Planhiërarchische oplossingen : een bron voor maatschappelijk verzet - Hoofdstuk 2 Theoretisch kader

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)

Planhiërarchische oplossingen : een bron voor maatschappelijk verzet

van Baren, N.G.E.

Publication date

2001

Link to publication

Citation for published version (APA):

van Baren, N. G. E. (2001). Planhiërarchische oplossingen : een bron voor maatschappelijk

verzet.

General rights

It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s)

and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open

content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulations

If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please

let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material

inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter

to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You

will be contacted as soon as possible.

Hoofdstuk 2

Theoretisch kader

2.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk is ingegaan op de aanleiding voor dit onderzoek. Tevens is een doelstelling geformuleerd, te weten het verkrijgen van inzicht in besluitvormingsprocessen die spelen rondom het plaatsen van voorzieningen voor afvalbewerking en afvalverwer-king, met het oog op de toetsing van enkele centrale veronderstellingen uit de beleidsthe-orie die ten grondslag ligt aan de Tracéwet en de nieuwe WRO. Ook werd een centrale vraagstelling gepresenteerd. Om deze centrale vraag te kunnen beantwoorden en aan bovenstaande doelstelling te kunnen voldoen werd een aantal onderzoeksvragen gefor-muleerd. De formulering van de onderzoeksvragen werd ingegeven door een theoretisch raamwerk waarmee de empirie in dit onderzoek zal worden onderzocht. In dit hoofdstuk zal dit theoretisch raamwerk worden gepresenteerd.

Allereerst zal in 2.2 het theoretisch kader worden gepresenteerd. In 2.2.1. zal aangege-ven worden welke onderzoeksvraag met welke theorie zal worden beantwoord. Teaangege-vens zal in 2.2.2 de keuze voor het te gebruiken theoretisch kader worden beargumenteerd. Vervolgens zal in 2.3 een beschrijving worden gegeven van het Advocacy Coalition Fra-mework (Sabatier en Jenkins-Smith, 1993), in 2.5 een beschrijving van de Culturele The-orie (Thompson et al., 1990) en in 2.5 zullen het stromenmodel vanKingdon (1995) en het barrièremodel van Van der Eijk en Kok (1975) worden behandeld. Tenslotte zal in 2.6 kort worden ingegaan op de vragen en het theoriegebruik in het onderzoek van Devilee (2001), aangezien voor het concluderende hoofdstuk in dit onderzoek gebruik gemaakt zal worden van de bevindingen uit dit sociaal-psychologische onderzoek.

2.2 Keuze voor het theoretisch kader beargumenteerd

2.2.1 Introductie theoretisch kader

Het theoretisch kader dat voor de bestudering van de besluitvormingsprocessen in dit onderzoek wordt gebruikt, zal bestaan uit het Advocacy Coalition Framework (ACF) van Sabatier en Jenkins-Smith (1993), de agendavormingstheorieën van Kingdon (1995) en van Van der Eijk en Kok (1975) en de Culturele Theorie, zoals deze is gepresenteerd

door Thompson, Ellis en Wildavsky (1990). In tabel 2.1 is een overzicht gegeven van de geformuleerde onderzoeksvragen, waarbij tevens vermeld staat met behulp van welke theorie de vraag zal worden beantwoord.

Tabel 2.1 Met welke theorie zal de onderzoeksvraag worden beantwoord?

Onderzoeksvraag : Te gebruiken theorie:

1. Hoe zijn de besluitvormingsprocessen omtrent de bestudeerde casus door de overheid gestructureerd?

2. Welke actoren zijn te onderscheiden? Vanuit welke policy belief systemen handelen en denken de actoren?

3. Zijn er onder de actoren coalities te herkennen?

4. Als er coalities zijn, is er dan een coalitie die een dominante posi-tie in het besluitvormingsproces inneemt?

5. Is de dominantie van deze coalitie van invloed op de agendavor-ming en daarmee op het verloop van de besluitvoragendavor-ming? 6. Is het moment waarop de plannen voor de te realiseren

afvalver-werkingscapaciteit kenbaar worden gemaakt van invloed op het verloop van de besluitvorming?

7. Is de wijze waarop besluitvormingsprocessen door de overheid gestructureerd zijn van invloed op de percepties en houdingen van omwonenden en overige actoren? Is er sprake van procedu-rele oneerlijkheid?

Is het eventuele verzet van lokale bestuurders, bewoners en ove-rige actoren van invloed op de uiteindelijke uitkomst, dat wil zeg-gen het wel of niet realiseren van een project dan wel realiseren in gewijzigde vorm?

Zijn de actoren uiteindelijk tevreden met hoe het besluitvormings-proces is verlopen en met het uiteindelijke resultaat?

ACF • ACF • Culturele Theorie ~» ÄCF • Culturele Theorie • ACF Agendabouwtheorie' Agendabouwtheorieën ACF Culturele Theorie Agendabouwtheorieën Theorieën uit sociaal-psychologisch onderzoek (Devilee,2001)

Agendabouwtheorieën

ACF

Agendabouwtheorieën Theorieën uit sociaal-psychologisch onderzoek (Devilee, 2001)

2.2.2 Argumentatie van de keuze

Het plaatsen van een nieuwe voorziening voor afvalbewerking en/of afvalverwerking dan wel het uitbreiden van een bestaande voorziening is, zoals we in hoofdstuk 1 gezien heb-ben, een complexe aangelegenheid. Veel actoren zijn in het besluitvormingsproces actief. Zij hebben eigen denkbeelden over hoe het besluitvormingstraject zou moeten verlopen, maar ook ten aanzien van de te bouwen installatie bestaan verschillende ideeën. Er

moeten zich denkbeelden ontwikkelen over op welke locatie de voorziening gerealiseerd moet worden. Ook kan er bij sommige actoren nog twijfel bestaan over het nut en de doelmatigheid van de plannen voor de nieuw te realiseren afvalverwerkingscapaciteit.

Het gaat hier dus om een complex probleem dat door verschillende actoren ver-schillend wordt gedefinieerd en gepercipieerd. Het is dit verver-schillend definiëren en perci-piëren, dat ertoe leidt dat verschillende actoren ook verschillende onderwerpen op de agenda willen krijgen. En ook de uiteindelijk te kiezen oplossingsrichtingen en zelfs voor-keuren over de inrichting van de besluitvorming voor de ontstane problemen, worden hierdoor beïnvloed (Hisschemöller en Hoppe, 1995-1996: 45).

Actoren hebben een bepaalde bias (vooringenomenheid) en dat heeft gevolgen voor welke onderwerpen in de besluitvorming nog bespreekbaar zijn. Sabatier en Jenkins-Smith (1993) gaan in het Advocacy Coalition Framework, dat in 2.3 besproken zal wor-den, uit van sociaal constructivisme en het bestaan van zogenaamde beliefs, waarop het handelen van actoren gebaseerd is. In dit onderzoek zal met name gebruik gemaakt wor-den van de door Sabatier aangedragen concepten beleidssubsystemen en de daarbinnen benoemde coalities en hun beliefs. Het ACF is internationaal gezien één van de meest gebruikte theoretische raamwerken dat voor het bestuderen en verklaren van beleidsver-anderingen gebruikt kan worden. Het raamwerk blijkt tevens effectief in het structureren van empirisch onderzoek over beleidsveranderingen (Eberg, 1997; Wolsink, 1997: 2). Daarnaast is het te hanteren om beleidsprocessen en het handelen van de daarbij be-trokken actoren te kunnen interpreteren (ibid.: 17).

Het ACF is een theoretisch raamwerk dat ook door Nederlandse onderzoekers is toegepast (zie bijvoorbeeld Dinkelman, 1995; Eberg, 1997; Van Est, 1999; Hoppe en Pe-terse, 1993; Loeber en Grin, 1999) en getoetst. De door Sabatier geformuleerde hypothe-sen over de aspecten in het ACF zijn door de verschillende onderzoeken in zowel Ame-rika als in Europa in de loop der jaren aangepast. Zo is er in 1993 bijvoorbeeld in het ge-deelte "External (system) events" (zie figuur 2.1) veranderingen in de publieke opinie toe-gevoegd. Het ACF is daarmee constant in beweging en open voor veranderingen en ver-beteringen.

Ook het handelen van het AOO, zoals we in hoofdstuk 1 hebben besproken, is aan te duiden in termen van het ACF. Het AOO maakte namelijk als belangrijkste actor deel uit van de door Eberg1 (1997) geïdentificeerde Incineration Superivision Coalition. Het AOO

was in Nederland een drijvende kracht achter het beleid van de opvoering van de capa-citeit voor afvalverbranding. Het AOO en de organisaties die daar deel van uitmaakten, waren tevens de drijvende kracht achter de wijziging van de WRO, de invoering van het NlMBY-wetje, dat mede op basis van de prognoses van het Tienjaren Programma Afval

werd doorgevoerd. Als het centrale punt in het netwerk dat was betrokken bij de ontwik-keling van het afvalbeleid (De Jong, 1999) was hetAOO immers gebaat bij de realisering van nieuwe voorzieningen voor afvalbewerking en afvalverwerking. Actoren die niet deel uitmaakten van deze dominante coalitie en vanuit andere ideeën over milieu en afvalbe-leid dachten en handelden, probeerden diverse middelen aan te grijpen om dit handelen van het AOO tegen te houden. Zij zetten zich in voor het succesvol implementeren van de na te streven prioriteiten in het afvalmanagement. In hun pogingen het handelen van het AOO te wijzigen werden zij belemmerd en al snel als tegenstanders metNlMBY-houdin-gen bestempeld.

Hoppe en Peterse (1993: 152) constateren een zege van het hiërarchisme in dit type complexe besluitvormingsprocessen. Het duiden van verzet als NIMBY gaat namelijk toe naar het definiëren van het probleem als een gestructureerd probleem, terwijl het juist als een ongestructureerd probleem gedefinieerd zou moeten worden (Hisschemöller en Hoppe, 1995-1996: 49-52). Daardoor is er geen ruimte voor het betrekken van andere actoren bij de besluitvorming en daarmee worden ook de denkbeelden van deze andere actoren uitgesloten. Als gevolg hiervan kunnen meningsverschillen over voorzieningen voor afvalverwerking ontaarden in zeer controversiële, onhandelbare situaties. De be-sluitvorming geraakt dan in een impasse.

Eén van de belangrijkste elementen uit de strategieën van beleidscoalities is om onder-werpen en participanten binnen te halen of juist buiten de deur te houden. Op die manier wordt getracht eigen beleidsprogramma's er doorheen te drukken. We willen daarom ook inzicht krijgen in hoe de agenda in de te bestuderen besluitvormingsprocessen tot stand is gekomen en wat het gevolg is van een dergelijke wijze van agendering.

De agendabouwtheorieën van Kingdon (1984; 1995) en van Van der Eijk en Kok (1975) gaan evenals het ACF uit van mensen die vanuit verschillende opvattingen pro-blemen definiëren en daarmee het beleid kunnen beïnvloeden. Beide theorieën zullen worden besproken in 2.5. Het stromenmodel van Kingdon heeft een cognitief-beleidswe-tenschappelijke invalshoek, waarin de vraag centraal staat waarom door politieke en be-stuurlijke taak- en rolverdeling en procedurele (politieke) toevalligheden probleemoplos-singkoppels wel of niet ontstaan. Het barrièremodel van Van der Eijk en Kok daarentegen bekijkt de agenderingsprocessen vanuit een politicologische achtergrond datmachts-, in-, uitsluitings- en coalitievraagstukken als belangrijkste analyse-elementen heeft. Beide modellen zullen gecombineerd gebruikt worden in dit onderzoek, ondanks dat beide mo-dellen op een aantal punten tegenover elkaar lijken te staan (zie Van de Graaf en Hoppe, 1996: 201-202).

Het te gebruiken theoretisch raamwerk van agendavormingstheorieën en het ACF (zie voor het gecombineerd gebruik van Kingdon en Sabatier tevens Dinkelman, 1996) geeft dus inzicht in hoe de agenda tot stand komt, welke actoren verantwoordelijk zijn voor de verschillende agenda's, hoe de onderwerpen geformuleerd zijn, welke actoren dominant zijn in het besluitvormingsproces en barrières kunnen opwerpen voor de niet-dominante actoren en welke consequenties een dergelijke wijze van agendering heeft voor het ver-loop van het besluitvormingstraject. Het expliciet opwerpen van barrières voor niet-domi-nante actoren kan verzet oproepen.

Op basis van de agendabouwtheorieën en het ACF weten we echter nog niet vanuit welke normen- en waardepatronen de actoren handelen in de besluitvormingsprocessen. Dat zij vanuit bepaalde beliefs handelen en denken geeft het ACF al aan, maar hoe deze policy beliefs eruit zien en wat zij inhouden vergt nog een stap verder. Het is de Culturele Theo-rie die hiervoor geschikt is. "In policy analysis and public administration, it is a mighty tool to identify competing arguments and conflicting strategies" (Mamadouh, 1999: 405). De Culturele Theorie geeft de mogelijkheid om vat te krijgen op deze beliefs en ze te duiden. De theorie wordt dus gebruikt als heuristisch instrument. Het geeft inzicht in de norma-tieve component van probleemdefinities en beleidstheorieën (zie ookEberg, 1997: 254). Bij het bestuderen van besluitvorming kan dus gekeken worden naar de visies van waar-uit beleidsproblemen bestuurlijk benaderd en gedefinieerd worden, welke stijl van denken en handelen daaraan te koppelen is (Hoppe, 2000) en wat de consequenties daarvan zijn voor het verloop van het besluitvormingsproces.

Als slot nog het volgende. De te hanteren theorieën zullen in dit onderzoek vooral ge-bruikt worden vanwege de goed bruikbare concepten die in deze theorieën worden aan-dragen. Concepten die het empirische onderzoek kunnen structureren, handelingen en denkbeelden van actoren kunnen duiden en het mogelijk maken uitspraken te doen over hoe een complex besluitvormingsproces is verlopen. Het toetsen van de theorieën staat, op één aspect van het ACF na, namelijk het bestuderen of het wel of niet optreden van een advocacy coalition van invloed is op het verloop en de dynamiek van beleidsproces-sen, in dit onderzoek dus niet centraal. Dat wil echter niet zeggen dat naar aanleiding van het gebruik van de theorieën geen kritische op- en aanmerkingen over elementen van de theorieën zullen worden gegeven.

2.3 ACF: Advocacy Coalition Framework

In tabel 2.1 is kort aangegeven voor welke onderzoeksvraag het Advocacy Coalition Fra-mework, zoals dat door Sabatier in 1987 voor het eerst is aangedragen en in de loop der jaren verder is ontwikkeld en aangepast (zie ook Sabatier & Jenkins-Smith, 1993; 1999), zal worden gebruikt. Om uitspraken te kunnen doen over het verloop van de besluitvor-mingsprocessen zal eerst inzicht moeten worden gekregen in de beleidsarena en de daarin actief zijnde actoren. Het ACF is een kader dat gebruikt zal worden om de wijze waarop de te bestuderen besluitvormingsprocessen zijn gestructureerd te beschrijven. In de volgende paragrafen zal het Advocacy Coalition Framework worden behandeld.

2.3.1 Vooronderstellingen, beleidssubsystemen en coalities

Het Advocacy Coalition Framework (ACF) is ontwikkeld om inzicht te kunnen geven in beleidsveranderingen en beleidsgericht leren. Het model gaat hierbij uit van de gedachte dat sociale en politieke problemen sociaal geconstrueerd zijn. Percepties, probleemdefi-nities, geformuleerde en de bereikte oplossingen zijn selectief geïnterpreteerde denk-beelden. Evenals het model van Kingdon (1995) en van Van der Eijk en Kok (1975) gaat het ACF uit van mensen die vanuit verschillende opvattingen problemen definiëren en daarmee het beleid kunnen beïnvloeden. Uit analyse blijkt dat beleidsprocessen beïn-vloed worden door de sociale organisatie, culturele waarden en de institutionele context waarin beleidsmakers zich bevinden (Hoppe en Peterse, 1993: 28). Het maken van beleid is in die zin het vermogen om een gedeelde mening om te zetten in beleid. Beleidsvor-ming is dan ook het resultaat van continue communicatieve en strategische handelingen van diverse beleidsactoren. De ideeën en gedachten van deze actoren worden dan uit-eindelijk vertaald in collectieve projecten, plannen en acties.

In het Advocacy Coalition Framework (ACF) staan concurrerende 'advocacy coalitions' (in het vervolg 'coalities' genoemd) binnen verschillende beleidssubsystemen centraal. Het model gaat uit van een aantal vooronderstellingen (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993:16-17), waarvan er drie voor ons onderzoek van belang zijn:

1. Het ACF geeft aan dat het bij het doen van beleidsanalyse zeer nuttig is om te con-centreren op zogeheten beleidssubsystemen ("policy subsystems"). Beleidssubsystemen worden omschreven als de interacties tussen actoren afkomstig van diverse publieke en private organisaties die zich systematisch bezig houden met een bepaald beleidspro-bleem of issue. Deze actoren zijn bijvoorbeeld zeer actief als het gaat om beleidsproble-men als luchtverontreiniging, issues omtrent gezondheid en afvalverwerking (vgl. Eberg,

1997). Het concept beleidssubsystemen is breed in de zin, dat het actoren van diverse overheidsniveaus die zich bezighouden met beleidsformulering en implementatie, als-mede journalisten, onderzoekers en beleidsanalisten die een belangrijke bijdrage leveren in het genereren, verspreiden en evalueren van beleidsideeën, in het beleidssubsysteem betrekt.

2. Daarnaast veronderstelt het model dat in de hierboven genoemde beleidssubsyste-men actoren actief zijn die afkomstig zijn van elk bestuurlijk niveau, dat wil zeggen van overheden van zowel nationaal, regionaal als lokaal niveau. Het bestuderen van beleids-veranderingen op slechts één overheidsniveau kan onjuiste verklaringen geven, zoals we al in hoofdstuk 1 hebben geconstateerd bij de beschrijving van het handelen van het AOO.

3. Het model gaat er bovendien van uit dat overheidsbeleid (of een programma) op een zelfde wijze geconceptualiseerd kan worden als een systeem van beleidsovertuigingen. Dit systeem van beleidsovertuigingen wordt policy belief system genoemd, waaronder een set van waarden-prioriteiten, percepties over belangrijke causale relaties en percep-ties over de doeltreffendheid van instrumenten wordt verstaan. Het policy belief systeem bevat redengevende assumpties over hoe beleid gerealiseerd kan worden.

Figuur 2.1 geeft een overzicht van het ACF. Centraal staan drie processen die ertoe kun-nen leiden dat er een verandering in het beleid plaatsvindt. In de eerste plaats is dat de interactie tussen concurrerende coalities binnen een beleidssubsysteem. Een coalitie bestaat uit actoren van verschillende publieke en private organisaties die een bepaald systeem van beleidsovertuigingen delen. Daarnaast vertonen zij een zekere mate van niet-triviale coördinatie. Actoren die behoren tot een zelfde coalitie pogen hun overtuiging te vertalen in beleidsprogramma's (Eberg, 1997: 18). Zij proberen hierbij niet alleen de eigen leden van de coalities te beïnvloeden, maar ook de leden van andere coalities.

Een tweede set van processen die via de "Constraints and Resources" van het subsys-teem beleidsverandering teweeg kunnen brengen bestaat uit veranderingen die zich vol-trekken buiten het beleidssubsysteem, in sociaal-economische condities, publieke opinie, systeembreed opererende coalities (zoals kabinetsformaties) en besluiten die genomen worden in andere beleidssubsystemen. De effecten van deze zogenaamde externe ge-beurtenissen in combinatie met veranderingen van relatief stabiele systeemparameters op de randvoorwaarden en hulpbronnen van de actoren van een beleidssubsysteem vormen een derde set van processen. Zoals uit figuur 2.1 blijkt behoren hiertoe de ken-merken van het probleemgebied, de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen,

fundamentele sociaal-culturele waarden en de sociale en constitutionele structuur (re-gels).

Figuur 2.1 The Advocacy Coalition Framework of policy change

RELATIVELY STABLE

PARAMETERS

1. Basic attributes of the problem area (good)

2. Basic distribution of natural resources 3. Fundamental

sociocultural values and social structure

4. Basic constitutional POLICY SUBSYSTEM

structure (rules)

^w

Constraints

Coalition A Policy Coalition B

^

t

<

b. Resources a. Policy beliefs b. Resources Resources

•*-^ > <

/ \

T

_t

>

EXTERNAL (SYSTEM) Strategy A1 Strategy B1

EVENTS *w _Subsystem re guidance > f re guidance

EVENTS

^

1. Changes in socioeconomic Subsystem instruments instruments ^ Decisions ^ 1. Changes in socioeconomic instruments instruments ^ Decisions ^ conditions by Sovereigns 2. Changes in public

_I

_Y

governing coalition Agency Resources and 4. Policy decisions and General Policy Orientations

impacts from other

_I

\

i

k

\

^ Policy Impacts ^^

Bron: Sabatier & Jenkins-Smith, 1993: 224.

Binnen een beleidssubsysteem kunnen verschillende coalities voorkomen en elke coalitie is herkenbaar aan een systeem van gedeelde opvattingen en een langdurige periode van

non-triviale of serieuze en duurzame coöperatie. Vanuit hun overtuigingen (policy belief systeem) hanteren zij een bepaalde strategie waarin een aantal institutionele en beleids-inhoudelijke innovaties en/of concrete beleidsmaatregelen voorzien is, die hen kunnen vooruithelpen in het bereiken van hun doel. De opvattingen die de verschillende coalities hebben over het te bereiken doel bepalen welke middelen effectief ingezet kunnen wor-den om het beoogde doel te kunnen bereiken. Beleid wordt in dit model dan ook be-schouwd als resultante van strijd tussen coalities met verschillende opvattingen. Zowel machtsfactoren als rationele argumenten spelen in deze strijd een rol.

In het algemeen is er binnen een beleidssubsysteem sprake van één dominante coalitie. Dit betekent dat bestaand beleid meestal gebaseerd is op de opvattingen en visie van deze coalitie. Om het bestaande beleid te kunnen veranderen is het aanwezig zijn van meerdere, concurrerende coalities van essentieel belang. In de strijd om beleid zullen coalities eikaars probleempercepties en onderliggende causale theorieën aanvallen. Ver-anderingen in beleid zullen dan ook alleen plaatsvinden wanneer in het beleidssubsys-teem de dominante positie van een coalitie en het daarbij behorende sysbeleidssubsys-teem van be-leidsovertuigingen wordt overgenomen door een andere coalitie met het daarbij beho-rende systeem van gedeelde opvattingen.

Een kleine derde groep actoren, ook wel beleidsmakelaars ("policy brokers") ge-noemd (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993: 18-19), speelt een bemiddelingsrol. Deze be-leidsmakelaars proberen in intense conflicten op het niveau van de instrumentele beslui-ten en informatieverzameling (secundaire aspecbeslui-ten) compromissen te bereiken tussen de verschillende conflicterende opvattingen van de diverse coalities, om uiteindelijk te komen tot de ontwikkeling van beleid en de daarbij behorende outputs op uitvoeringsniveau (zo-als bijvoorbeeld emissienormen voor afvalverbrandingsinstallaties (Eberg, 1997: 20)). Deze beleidsmakelaars zijn te vergelijken met de "policy entrepreneurs" van Kingdon (1995). Zij worden omschreven als bemiddelaars die bereid zijn tijd, energie, reputatie en geld te investeren en daarmee proberen de wensen en behoeften van beleidsvragers, beleidsaanbieder en beleidsbeslissers op elkaar af te stemmen (zie 2.5.1).

2.3.2 Policy Belief Systemen

Op het terrein van politieke belief systemen bestaan veel en uiteenlopende theorieën, zoals de theorieën van bijvoorbeeld Putnam (1971) en Axelrod (1976). Op basis van ver-schillende theorieën is Sabatier (1987: 666) gekomen tot een onderverdeling van beliefs (overtuigingen) in een drietal categorieën. Deze policy beliefs zijn gerangschikt in volg-orde van een afnemend verzet tegen veranderingen, dat wil zeggen dat de secundaire

aspecten het meest veranderingsgevoelig zijn (Sabatier & Jenkins, 1993: 30; 1999: 121-122):

1. Deep Core beliefs (kernovertuigingen): hiermee worden normatieve en ontologische axioma's bedoeld, die als basis gelden voor een onderliggende politieke filosofie. Deze kernovertuigingen zijn niet specifiek geldig voor één beleidssector. Voorbeelden van normatieve en ontologische axioma's zijn denkbeelden over bijvoorbeeld vrijheid, vei-ligheid, en macht, maar ook over kennis, schoonheid en beschikbaarheid van be-paalde voorzieningen, zoals voorzieningen voor het verwerken van afval.

2. Policy Core beliefs (strategische overtuiging): gebaseerd op strategieën (bijvoorbeeld bescherming van het milieu of het ontwikkelen van de economie) nemen actoren die posities in, die noodzakelijk zijn om de normatieve axioma's van de kernovertuiging te kunnen laten gelden. Coalities proberen een strategie te bepalen die ertoe leidt dat hun denkbeelden over bijvoorbeeld macht en het toe-eigenen van kennis bereikt kun-nen worden. In het kader van dit onderzoek zijn denkbeelden te geven over bijvoor-beeld de rol van marktwerking in het bewerkstelligen van grote infrastructurele projec-ten. Een strategie zou bijvoorbeeld het aangaan van publiek-private partnerships kun-nen zijn, waarin kennisoverdracht vanuit verschillende organisaties plaatsvindt. In de afvalsector is deze vorm van samenwerking regelmatig terug te vinden. Een coalitie die sterk gericht is op het behoud van milieu baseert haar strategie op geheel andere denkbeelden over macht en het toe-eigenen van kennis. In het denkbeeld van deze coalitie zijn marktwerking en winstbejag juist de veroorzakers van milieubederf. Over-heersende waarden en opvattingen zullen in deze coalitie dan ook meer uit gaan naar het beschermen van het milieu dan naar de ontwikkeling van de economie. Als beide coalities verschillende denkbeelden hebben over de marktwerking bij het realiseren van grote infrastructurele projecten zal dit tot gevolg hebben dat ook verschillende strategieën worden gehanteerd.

3. Secondary Aspects betreffen verzamelingen van instrumentele besluiten en informa-tieverzameling, noodzakelijk voor het bewerkstelligen van de strategische beliefs in een bepaalde beleidssector. Het gaat om voorkeuren voor gewenste veranderingen en prioriteiten in wet- en regelgeving en om denkbeelden over de structurering van be-paalde instituties en over het handelen van diverse actoren en preferenties ten aan-zien van beleidsinstrumenten en de concretisering daarvan. Als gevolg van nieuwe data, ervaringen en wijzigingen vanuit strategisch oogpunt kunnen deze secondary aspects veranderen (Sabatier en Jenkins-Smith, 1999: 122). Een voorbeeld zijn de veranderende inzichten in de verzameling van GFT-afval en de mogelijkheden om het vervolgens vanuit milieuhygiënisch en economisch oogpunt te vergisten. Deze nieuwe

inzichten kunnen door het AOO worden doorgevoerd zonder daarvoor de policy core beliefs te hoeven veranderen.

2.3.3 Beleidsgericht leren

Zoals in het begin van deze paragraaf werd aangegeven is het framework van Sabatier een model dat inzicht geeft in (institutionele) beleidsveranderingen ten gevolge van machtsverschuivingen tussen beleidscoalities. Daarnaast verklaart het ACF beleidsver-anderingen soms uit meer cognitieve processen van beleidsgericht leren (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993:48). Beleidsgericht leren {policy-oriented learning) kan op twee ma-nieren plaatsvinden. Ten eerste kan beleidsgericht leren plaatsvinden binnen het "policy belief systeem" (systeem van gedeelde opvattingen) van een coalitie. Dit houdt in dat de leden van een coalitie hun kennis over bepaalde variabelen en causale relaties die in overeenstemming zijn met hun strategische beliefs verbeteren. Dit eerste type leren is relatief onproblematisch, aangezien dit binnen een coalitie bijna altijd plaatsvindt. Boven-dien is het eenvoudiger iemand van de eigen coalitie te overtuigen van beperkingen in een bepaald beleidsprogramma. De verschillende leden van een coalitie hebben immers hetzelfde doel voor ogen. Als gevolg van bijvoorbeeld nieuw verzamelde informatie en ontwikkelde kennis kunnen de strategische overtuiging (in mindere mate) en de secun-daire aspecten (waarschijnlijk vaker voorkomend) worden aangepast.

Moeilijker wordt het wanneer gesproken wordt van beleidsgericht leren tussen po-licy belief systemen. Zelden komt het voor dat coalities met verschillende beliefs elkaar kunnen overtuigen om zodoende hun afzonderlijke beliefs te veranderen. De kern van het dominante policy belief systeem wordt altijd verdedigd tegen externe druk. Dat gebeurt door strategisch handelen ('organizing issues into or out of politics') en door aanpassin-gen die de kern van het policy belief systeem niet raken, bijvoorbeeld door wijziging in de retoriek waarmee beleid wordt 'verkocht' (Wolsink, 1998: 142). Er is veelal sprake van een "dialogue of the deaf' (zie ook Van Eeten, 1999). Pas wanneer de strategische over-tuigingsaspecten van een systeem van gedeelde beliefs of in ieder geval zeer belangrijke secundaire aspecten zijn veranderd als gevolg van een dialoog, kan gesproken worden van het tweede type beleidsgericht leren (Eberg et al., 1996). Verandering van de kern van het beleid is dus pas mogelijk als een ander policy belief systeem door politieke en sociale omstandigheden dominant wordt en een aflossing van de ene coalitie met de an-dere coalitie plaatsvindt.

In tabel 2.1 hebben we aangegeven welke onderzoeksvragen wij zullen beantwoorden met het Advocacy Coalition Framework. Zo willen we met het ACF achterhalen of er onder

de actoren coalities zijn te onderscheiden en vanuit welke policy belief systemen zij in het besluitvormingsproces handelen en denken (onderzoeksvragen 2 en 3). Bovendien willen we weten of er als er coalities zijn, een coalitie te herkennen is die een dominante positie in het besluitvormingsproces inneemt (onderzoeksvraag 4). Het ACF wordt dus met name gebruikt vanwege de aangedragen concepten van coalities en policy belief systemen.

2.4 Culturele Theorie

Een belangrijke lacune in politicologische theorieën is altijd geweest dat vrijwel niemand zich bezig hield met de vraag: waar komen belangen en voorkeuren vandaan? Waarom willen mensen wat ze willen? De nadruk lag veelal op de vraag hoe verschillende actoren binnen een besluitvormingsproces met bepaalde belangen en voorkeuren toegang kre-gen tot die besluitvorming en op welke manieren zij de discussie naar zich toe pro-beerden te trekken ('t Hart et al.. 1995: 9;Wildavsky, 1980). Het model van Sabatier gaat wel van het bestaan van deze belangen en voorkeuren uit, in termen van policy beliefs, maar ook hij gaat niet dieper in op deze vragen en hij geeft ook niet aan wat dezebeliefs zouden kunnen zijn. Een theorie die antwoord kan geven op bovenstaande vragen, met het ACF gecombineerd kan worden en met name bij de beliefs van de verschillende coali-ties (zie Eberg, 1997; Hoppe & Peterse, 1993) aansluit is de 'Cultural Theory' (Thompson et al., 1990). In deze theorie staan de wisselwerking tussen bepaalde wereldbeelden en preferenties van mensen in een besluitvormingsituatie centraal, met name met betrekking tot strijdpunten binnen het domein van ecologie, technologie en maatschappelijke orde-ning. Van de theorie kan gebruik gemaakt worden wanneer men de grote lijnen van een besluitvormingsepisode en de preferenties van verschillende typen spelers in kaart wil brengen en wil doorgronden ('t Hart et al., 1995:10).

2.4.1 Het model

Het culturele model is gebaseerd op de notie van culturele pluriformiteit en de constructie van de sociale werkelijkheid. Verschillende culturen kennen verschillende betekenissen toe aan feiten, situaties en hun omgeving. Thompson et al. (1990) hebben hun theore-tisch model gebaseerd op cultureel antropologische literatuur, met name van Mary Dou-glas (1970; 1975; 1978). DouDou-glas signaleerde een falen van antropologen om culturele diversiteit te theoretiseren en verschillende culturen te vergelijken. Om deze tekortkoming te verhelpen ontwikkelde zij een framework dat uitkomst kon bieden in het behandelen van verschillende culturen. Haar framework werd uiteindelijk door verschillende auteurs gebruikt en uitgewerkt, waaronder Thompson et al. (1990). In de Culturele Theorie staat

het idee centraal dat de beleidsposities en rationaliteitopvattingen van partijen in besluit-vormingscontroversen samenhangen met de institutionele context waarin partijen zijn ingebed. Deze context bepaalt in zekere zin welke werkelijkheids- en probleemdefinities worden geaccepteerd, welke oplossingsrichtingen worden overwogen en welke typen argumenten en rechtvaardigingen als redelijk kunnen worden beschouwd (Schwarz, 1995: 96).

Cultuur kan op verschillende manieren gedefinieerd worden. Thompson et al. (1990: 1) kiezen niet voor één bepaalde definitie, maar proberen duidelijkheid te scheppen door drie termen te onderscheiden, te weten 'culturele bias', 'sociale relaties' en een 'manier van leven' of wel leefwijzen2. Culturele bias verwijst naar gedeelde waarden en beliefs

(overtuigingen). Relaties worden gedefinieerd als patronen van interpersoonlijke relaties. Van een manier van leven is sprake wanneer beide worden gecombineerd. Leefwijzen zijn niet levensvatbaar zolang cultural bias en sociale relaties zich op incidentele wijze tot elkaar verhouden. Zij dienen wederzijds aanvullend en ondersteunend te zijn, ook wel "compatibility condition" genoemd (Thompson et al., 1990: 2).

Het startpunt van de theorie is een door Douglas ontworpen typologie: een 'group' en een 'grid' dimensie. De typologie is gebaseerd op twee centrale vragen van sociale identiteit en gedrag: "wie ben ik?" en "hoe moet ik mij gedragen?" (Mamadouh, 1999: 398; Schwarz, 1995: 96). Aan de hand van deze vragen werden de twee dimensies, ontwik-keld door Durkheim, door Douglas gecombineerd tot een typologie. Met deze typologie opende zij de mogelijkheid om uit één en hetzelfde kader vier wederzijds uitsluitende analytische typen af te leiden (Hendriks, 1996: 53). De groepsdimensie heeft betrekking op de mate waarin gedrag wordt bepaald door lidmaatschap van een sociale groep. "The greater the incorporation, the more individual choice is subject to group determination" (Thompson et al., 1990: 5). De sociale omgevingen kunnen uiteenlopend langs deze di-mensie als "geïndividualiseerd" en "gecollectiviseerd" worden aangeduid (zie Hoppe & Peterse, 1993: 31; Schwarz, 1995: 97; Schwarz & Thompson, 1990: 9).

De rasterdimensie ('grid') refereert aan de mate waarin het denken en doen van een individu voorgeschreven is door richtlijnen en de mate waarin deze richtlijnen van in-vloed zijn op de speelruimte van een groepslid. In deze dimensie geldt "the more binding and extensive the scope of the prescriptions, the less of life that is open to individual ne-gotiation" (Thompson et al., 1990: 5). Deze dimensie kan getypeerd worden als uiteenlo-pend tussen "hiërarchisch-gedifferentieerd" en "egalitair-ongedifferentieerd" (Schwarz, 1995:97).

In het voorgaande werd, in navolging van de gebruikte terminologie in de Culturele Theo-rie, steeds de term 'leefwijze' genoemd. Vanuit de antropologische zienswijze is het heel aannemelijk te veronderstellen dat mensen één bepaalde leefwijze navolgen. In de poli-tiek-bestuurlijke werkelijkheid is hier echter geen sprake van. In deze context is het na-melijk niet onmogelijk dat personen in verschillende situaties verschillende 'leefwijzen' erop nahouden. Het is te simpel te veronderstellen dat in de politiek-bestuurlijke werke-lijkheid mensen zich bijvoorbeeld als hiërarchist of als individualist (zie voor uitleg 2.4.2) zullen gedragen. Verschillende situaties kunnen verschillende biases met zich meebren-gen. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat iemand op z'n werk, waar deze persoon een lei-dinggevende functie heeft, zich meer hiërarchisch en 'top down' op zal stellen, omdat binnen de organisatie zo'n houding in zekere mate van hem wordt verwacht. In tegenstel-ling tot de houding van deze persoon op zijn werk, kan hij zich in een andere setting op dezelfde dag, bijvoorbeeld tijdens een vergadering van een projectgroep waarvan hij deel uitmaakt en daarom moet werken in teamverband, op meer egalitaire manier gedragen. De term 'leefwijze' is in deze dan ook niet bruikbaar. Het gaat meer om "patterns of dis-course and solidarity", aldus Thompson (1996).

In dit onderzoek zal daarom geen gebruik gemaakt worden van de term 'leefwijze', maar zal gesproken worden over 'stijlen van denken en handelen'. Er zijn vier ideaaltypi-sche stijlen van denken en handelen te onderideaaltypi-scheiden: de hiërarchiideaaltypi-sche, de egalitaire, de individualistische en de fatalistische. Deze vier stijlen van denken en handelen kunnen op de groep- en rasterdimensies als volgt worden weergegeven:

Figuur 2.2 Stijlen van denken en handelen

Raster +

A

2.4.2 Vier stijlen

De hiërarchische stijl van denken en handelen kenmerkt zich door bureaucratisme, pro-cedures, autoriteit en conservatisme. Bij deze manier van denken en doen behoort een veelheid aan regels en richtlijnen. Het sociale wereldbeeld dat hierbij gegeven kan wor-den kenmerkt zich door het geloof in de overheid en wetenschappelijke expertise in het oplossen van maatschappelijke problemen. Zolang de juiste mensen op de juiste plek werken, en zich houden aan de geldende regels is alles onder controle (Hendriks, 1996: 60). Bij deze stijl van denken en handelen is in de loop der jaren ook een beeld met be-trekking tot de fysieke wereld ontwikkeld. Deze zogenaamde "myths ofnature" zijn inmid-dels in de Culturele Theorie geïncorporeerd. De verschillende politieke culturen worden verbonden met percepties van de natuur en van de wenselijkheid van ingrepen in de na-tuur3 (zie Mamadouh, 1999; Schwarz, 1995; Schwarz en Thompson, 1990; Thompson et

al., 1990). In figuur 2.3 zijn de vier culturele visies op natuur en milieu gevisualiseerd door een 'bal' in een 'landschap'. De 'bal' is daarbij een metafoor voor natuur en milieu (Schwarz, 1995: 103).

Figuur 2.3 Myths of nature Fatalistische milieuoptiek

"De natuur doet wat ze wil"

Hiërarchische milieuoptiek

"Binnen redelijke grenzen kan de natuur ertegen"

Individualistische milieuoptiek "De natuur herstelt zich altijd"

Egalitaire milieuoptiek

"ledere verstoring van de natuur kan fataal zijn"

Bij de hiërarchische stijl van denken en handelen wordt de fysieke wereld als deels per-vers, deels tolerant beschouwd, hetgeen ertoe leidt dat de grens tussen orde en chaos in de sociale en de fysieke wereld voortdurend in de gaten dient te worden gehouden en dat er op adequate instrumenten teruggevallen moet kunnen worden wanneer mogelijke af-wijkingen optreden. Een bestuurder die een hiërarchische stijl van denken en handelen aanneemt zal risico's en milieuproblemen toeschrijven aan het gebrek aan deskundigheid en dit proberen te verhelpen door het uitbreiden en verfijnen van regelgeving en het im-plementatievermogen van de overheid, ook wel een technocratische benadering ge-noemd (Hoppe en Peterse, 1993: 38-39, zie ook de indeling van Hisschemöller, 1993). Normering en strakke regels van bovenaf zullen moeten waarborgen dat dit evenwicht tussen de 'sociale' en de 'natuurlijke' orde niet wordt verstoord. De hierboven genoemde oriëntaties met betrekking tot natuurbeelden (de 'natuurlijke orde') en mensbeelden (de 'sociale orde') en de oriëntatie met betrekking tot managementstijlen, maken deel uit van de drie lagen in het policy belief systeem, zoals Sabatier die heeft omschreven. Ten aan-zien van besluitvorming over afvalbe- en -verwerkingsinrichtingen bijvoorbeeld, zal de actor met een hiërarchische stijl van denken en handelen geneigd zijn te pleiten voor het doorlopen van de besluitvorming met de nadruk op geldende regels en procedures.

Een egalitaire stijl van denken en handelen is holistisch, kritisch, sober en gevoelig De sociale wereld wordt gezien als een kwetsbaar geheel, de fysieke wereld als een uitput-baar geheel. De fysieke wereld is "a terrifyingly unforgiving place and the last jolt may trigger its complete collapse. The managing institution must treat the ecosystem with great care" (Thompson et al., 1990: 26). Een persoon die op egalitaire wijze denkt en handelt, stelt zich dan ook actief op om het natuurlijk evenwicht, dat door industrialisatie en technologische vooruitgang is verstoord, te behouden of te herstellen, ledere versto-ring van de natuur kan in deze optiek tot een ramp leiden. Er zijn grenzen die niet over-schreden mogen worden en daarom is harmonie met de natuur de enige mogelijke en tevens zinvolle strategie. In tegenstelling tot de meer hiërarchische wijze van handelen en denken bestaat er geen vertrouwen in industrie, wetenschap en overheidsorganisaties als oplossers van maatschappelijke problemen. Alleen lokale gemeenschappen waarin kleine groepen elkaar verantwoordelijk kunnen houden voor eikaars activiteiten, zijn in staat om voor milieuproblemen een oplossing te vinden. De 'natuurlijke orde' dient in deze optiek te worden geaccepteerd. Het is de 'sociale orde' die veranderd moet worden, bijvoorbeeld in de vorm van sobere consumptie- en productiepatronen, normen en waarden. Bij deze stijl van denken en handelen past overigens een publieke participatie benadering (Hoppe en Peterse, 1993: 40), waarbij burgers zoveel mogelijk bij de besluitvorming over

voorzienin-gen voor afvalverwerking betrokken worden en effectieve controle over de uiteindelijke implementatie hebben.

De individualistische stijl van denken en handelen is er één van competitie, materialisme, pragmatisme en manipulatie. In de sociale en fysieke wereld is sprake van een overvloe-dige bron van mogelijkheden. De fysieke wereld wordt bijvoorbeeld niet gezien als een wereld waarin gedacht moet worden in termen van schaarse hulpbronnen. Eén van de achterliggende ideeën is dat de natuur zich altijd weer kan herstellen. Oneindige vinding-rijkheid en de drang tot ondernemen dragen ertoe bij dat voor elk probleem een oplossing gevonden kan worden. In plaats van extra zorg van de overheid en de daarbij behorende wetgeving is het innoveren van technologie de drijfveer achter het oplossen van milieu-problemen. Bij deze manier van denken en doen hoort een marktgerichte benadering (Hoppe en Peterse, 1993: 40). De nadruk wordt in deze stijl van denken en handelen ge-legd op flexibiliteit en vrijheid van handelen, waarbij men zo efficiënt mogelijk probeert om te gaan met het milieu en daarvoor de marktsector optimale kansen wil geven. Problemen kunnen tevens worden opgelost door de onderlinge communicatie te verbeteren. Boven-dien zal een bestuurder met een individualistische kijk erop toezien dat eventueel geleden schade in principe gecompenseerd wordt.

Thompson et al. (1990) onderscheiden nog een vierde stijl, namelijk de fatalistische. Deze vierde stijl kan eigenlijk geen stijl van denken en handelen worden genoemd, aangezien deze zich kenmerkt door een passieve houding, onverschilligheid, afzondering, berusting en naïviteit. De wereld wordt beschouwd als een loterij waarin zowel de fysieke omgeving als de sociale wereld grillig, onberekenbaar en onvoorspelbaar zijn. Zij hebben het idee "geleefd te worden" (Hendriks, 1996: 55). Er bestaan in deze manier van denken en doen weinig tot geen ideeën over hoe (natuurlijke) hulpbronnen beheerd zouden moeten wor-den. Dit is echter ook van geen betekenis; de situaties waarin men zich bevindt worden immers van buitenaf bepaald. Bovendien doet de natuur wat ze wil. Toch is deze fatalisti-sche stijl interessant om in het onderzoek mee te nemen. Het is namelijk mogelijk dat in een bepaalde situatie bestuurders, handelend en denkend op meer hiërarchische, indivi-dualistische of egalitaire manier, juist de actoren, gekenmerkt door een meer fatalistische stijl van denken en (niet)handelen, in de besluitvorming proberen te betrekken, te mobili-seren en steun proberen te krijgen om hun doel te bereiken. Ook kan de afwachtende houding van de fatalisten worden gebruikt of zelfs misbruikt. Het gezegde "Wie zwijgt, stemt toe" is hierop van toepassing. Bestuurders kunnen in hun pleidooi benadrukken dat er steun voor hun plannen bestaat, zolang er geen negatieve geluiden te horen zijn. Op zo'n manier wordt bij het doordrukken van een bepaald project gebruik gemaakt van een

meerderheid die zwijgend toekijkt, maar die het in principe niet eens hoeft te zijn met het desbetreffende project.

De hierboven genoemde hiërarchische, egalitaire en individualistische stijlen van denken en handelen proberen elk op actieve wijze besluitvormingsprocessen te beïnvloeden. Zo is voor elke stijl een managementbenadering aangegeven. Dit actieve beïnvloeden maakt geen deel uit van de fatalistische wijze van denken (en doen). Zoals duidelijk werd, schik-ken deze zich in een bepaalde situatie en hebben zij het idee geen actieve beïnvloeding te kunnen uitoefenen. Zij hebben immers het idee dat besluitvormingsprocessen buiten hen om verlopen. Toch kunnen de fatalisten door toedoen van actoren met andere stijlen van denken en handelen wel indirect een rol spelen (Hood, 1998).

Deze viervoudige typologie van stijlen van denken en handelen vormt een conceptueel kader voor besluitvormingsanalyse waarbinnen niet alleen tegenstrijdige belangen en strijdpunten systematisch kunnen worden geanalyseerd, maar tevens de onderliggende institutioneel-gebonden percepties en probleemstellingen (Schwarz, 1995: 98). Hierbij staat het idee centraal dat verschil in culturele biases gevolgen heeft voor de aard van de opvattingen die actoren over de werkelijkheid hebben en daarmee ten aanzien van de definitie van beleidsproblemen, relevante belangen, relevante feiten en het soort afwe-gingen die bij beleidskeuzen en bij implementatie van beleid aan de orde zijn. Het is een typologie die gebruikt kan worden voor de classificatie van bestuursstijlen dan wel voor de classificatie van het handelen van actoren.

De Culturele Theorie staat behoorlijk in de belangstelling. Niet alleen hebben antropolo-gen zich beziggehouden met de theorie, ook steeds meer Nederlandse bestuurskundiantropolo-gen en politicologen hebben de theorie in onderzoek als kader gebruikt (Eberg, 1997, Eng-bersen et al. 1993; Van Heffen et al., 1996; Hendriks, 1996;Hoppe en Peterse, 1993). De Culturele Theorie wordt veelal gebruikt als heuristisch instrument, de zogenaamde 'soft version' van de theorie (Mamadouh4, 1999). De meer 'harde versie', het gebruik van de

Culturele Theorie als verklarende theorie, komt minder vaak voor. Een verklaring daar-voor is dat de Culturele Theorie niet eenvoudig te operationaliseren is. De Culturele The-orie zoals deze door Thompson et al. (1990) is gepresenteerd laat tevens nogal wat kwesties in de theorie zelf onopgelost (Oversloot, 1998). Een van de zwakke punten is bijvoorbeeld het koppelen van de vier stijlen van denken en handelen met de zoge-naamde "myths of nature", zoals deze door Schwarz en Thompson (1990) zijn gepre-senteerd. Er bestaat voor deze koppeling geen sterke theoretische basis. Toch blijkt uit empirisch onderzoek dat de verschillende typologieën op een dergelijke wijze bij elkaar

passen, waardoor deze "myths of nature" integraal zijn opgenomen in de Culturele Theo-rie (zie bijvoorbeeld Davy, 1997; Grendstad and Selle, 1997; Thompson, 1997).

Zoals in tabel 2.1 werd weergegeven en in 2.2.2 werd beschreven, zal de theorie in dit onderzoek gebruikt worden om de diverse policy belief systemen (PBS) van actoren in kaart te brengen, te duiden en onderscheid tussen de diverse PBS aan te geven.

2.5 Agendavorming als onderdeel van het besluitvormingsproces

In dit onderzoek gaat het om het concreet toewerken naar een bepaalde eindbeslissing, te weten naar het realiseren van een voorziening voor afvalbewerking en afvalverwerking. Aan een dergelijke beslissing gaan talloze beslismomenten vooraf. Belangrijke beslis-momenten spelen zich bijvoorbeeld al af in het agendavormingsproces. Hoe het agenda-vormingsproces wordt doorlopen is daarom mede bepalend voor het verloop van het be-sluitvormingsproces. Het is immers denkbaar dat dominante actoren vanuit een bepaalde stijl van denken en handelen, zoals initiatiefnemers in het besluitvormingsproces, andere onderwerpen op de agenda willen plaatsen dan onderwerpen die door omwonenden en (milieu-)belangengroepen als belangrijk worden beschouwd.

Allereerst een korte verhandeling over wat het agendavormingsproces inhoudt. In het algemeen wordt onder een agenda verstaan: "een lijst van onderwerpen die op een gegeven moment of in een gegeven periode de aandacht van een actor of van een groep van actoren hebben. Wat die aandacht betekent en wie die actor of actoren zijn, bepaalt om wat voor agenda het gaat" (Van de Graaf en Hoppe, 1996: 181-182). Er zijn verschil-lende agenda's te onderscheiden. Zo spreekt Hoogerwerf (1986: 27) over drie soorten agenda's. De eerste is de zogenaamde beleidsagenda. Hiermee wordt de lijst van on-derwerpen bedoeld die niet alleen de aandacht van een beleidsactor hebben, maar waar-voor deze actor ook bezig is maatregelen waar-voor te bereiden of uit te voeren. Daarnaast onderscheidt hij de politieke agenda, waar de agendaonderwerpen zowel de aandacht van de politici als de bestuurders hebben. Tenslotte onderscheidt Hoogerwerf de publieke agenda. Hierop bevinden zich onderwerpen, waarvan de publieke opinie (of gedeelten daarvan) van mening is dat ze de aandacht van bestuurders en politici behoren te heb-ben.

De hierboven genoemde verschillende agenda's staan niet geheel los van elkaar en zullen qua onderwerp en in de tijd gezien overlap vertonen. Ook is niet bij voorbaat te zeggen welk onderwerp op welke agenda het eerst aandacht zal krijgen. Om hierover uitspraken te doen moet inzicht worden verkregen in het agendavormingsproces: de wijze waarop een onderwerp uiteindelijk en definitief de beleidsagenda bereikt (Van de Graaf

en Hoppe, 1996: 183). Centraal staat dus de vraag hoe bepaalde maatschappelijke vraagstukken onder de aandacht van politiek en bestuur komen, hoe alternatieve oplos-singen hiervoor worden gegenereerd, hoe deze op de politieke agenda komen en vooral hoe het te verklaren is waarom op een bepaald moment een oplossing of idee in de be-sluitvorming aanslaat (Bekke et al., 1994: 13). Relevant voor dit onderzoek, waarin de te realiseren capaciteit voor afvalbewerking of afvalverwerking verbonden is met risico's voor de lokale omgeving (bijvoorbeeld geurhinder of geluidsoverlast die belastend kunnen zijn voor de gezondheid), is met name of, op welke wijze en op welk moment onderwer-pen die met deze risico's te maken hebben in het besluitvormingsproces een rol spelen. Dat deze issues omtrent het milieu ook daadwerkelijk de politieke agenda zullen bereiken is niet vanzelfsprekend (Crenson, 1971; Tellegen en Wolsink, 1998: 202).

Zoals al is aangegeven zal het agendavormingsproces een aanzienlijke invloed kunnen hebben op het verloop van de besluitvorming. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat de agenda grotendeels bestaat uit onderwerpen die afkomstig zijn van actoren die een be-paalde voorziening graag gerealiseerd willen zien. Deze actoren hebben dan in hoge mate kunnen bepalen wat er op de agenda wordt geplaatst, welke ruimte er nog voor an-dere actoren is om de agenda te beïnvloeden en ook welke onderwerpen van de agenda kunnen worden geweerd. Een tweetal agendavormingstheorieën zal in dit onderzoek ge-bruikt worden om het agendavormingsproces te bestuderen, om vervolgens uitspraken te kunnen doen over de consequenties van een dergelijke manier van agendavorming voor het verloop van het besluitvormingsproces.

2.5.1 Het stromenmodel van Kingdon

Eén van de theorieën die gebruikt zal worden bij het bestuderen van de agendabouw is het stromenmodel van Kingdon (1984; 1995). Zijn schema van begrippen kan gehanteerd worden als hulpmiddel voor het ordenen van ontwikkelingen en gebeurtenissen tijdens een besluitvormingsproces. Wat houdt het stromenmodel van Kingdon in?

In de visie van Kingdon (zie ook Teisman, 1992; Koppenjan, 1993) is het open-baar bestuur een ingewikkeld samenstel van mensen en organisaties die zich richten op diverse issues. Zij functioneren binnen een evenzo complex politiek systeem waarin voortdurend nieuwe kwesties actueel worden, andere naar de achtergrond verschuiven en vele partijen voortdurend met elkaar onderhandelen (Rosenthal et al., 1996: 147). De vraag die Kingdon stelt is op welk moment een bepaald idee doorgang vindt en er een beslissing in beleidsvormingsprocessen plaatsvindt. Voordat hij op deze vraag antwoord probeert te geven, geeft hij aan dat beleidsvorming onderverdeeld kan worden in een

aantal processen, te weten (1) agendavorming, (2) specificatie van een set van alterna-tieven waaruit een keuze gemaakt kan worden, (3) de legitieme keuze van een alternatief en (4) het implementeren van een bepaald besluit (Kingdon, 1995: 3). Succes in één van deze processen is geen garantie voor succes in een ander proces. Een item op de agenda hoeft niet altijd te leiden tot een besluit. Het stromenmodel van Kingdon beperkt zich tot de eerste twee processen.

Naast de agenda is de set van alternatieven van belang. Het proces waarin de alternatieven worden gespecificeerd leidt tot een inperking van de alternatieven waar uit-eindelijk een keuze uit wordt gemaakt (ibid.: 196). Sommige alternatieven zijn immers vanuit het perspectief van actoren in het proces van meer belang en beter dan andere. Ook alternatieven worden door de actoren op verschillende wijzen geformuleerd. Het on-derscheid tussen beide deelprocessen is daarom zinvol bij de analyse van beleidsvor-ming. Een bepaald type zichtbare actor, bijvoorbeeld een politicus, zal zich in sterkere mate bezighouden met het beïnvloeden van de agenda, terwijl een ander type onzicht-bare actor, bijvoorbeeld een ambtenaar, zich met name interesseert voor het aandragen van alternatieven. Dit heeft volgens Kingdon tevens gevolgen voor de onderwerpen waar het publiek wel of niet snel op kan reageren.

In het stromenmodel van Kingdon wordt ervan uitgegaan dat beleid gevormd wordt op momenten waarop drie soorten stromen, te weten problemen, oplossingen en politiek5,

samenvloeien. Problemen kunnen lange tijd sluimerend zijn, niet opgemerkt worden en vervolgens opeens actueel worden. Problemen die reeds door de samenleving zijn gesig-naleerd worden veelal op verschillende wijze gepercipieerd en gedefinieerd. De aandacht van besluitvormers voor bepaalde problemen kan met name worden aangewakkerd door verschillende mechanismen, zoals bijvoorbeeld indicatoren, crises, symbool en "feed-back" (Kingdon, 1995: 90-115). Bij indicatoren kan bijvoorbeeld gedacht worden aan cij-fers die zo overtuigend zijn dat een ieder die deze cijcij-fers voorhanden heeft, niet meer om een bepaald probleem heen kan. Een crisis kan "een dramatische gebeurtenis [zijn] die zich voordoet waardoor zaken mogelijk worden die daarvoor onwrikbaar vastlagen" (Bekke, 1994: 14). Een symbool is een strijdpunt dat in de samenleving veel emoties en verzet oproept, waardoor mobilisatie van grote groepen uit deze samenleving plaats kan vinden. Bij feedback gaat het om beleidsmedewerkers die uitgaven monitoren, ervaring met beleidsprogramma's hebben, het overzicht hebben in implementatieprocessen en deze evalueren en klachten ontvangen (Kingdon, 1995: 100). Door middel van feedback kunnen missers en problemen duidelijk gemaakt worden.

Het opkomen, herkennen en aanpakken van problemen kan volgens Kingdon dan ook op verschillende wijzen geschieden. Wanneer problemen nog niet zijn gesignaleerd

en gedefinieerd op beleidsmatig niveau dan zullen actoren, bijvoorbeeld van een belan-gengroepering, proberen de aandacht van beleidsmakers op deze problemen te vestigen. Dit maakt een belangrijk deel uit van het bepalen van de agenda. Daarentegen kan een gepercipieerd en gedefinieerd probleem ook weer aan aandacht verliezen. Volgens Kop-penjan et al. (1987: 57-58) is Kingdon in dit opzicht geïnspireerd door Downs (1972). Die sprak van een "issue attention cycle": issues staan een beperkte tijd op een hoge plaats op de agenda en zullen vervolgens na een tijdje weer verdwijnen naar de achtergrond. Redenen hiervoor kunnen zijn dat er beleid tot stand komt en wordt uitgevoerd, dat het probleem is opgelost of zichzelf oplost, of dat de betrokkenen hun interesse verliezen in het onderwerp.

In de tweede stroom (oplossingenstroom) is een vergelijkbaar proces te herken-nen. Het zijn vooral ambtelijke specialisten, onderzoekers en vertegenwoordigers van belangenorganisaties die zich met het aandragen van beleidsvoorstellen bezighouden. Op die manier problemen zij problemen onder de aandacht te brengen waardoor een discussie op gang gebracht kan worden. De oplossingen vallen onder de hierboven ge-noemde set van alternatieven. Evenals bij de probiemenstroom zijn ook in deze stroom actoren met een bepaalde bias (vooringenomenheid) actief om oplossingen voor de ge-signaleerde problemen op de agenda te plaatsen. Soms kost het dan ook jaren om de geesten voor een bepaald voorstel rijp te maken (Dinkelman, 1995).

De derde stroom is de politieke stroom. Met deze stroom doelt Kingdon op poli-tieke gebeurtenissen die hun eigen dynamiek kennen. Geheel onafhankelijk van het pro-ces van probleemverkenning en het zoeken naar oplossingen spelen deze politieke ge-beurtenissen zich af. Men kan hierbij denken aan het voorkomen van rampen, verkiezin-gen, campagnes van pressiegroepen en veranderingen in de samenstelling van het ka-binet. Het gaat hierbij om gebeurtenissen die een heroverweging van tenminste een ge-deelte van de agenda nodig of wenselijk maken.

De problemen, de oplossingen en de politieke stromen kunnen zich lange tijd los van el-kaar ontwikkelen. Wanneer deze stromen elel-kaar echter raken dan zal een zogenaamd "policy window" (beleidsraam) ontstaan en kunnen veranderingen in bestaand beleid op-treden (zie figuur 2.4). Een beleidsraam is een kans voor actoren om voorstellen omtrent oplossingen door te drukken of speciale problemen onder de aandacht te brengen (King-don, 1984: 173). Beleid wordt gevormd op het moment dat voldoende politieke beslissers ervan overtuigd zijn dat een bepaalde reeks problemen met behulp van een bepaalde reeks van oplossingen aangepakt moet worden. Kingdon noemt zulke momenten "win-dows of opportunity". Dergelijke kansen doen zich echter niet vaak voor. Wanneer een crisis optreedt dan is het duidelijk dat er een probleem is waarvoor oplossingen

aange-dragen moeten worden en waarover een politiek besluit genomen dient te worden. Be-leidsramen kunnen op sommige momenten voorspelbaar zijn en op andere momenten weer totaal niet (Kingdon, 1995: 186-190). In het genoemde voorbeeld, een crisissituatie, ontstaat een beleidsraam autonoom, terwijl in andere gevallen een beleidsraam gecre-ëerd wordt door personen of groepen, kortom door verschillende participanten.

Figuur 2.4 Het stromenmodel van Kingdon

• Politieke stroom Oplossingenstroom

~ Problemenstroom

BELEIDSRAAM

De toetreding en/of het wegvallen van participanten kan van invloed zijn op bijvoorbeeld welke besluiten genomen zullen worden en welke veranderingen bewerkstelligd kunnen worden. Wanneer er gesproken kan worden van een specifieke set van participanten dan is dit een "policy community" (ibid.: 117). Deze beleidsgemeenschappen bestaan uit acto-ren gespecialiseerd op een bepaald beleidsterrein. Daarnaast zijn er nog "policy entre-preneurs" (ibid.: 179). Dit zijn actoren die een beleidsraam proberen te creëren. Zij wor-den omschreven als bemiddelaars die bereid zijn tijd, energie, reputatie en geld te inves-teren en daarmee de wensen en behoeften van beleidsvragers, beleidsaanbieders en beleidsbeslissers op elkaar proberen af te stemmen. Deze entrepreneurs zijn meestal niet onbaatzuchtig. Zij hebben veelal voorkeur voor bepaald beleid, proberen hun voorkeuren duidelijk te maken en vervolgens hun preferenties door te duwen. Zij zijn tevens gebaat bij een goed verloop van de besluitvorming.

Zoals in 2.3.1 al aan de orde kwam, zijn de policy entrepreneurs van Kingdon te vergelijken met de policy brokers, zoals die in het ACF een rol spelen. Actoren die een

policy broker's dan wel een policy entrepreneur's rol spelen, proberen elk ,n conflictsituaties de wensen en behoeften van de diverse actoren m het besluitvormingsproces in kaart te brengen. Vervolgens zetten zij middelen «n om uiteindelijk te komen tot compromissen en tot het (opnieuw) opgang brengen van de gestagneerde besluitvormingsprocessen. Het verschil tussen beide theoretische concepten is dat de policy entrepreneur een meer afwachtende en de policy broker p s t een actievere rol in de fasen van bemiddeling speelt. De beleidsbemiddelaar vanK,ngdon is afwachtend en passief en komt pas in actie als het moment daarvoor geschikt lijkt te zijn- het moment waarop een beleidsraam kan ontstaan. Pas op dat moment doet de beleidsbemiddelaar pogingen om de besluitvorming tot een goed einde te brengen. De beleidsbemiddelaar van Sabatier daarentegen speelt een actieve rol en probeert ,u.st zelf voorwaarden te creëren om het besluitvormingsproces te continueren en tot een goed einde te brengen.

Het stromenmodel van Kingdon is in de loop der jaren bekritiseerd. Eén van de kritiek-punten is dat Kingdon ervan uitgaat dat de genoemde drie stromen zich onafhankelijk van elkaar ontwikkelen. Het is de vraag of dit wel het geval is. Is het niet aannemelijker er van uit te gaan dat de stromen in het model elkaar zullen beïnvloeden? Mensen proberen immers 'problemen op te lossen', dat betekent dat de problemen en de oplossingen-stroom met elkaar gekoppeld zijn. De vraag is dus hoe onafhankelijk deze stromen eigen-lijk zijn in het Advocacy Coalition Framework van Sabatier worden de oplossingen en politieke stroom al als meer wederzijds afhankelijk gezien (Kingdon, 1995: 228).Kingdon geeft toe dat op bepaalde momenten, ook buiten het ontstaan van een bele,dsraam om, bepaalde verbindingen bestaan tussen de verschillende stromen. Hij blijft echter bij de redenering dat het beginpunt de onafhankelijkheid is van de stromen en dat in de loop van een proces er verschillende momenten van samengaan zijn te herkennen. H,j heeft het dan ook over een ander soort onafhankelijkheid. Het gaat hier om onafhankelijkhe.d in de zin van stromen die uit verschillende actoren bestaan. Zo bestaan beleidsgemeen-schappen uit specialisten die over gedetailleerde kennis en technische expertise beschik-ken Politieke gemeenschappen bestaan daarentegen met name uit politici met meer al-gemene kennis. Daarnaast hebben de verschillende gemeenschappen verschillende be-zigheden in sommige gevallen wantrouwen de verschillende gemeenschappen elkaar zelfs Kingdon beweert dus niet dat de stromen (met name de oplossingen- en de poli-tieke stroom) absoluut van elkaar gescheiden zijn, hij gaat er alleen van uit dat de stro-men verschillende stro-mensen bevatten met verschillende achtergronden en trainingen, ver-schillende oriëntaties en verver-schillende bezigheden. Dit leidt ertoe dat zij hun eigen weg gaan en zich onafhankelijk van elkaar bewegen.

Een tweede bezwaar is dat Kingdon zich beperkt tot beleidsprocessen. Hij schenkt te weinig aandacht aan de relatie tussen maatschappelijke ideeën aan de ene kant en de dagelijkse gang van zaken van organisaties aan de andere kant. Kingdon heeft nauwe-lijks oog voor zowel de structuur van organisaties als voor de institutionele context waar-binnen deze organisaties functioneren, bijvoorbeeld sociaal-economische instituties of de structuur van een beleidsveld of sector (zie Bekke et al., 1994: 16). Ook op dit punt van kritiek reageert Kingdon (1995: 230). Het belang van institutionele arrangementen ende autonomie van de overheid is van invloed op hoe de agenda bepaald wordt. Cobb en Elder (1972) spreken van een maatschappelijke ("systemic") agenda en van een over-heidsagenda ("formal"). Wanneer deze definiëring gevolgd wordt, dan starten verschil-lende items op de maatschappelijke agenda om vervolgens op de overheidsagenda te komen. Ook al kan dit de gang van zaken zijn in sommige gevallen, Kingdon is ervan overtuigd dat de agenda van de overheid zich min of meer autonoom ontwikkelt. Hij is van mening dat de opinie van het publiek, belangengroepen en sociale bewegingen niet van-zelfsprekend van invloed is op de agenda van de overheid. De overheid probeert hoog-stens publieke steun te krijgen voor de onderwerpen op de agenda (1995: 230). Instituties brengen in ieder geval een aantal randvoorwaarden met zich mee. Overheidsvormen en procedures bepalen of er dingen mogelijk zijn of niet. Het is wat vreemd datKingdon deze redenering niet ook toepast op ambtenaren/bureaucratische apparaten, die nu eenmaal gestolde probleem-oplossingskoppels zijn. In die zin kunnen toevallige "policy windows" padafhankelijkheden scheppen die zeer duurzaam blijken te zijn, in de zin dat juist de "principiële" onafhankelijkheid van probleem- en oplossingsstromen opnieuw politiek be-vochten moet worden.

2.5.2 Het barrièremodel van Van der Eijk en Kok

Het stromenmodel van Kingdon is bij de bestudering van het agendavormingsproces vooral geschikt om een antwoord te vinden op de vraag hoe het agendaonderwerpen vergaat (Koppenjan et al., 1987: 59). Waar vindt een koppeling plaats tussen probleem-definities, oplossingsrichtingen en de politieke stroom, zodat een beleidsraam ontstaat en er sprake is van een doorbraak in de agendering? Welke factoren leidden tot het sluiten van het beleidsraam? Is er tijdens het besluitvormingsproces wel sprake geweest van een beleidsraam? In dit onderzoek willen we echter niet alleen weten hoe de agendaonder-werpen strandden (als dit al het geval was) maar vooral ook "waar agendaonderagendaonder-werpen strandden" en wie verantwoordelijk was voor het stranden van de agendaonderwerpen. Is er in het besluitvormingsproces sprake geweest van een politieke macht, die leidde tot het vervormen van issues en het buitensluiten van actoren? Om hier een antwoord op te

vin-den zal het agendavormingsproces met behulp van een andere theorie moeten worvin-den bestudeerd. Het is het barrièremodel van Van der Eijk en Kok (1975) dat hier soelaas kan bieden.

Figuur 2.5 Het barrièremodel

strijdpunten besluiten resultaten

barrière 1 barrière 2 barrière 3 barrière 4 omzetting van omzetting van besluitvorming implementatie wensen in eisen in

eisen strijdpunten

Aangepast overgenomen uit: Van der Eijk en Kok (1975: 284)

Als basis voor het barrièremodel geldt de theorie van Bachrach en Baratz (1970). In de jaren zeventig ontwikkelden deze auteurs een model, waarin het politieke proces werd voorgesteld als een proces waarin maatschappelijke behoeften en wensen een viertal barrières moesten passeren, voordat deze via de politieke besluitvorming werden omge-zet in handelingen van de overheid. Evenals Bachrach en Baratz onderscheiden Van der Eijk en Kok (1975) vier barrières.

Het barrièremodel van Van der Eijk en Kok6 begint nog voor het politieke proces van start

gaat, namelijk met wensen. Deze wensen kunnen bestaan uit opvattingen of ideeën van bijvoorbeeld burgers over bepaalde zaken waarvan nog niet duidelijk is of er ook vanuit de politiek daarover besluiten nodig zijn. Is het duidelijk dat er wel degelijk door politiek verantwoordelijken over deze wensen beslist moet worden, dan dienen de wensen om-gezet te worden in eisen aan het politieke systeem. Ze moeten daartoe zodanig gefor-muleerd worden dat de kans dat de politieke besluitnemers zich met de wens in kwestie gaan bezighouden zo groot mogelijk wordt. Bij de omzetting van wensen in eisen kan volgens Van der Eijk en Kok de eersfe barrière worden herkend (zie figuur 2.5). Een re-den voor het niet passeren van deze barrière kan liggen in de reeds bestaande domi-nante politieke waarden, die het moeilijk maken om nieuwe wensen te herkennen. Een andere reden zou kunnen zijn dat er expliciete acties worden ondernomen door bepaalde actoren om de omzetting van wensen in eisen van andereactoren te voorkomen (Van der Eijk en Kok, 1975:283).

In figuur 2.5 is vervolgens af te lezen dat een tweede barrière gepasseerd moet worden bij het omzetten van eisen in strijdpunten. Dat besluitnemers zich bezighouden met een bepaalde kwestie, betekent nog niet dat de gestelde eis ook als onderwerp van over-heidszorg erkend wordt. Deze omzetting kan bijvoorbeeld worden bemoeilijkt door orga-nisatorische procedures of gewoonten. Pas als een eis daadwerkelijk deze barrière heeft overwonnen is er sprake van een strijdpunt. En ook dan pas is er sprake van succesvolle agendavorming, aangezien over dit strijdpunt een beslissing moet worden genomen door het politieke systeem. De wensen en eisen die de eerste twee barrières niet passeren zijn de zogenaamde "nondecisions", die vooral benadrukt worden in de theorie van Bachrach en Baratz (1970). Het gaat hierbij om zaken die door expliciet handelen of door sociale processen niet worden omgezet van maatschappelijke wensen en eisen in politieke strijdpunten. De blokkades zijn het resultaat van strategisch gedrag van actoren, zoals bijvoorbeeld initiatiefnemers die gebaat zijn bij het (snel) realiseren van de geplande voorzieningen voor afvalbewerking. Voor andere actoren die het proces willen beïnvloe-den betekent dit dat zij op de voor hen essentiële momenten belangrijke issues niet op de agenda kunnen krijgen (Wolsink, 1998: 140). Schattschneider (1960: 71) zegt hierover: "All forms of political organization have a bias in favor of the exploitation of some kinds of conflicts and the suppression of others because organization is the mobilization of bias. Some issues are organized into politics while others are organized out". Dit is dus vooral de resultante van het strategisch handelen van dominante actoren. De agendabouwtheo-rie en het begrip "nondecisions" zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat middels de in-richting van het politieke proces bepaalde vraagstukken van de politieke agenda af wor-den gehouwor-den (Wolsink, 1998: 140).

Figuur 2.5 geeft aan dat er nog twee barrières zijn te onderscheiden. De derde barrière bevindt zich in het daadwerkelijke besluitvormingsproces. Als een eis eenmaal in een po-litiek strijdpunt is omgezet, dan moet daarover een beslissing worden genomen. Dit be-tekent echt nog niet dat die beslissing ook zo zal zijn dat het aan de oorspronkelijke wen-sen en eiwen-sen tegemoet zal komen. Is dit wel het geval, dan is nog niet zeker dat het daadwerkelijk komt tot resultaten, waardoor de wensen en behoeften zullen worden ver-vuld. Beslissingen kunnen bijvoorbeeld symbolisch worden genomen, zonder dat de in-tentie bestaat om tegemoet te komen aan de gestelde eisen. Het is dan ook de imple-mentatiefase die de vierde barrière vormt.

Ook het barrièremodel kan op verschillende aspecten worden bekritiseerd. Eén van de bezwaren is dat het model ervan uitgaat dat een onderwerp de politieke agenda pas kan bereiken als er brede publieke steun voor is. Het is echter niet zo dat elk onderwerp dat de politieke agenda bereikt zijn oorsprong ook vindt in de publieke opinie, terwijl een