (high) schoolverlaters betreden zo doorgaans de arbeidsmarkt na hooguit een enkele beroepsgerichte cursus op school te hebben gevolgd. Ze worden daar door bedrijven niet met open armen ontvangen. Be drijven bieden hen slechts eenvoudige start- functies, hetzij op ongeorganiseerde arbeids markten (zoals in de persoonlijke dienstverle ning), hetzij op de laagste sport van een interne arbeidsmarkt. Waar Duitse bedrijven bij de in take van schoolverlaters (als leerlingen) hun prestaties in het algemeen voorgezet onderwijs nauwgezet bestuderen, slaan Amerikaanse be drijven nauwelijks acht op de diploma's van schoolverlaters. Door het ontbreken van gere guleerde afstudeerpaden en eindtermen in de high schools zijn diploma's niet te vergelijken, niet informatief en dus van weinig waarde' Werkgevers vinden werkervaring daarom een veel belangrijker selectiecriterium, waardoor schoolverlaters, die per definitie weinig werker varing hebben, in het nadeel zijn. Omdat Ame

rikaanse werknemers hun kwalificaties, van wege het ontbreken van een ontwikkeld stelsel van initieel beroepsonderwijs, ook overwe gend pas al werkend - via scholing en infor meel leren op de werkplek - verwerven, zullen wat oudere en ervarener werknemers gemid deld ook beter gekwalificeerd zijn. Bovendien hebben Amerikaanse jongeren niet het voor deel dat zij (veel) goedkoper zijn dan (iets) oudere werknemers, zoals in Duitsland: ze ver dienen immers een regulier loon. Om deze re denen geven Amerikaanse bedrijven voor zwaardere functies in de regel de voorkeur aan (iets) oudere werknemers met werkervaring. Toegang tot zulke functies en zelfs tot start- functies op de interne arbeidsmarkten van aan trekkelijke bedrijven, veronderstelt dus door gaans enige werkervaring bij minder aantrek kelijke bedrijven. Dat verklaart de grote insta biliteit op de Amerikaanse jeugdarbeidsmarkt. Gezien het uitblijven van forse investeringen van een werkgever in hun opleiding, is het be grijpelijk dat jongeren hun minder aantrekke lijke eerste banen ook gaarne zullen verlaten voor een - qua beloning en loopbaanperspec tieven - iets aantrekkelijker positie. Tegelijker tijd verhindert die instabiliteit ook weer dat Amerikaans bedrijven fors investeren in een brede opleiding voor jonge rekruten,- die zul len het bedrijf immers weer verlaten voordat dat de investeringen heeft terug verdiend.

Het decentrale karakter van de Amerikaanse arbeidsverhoudingen en de organisatie van het Amerikaanse secundair onderwijs constitue ren zo mede het low-skill equilibrium op de onderste helft van de arbeidsmarkt. Er is even wel één belangrijke uitzondering op dit pa troon: de union sector in de bouw (Van Lies hout, 1996b; 1997a; in voorbereiding). De ar beidsverhoudingen daar wijken af van het do minante Amerikaanse patroon van 'industrial unionism'. In de bouw opereren nog steeds 'craft unions' voor de verschillende beroepen, één voor elke beroepsgroep (timmerlieden, metselaars, enz.). Deze fungeren als 'hiring hall' en 'verhuren' hun leden aan aannemers. Ze sluiten in de regel per regio een standaard cao met die (union) aannemers af, waardoor er feitelijk sprake is van regionale bedrijfstak cao's. Evenals in Duitsland zijn (nagenoeg) alle reguliere werknemers hier vaklieden die een leerlingwezenopleiding hebben gevolgd en vor men leerlingcontracten de enige institutionele

(9)

'escape' om een lager loon te betalen. En die leerlingwezenopleiding wordt, weliswaar niet zo sterk als in Duitsland, maar veel sterker dan in andere Amerikaanse branches, in belangrij ke mate op een bedrijfsoverstijgend niveau ge reguleerd (vgl. Van Lieshout, 1996b). In Wiscon- sin zijn er in de bouw wel - overigens sum miere - eindtermen voor alle opleidingsbedrij- ven, opgesteld door een 'state joint apprenticeship committee' van vakbonden en werkgeversorganisaties. En leerlingen8 hebben geen contract met een individuele werkgever, maar met een 'area joint apprenticeship com mittee' waarin werkgevers en vakbonden sa menwerken. Dat plaatst de leerlingen bij werk gevers, en ziet toe op de opleiding. Deze secto rale uitzondering op het algehele Amerikaanse patroon bevestigt nog eens het belang van de arbeidsverhoudingen voor de productie van middelbare kwalificaties en vice versa.

Amerikaanse hervormingspogingen9.

Als reactie op de genoemde problemen is er de afgelopen jaren een aantal hervormingspo gingen in de VS op touw gezet, waarvoor Duits land een belangrijke, zij het niet de enige, in spiratiebron is geweest. Ik bespreek kort drie voorbeelden.

In de eerste plaats leidde het schrille con trast tussen de Amerikaanse problemen in de overgang van school naar werk en het succes van het Duitse duale stelsel rond 1990 tot en thousiaste pleidooien om een nieuwe Ameri kaanse vorm van zo'n duaal stelsel te ontwik kelen (o.a. Hamilton, 1990). Daar het traditio nele Amerikaanse leerlingstelsel voornamelijk oudere werknemers bedient, ontstond de ge dachte om een nieuw leerlingstelsel te ontwer pen dat zich specifiek op high school leerlin gen richt: youth apprenticeship. De regering Bush heeft begin jaren negentig een ontwerp voor een nationale 'youth apprenticeship' wet ontwikkeld. De regering Clinton heeft die fak kel overgenomen, maar uiteindelijk is in 1994 een veel minder specifieke wet aangenomen: de School-to-Work Opportunities Act. Deze vraagt staten om een eigen school-to-work be leid te ontwerpen, dat uit drie elementen dient te bestaan: schools leren, werkend leren en verbindende activiteiten daartussen. Youth ap prenticeship past goed in dit kader, maar wordt

zo niet dwingend opgelegd. Een aantal staten en regio’s hebben sinds het begin van de jaren negentig youth apprenticeship stelsels ontwik keld. Deze verschillen onderling en het gaat getalsmatig om kleine aantallen leerlingen. Youth apprenticeship is slechts één van de vele projecten die in het kader van school-to-work zijn opgezet. Een nationaal duaal stelsel ligt dus niet in het verschiet. Wel is het zo dat het school-to-work beleid sterk gericht is op de vor ming van lokale 'partnerships' tussen onder wijs, bedrijven, vakbonden en anderen rond om dit thema. Van de 'Duitse' inspiraties heeft 'corporatistische sturing' zo meer voet aan Amerikaanse bodem gekregen dan een 'duale' onderwijspraktijk.

Naast de algemene aandacht voor het Duitse duale stelsel heeft specifiek de rol die eindter men daarin spelen de aandacht van Ameri kaanse beleidsmakers getrokken en geleid tot een 'skill standards policy'. In eerste instantie hebben de federale ministeries van onderwijs en arbeid in 1992/1993 22 pilot projecten in verschillende bedrijfstakken gefinancierd. Deze waren voornamelijk bedoeld om van te le ren. Terwijl deze projecten nog bezig waren is in 1994 de 'Goals 2000: Educate America Act' aangenomen. Deze creëert een National Skill Standards Board, die beroepsclusters dient te identificeren, vervolgens per cluster een part nership van werkgevers, werknemers, onder wijs en anderen moet instellen om skill stan dards te ontwikkelen en ten slotte de ontwik kelde standards moet goedkeuren. Deze skill standards zijn evenwel niet expliciet verbon den aan een bepaald opleidingsaanbod. Zij zullen slechts effect krijgen als bedrijven hun wervings- en opleidingsbeleid op zulke stan dards gaan afstemmen en scholen ze gebrui ken om er hun onderwijsaanbod op af te stem men. Het is allerminst zeker of dat zal gebeu ren. Een betrouwbaar systeem van skill stan dards vereist bovendien enige vorm van certificering. De ontwikkeling van eindter men in het Duitse en Nederlandse beroepson derwijs laat zien dat er aanzienlijke kosten ge moeid zijn met het draaiend houden van zo'n systeem, die overwegend door de staat en even tueel door sectorale associaties voor haar reke ning worden genomen. De Amerikaanse over heid stelt voorlopig echter weinig middelen ter beschikking voor het skill standards beleid en de toegewezen middelen zijn bedoeld om het

(10)

systeem op te zetten, niet om het te onderhou den. En het valt niet direct te verwachten dat - buiten de bouw, waar al lang opleidingsfond sen voor het leerlingwezen bestaan - er veel Amerikaanse sectorale associaties in staat zul len blijken hun leden structureel tot de beno digde investeringen te bewegen.

Ten slotte zijn er op regionaal niveau ver schillende experimenten ontstaan waarin ver schillende actoren (overheid, bedrijven, vak bonden, 'community groups') samenwerken rondom scholing, toegang tot banen en mobili teit (Rogers & Dresser, 1997). Sommigen rich ten zich op het verbeteren van de kwaliteit van 'dead end jobs', bijvoorbeeld door 'career lad ders' te ontwerpen. Anderen richten zich over wegend op de verbetering van de scholing voor werknemers, eveneens vaak in combinatie met de ontwikkeling van een 'job ladder'. En ten slotte zijn er projecten die zich richten op ver betering van de arbeidsmarktkansen van ver schillende doelgroepen. Al deze typen project en hebben gemeen dat ze proberen de kwaliteit van de werkgelegenheid aan de onderkant van de Amerikaanse arbeidsmarkt te verbeteren en te verbinden met doorstroommogelijkheiden naar betere banen. Vanuit het perspectief van de arbeidsverhoudingen is het interessantste kenmerk echter dat zij gebaseerd zijn op de no tie dat er bedrijfsoverstijgende arrangementen nodig zijn om dat te verwezenlijken.

Het is van belang de genoemde voorbeelden in het juiste perspectief te zien. Er is geenszins sprake van een algehele neo-corporatisering van de Amerikaanse opleidingsmarkt. De kern van de Amerikaanse arbeidsverhoudingen - het ontbreken van bedrijfstakcao's - blijft ge heel buiten beeld. De genoemde voorbeelden betreffen schaarse, kleinschalige experimen ten gericht op enige stabilisering van de (jeug- d)arbeidsmarkt en het transparanter maken van de kwalificatiestructuur. Het is voorlopig nog hoogst twijfelachtig of zij zullen slagen, laat staan op grote schaal navolging zullen krijgen, Bovendien zijn deze experimenten erg 'Amerikaans' ingekleurd. Vakbonden zijn bij voorbeeld niet altijd en zelden paritair verte genwoordigd in bovengenoemde partnerships en werkgevers zitten er in de regel namens zichzelf, niet namens een werkgeversorganisa tie. Dat Angelsaksische landen als de VS (en ook het Verenigd Koninkrijk) op dit terrein toch hun toevlucht zoeken in een versterking

van neo-corporatistische instituties indiceert evenwel dat ook neo-liberale beleidsmakers er van overtuigd raken dat het zonder dergelijke instituties lastig is een voldoende goed en breed geschoolde 'front-line workforce' op te bouwen.

Besluit: Duitse en Amerikaanse tendensen op de Nederlandse jeugdarbeidsmarkt Arbeidsverhoudingen en kwalificatiepatronen verschillen dus sterk tussen Duitsland en de VS, waarbij zij elkaar in belangrijke mate beïn vloeden. In het Duitse high-skill equilibrium paren sectorale associaties hoge lonen via een leerlingstelsel aan een hoog kwalificatieniveau van de beroepsbevolking. Op de onderste helft van de Amerikaanse arbeidsmarkt heerst ech ter een low-skill equilibrium, dat vervelende sociale consequenties heeft (zoals een proble matische overgang van school naar werk) en bovendien economische nadelen kan hebben (vgl. ook Van Lieshout, 1997b). Daarom is er re centelijk in de VS een aantal experimenten op- gestart, die gemeen hebben dat zij het low-skill equilibrium trachten te doorbreken en daarbij gebruik maken van neo-corporatistische getin te partnerships van werkgevers, vakbonden, onderwijs, overheid en anderen. De Duitsers peinzen er ondertussen niet over de kern van hun duale stelsel aan te tasten, al zijn een aan tal hervormingen wel degelijk nodig en ingezet (zie verderop). Zo onderstreept deze Duits- Amerikaanse vergelijking het belang van een redelijk stabiele jeugdarbeidsmarkt, waarop jongeren de kans krijgen een vak te leren.

Met die conclusie in het achterhoofd lijkt Nederland goed te zitten. Wat betreft arbeids verhoudingen, arbeidsmarkt en opleidingsstel- sel lijkt Nederland traditioneel meer op Duits land dan op de VS. Natuurlijk bestaan er ook belangrijke verschillen tussen Duitsland en Nederland. Het Nederlandse leerlingwezen speelt immers een veel kleinere rol dan het Duitse duale stelsel. Terwijl in 1994 39,1% van de 18-jarige mannen (en 29,6% van de vrou wen) in het verenigde Duitsland een leerar beidsplaats had, was dat in Nederland 9,4% (4,0%) (OECD, 1996). Wel is de omvang van het leerlingwezen -nadat het begin jaren tachtig een absoluut dieptepunt had bereikt- in de tweede helft van de jaren tachtig door een ge

(11)

richte inspanning van overheid en sociale part ners sterk gegroeid: in 1983 had slechts 3,5% van de 18-jarige Nederlandse mannen (vrou wen: 2,4%) een leerarbeidsplaats. Verder com penseert de hoge deelname van de Neder landse jeugd aan schools secundair beroepson derwijs de kleinere rol van het leerlingwezen voor wat betreft de verwerving van kwalifica ties. Een aanzienlijk deel van de kwalificering die in Duitsland in het duale stelsel geschiedt, vond in Nederland vroeger in het lbo en tegen woordig in het mbo plaats. Het aantal Neder landse jongeren dat een beroepsopleiding op hoger secundair niveau afrondt ligt aardig in de buurt van het Duitse cijfer en verschilt sterk van dat voor de VS (vgl. Van Lieshout, 1997b). Bovendien is het karakter van het mbo via re cent beleid enigszins in 'Duitse' richting opge schoven. Waar sociale partners traditioneel al totaalprogramma's voor het leerlingwezen in hun branche opstelden, ontwikkelen zij sinds het eind van de jaren tachtig ook - tezamen met het onderwijsveld - eindtermen voor het mbo. Verder is de rol van werkend leren - in de vorm van stages - binnen het mbo versterkt. Vandaag de dag spelen Duitse en Nederlandse sociale partners dus op alle drie de onderschei den kerntaken een soortgelijke rol: in beide landen domineren bedrijfstakcao's de vorming van lonen en leerlinglonen en bepalen sectora le associaties, samen met het onderwijsveld, de eindtermen voor het hoger secundair beroeps onderwijs.

En toch is er ook een cruciaal Duits-Neder- lands verschil. Een belangrijke impuls voor Duitse bedrijven om op grote schaal leerlingen op te leiden is het grote verschil tussen leerlingloon en het loon dat men dezelfde jongere zou moeten betalen als men hem als reguliere ongeschoolde werknemer in dienst neemt. Dat verschil ontbreekt echter in Nederland. Het stelsel van wettelijke minimumjeugdlonen, die substantieel lager zijn dan het volwassen mini mumjeugdloon, weerspiegelt zich in Neder landse cao's in de vorm van lage reguliere jeugdschalen. Ook zonder jongeren een oplei ding te bieden kunnen Nederlandse bedrijven jongeren dus als goedkope arbeidskracht be nutten; leerlinglonen zijn doorgaans ongeveer even hoog als de reguliere jeugdlonen in de branche. Waar in Duitsland het leeuwendeel van de jeugdwerkgelegenheid voor 15-19 jarigen in de vorm van leerarbeidsplaatsen wordt aan

geboden, geldt dat in Nederland daarom veel minder. Het cruciale verschil tussen lage leer linglonen en lage reguliere jeugdlonen is even wel dat er bij leerlinglonen institutionele ga ranties (eindtermen, examens) bestaan dat een jongere in ruil voor dat lage loon daadwerkelijk een opleiding krijgt, terwijl die garantie bij lage reguliere jeugdlonen ontbreekt. Het eerste lijkt daarom een optimaler institutioneel arrange ment voor een kennisintensieve economie zoals de Nederlandse overheid die nastreeft.

De uiteenlopende ontwikkeling van de Ne derlandse en Duitse jeugdwerkgelegenheid over de afgelopen tien jaar illustreert dat dit in stitutionele verschil wel eens belangrijke effec ten zou kunnen hebben. De sectorale samen stelling van de Nederlandse jeugdwerkgelegen heid is tussen 1984 en 1994 veel sterker gaan verschillen van de sectorale samenstelling van de werkgelegenheid onder werknemers van 25 jaar en ouder. Het verschil is nu in Nederland bijna net zo groot als in de VS en veel groter dan in Duitsland (OECD, 1996). In Duitsland is de sectorale samenstelling van de werkgele genheid voor de beide leeftijdsgroepen in de zelfde periode juist nog meer op elkaar gaan lij ken. Nederland scoort hoog wat betreft de oververtegenwoordiging van jongeren in de werkgelegenheid in hotels en restaurants (derde plaats van 14 OECD landen) en de han del (gedeelde derde plaats van 15 OECD lan den). Duitsland scoort in beide sectoren la ger1 .

Voor de VS zijn slechts gegevens beschikbaar voor de handel en daar is de oververtegenwoor diging van jongeren nog wat groter dan in Ne derland. Kortom: het lijkt er op dat een relatief groot deel van de Nederlandse jeugdwerkgele genheid uit relatief laaggekwalificeerd werk be staat. Nu volgen veel van deze jongeren tegelij kertijd nog een schoolse opleiding, zodat ze nog wel degelijk verder gekwalificeerd worden. De voorgaande cijfers betekenen echter wel dat veel laag geschoold werk in sectoren, die in theorie kansen voor oudere laag geschoolde werklozen zouden bieden, in de Nederlandse praktijk bij jongeren terecht komt. Het is daar om de vraag of lage wettelijke minimumjeugd lonen - als generieke regeling en zonder een koppeling aan opleidingsgaranties zoals bij leerlinglonen het geval is - nog wel zo goed passen in een periode waarin langdurige werk loosheid van oudere laag geschoolde werkne

(12)

mers een veel groter probleem is dan die van jongeren. Het valt daarom te hopen dat het nieuwe kabinet nu eindelijk eens werk maakt van de feitelijk invoering van een recht op het behalen van een startkwalificatie (een afge ronde beroepsopleiding op hoger secundair ni veau) voor jongeren, werklozen en zelfs wer kenden.

Dat alles betekent overigens geenszins dat Nederland op enigerlei wijze zou moeten pro beren het Duitse duale stelsel te kopiëren. Dat Duitse stelsel kent momenteel zijn eigen pro blemen - in de eerste plaats een tekort aan leerarbeidsplaatsen (vgl. bijvoorbeeld Wagner, 1997). Weliswaar zijn deze problemen deels een gevolg van de Duitse hereniging (ze zijn in sterke mate geconcentreerd in de nieuwe deel staten, terwijl de migratie van de beter ge schoolde vakkrachten van nieuwe naar oude deelstaten en de verplaatsing van werkgelegen heid uit de oude deelstaten (bijvoorbeeld in de metaal) naar andere Oost-Europese landen als Tsjechië een deel van de problemen aldaar ver klaren) maar daarnaast lijken er een aantal structurelere problemen te spelen. Die zullen niet tot een totale ineenstorting van het Duitse duale stelsel leiden en zeker niet van de corpo ratistische aansturing daarvan, maar enkele structurele verbeteringen zijn zeker wenselijk en deels al ingezet (bijvoorbeeld een versnel ling van de procedure voor de ontwikkeling van nieuwe eindtermen). Bovendien zijn stel sels van beroepsonderwijs in belangrijke mate padafhankelijk en daarom sowieso niet te ko piëren. Het is wel degelijk zaak de opleidings inspanningen door Nederlandse bedrijven ver der te stimuleren. Maar in de Nederlandse context ligt daarbij een uitbreiding van het sta- ge-aanbod in (verder) schoolse leerwegen zeker zo voor de hand als een uitbreiding van traditi onele (en minder traditionele) leerarbeidsplaat sen in een duaal stelsel.

Het belangrijkste onbedoelde negatieve ge volg van het Duitse duale stelsel zou echter wel eens kunnen zijn dat, naar de mate dat het initieel beroepsonderwijs er beter in slaagt be drijven van een kwantitatief en kwalitatief ade quaat aanbod aan nieuwe vakkrachten te voor zien, dit de herintrede van oudere werklozen relatief bemoeilijkt. Even goed zou dan - bij voorbeeld in vergelijking met de situatie in de VS - het sterke Nederlandse beroepsonderwijs voor jongeren de herintrede van oudere werk

lozen niet vergemakkelijken. Het toegankelij ker maken/creëren van mogelijkheden voor werkend leren voor oudere werknemers en werkzoekenden verdient daarom prioriteit. De praktijk van het Amerikaanse leerlingwezen en van het leerlingwezen in een aantal Neder landse bedrijfstakken, laat zien dat leerlings telsels heel goed een rol kunnen vervullen in de bij- of omscholing van volwassenen. En juist voor deze groep zijn schoolse leerwegen niet altijd een reëel alternatief daarvoor. Op dit punt zijn er in de VS overigens verschillende aantrekkelijke modellen ontwikkeld. In Wis- consin heeft een aantal bedrijven bijvoorbeeld, in nauwe samenwerking met lokale technical colleges, zogenaamde 'work place education centers' op de werkvloer gecrëeerd, waar werk nemers laagdrempelig en flexibel toegang heb ben tot leermateriaal en instructeurs om hun basale algemene (bijv. taal) en technische (bijv. draaien en frezen) vaardigheden te verbeteren (Van Lieshout, in voorbereiding).

Waar de Duitse situatie dus zeker niet volle dig ideaal is, is het evenmin zo dat de VS in het geheel geen interessante institutionele arran gementen kent die als inspiratiebron voor Ne derlandse beleid kunnen dienen. In de eerste plaats concentreren de problemen in de overgang van school naar werk en in de kwalifice ring van de beroepsbevolking zich op de on derste helft van de Amerikaanse jeugdarbeidsmarkt. De bovenste helft daarvan - gevormd door degenen die naar een four-year college gaan - kent wel degelijk een high skill equilibrium.Veel Amerikaanse bedrijven werven ac tief college graduates, waarbij deeltijdbanen en zomerstages tijdens de (post)doctorale oplei ding een belangrijk rekruteringskanaal vor men. We dienen ons daarbij te realiseren, dat academische opleidingen in functionele zin eveneens beroepsgericht zijn, daar ze jongeren expliciet voorbereiden op bepaalde, vrij nauw afgebakende segmenten van de arbeidsmarkt. Weliswaar verspreiden afgestudeerden van een bepaalde opleiding zich vaak over vele bedrijfs takken, maar ze vervullen daarbinnen functies die onderling wel degelijk belangrijke overeen komsten (bijvoorbeeld: leiding geven) verto nen. Amerikaanse bedrijven investeren vervol gens nog het nodige in de verdere (bedrijfsspecifieke) (in (formele scholing van deze hoger opgeleide rekruten. Dit wijst erop dat, voor die jongeren die een aardige schoolcarrière in hun

(13)

mars hebben, ook zonder corporatistische/col lectieve arrangementen een goede overgang van school naar werk gerealiseerd kan worden. Het is dus niet zo dat in de context van de Amerikaanse arbeidsverhoudingen in het ge heel geen scholingsinvesteringen worden ge daan,- het probleem is echter dat deze in sterke mate geconcentreerd zijn aan de bovenkant. Het ligt voor de hand dat deze tweedeling in scholingskansen de scherpe tweedeling in in komsten in de VS mede constitueert.

Het Japanse voorbeeld laat zien, dat — via hechte contacten tussen scholen en individue le bedrijven - in beginsel ook op lagere kwalifi catieniveaus een goede overgang van school naar werk mogelijk is zonder (neo)-corporatistische arrangementen (Van Lieshout, 1997b). In Japan speelt de cultuur van life-time employment echter een belangrijke rol: als bedrijven weten dat hun werknemers lang bij hen blij ven, is het tegelijkertijd gemakkelijker en noodzakelijker om in hun initiële onderwijs te investeren. Nu die cultuur de laatste jaren on der druk komt, wordt de overgang van school naar werk ook in Japan problematischer, zoals blijkt uit een relatieve stijging van de jeugd werkloosheid (Van Lieshout, 1997b). In de VS ontbreekt een cultuur van life-time employment; temidden van de hire-and-fire cultuur blijken substantiële investeringen in transpa rante en brede kwalificaties van lager opgelei den te vaak achterwege te blijven. Ook in een Japans-Amerikaanse vergelijking blijken de heersende arbeidsverhoudingen dus een be langrijke achtergrond voor verschillen in opleidingsinvesteringen. Naar de mate dat de Ne derlandse arbeidsmarkt zich op bepaalde pun ten in Amerikaanse' richting ontwikkelt - met name in de groei van het aantal flexibele en kort(er) durende relaties tussen werkgevers en werknemers - lijkt het derhalve raadzaam (neo)-corporatistische arrangementen rond op leidingen te bestendigen, om een scherpe(re) tweedeling in scholingskansen tussen meer en minder intellectueel begaafden te vermijden. Het Nederlandse arbeidsmarktbeleid ontwik kelt zich gelukkig in de richting van een para digma van flexibiliteit èn zekerheid. De beste zekerheid voor een werknemer is de ontwikke ling van substantiële, arbeidsmarktrelevante kennis en vaardigheden. Waar individuele be drijven en werknemers daar uit zichzelf onvol doende in dreigen te investeren, dienen over

heid en sociale partners hen daartoe te stimu leren. Zo'n stimulans is vooral nodig voor lager opgeleiden; hoger opgeleiden redden zich ook in de Amerikaanse context wel. Gelukkig kent Nederland al dergelijke arrangementen,- het is nu zaak die uit te bouwen en te perfectione ren.

Vanuit die optiek bevat het Amerikaanse voorbeeld ten slotte ook op middelbaar niveau wel degelijk een interessant institutioneel ar rangement. De assertieve, klantgerichte en fle xibele wijze waarop in sommige staten, zoals Wisconsin, zogenaamde two-year/technical/ community colleges inspelen op de behoefte aan verdere kwalificering van (oudere) werkne mers en bedrijven is terecht een belangrijke motivatiebron geweest voor het concept van re gionale opleidingscentra, zoals dat de afgelo pen jaren in het Nederlandse beroepsonder wijs vorm heeft gekregen. In de VS vormen zul ke colleges voor veel burgers op latere leeftijd een uitstekende mogelijkheid om hun kwalificatiepeil alsnog te verbeteren. Een belangrijk deel van de genoemde school-to-work project en tracht dan ook eenvoudig te bereiken dat meer jongeren op jongere leeftijd en liefst di rect in aansluiting op de high school, naar zul ke colleges doorstromen. In Nederland is juist het omgekeerde geboden. Ons initieel beroeps onderwijs is - in internationaal vergelijkend opzicht - betrekkelijk adequaat. Dat betekent echter dat oudere werklozen voor vacatures concurreren met goed en recent opgeleide jon geren. Hoewel de sociale partners in veel Ne derlandse bedrijfstakken de afgelopen jaren uitstekende scholingsfaciliteiten aan het uit bouwen zijn, geldt dat nog niet voor alle be drijfstakken en zijn dergelijke voorzieningen (nog) niet voor iedereen toegankelijk. Er liggen nog gaten in de markt voor de scholing van oudere werknemers en werkzoekenden en het valt te hopen dat de regionale opleidingencen tra die zullen helpen vullen. Het realiseren van het eerder genoemde recht op een startkwalifi catie voor volwassen werkenden en werkzoe kenden kan hen daarbij een belangrijk duwtje in de goede richting geven. De belangrijkste dimensie waarop flexibilisering van het Neder landse beroepsonderwijs geboden is, is de leef tijd waarop mensen er deel aan nemen.

(14)

Noten

1 De evenwichtsnotie impliceert evenwel niet dat er geen verandering in de tijd (mogelijk) is, noch dat alle bedrijven en werknemers in een land aan het profiel voldoen (vgl. Finegold &. Soskice,

1988; Finegold, 1991).

2 Dit artikel beperkt haar analyse in eerste instan tie tot het grondgebied van de voormalig Bonds republiek. In beginsel zijn met de Duitse heren iging de 'westerse' instituties ook in de voorma lige DDR van toepassing verklaard. In de desola te economie aldaar is het echter lastig een florerend leerlingstelsel op te bouwen. Boven dien betekent die hereniging een forse exogene schok voor het tot dan bestaande evenwicht in de voormalige BRD. Beide zaken blijven hier on besproken,- verderop staan we kort stil bij de ac tuele 'crisis' in het Duitse beroepsonderwijs. 3 Zie Van Lieshout (1996a) voor een uitgebreidere

analyse van het Duitse duale stelsel.

4 Van Lieshout (1996a) bevat een exemplarische vergelijking van beide in de bouw.

5 De onderwijsministeries van de deelstaten stel len gezamenlijk en in overleg met de sociale part ners de corresponderende eindtermen voor de schoolcomponent vast. Vgl. Van Lieshout (1996a) voor een gedetailleerder overzicht.

6 Overigens wordt de laatste jaren van werkgevers zijde wel weer luider gepleit voor een versterking van de verticale differentiatie in de kwalificatie structuur van het duale stelsel. Het argument luidt dat het huidige kwalificatieniveau in de leerlingwezenopleidingen voor sommigen toch te hoog gegrepen is en dat bedrijven ook wel plaats hebben voor een aantal lager gekwalifi ceerde werknemers. De vakbeweging zoekt de oplossing echter niet in grotere verticale diffe rentiatie, maar in een verbetering van de begelei ding voor zwakkere leerlingen (Van Lieshout,

1996a).

7 Alleen het wel of niet behalen van het diploma is een duidelijk selectiecriterium.

8 Ook in de Amerikaanse bouw zijn leerlingen overigens in de regel midtwintig, en geen schoolverlaters zoals in Duitsland.

9 Zie Van Lieshout (in voorbereiding) voor een uit gebreidere bespreking van Amerikaanse hervor mingspogingen op dit terrein.

10 Wel zijn Duitse jonge mannen iets sterker dan Nederlandse oververtegenwoordigd in de bouw (OECD, 1996).

Literatuur

Becker, G. (1993), Human capital. A theoretical and

empirical analysis, with special reference to edu cation. University of Chicago Press, Chicago.

Berryman, S., E. Flaxman, E. & M. Inger (1992), Buil

ding the middle. NCRVE, Berkeley.

Dresser, L., J. Rogers & f. Whittaker, J. (1996), The sta

te of working Wisconsin. COWS, Madison.

Finegold, D. (1991),'Institutional incentives and skill creation: Preconditions for a high-skill equilibri um'. In: P. Ryan (red.), International comparisons

of vocational education and training for interme diate skills. Falmer Press, London, biz. 93-116.

Finegold, D , K. Brendley, R. Lempert, D. Henry, P. Cannon, B. Boultinghouse & M. Nelson (1994),

The decline of the U.S. machine-tool industry and prospects for its sustainable recovery, volume 1 &> 2. RAND, Santa Monica.

Finegold, D. & D. Soskice (1988), 'The failure of trai ning in Britain: analysis and prescription'. In: Ox

ford Review of Economic Policy jrg. 4, nr. 3, biz.

21-53.

Freeman, R. (1994), 'How labour fares in advanced economies'. In: R. Freeman (red.), Working under

different rules. Russell Sage Foundation, New

York, biz. 1-28.

Hamilton, S. (1990), Apprenticeship for adulthood. The Free Press, New York.

Klerman, J. & L. Karoly (1994), 'Young men and the transition to stable employment'. In: Monthly La

bour Review jrg. 117, nr. 8, biz. 31-48.

Lieshout, H. van (1996a), Beroepsonderwijs in Duits

land. MGK, Amsterdam.

Lieshout, H. van (1996b), Governance of vocational

education and training. A comparison of appren ticeship systems in (West) Germany and Wiscon sin (U.S.). Paper gepresenteerd op het WESWA

congres, Utrecht, 12-13 november.

Lieshout, H. van (1997a), The transferability of Ger

man apprenticeship: the case of Wisconsin. Paper

gepresenteerd op het IIRA European Regional Congress, Dublin, 26-29 augustus.

Lieshout, H. van (1997b), Een internationale vergelij

king van de school-to-work transition in Neder land, Duitsland, de VS en Japan. Onderzoek

school AWSB, Utrecht.

Lieshout, H. van (in voorbereiding). Beroepsonder

wijs in de Verenigde Staten: de case Wisconsin.

Amsterdam: MGK.

OECD (Organisation for Economie Co-operation and Development) (1994), The OECD jobs study.

Evidence and explanations. Part II - the adjust ment potential of the labour market. OECD, Pa ris.

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (1996), Employment Outlook. OECD, Paris.

Oulton, N. & H. Steedman (1994), 'The British sys tem of youth training: A comparison with Germa ny'. In: L. Lynch (red.), Thlining and the private

sector. University of Chicago Press, Chicago, biz.

61-76,.

Parmentier, K., K. Schober & M. Tessaring (1994), 'Zur Lage der dualen Berufsausbildung in Deutschland'. In: S. Liesering, K. Schober &. M. Tessaring (red.), Die Zukunft der dualen Beruf

sausbildung. IAB, Nürnberg, biz. 7-47.

(15)

training: Britain and other countries compared.

NIESR, London.

Rogers, J. & L. Dresser (1997), Sectoral strategies of

labor market reform: Emerging evidence from the U.S.. Paper gepresenteerd op het EU Seminar

'Knowledge and work'. MGK, Amsterdam, 23-25 april.

Soskice, D. (1994), 'Reconciling markets and institu tions: The German apprenticeship system'. In: L. Lynch (red.), Training and the private sector. Uni versity of Chicago Press, Chicago, biz. 25-60. Stern, D., N. Finkelstein, J. Stone III, J. Latting & C.

Dornsife (1995), School to work. Research on pro

grams in the United States. Falmer Press, Wash

ington.

Stevens, M. (1994), 'Labour contracts and efficiency in on-the-job-training'. In: Economic Journal jrg.

104, pp. 408-419.

Streeck, W., J. Hilbert, K. van Kevelaer, F. Maier & H. Weber (1987), The role of social partners in vo

cational training and further training in the Fede

ral Republic of Germany. CEDEFOP, Berlin.

Veum, J. &. A. Weiss (1993), 'Education and the work histories of young adults'. In: Monthly Labour Re

view jrg. 116, nr. 4, biz. 11-20.

Visser, J. & ƒ. van Ruysseveldt (1996), 'Robust corpo ratism still? Industrial relations in Germany'. In: J. van Ruysseveldt & J. Visser (red.), Industrial rela

tions in Europe. Traditions and transitions. SAGE

Publications, London, biz. 124-174.

Wagner, K. (1997), Costs and other challenges for

the German apprenticeship system after unifica tion. Paper gepresenteerd op het EU Seminar

'Knowledge and work'. MGK, Amsterdam, 23-25 april.

WGFC (William T. Grant Foundation Commission on Work, Family and Citizenship) (1988), The for

gotten half: Pathways to success for America’s youth and young families. WGFC, Washington.