Inhoudsopgave
Inleiding... 3
Ontstaansgeschiedenis Benelux douane-unie... 8
Korte voorgeschiedenis... 8
De Eerste Wereldoorlog en de Oslostaten...11
De Tweede Wereldoorlog en ballingschap in Londen...13
De Benelux douane-unie en Nederland...16
Resumeé... 19
De weg naar de Benelux Economische Unie... 20
Het Pre-Unieverdrag (1945-1949)...21
Windstilte (1950-1951)... 24
De weg naar de Benelux Economische Unie (1952-1958)...25
Resumeé... 28
Benelux Economische Unie naast Europese Economische Gemeenschap...29
Europese integratie... 29
Benelux Economische Unie naast Europese Economische Gemeenschap...31
Conclusie... 34
Bibliografie... 36
Abstract... 40
De weg naar de Benelux
Economische Unie
Een Nederlands perspectief
1944-1958
Master Geschiedenis: Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen
Universiteit van Amsterdam dhr. dr. S.F. Kruizinga 4 augustus 2014 E.F. Bruin BA 6031986
Inleiding
Dit jaar viert de Benelux haar zeventigjarig bestaan. In september 1944 ondertekenden de regeringen van Nederland, Belgieë en Luxemburg het verdrag ter oprichting van een douane-unie. Met dit samenwerkingsverdrag was een eerste concrete stap gemaakt in de richting van de doelstellingen die men in ballingschap te Londen had gesteld, namelijk nauwere economische en politieke samenwerking.1 Sindsdien zijn er vele vervolgstappen genomen die het samenwerkingsverband hebben versterkt en verdiept. Zeven decennia later is er echter weinig reden meer tot grote vreugde. Immers, als het aan de regeringspartij VVD alsook aan de oppositiepartijen SP, ChristenUnie, PVV, SGP en 50Plus had gelegen, dan bestond de Benelux Unie niet meer of waren haar organen op zijn minst tot flink kleinere proporties teruggebracht.2 In februari 2013 bracht Buitenlandse Zaken (BZ) een kritisch evaluatierapport omtrent het functioneren van de Benelux Unie naar buiten. In het rapport stonden twee hoofdvragen centraal: 1. Zijn met het nieuwe Benelux-verdrag, dat op 1 januari 2012 in werking trad, de beoogde verbeteringen in de praktijk gerealiseerd? en 2. Wat is de toegevoegde waarde van de Benelux Unie en welke voordelen levert deze samenwerking op voor de Nederlandse burger? De antwoorden op deze vragen waren over het geheel genomen teleurstellend.3 Naar aanleiding van het rapport stemde een meerderheid van de Tweede Kamer voor afschaffing van het Benelux-parlement. Ook werd de motie om het secretariaat-generaal aanzienlijk te verkleinen aangenomen. Minister van Buitenlandse Zaken, Frans Timmermans, besloot echter niet tot dergelijke vergaande maatregelen over te gaan. “Opheffen is geen oplossing, verbeteren wel. Er moet en kan veel verbeteren aan de Benelux Unie. De organisatie moet stroomlijnen, zich concentreren op kerntaken en resultaten meten”, aldus de minister. Wat het Tweede Kamerlid Mark Verheijen (VVD) betrof kost het samenwerkingsverband al jaren te veel en levert het voor Nederland te weinig op. Hij is van mening dat de Benelux vooral een hele mooie toekomst achter zich heeft en de Benelux Unie nu wel kan worden opgeheven. “Een organisatie die alleen een geschiedenis heeft moet je niet willen”, aldus Verheijen.4 Mede-indiener van de motie, SP-kamerlid Harry van Bommel, deelde deze mening: “Ooit had het zin, in de jaren 50 en 60, maar daarna is het afgenomen. De EU is nu leidend als het gaat om de interne markt en heel veel zaken die de Benelux ook doet”.5 Het rapport deed dus behoorlijk wat stof opwaaien en stelde de vraag 1 Jules Hermans, Uitgerekend Europa: Geschiedenis van de Europese integratie, Amsterdam: Het Spinhuis 2000, pp. 35-37.
2 Nieuwsuur, ‘Kamer twijfelt aan nut Benelux Unie’, http://nieuwsuur.nl/onderwerp/471880-kamer-twijfelt-aan-nut-benelux-unie.html, geraadpleegd op 28 mei 2014.
3 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Evaluatie van de Benelux Unie-samenwerking vanuit Nederlands Perspectief, Den Haag: Directie Europa 1 februari 2014, pp. 1-5.
4 NRC, ‘VVD opent aanval op Benelux - partij wil taken flink beperken’, http://www.nrc.nl/nieuws/2013/04/02/vvd-opent-aanval-op-benelux-partij-wil-taken-flink-beperken/, geraadpleegd op 28 mei 2014.
wat de toegevoegde waarde van de Benelux Unie parallel aan het Europese integratieproject is centraal in het politieke debat. De verschillende visies van de politici zijn kenmerkend voor de bevindingen in de evaluatie.
Met de opkomst van de Europese Unie (EU) lijkt de Benelux aan relevantie verloren te hebben. Aangelegenheden die binnen de wet- en regelgeving van de Benelux vallen worden reeds gereguleerd binnen het acquiscommunautaire6 van de EU. En de enkele onderwerpen die wel buiten de terreinen van de Europese instellingen vallen, kunnen ook via de nationale parlementen of via de bilaterale betrekkingen van de Benelux-landen worden geregeld, zo menen de tegenstanders van de Benelux Unie.7 Daarbij is de EU meer zichtbaar als internationale actor, terwijl nieuws over (de successen van) de Benelux schaars is. Anderzijds is de samenwerking tussen de Benelux-landen verdergaand dan de samenwerking tussen andere lidstaten van de EU en daarmee een voorbeeld voor de rest van Europa. Ook heeft Nederland door dit collectief meer gewicht in de schaal in te leggen dan het individueel aan invloed kan inbrengen. Deze verschillende aspecten van de Benelux zijn ook terug te vinden in het rapport van BZ. Zo luidt een eerste bevinding: ‘Het trilaterale karakter voegt in praktische zin zelden iets toe, maar belemmert de samenwerking ook niet en vergroot de herkenbaarheid van de samenwerking, met name op EU-niveau’. Tevens wordt in het rapport gesteld: ‘De voortrekkersrol binnen de Europese Unie (proeftuinfunctie) is in de praktijk geen structureel element van de Benelux Unie-samenwerking. Successen op dit gebied zijn incidenteel’.
Daartegenover wordt opgemerkt dat hoewel de resultaten bescheiden zijn, de Benelux Unie maatschappelijke baten nastreeft, de grensoverschrijdende samenwerking ondersteunt en de invloed van Nederland in de EU en andere internationale fora bevordert. Er wordt geconcludeerd dat de evaluatie duidelijk maakt dat de nieuwe Benelux Unie voor Nederland op tal van terreinen zinvol is, maar dat verbeteringen in het beleid nog altijd noodzakelijk zijn.8
De vraag wat de toegevoegde waarde van samenwerking binnen de Benelux Unie naast de Europese samenwerking is, lijkt zowel in de politieke discussie als in het evaluatierapport moeilijk en dubbelzinnig beantwoordbaar. Maar het is goed dat een dergelijke vraag over het nut -of in feite over het bestaansrecht- van de Benelux Unie gesteld wordt. De hedendaagse discussie roept de vraag op of een dergelijke evaluatie van de organisatie niet eerder in de geschiedenis heeft plaatsgevonden en wat de uitkomsten daarvan waren –het nieuwe verdrag beoogde tenslotte verbeteringen. Een goed moment hiervoor was bijvoorbeeld toen de Europese samenwerking concrete vormen begon aan te nemen met de oprichting van de 6 Het geheel aan regelgeving en rechtspraak in de Europese Unie.
7 NRC, ‘Dagen van het Beneluxparlement zijn geteld - Kamer is voor opheffing’,
http://www.nrc.nl/nieuws/2013/04/09/dagen-van-het-beneluxparlement-zijn-geteld-kamer-is-voor-opheffing/, geraadpleegd op 28 mei 2014.
Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 1952 of met de eerstvolgende verdieping van die samenwerking met de totstandkoming van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1957. Veranderde deze gebeurtenissen de toegevoegde waarde van de Benelux samenwerking of de kijk van politici op de rol die voor het samenwerkingsverband was weggelegd? In de literatuur over de geschiedenis van de Benelux en de Europese integratie lijkt deze vraag niet gesteld of onderzocht te worden. Hierin staat hoofdzakelijk het effect dat de samenwerking tussen Nederland, Belgieë en Luxemburg op de verdere integratie van (West-)Europa had centraal. Dat de vraag over het nut van de Benelux op momenten dat deze organisatie werd verdiept, of op het moment dat een vergelijkbare organisatie werd opgericht, door historici niet bestudeerd is, is zonde. Politici die betrokken waren bij het Europese integratieproces of opereerden binnen de organen van de Benelux, moeten zich hier toch mee bezig gehouden en over uitgesproken hebben? Vooral nadat de Europese integratie in de jaren na de oprichting van de EEG sluimerde onder een ideeeënstrijd over de toekomst van Europa9, moet de vraag over de relevantie van de Benelux toch prangend zijn geweest? Een jaar na de totstandkoming van de EEG besloten de Benelux-landen namelijk om een Benelux Economische Unie (BEU) op te richten. Wat was de achterliggende gedachte hiervan? Waren deze twee gemeenschappen elkanders substituut of juist complementair? Had Europa de Benelux ingehaald of was de laatste juist de initiator tot blijvende verdergaande Europese integratie? Dergelijke vraagstellingen komen in de literatuur niet naar voren terwijl deze kwesties juist interessante onderzoeksvraagstukken zijn, zeker gezien het feit dat vergelijkbare onderwerpen vandaag de dag ook punt van discussie zijn. Ter aanvulling op de bestaande literatuur zal in dit onderzoek daarom de volgende vraag centraal staan: Waarom was de Nederlandse regering een jaar na het tekenen van de Verdragen van Rome (1957) ter oprichting van de Europese Economische Gemeenschap voornemens een Benelux Economische Unie op te richten? Alvorens de opzet van het onderzoek te bespreken, zal eerst worden ingegaan op de discussie over het Benelux effect op de verdere Europese integratie in de bestaande literatuur.
Volgens de meer recente literatuur wordt de Benelux in de traditionele historische literatuur omschreven als een lichtend voorbeeld of de proeftuin voor de verdere integratie van Europa. Zo citeert de historicus J. Hermans de econoom F. Hartog: ‘Zonder Benelux zou er naar alle waarschijnlijkheid ook geen E.E.G. zijn geweest. Benelux is te beschouwen als het proefterrein, waar de economische integratie eerst op kleine schaal is uitgeprobeerd. Dit is dus de belangrijkste bijdrage die door Nederland –en natuurlijk ook door de andere Beneluxlanden– geleverd is aan het tot stand komen van de E.E.G’. 10Ook het boek van de historicus G. van Roon wordt door Hermans aangewezen als voorbeeld van de traditionele 9 Anna van der Vleuten (red.), De bestuurlijke kaart van de Europese Unie, Bussum: Uitgeverij Coutinho 2009, pp. 57-59.
literatuur. ‘Deze samenwerking heeft in de naoorlogse jaren niet alleen betekenis gekregen voor de drie landen als zodanig. Ze is ook een proeflaboratorium geweest voor de latere samenwerking op Europees niveau binnen de EEG, die zij ook initieërend en stimulerend heeft bevorderd’, schrijft van Roon.11 Opmakend uit deze literatuur was de Benelux niet alleen een stimulans voor verdergaande Europese integratie, maar bracht het de drie landen ook in een bijzondere positie gedurende het Europese integratieproces. Door de opgedane ervaringen tijdens de Benelux onderhandelingen hadden zij een voorspong op de rest van de lidstaten. Bovendien heeft een land door samenwerking meer gewicht in de schaal in te leggen. Dit gold zeker voor de Benelux binnen het Europa van de Zes. In zijn memoires schrijft oud-minister Dirk Stikker hierover: ‘Hoewel zij sindsdien door de EEG is overschaduwd, gaf zij Belgieë, Nederland en Luxemburg gezamenlijk veel meer invloed dan zij als afzonderlijke lidstaten ooit zouden
kunnen hebben uitgeoefend’.12 In
tegenstelling tot deze positieve visie op de Benelux in de traditionele literatuur, wordt in de meer recente literatuur een heel ander beeld van de Benelux samenwerking neergezet. Hierin wordt de Benelux omschreven als een stroef lopend geheel, waarin compromissen vaak moeizaam tot stand kwamen. Een duidelijk voorbeeld van deze nieuwe visie wordt gegeven door de eerder aangehaalde J. Hermans, die zelf een onderscheid aangeeft tussen de oudere en recentere literatuur. In het boek Uitgerekend Europa: Geschiedenis van de Europese integratie schetst Hermans het volgende beeld: ‘De Benelux heeft wel als referentiepunt gediend bij de opbouw van de Europese economische integratie. Een enkele maal als voorbeeld, maar in veel sterkere mate als schrikbeeld. Het waren juist de negatieve ervaringen met de Benelux die de drie deelnemende landen vaak een andere koers deden kiezen bij de onderhandelingen over de EEG’.13 Ook A.G. Harryvan behoort tot de historici die de voorbeeldfunctie van de Benelux voor de Europese integratie in twijfel trekken. In Het Benelux-effect schrijft hij: ‘In plaats van een stoutmoedige integratie-poging en een belangwekkende voorloper van de EEG blijkt de Benelux veeleer een stroef-functionerend intergouvernementeel samenwerkingsverband voor de deelgebieden van economische politiek te zijn geweest’.14
Volgens de ene zijde was de Benelux dus een voorbeeld, terwijl het volgens de andere partij een schrikbeeld voor de verdere integratie van Europa was. Waar de verschillende historici het wel over eens zijn, is de manier waarop de Benelux samenwerking de invloed van de drie lidstaten op het internationaal politiek toneel vergrote. Zo wijst de historicus en politicoloog A.J. Boekestijn in The Netherlands and the Integration of Europe: 1945-1957 op het volgende:
11 Ger van Roon, Kleine Landen in Crisistijd: Van Oslostaten tot Benelux, 1930-1940, Amsterdam: Elsevier 1985, p. 372.
12Dirk Stikker, Memoires: herinneringen uit de lange jaren waarin ik betrokken was bij de voortdurende wereldcrisis, Rotterdam: Nijgh & Van Ditmar 1966, p. 161.
13 Jules Hermans, Uitgerekend Europa: Geschiedenis van de Europese integratie, pp.41-44. 14 E.S.A. Bloemen, Het Benelux-effect, Amsterdam: NEHA 1992, pp. 169-171.
‘Together the Benelux governments successfully used Benelux as an instrument to obtain a relatively large share of the Marshall Aid’.15 Hermans noemt het Pact van Brussel bovendien het meest pregnante voorbeeld van Benelux succes in de (internationale) politieke sfeer.16 Het verschil tussen beide visies op de voorbeeldfunctie van de Benelux moet mijn inziens echter ook enigszins worden genuanceerd. Degenen die de Benelux als lichtend voorbeeld noemen voor de verdere Europese integratie, benoemen zeker ook de minder doordachte en minder succesvolle kanten van de organisatie. Vrijwel in alle literatuur over ieder historisch onderwerp ontstaat na een aantal decennia een ander beeld. Dit gebeurt vaak doordat nieuw vrijgegeven bronnenmateriaal andere inzichten verschaft. Dat hierdoor nieuwe discussies ontstaan is geen uitzondering. Wat daarentegen opvallend blijft in de literatuur over de Benelux, is dat noch de eerdere historici noch zij die de nieuwe bronnen hebben onderzocht de vraag hebben gesteld over de relevantie van de samenwerking tussen Nederland, Belgieë en Luxemburg naast de latere Europese samenwerking. In dit onderzoek zal daarom worden geprobeerd de discussie over de Benelux in een breder perspectief te plaatsen door niet te kijken naar het effect op de Europese samenwerking, maar naar welke rol de Benelux ernaast toegewezen kreeg en waarom.
Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen, zal allereerst worden ingegaan op de doelstellingen die de Nederlandse regering had met de oprichting van de Benelux douane-unie in 1944. Daartoe zal in hoofdstuk 1 de ontstaansgeschiedenis van de Benelux worden besproken. Waarom in Benelux verband en waarom een douane-unie? Welk doel diende de organisatie? Moest de Benelux als voorbeeld voor Europa dienen en opgaan in een nieuw samenwerkingsverband? Vervolgens zal in hoofdstuk 2 worden ingegaan op het functioneren van de Benelux douane-unie. Waren de gestelde doelen, gezien de latere uitbreiding van de Benelux in 1958, bereikt? Was men positief? Welke kant moest de Benelux op? Ten slotte zal ook worden gekeken naar het gedachtegoed met betrekking tot het Europese integratieproject. Welke rol zag men weggelegd voor de verder uitgebreide Benelux samenwerking naast de Europese samenwerking? Was de Benelux ingehaald door de EEG of juist de initiator die de integratie blijvend moest stimuleren? Of moesten de drie landen blijven samenwerken om een tegenwicht te bieden aan de grotere mogendheden Frankrijk en Duitsland? Zo ja, waarom dan in de vorm van een nieuwe economische unie?
Aan de hand van literatuur, archiefmateriaal en andere bronnen zal worden geprobeerd objectief de situatie van destijds te analyseren, om daarmee een antwoord op de centrale vraag in dit onderzoek te kunnen formuleren en het historische kader met betrekking tot de Benelux een nieuwe impuls te geven.
15 R.T. Griffiths, The Netherlands and the Integration of Europe: 1945-1957’, Amsterdam: NEHA 1990, pp. 30-31. 16 Jules Hermans, Uitgerekend Europa: Geschiedenis van de Europese integratie, p. 39.
Ontstaansgeschiedenis Benelux douane-unie
Het oprichten van de Benelux douane-unie in 1944 kwam niet plotseling uit de lucht vallen. De betrekkingen tussen Nederland, Belgieë en Luxemburg gaan lang terug in de geschiedenis. Een uitgebreide beschrijving van de relatie tussen deze drie landen is hier niet wenselijk, maar het is nuttig om te weten waarom het samenwerkingsverband juist tussen deze drie landen concrete vormen aannam, hoe dit tot stand kwam en met welke achterliggende gedachte.
Korte voorgeschiedenis
Het in 1815 opgerichte Verenigd Koninkrijk der Nederlanden, dat naast Nederland ook Belgieë en Luxemburg omvatte, begon rond 1830 uit elkaar te vallen. De Belgische Opstand waarbij de onafhankelijkheid van Belgieë werd uitgeroepen, leidde in 1839 tot de definitieve deling van de Noordelijke en de Zuidelijke Nederlanden.17 In de Conferentie van Londen werd bepaald dat Belgieë een soevereine staat was onder Leopold I en voor eeuwig neutraal moest blijven. Het Groothertogdom Luxemburg werd verdeeld in een grotere provincie dat naar Belgieë ging en een kleiner deel dat in een personele unie met Nederland verbonden bleef.18 Aan de personele unie met Luxemburg kwam in 1890 een einde toen Willem III overleed zonder een mannelijke erfgenaam te hebben. Wilhelmina werd koningin van Nederland, terwijl in Luxemburg Adolf van Nassau-Weilburg tot de nieuwe groothertog werd verkozen.19
De betrekkingen tussen Nederland en Belgieë bleken direct na de deling moeizaam te verlopen. Geschillen over grensgebieden en de waterverbindingen staken bij tijd en wijle de kop op. De landen stonden dikwijls lijnrecht tegenover elkaar. Daartegenover werkte men indien gewenst ook samen. De periode vanaf de deling van het Verenigd Koninkrijk tot en met het einde van de negentiende eeuw kenmerkt zich dan ook door afwisselende periodes van distantie en fasen van toenadering. Deze veranderingen in de relatie zijn grofweg te koppelen aan twee bewegingen. Zo vond toenadering over het algemeen plaats wanneer de economische omstandigheden gunstig waren, gedurende een opgaande conjunctuur, en ontstond afstand ten tijde van een dalende conjunctuur. De tweede beweging is te herleiden naar de internationale situatie. Wanneer er sprake was van spanning, conflict of oorlogsdreiging, dan verkoos men samenwerking. Verliep het vredig op het internationaal toneel, dan kozen de landen liever hun eigen weg.20 Zo is het tijdvlak van 1840-1870 een periode geweest waarin de drie kleine staten 17 Duco Hellema & Rik Coolsaet et al, Nederland - Belgieë: de Belgisch-Nederlandse betrekkingen vanaf 1940,
Amsterdam: Boom 2011, pp. 8-9.
18 Duco Hellema, Nederland in de wereld - de buitenlandse politiek van Nederland, Houten: Het Spectrum 2010, p. 40. 19 Dik van der Meulen, Koning Willem III – 1817-1890, Zeist: A/D Druk 2013, pp. 411-425.
20 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, Tielt: Drukkerij Lannoo 1994, pp. 13-22.
zich door internationale spanningen bedreigd zagen. Iedere crisis ging gepaard met bange verwachtingen voor Frans hetzij Pruisisch politiek of economisch expansionisme.21 Om weerstand te kunnen bieden tegen tarievenoorlogen of staatkundige bedreigingen zochten de kleine buurlanden Nederland, Belgieë en Luxemburg elkaar op om economische overeenkomsten of militaire samenwerkingen aan te gaan. Deze voorstellen kwamen af en toe van het kleine Luxemburg, maar voornamelijk vanaf Belgische zijde. Hoewel Nederland en Belgieë economisch gezien concurrenten waren hadden zij elkaar nodig, en Belgieë was wel geïënteresseerd in het vergroten van de afzetmarkt in Nederland en in zijn kolonieën in het bijzonder. Maar ook militair en politiek gezien wenste Belgieë, vanwege de door de grotere mogendheden bepaalde neutrale status, een nauwere aansluiting met Nederland om zijn veiligheid ten overstaan van diezelfde omliggende grotere mogendheden te waarborgen. Deze militaire en politieke samenwerking moest echter, juist vanwege die neutraliteit, via het economische pad bewandeld worden. Nederland daarentegen was voornamelijk gericht op de internationale handel en de eigen kolonieën en voerde om die reden zelf ook een neutraliteitspolitiek. Samenwerking met Belgieë was bovendien riskant omdat het de neutraliteit van Belgieë zou kunnen schenden en een conflict met de andere mogendheden liever uit de weg werd gegaan. Desalniettemin zijn er voéoér 1900 onder druk van de internationale omstandigheden en ingegeven door nationale belangen al diverse voorstellen gedaan tot militaire samenwerkingen en kleinschalige economische afspraken.22
In de eerste jaren van de twintigste eeuw werden vanaf Belgische zijde meer expliciete voorstellen tot samenwerking gedaan. Er was opnieuw een gespannen situatie op het internationale politiek toneel ontstaan. Een oorlog tussen Frankrijk en Duitsland dreigde en de rivaliteit op maritiem gebied tussen Engeland en Duitsland nam toe.23 Zowel Nederland, Belgieë, Luxemburg als Zweden, Denemarken en Noorwegen voelden zich bedreigd door de grote mogendheden. Over en weer zochten de kleine landen elkaar op en legde men staatsbezoeken af.24 In de pers verschenen artikelen waarin werd gezinspeeld op een nauwere samenwerking tussen de kleinere Europese staten. Een van de eerste personen die voorstellen in de richting van het latere Benelux verband deed was de Belgische liberale journalist E. Baie, die in oktober 1905 in een reeks artikelen de sluiting van een tolunie en een militair verbond tussen Belgieë en Nederland bepleitte.25 Baie meldde dat hij op de steun van de burgemeester van Antwerpen en enkele vooraanstaande politici kon rekenen. Met name het tolverbond werd naar voren gebracht
21
A.J. Vermeersch A.J., et al, Colloquium over de geschiedenis van de Belgisch-Nederlandse betrekkingen tussen 1815 en 1945, Gent: ACTA 1982, p. 301.22 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, pp. 13-20. 23Duco Hellema, Nederland in de wereld - de buitenlandse politiek van Nederland, pp.64-66. 24 Ger van Roon, Kleine Landen in Crisistijd: Van Oslostaten tot Benelux, pp. 17-19.
25
E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780/1980 – Twee Eeuwen Nederland en Belgieë, Deel I 1780-1914, Amsterdam: Elsevier 1986, p. 358.omdat militaire samenwerking lastig te bewerkstelligen was in verband met de neutraliteit van Belgieë. In Belgieë en Nederland kwamen er veel reacties, maar ook internationaal trok het voorstel aandacht. In Belgieë vond het initiatief veel steun: ‘het oogenblik was gekomen om deze gevoelens van vriendschap in daden uit te drukken’.26 De eerste positieve Nederlandse weerklank kwam van de voorman van de liberale partij, W.H. de Beaufort. Deze was zeker voor nauwere aaneensluiting met Belgieë, maar voorzag nogal wat technische problemen. De problemen die hij voorzag hadden te maken met de fiscale wetgeving van beide landen, voornamelijk de verschillende accijnzen en invoerrechten, en de neutraliteit van Belgieë. In het slot van zijn artikel schreef hij: ‘Nu ik in hoofdtrekken, de denkbeelden heb wedergegeven die het voorstel van den heer Baie bij mij heeft doen oprijzen, gevoel ik mij gedrongen nog eens te herhalen dat het geenszins mijne bedoeling is geweest om de gedachten-wisseling daarover te smoren of af te snijden. Integendeel, hoe meer men de zaak en in Belgieë en hier te lande bespreekt, des te aangenamer zal het mij zijn’.27 Ook de directeur van de Nederlandsche Handelsmaatschappij J.C.A. Everwijn ondersteunde dit voorstel en wees op het volgende
: ‘
Aan een tolverbond met een ander land dan Belgieë met name met Duitschland valt m.i. niet te denken. Zouden wij ons bij Duitschland aansluiten, wij zouden onze politieke en niet minder onze economische zelfstandigheid ten offer brengen, en, hoe zeer een goede verstandhouding tusschen Nederland en Duitschland ook in het belang van beide partijen wenschelijk is, meer dan een goede buur kunnen wij voor Duitschland nooit zijn’.28 Twee jaar na het voorstel van E. Baie werd in Brussel een gezamenlijke commissie ter bestudering van de economische vraagstukken opgericht. Het initiatief vond in Belgieë evenwel meer weerklank dan in Nederland. Nederland was enerzijds wel degelijk geïënteresseerd in samenwerking om de onderlinge handel te verbeteren en zijn veiligheidspositie binnen Europa beter te waarborgen, maar zag zichzelf anderzijds, met name vanwege de kolonieën, als een middelgrote natie waarvan het bestaan door de loop van de geschiedenis al genoeg rechten had verworven. Bovendien speelde de kwestie over een eventuele schending van de neutraliteit van Belgieë met alle mogelijke sancties vanuit de grotere mogendheden tot gevolg. Zodoende werden concrete voorstellen van de hand gewezen. Belgieë had door het verleden juist geleerd dat haar bestaansrecht nogal eens af bleek te hangen van de willekeur van de grotere mogendheden en realiseerde dat nauwere aansluiting met Nederland, zoals voorheen ook het geval was geweest, de veiligheid beter waarborgde.29 Beide regeringen hielden zich in eerste instantie op de achtergrond, hoewel toenadering door een staatsbezoek van de Belgische koning Albert aan Nederland in 1910 ook op hoger niveau zichtbaar gewenst was.3026 W.H. de Beaufort, “Nederland en Belgieë”, De Gids 70 (1906, pp. 138-151. 27 Ibidem, p. 142.
28 J.C.A. Everwijn, “Nederland en Belgieë”, Onze Eeuw 6 (1906), pp. 352-353.
29 W.E. Van Dam van Isselt, “Samenwerking tusschen Nederland en Belgieë”, Onze Eeuw 6 (1906), pp. 167-177. 30 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, pp. 21-22.
De Eerste Wereldoorlog en de Oslostaten
Door de Eerste Wereldoorlog kwamen oude conflicten tussen Nederland en Belgieë over de scheepvaart en handelsgebieden, die al sinds de deling van 1839 speelden, echter weer op scherp te staan. De Nederlandse regering had de Schelde afgesloten voor schepen uit de oorlogvoerende landen om haar neutraliteit te waarborgen. Hierdoor kon het door Duitsland aangevallen Antwerpen niet worden geholpen. Tevens wekte het anti-Nederlandse gevoelens op dat Nederland buiten de oorlog bleef terwijl Belgieë, dat volgens de bepalingen in de Conferentie van Londen neutraal diende te blijven, zwaar onder vuur lag.31 De Nederlandse defensie was voornamelijk gericht geweest op de protectie van Holland, waardoor Belgieë kwetsbaar was geworden voor aanvallen vanuit Duitsland. Ook de behandeling van Belgische vluchtelingen naar Nederland en de vooroorlogse afgewezen pogingen tot militaire samenwerking vanaf Belgische zijde droegen ertoe bij dat langlopende problemen weer de kop opstaken. Vanaf de Eerste Wereldoorlog heerste er in Belgieë een echte veiligheidsobsessie die door een eenvoudig neutraal statuut niet kon worden weggenomen; deze had in de oorlog ook vrij weinig betekend. Nederland dat zelf aan de oorlog was ontsnapt, kon er maar weinig begrip voor opbrengen. Het meende dat het door zijn internationale afzijdigheid aan de oorlog ontsnapt was en sloot ieder riskant militair engagement uit.32 Deze verschillende visies, de gebeurtenissen van de Eerste Wereldoorlog en de pogingen van Belgieë om nadien grondgebied terug te winnen kwamen de onderlinge relatie niet ten goede. Na de Duitse capitulatie dacht Belgieë bovenstaande kwesties namelijk gunstig te kunnen beslechten door de pro-Duitse reputatie die Nederland gedurende de oorlog had opgebouwd. De eisen vanuit Belgieë vonden echter geen gehoor bij de andere mogendheden. Ook de bilaterale onderhandelingen over het beheer van de Westerschelde en de Maas, alsook de waterverbindingen tussen Antwerpen en Moerdijk, en tussen Antwerpen en Ruhrort liepen in 1920 op niets uit.33 Hoewel het buitenlands beleid van beide landen in grote lijnen nog dezelfde doelstellingen had, bescherming van hun vrijheid en democratische staatsvorm34, zorgden de vastgelopen onderhandelingen over de geschilpunten voor een nieuw dieptepunt in de relatie.35
Belgieë en Luxemburg waren inmiddels wel nader tot elkaar gekomen. In 1921 richtten zij de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie (BLEU) op. Hoewel de inhoud van het verdrag bescheiden was, waren er toch uiteenlopende afspraken gemaakt wat betreft douane en de vestiging van bedrijven en personen. Een samenwerkingsverband tussen de drie landen van de 31 M. De Waele, ”Belgieë en Nederland tussen twee Wereldoorlogen. Nationale gevoelens en botsende ambities.” Bijdragen tot de Eigentijdse Geschiedenis 1 (1996)pp. 194-198.
32 B. Van Waesberghe, ”De Belgisch-Nederlandse verhoudingen en het gevaar van een Duitse aanval op de lage landen” BTNG-RBHC, XXV (1994) p. 104.
33 Duco Hellema & Rik Coolsaet et al, Nederland - Belgieë: de Belgisch-Nederlandse betrekkingen vanaf 1940, pp. 9-10. 34 C.A. van der Klaauw, Politieke betrekkingen tussen Nederland en Belgieë – 1919-1939, Leiden: Universitaire Pers Leiden 1953, p. 149.
latere Benelux liet gezien de verslechterde relatie na de Eerste Wereldoorlog op zich wachten.36 Nederland deed in 1925 echter wel een toenaderingspoging om de gewenste waterverbindingen alsnog te realiseren, maar in 1927 werd dit initiatief in de Eerste Kamer verworpen.37
In de loop van de jaren dertig werden Nederland en Belgieë, zoals zo vaak in het verleden gebeurd was, door de stijgende spanning in Europa opnieuw dichter bij elkaar gebracht.38 Binnen de kaders van de landen die tijdens de oorlog neutraal gebleven waren, of geprobeerd hadden dit te blijven, nam de toenadering tussen de kleinere Europese staten verdere vormen aan. Als gevolg van de economische crisis die in 1929 haar intrede deed nam de druk op de regeringen om actie te ondernemen toe. Handelsbarrieères werden overal ter wereld opgeworpen en protectionistische maatregelen moesten de eigen economie beschermen. Dit alles had een averechts effect op de internationale handel. De Volkenbond slaagde er in 1930 niet in om een algemene overeenkomst over tariefverlaging door een voldoende aantal staten geratificeerd te krijgen. In een aantal landen gingen stemmen op om in plaats daarvan regionale tariefovereenkomsten af te sluiten om op die manier de eigen afzetmarkt te vergroten.39 Zo ondertekenden de naar de conventie vernoemde Oslostaten, Noorwegen, Zweden, Denemarken, Nederland en Belgieë, in december 1930 een initiatief om het streven van de Volkenbond naar terugdringing van de handelsbelemmeringen alsnog te bevorderen. Later sloten ook Luxemburg en Finland zich hier bij aan. Hoewel het voornaamste doel van de conventie was geweest om de doelstellingen van de Volkenbond te ondersteunen, werd de samenwerking tussen de kleinere Europese landen al gauw een doel op zich doordat de grotere mogendheden zoals Engeland, Frankrijk en Duitsland zich niet wensten aan te sluiten bij het initiatief.40 De Conventie van Oslo bleek in de praktijk echter niet meer te zijn dan een uiting van goede bedoelingen. Duitsland had zich in de periode van het interbellum zo sterk geïënfiltreerd in de economieeën van de kleinere landen, dat een economisch verbond zonder Duitsland of de andere belangrijke handelspartners Engeland en Frankrijk, weinig teweeg kon brengen. Afhankelijk als de open economieeën van Nederland en Belgieë waren en mede gezien hun ligging tussen de grote mogendheden, opperden zij nieuwe initiatieven. Een jaar na de conventie sloten zij een overkomst waarbij beide regeringen zich verplichtten de mogelijkheid tot onderhandeling open te laten bij het bepalen van invoerbeperkingen of –verboden. Ingegeven door de samenwerkingsplannen die zich in Oost-Europa voordeden, kwam wederom een jaar later op initiatief van het Belgische ministerie het voorstel tot de Conventie van Ouchy tot stand. Het verdrag was een open conventie waarvan de leden elkaar enerzijds preferentieële invoerrechten toekenden en zich anderzijds verplichtten
36 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 9. 37 Ibidem, p. 26.
38 M. De Waele, ”Belgieë en Nederland tussen twee Wereldoorlogen, pp. 209-210. 39 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 27. 40 Ger van Roon, Kleine landen in crisistijd – Van Oslostaten tot Benelux, pp. 9, 63-73.
tot een stapsgewijze verlaging van deze rechten.41 Nederland, Belgieë en Luxemburg slaagden er niet in om de Scandinavische landen de overeenkomst te laten tekenen. Zij weigerden deel te nemen aan de conventie doordat de grotere mogendheden afwijzend tegenover het initiatief stonden. Met name de Britten en de Fransen vreesden dat zij het recht van de meestbegunstigde zouden verliezen.42 Zonder de grotere mogendheden alsook de Scandinavische landen bleek de Conventie van Ouchy weinig levensvatbaar. Overigens toonde het initiatief wel aan dat Nederland en Belgieë hun strijdigheden duidelijk lieten vallen en dat Nederland een nieuwe economische integratiepolitiek koos. Waar het voorheen voornamelijk op het Atlantisch gebied en Nederlands-Indieë gericht was, behoorde economische samenwerking in West-Europese context nu ook tot het beleid. De eersten behielden echter de voorkeur. Ondanks de beperkte deelname aan de conventie troostten de ondertekenaars zich met de gedachte dat de overeenkomst de drie landen nader tot elkaar had gebracht, zodat een handelsverdrag gebaseerd op de overeenkomst van Ouchy kon worden voorbereid en zelfs over een toekomstige douane-unie kon worden nagedacht.43
Vanaf 1933 verschoof de focus zich van de wereldwijde economische problemen naar de politieke dreiging vanuit Centraal-Europa. In Duitsland werd Hitler verkozen tot Rijkskanselier en rond 1935 vertoonde ook Italieë agressief expansionisme. De dreiging van een nieuw internationaal conflict bracht de drie buurlanden wederom dichter bij elkaar. Zo werd een Permanente Economische Nederlandsch-Belgisch-Luxemburgsche Commissie opgericht, werd er nauw samengewerkt binnen de Oslogroep en werd er direct contact onderhouden over politieke zaken en militaire voorzorgsmaatregelen.44 Toen duidelijk werd dat een Tweede Wereldoorlog niet te vermeden viel, kozen alle Oslostaten ervoor om tot het laatste toe neutraal te blijven. Met uitzondering van Finland en Zweden, die wel behoorlijke concessies moesten doen, moesten de overige landen van de Oslogroep vroeg of laat toch capituleren. De vraag om hulp aan de geallieerden kwam te laat om het tij nog te doen keren.45 Vroeg in de ochtend van 10 mei 1940 begon de Duitse aanval op de Lage Landen.
De Tweede Wereldoorlog en ballingschap in Londen
Nederland, Belgieë en Luxemburg waren aangevallen zonder enige voorafgaande oorlogsverklaring. De legers waren niet opgewassen tegen de Duitse strijdmacht en hun bliksemoorlog. De Nederlandse en Belgische regeringen waren nog maar kort aan het bewind. In Nederland was dat het Kabinet-De Geer II en in Belgieë de Regering-Pierlot IV.46 Geen van de drie 41 E.S.A. Bloemen, Het Benelux-effect, p.9.
42 P.H. van Isacker, ‘Economische kroniek De meestbegunstiging’, Streven. Jaargang 7. De Vlijt, Antwerpen 1939, p. 410.
43 Ger van Roon, Kleine landen in crisistijd – Van Oslostaten tot Benelux, p. 109.
44 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, pp. 30-33. 45 Ger van Roon, Kleine landen in crisistijd – Van Oslostaten tot Benelux, p. 368.
regeringen had concrete plannen gemaakt voor het geval dat men door Duitsland werd aangevallen. Noodgedwongen weken de Nederlandse regering en de Koninklijk familie vrij gauw na de gedwongen capitulatie uit naar Londen om van daaruit de strijd voort te zetten. Wilhelmina groeide door haar toespraken op Radio Oranje uit tot symbool van het verzet.47 De Luxemburgse en Belgische ministers hadden wegens interne meningsverschillen wekenlang getwijfeld alvorens zij naar Engeland vertrokken. Uiteindelijk troffen de drie regeringen in ballingschap elkaar in Londen. Hier werden de staten gezien de situatie op het Europese continent gedwongen om hun internationale positie opnieuw te bepalen.
Belgieë had in Londen veel aanzien verloren door het ontslag van acht regeringsleden en de afwezigheid van het staatshoofd, Leopold III.48 De Belgische koning weigerde om het voorbeeld van Wilhelmina te volgen en bleef de eerste weken na de Duitse inval nog in Belgieë. Volgens de Belgische grondwet voert de koning het bevel over land- en zeemacht. Evenals Leopold I tijdens de Tiendaagse Veldtocht en koning Albert tijdens WOI, interpreteerde Leopold III de grondwet zo dat hij als opperbevelhebber moest optreden. In eerste instantie vonden zijn ministers deze gang van zaken vanzelfsprekend. Toen de Duitsers aan terrein wonnen, wensten de ministers echter dat Leopold de capitulatie, net als Wilhelmina, aan de generaals over zou laten. Hijzelf zou als staatshoofd naar Frankrijk moeten uitwijken. Hier stemde Leopold niet mee in; hij wilde het land niet verlaten. Hierop brak het kabinet met de koning. Uiteindelijk kwamen de vier belangrijkste ministers, Pierlot, Spaak, Gutt en de Vleeschauwer, na omwegen ook in Londen terecht. Hier namen zij de taken van de Belgische regering waar, dat na deze gebeurtenissen behoorlijk in haar geloofwaardigheid was aangetast.49
Ook de Luxemburgse regering was niet direct naar Londen gekomen. Groothertogin Charlotte was met haar gezin en de ministers via Frankrijk naar het neutrale Portugal gegaan. Het verzoek tot een verblijf in Spanje werd door generaal Francisco Franco afgewezen. Eind 1940 besloten ook zij naar het Verenigd Koninkrijk te gaan en zich bij de andere regeringen in ballingschap te voegen.50
Eenmaal in Londen gearriveerd stelden de regeringen zich voorzichtig op met betrekking tot het maken van plannen voor de naoorlogse periode. Het succes van de Asmogendheden zaaide angst voor het verloop van de oorlog. Om de veiligheid van de kleinere staten in een toekomstige naoorlogse periode voortaan wel te waarborgen zou er van nu af aan samengewerkt moeten worden. Onder de landen waartussen in de jaren dertig toenadering was ontstaan, de Oslostaten, waren inmiddels tegengestelde denkwijzen ontstaan. De rol die het agressieve Duitsland hierbij speelde moet niet onderschat worden. Aan de militaire agressie van 1939 was 47 C. Fasseur, Wilhelmina: krijgshaftig in een vromeloze jas, Amsterdam: Balans 2001, p. 15-24.
48 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 39. 49 E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780/1980, pp. 145-148.
een economische expansie en infiltratie voorafgegaan. De Scandinavische landen vreesden dat verdergaande samenwerking door de Duitsers verkeerd opgevat zou worden.51 Ook de andere grote mogendheden wilden zij niet tegen het zere been schoppen. Tevens speelde geografie en de culturele verbintenis door een gedeelde geschiedenis een steeds belangrijkere rol.52 In het noorden lag dus geen optie voor verdergaande samenwerking. In het voorjaar van 1941 hadden de Belgische minister van Financieën Camille Gutt en de directeur van de Nederlandse Biltonmaatschappij, Johannes van den Broek, dan ook de wens gedeeld om voor de bevrijding van de twee landen een economische unie te sluiten. Militaire samenwerking zou gezien de Belgische neutraliteit op veel bezwaren stuiten en politieke samenwerking was voor beide op neutraliteit gerichte staten een brug te ver. Gutt probeerde in Londen deze wens realiteit te maken, maar stuitte op verzet van de minister van Buitenlandse Zaken Paul-Henri Spaak, die meende dat het onmogelijk was om in oorlogstijd een akkoord van dergelijke omvang te sluiten. Eerst moest duidelijk zijn hoe de naoorlogse situatie eruit zou zien.53 De daadwerkelijke reden van Spaaks negatieve opstelling was dat hij voor ogen had om een grote regionale organisatie in West-Europa op te richten. Dit bredere samenwerkingsverband zou ook Groot-Brittannieë en Frankrijk moeten includeren. Het Verenigd Koninkrijk wilde echter niet ingaan op dit soort voorstellen, waardoor ook de Franse president Charles de Gaulle van het plan afzag. Het afzien van deelname door de Britten bracht Nederland ertoe niets te willen weten van een zuiver continentale samenwerking. Net als Nederland, achtte de Belgische minister Spaak een alternatief, kleiner samenwerkingsverband met Nederland –en vanzelfsprekend ook met Luxemburg gezien de bepalingen van de BLEU- te beperkt. Mede door de tegenstand van Spaak werd in juli 1941 het voorstel van Gutt afgewezen in de kabinetsvergadering. Een maand later dineerde Gutt met de Britse econoom John Maynard Keynes. Deze liet aan Gutt weten dat de Britse premier Winston Churchill en de Amerikaanse president Franklin Roosevelt druk waren met het bespreken van de naoorlogse situatie en dat zij de kleine bondgenoten buiten de onderhandelingen, met name die op monetair gebied, wilden houden.54 Achteraf bezien lijkt de Benelux samenwerking zo als een stukje in de puzzel van het later ingevoerde systeem van Bretton Woods te vallen.55 Deze ontwikkelingen leidden ertoe dat de Belgische en Nederlandse politici en experts hun houding langzaamaan veranderden. Nog tot 1942 bleven zowel in Nederland als Belgieë de sceptici de overhand houden. Toen de VS, de Sovjet-Unie en GB echter de koers van de oorlog begonnen te bepalen en het vooruitzicht op een door de VS en SU geleide naoorlogse wereldorde reeëel werd, wijzigde de opstelling. Ook het verlies van Nederlands-Indieë 51 Ibidem, p. 372.
52 H. Brugmans, ‘Groepsvorming van kleine staten’, Ons Erfdeel. Jaargang 29. Stichting Ons Erfdeel, Rekkem / Raamsdonksveer 1986, p. 791.
53 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, Ibidem, pp. 20- 21. 54Ibidem, pp. 43-44.
in maart 1942 droeg bij aan de wijziging in deze opstelling.56 Tot die tijd was Nederland vooral gericht geweest op het behouden van de neutraliteit en het uitbreiden van de handel en contacten rond het Atlantisch gebied.57 Het werd de regering duidelijk dat de Britten en de Amerikanen Nederland als een kleine natie beschouwden. Het kleinere samenwerkingsverband met Belgieë en Luxemburg was het alternatief geworden waarmee de Nederlandse belangen konden worden gewaarborgd. Fouten die tijdens het interbellum gemaakt waren moesten dit keer voorkomen worden. Door het directe contact tussen de regeringen, ontstond er meer begrip voor elkaars standpunten. Meningsverschillen konden beter worden uitgesproken en oplossingen werden sneller gevonden.58 Zodoende werden in Londen de eerste stappen richting de Benelux douane-unie gezet, maar eerst diende een monetair akkoord gesloten te worden in verband met het vooruitzicht op de regelingen die de VS en GB aan het plannen waren.
De Benelux douane-unie en Nederland
Toen voormalig voorzitter van de Biltonmaatschappij, Van den Broek, in december 1942 minister van Financieën werd, nam hij direct contact op met Gutt om hun eerdere ideeeën over de samenwerking tussen Nederland en Belgieë nieuw leven in te blazen. De eerste stap moest nu ook volgens hen, gezien de internationale ontwikkelingen, gemaakt worden in de richting van een monetair akkoord. Net als Gutt, wachtte ook Van den Broek een teleurstelling. De Nederlandse ministers wezen zijn ideeeën van de hand. In het bijzonder de minister van Buitenlandse Zaken, Eelco van Kleffens, betoonde zich een fervent tegenstander van samenwerking in een dergelijk klein verband. Van Kleffens was er vooral op gericht de Nederlandse belangen binnen het kader van Atlantische samenwerking te waarborgen. Daarnaast was er sprake van een wederzijds wantrouwen tussen Van Kleffens en Spaak. Ondanks dit onderlinge wantrouwen toonden de zorgen van beide ministers ten aanzien van het lot van hun landen binnen de toekomstige naoorlogse wereld gelijkenissen.59 Gutt en Van den Broek spraken af respectievelijk Spaak en Van Kleffens te overtuigen van de noodzaak tot monetaire samenwerking. Hiertoe werd een lunch georganiseerd waaraan Spaak, Van Kleffens, Gutt, Van den Broek en Frans Beelaerts van Blokland, de vicepresident van de Raad van State deelnamen. Daar besloten de politici een commissie van deskundigen samen te stellen, dat een voorstelontwerp moest uitwerken voor het versterken van de economische verhoudingen. De Luxemburgse regering sloot zich hier zonder problemen bij aan. Gedurende januari en februari werkten de deskundigen aan het ontwerp. In maart dineerden Spaak en Van Kleffens met elkaar om de gemeenschappelijke problemen te bespreken. Dit kwam hun relatie ten goede, de mannen begrepen elkaar.60 De kleinere 56 Duco Hellema, Nederland in de wereld - de buitenlandse politiek van Nederland, p. 98.
57 A.J. Vermeersch et al, Colloquium over de geschiedenis van de Belgisch-Nederlandse betrekkingen tussen 1815 en 1945, Gent: ACTA1982, p. 495.
58 Duco Hellema & Rik Coolsaet et al, Nederland - Belgieë: de Belgisch-Nederlandse betrekkingen vanaf 1940, p. 19. 59 Ibidem, pp. 22-23.
samenwerking die hen beide in eerste instantie te beperkt leek zou moeten leiden tot de verdere integratie van Europa waar ook Groot-Brittannieë bij betrokken zou moeten worden.61 Op 22 maart behandelden Gutt, Van den Broek, Spaak, Van Kleffens en Piet Kerstens, de Nederlandse minister van Handel, Nijverheid en Scheepvaart, het ontwerp. Zij gaven hun goedkeuring aan het werk van de deskundigen en besloten om het monetaire akkoord onafhankelijk en voor enig ander multilateraal akkoord te ondertekenen.62 Gutt meende echter dat een monetair akkoord onvoldoende zou blijken om het handelsverkeer tussen beide landen blijvend te bevorderen. Volgens hem zou er ook een economische unie moeten komen, zoals in 1941 al zijn wens was geweest.63 De bewindslieden besloten om het onderzoek naar de verwezenlijking van een dergelijke unie over te laten aan de deskundigen Fernand van Langenhove, de Belgische generaal van Buitenlandse Zaken, en Arnold Lamping, waarnemend secretaris-generaal van het Nederlandse Ministerie van Handel, Nijverheid en Scheepvaart.64 De Luxemburgse minister van Buitenlandse Zaken Joseph Bech werd door Spaak en Gutt op de hoogte gesteld van de ontwikkelingen. Bech deelde de premier Pierre Dupong mede dat de besprekingen over een monetaire unie tot een goed einde waren gebracht en dat over een economische unie nog zou worden onderhandeld.65 Ondertussen werd op 20 april het monetaire akkoord in de Nederlandse ministerraad besproken, waar Van den Broek dit voorstel verdedigde. Volgens hem zou de monetaire overeenkomst de positie van Nederland versterken. Waar van Kleffens eerder nog sceptisch tegenover het idee van toenadering tot Belgieë stond, steunde hij nu zijn collega.66 Dit maal was het minister Kerstens die zich kritisch opstelde. Kerstens verklaarde later in een brief aan van Kleffens dat hij op 22 maart was overrompeld. Zo schreef Kerstens: ‘Uwe Excellentie zal zich herinneren, dat ik bij bedoelde bijeenkomst voor het eerst een zeer vluchtige inzage kreeg van den tekst van de concept-overeenkomst. Het zal Uwer Excellentie duidelijk zijn, dat een dergelijke oppervlakkige kennisneming van een zoo gewichtig document onvoldoende was om mijn officieel standpunt te kunnen bepalen’. Kerstens trachtte de ondertekening van het akkoord te vertragen door een rapport op te stellen waarin hij de belangrijkste redenen die ondertekening van de overeenkomst in de weg stonden opsomde. Bijvoorbeeld door de vraag te stellen of de huidige regering de volgende regering wel aan zulke ingrijpende materie mocht binden en of het aanbeveling verdiende om een akkoord in dergelijk engen kring, enkel tussen het Nederlandse en Belgische territoir, af te sluiten.67 De Raad stelde 61 Rik Coolsaet, Eb en vloed in de Nederlands-Belgische betrekkingen, Internationale Spectator, 60 nr. 11, pp. 585-589.
62 Nationaal Archief Den Haag, Van Kleffens, 2.05.86, 217: Notitie overleg ministers 22 maart 1943. 63 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 46-47.
64Duco Hellema & Rik Coolsaet et al, Nederland - Belgieë: de Belgisch-Nederlandse betrekkingen vanaf 1940, pp. 26-27.
65 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 47.
66
Nationaal Archief, Den Haag, Raad van Ministers, 2.02.05.02, 420: Ministerraad 20 april 1943. 67 Nationaal Archief Den Haag, Van Kleffens, 2.05.86, 217: Brief van Kehet nemen van een beslissing uit, waardoor Kerstens en Van den Broek op gespannen voet met elkaar kwamen te staan. Gutt probeerde om overeenstemming met Kerstens te bereiken over de belangrijkste punten. Nog tot augustus zou Kerstens blijven proberen om de afronding van de onderhandelingen te vertragen. Zijn bezwaren werden echter niet meer gehoord doordat de relatie met zijn collega-ministers aanzienlijk was verslechterd.68 Ondertussen werden de Britten en Amerikanen op de hoogte gebracht van de Benelux plannen. Geen van hen uitte bezwaren. Uiteindelijk werd op 21 oktober 1943 de monetaire overeenkomst van de Benelux ondertekend. Van een douane-unie is dan nog geen sprake. Tijdens de besprekingen op 22 maart werd de voorbereiding hiervan wel al toevertrouwd aan Van Langenhove en Lamping. Toen liet Van Langenhove weten dat het niet mogelijk was om een unie van deze omvang af te sluiten zonder eerst de parlementen te raadplegen. Gezien het ballingschap, zat dit er voorlopig niet in. Wel konden volgens hem alvast de kaders geschetst worden, waarbij afspraken over het intrekken van douanerechten, een gemeenschappelijke nomenclatuur en een gemeenschappelijk tarief tegenover derde landen zouden worden gemaakt. Zijn Nederlandse collega Lamping was het hiermee eens.69 Lamping bleef erop hameren dat de regering geen afspraken kon maken zonder eerst de verschillende aspecten ervan te bestuderen. Hij zou zijn best doen om iets concreets te formuleren, waar later bij terugkeer in eigen land geen bezwaar tegen zou kunnen worden ingediend door het parlement. In april lieten van Langenhove en hij door middel van een nota weten dat zij gekant waren tegen een terugkeer naar de vooroorlogse situatie. Daarnaast betoogden zij dat de economieeën van Nederland en Belgieë complementair waren. De Nederlandse markt was gespecialiseerd in internationale dienstverlening en een belangrijke exporteur van landbouwproducten, terwijl de Belgische economie aan de andere kant juist afhankelijk van de export van industrieproducten was. Wanneer deze specialisaties samen konden worden gebracht binnen eéeén Benelux unie, dan zou dit voor beide landen winstgevend zijn, veronderstelde men.70 Desalniettemin zouden niet alle handelsproblemen door een akkoord kunnen worden opgelost en wezen zij op een aantal obstakels die de verwezenlijking van een douane-unie in de weg zouden staan.71 De andere ministers lieten zich echter niet direct door de technische belemmeringen van de deskundigen afschrikken. De gang van zaken, het vooruitzicht op geringe invloed voor de kleine mogendheden in de naoorlogse wereldorde waarin vooral de twee grootmachten Amerika en de Sovjet-Unie dominant zouden zijn, bracht hen ertoe te begrijpen dat een douane-unie niet alleen van economisch belang maar ook van politiek belang
68rstens naar Van Kleffens op 28 april 1943.
A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, pp. 47-49.
69 Duco Hellema & Rik Coolsaet et al, Nederland - Belgieë: de Belgisch-Nederlandse betrekkingen vanaf 1940, pp. 28-29.
70 E.S.A. Bloemen, Het Benelux-effect, p.13.
71 Nationaal Archief Den Haag, Van Kleffens, 2.05.86, 217: Verslag Van Langenhove en Lamping over een douane-unie Nederland-Belgie 20 april 1943.
was.72 In mei 1944 trad Kerstens af, waarmee een remmende factor uit de onderhandelingen verdween. De onderhandelaars zetten hun werk voort en besloten zich naar aanleiding van de nota in eerste instantie te beperken tot de vorming van een tariefgemeenschap. Men beschikte als gevolg van het ballingschap echter niet over alle relevante documenten. Om deze reden konden niet alle tarieven in de te tekenen overeenkomst worden opgenomen. Op 5 september 1944 werd er dan toch een voorlopig akkoord getekend door Spaak, Gutt, Dupong, Bech, Van Kleffens en Van den Broek over de oprichting van de Nederlands-Belgisch-Luxemburgse douane-unieovereenkomst. Met de overeenkomst werden drie raden opgericht die belast waren met de uitvoering van de in de overeenkomst gemaakte afspraken alsook het treffen van maatregelen om tot een volledige douane-unie te komen. Het akkoord zou in werking treden zodra alle regeringen weer terug konden keren naar hun moederland en het akkoord in de parlementen was besproken.73
Resumeé
De geschiedenis van de Lage Landen kent vele ups en downs. Na de deling van de Noordelijke en de Zuidelijke Nederlanden in 1839 en de onafhankelijkheid van Luxemburg in 1890 besloten drie de landen hun eigen weg te gaan. Ingegeven door veelal externe omstandigheden, zoals economische depressies of de dreiging van een conflict, zochten de landen elkaar weer op. Diezelfde situaties konden er echter ook toe leiden dat oude geschillen opnieuw de kop opstaken. Geconfronteerd met de realiteiten van de Eerste en de Tweede Wereldoorlog, beseften Nederland, Belgieë en Luxemburg dat zij elkaar nodig hadden –zowel op economisch als op politiek gebied. Deze toenadering werd allereerst vormgegeven binnen de kaders van de Oslostaten, maar de kleine buurlanden wilden verdergaande samenwerking. Met horten en stoten, weerstand van eigen ministers en lange onderhandelingsessies werd uiteindelijk een akkoord bereikt dat het begin van een lange Benelux samenwerking betekende. Een samenwerking die voor de Nederlandse ministers niet alleen tot doel had om de economie te versterken en uiteindelijk een economische unie op te richten, maar ook het begin moest vormen van verdergaande, buitencontinentale, Europese integratie. Bovendien moest de samenwerking van de Benelux de invloed van Nederland in een sterk veranderende naoorlogse wereldorde, die gedomineerd zou worden door twee grootmachten, verstevigen.74 De Benelux douane-unie was zodoende niet alleen een doel op zichzelf geweest, maar ook een middel om andere doelen in de toekomst te kunnen bereiken.
72 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 54.
73 Duco Hellema & Rik Coolsaet et al, Nederland - Belgieë: de Belgisch-Nederlandse betrekkingen vanaf 1940, p. 32. 74 Rik Coolsaet, Eb en vloed in de Nederlands-Belgische betrekkingen, Internationale Spectator, 60 nr.
De weg naar de Benelux Economische Unie
Een mijlpaal was bereikt. Nederland, Belgieë en Luxemburg zouden samen een douane-unie vormen. Na jaren van getouwtrek, afwisselende toenaderingspogingen en fasen van distantie, waren de drie landen overeengekomen om tot vergaande samenwerking over te gaan. Het Beneluxverdrag zou na terugkeer van de regeringen in eigen land enkel nog door de nationale parlementen moeten worden goedgekeurd en dan zou de douane-unie definitief een feit zijn. De plannen die de regeringen in Londen met betrekking tot de douane-unie hadden ontwikkeld waren gebaseerd op een tweetal gedachten. De eerste gedachte was dat, de drie buurlanden de afgelopen decennia door ontwikkelingen in hun omgeving dichter bij elkaar waren gebracht, en zij zodoende ook na de oorlog wel met vergelijkbare gebeurtenissen geconfronteerd zouden worden. Toekomstige uitdagingen van meet af aan samen aanpakken zou de kans op een succesvolle afwikkeling hiervan vergroten. Door die samenwerking zouden ze bovendien meer tegenwicht in kunnen brengen tegen de grootmachten Engeland, Amerika en de Sovjet-Unie. Deze staten hadden gedurende de oorlog een duidelijk overwicht binnen de internationale betrekkingen ontwikkeld, terwijl de kleine landen aan invloed hadden verloren. Hun bestaansrecht was op enige momenten zelfs in twijfel getrokken. Over de hoofden van de kleine naties heen hadden Washington en Londen tijdens de oorlog plannen gesmeed voor een vergaande hertekening van de Europese politieke kaart, ten nadele van de kleinere staten.75 Samenwerking tussen de drie kleine landen –verdergaande samenwerking met de Oslostaten behoorde niet tot de opties– moest dergelijk verlies aan invloed voorkomen.76 Daarnaast berustte de samenwerking op de andere gedachte dat de twee economieeën (de BLEU kan tenslotte als eéeén markt worden gezien) complementair aan elkaar waren.77 Zodoende zou een samenvoeging van de twee markten voor alle drie de landen rendabel zijn en zou hun positie in Europa en de wereld ook op deze manier versterkt worden.
In de ontwerpen die in Londen waren vormgegeven kunnen drie Nederlandse doelstellingen worden onderscheiden die door middel van de douane-unie bereikt zouden moeten worden. Allereerst zou de economische positie door het nieuwe samenwerkingsverband versterkt moeten worden, met de uiteindelijke oprichting van een economische unie als beoogd resultaat. Ten tweede moest de samenwerking met Belgieë en Luxemburg de Nederlandse invloed binnen Europa en op het internationale politiek toneel vergroten. En ten slotte diende de cooëperatie tussen de drie landen een stimulans te vormen voor de verdere integratie van Europa. 75 Rik Coolsaet, Eb en vloed in de Nederlands-Belgische betrekkingen, Internationale Spectator, 60 nr. 11,p. 586. 76 Duco Hellema & Rik Coolsaet et al, Nederland - Belgieë: de Belgisch-Nederlandse betrekkingen vanaf 1940, p. 30-36. 77 Nationaal Archief, Den Haag, 2.05.86 – 217: Verslag Van Langenhove en Lamping over een douane-unie Nederland-Belgieë 20 april 1943.
Gezien de uitbreiding van de Benelux samenwerking met de totstandkoming van de Benelux Economische Unie in 1958 valt te verwachten dat men tevreden was met het functioneren van de organisatie en dat een verdieping ervan om die reden gewenst was. Tenminste, logischerwijs mag aangenomen worden dat men niet overgaat tot uitbreiding van de cooëperatie naar meerdere beleidsgebieden als de samenwerking op de al bestaande terreinen veel geschilpunten opleverde. In dit hoofdstuk zal onderzocht worden of de Benelux douane-unie ook daadwerkelijk functioneerde zoals men gedurende de onderhandelingen te Londen voor ogen had gehad en of de doelstellingen die de Nederlandse regering gesteld had inderdaad werden bereikt.
Het Pre-Unieverdrag (1945-1949)
Eenmaal teruggekeerd uit ballingschap zouden de regeringen, zoals in het akkoord was overeengekomen, er alles aan doen om het douane-unie verdrag geïëmplementeerd te krijgen. De naoorlogse periode ving voor beide regeringen echter op een ander moment aan.78 Rond 12 september 1944 werd Belgieë door de legers van de geallieerde strijdmachten bevrijd. Nederland moest nog acht maanden op de verlossing wachten. Op 5 mei 1945 capituleerden de Duitsers en was ook voor Nederland de oorlog ten einde gekomen. Van de lotsverbondenheid die de regeringen tijdens de oorlog hadden gevoeld, bleek bij terugkeer naar het Europese continent niet voldoende meer over te zijn om de onderhandelingen snel te laten verlopen. Het implementeren van de douane-unieovereenkomst had heel wat voeten in de aarde. 79 Het eerste obstakel was het ontbreken van kennis van de Franse taal bij de Nederlandse ministers en ambtenaren. Door een gebrek aan goede communicatie liepen de Waalse politici niet echt warm voor nauwere aansluiting bij Nederland en konden problemen ook niet intensief worden besproken. De economieeën zelf vormden het tweede struikelblok. In het laatste oorlogsjaar waren de Belgische en de Nederlandse economieeën zo tegengesteld geraakt, dat van een complementaire situatie geen sprake meer was.80 Het herstel na de geleden schade duurde in Belgieë niet langer dan een jaar of drie. In tegenstelling tot de Eerste Wereldoorlog, waren dit keer geen fabrieken gesloopt. Het economisch beleid van de regering was ook realistischer dan in 1918. Toen ging men er vanuit dat de Duitse herstelbetalingen de problemen zouden oplossen. Ditmaal werd er een meer activistisch beleid gevoerd. Daarnaast had Belgieë door de levering van uranium aan de geallieerden een behoorlijk kapitaal bij elkaar gespaard. De haven van Antwerpen werd bovendien een belangrijke doorvoerhaven van goederen die de geallieerde troepen nodig hadden. Zodoende konden kort na de bevrijding grote hoeveelheden voedingsmiddelen en grondstoffen worden gekocht. De bevolking had te eten en het
78Gezien de bepalingen van de BLEU zal hier wanneer over Belgieë wordt gesproken ook Luxemburg worden bedoeld. Deze markten konden tenslotte als eéeén worden gezien.
79 R.T. Griffiths, The Netherlands and the Integration of Europe: 1945-1957’, p. 27. 80 Jules Hermans, Uitgerekend Europa: Geschiedenis van de Europese integratie, pp. 36-37.
bedrijfsleven kon relatief snel weer in gang worden gezet.81 Nederland kwam daarentegen zwaar gehavend uit de oorlog. Een groot deel van het productieapparaat was vernietigd82 waardoor het geruime tijd zou duren voor de economie weer op gang kon komen. Daarnaast ontving Nederland minder inkomsten uit de handel met de Verenigde Staten vanwege het conflict met Nederlands-Indieë. De producten die voorheen naar de VS werden geeëxporteerd, konden nu nauwelijks nog geleverd worden door de Japanse bezetting van Nederlands-Indieë. Daar stond men bovendien nog een kostbare militaire onderneming te wachten. Bovendien had de Duitse afzetmarkt voéoér aanvang van de oorlog een zeer aanzienlijk deel van de Nederlandse export uitgemaakt. Na 1945 was hier een nogal drastische verandering in gekomen. Ook had Nederland de Duitse machine-industrie verloren, waar het zeer afhankelijk van was geweest.83 Kortom, het
land had weinig inkomsten en een hoop uitgaven.84 Het contrast
tussen Belgieë en Nederland had haast niet groter kunnen zijn. Nederland trok de broekriem aan en voerde een lage lonenpolitiek, waartegenover Belgieë zich ontwikkelde tot een economie met een hoog loon- en prijspeil. Gegeven deze situatie was het verre van een gemakkelijke opdracht om tariefafspraken te bewerkstelligen. De bereidheid tot eventuele compromissen die men in Londen had gehad, waar men nog van een hele andere economische situatie uitging, was op regeringsniveau nu ver te zoeken. In Belgieë noch in Nederland was men bereid om een groot deel van de eigen soevereiniteit af te staan op het terrein van de economische, fiscale en sociale politiek in ruil voor integratie in het Benelux verband. Een onderzoek van de Nederlandse Kamer van Koophandel voor Belgieë in Brussel had uitgewezen dat een aantal belangrijke personen uit de financieële sector wel degelijk blij waren met de oprichting van de douane-unie in 1944. Zij voorzagen slechts enkele overgangsproblemen in de schaduw van een vergrote afzetmarkt.85 Het rapport over het onderzoek maakte weinig indruk op de Nederlandse beleidsmakers, die eerder een kritische nota van de Belgische regering over de te nemen hindernissen naar een douane-unie hadden ontvangen.86 Daarbij wenste ook de financieële elite geen enkele macht in te leveren.87 De ongelijke uitgangspositie en de terughoudendheid, zorgden ervoor dat de Benelux afspraken in de eerste jaren na de oorlog in een andere richting manoeuvreerden dan oorspronkelijk de bedoeling was geweest. De regeringen moesten zoeken naar een manier om deze problemen, die de creatie van een waarlijke douane-unie in de weg stonden, op te lossen. Zo werden in januari 1948 de onderlinge douanerechten afgeschaft en werd een gemeenschappelijk 81 E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780/1980, pp. 207-211.
82 Jules Hermans, Uitgerekend Europa: Geschiedenis van de Europese integratie, pp. 36-38. 83 Duco Hellema, Nederland in de wereld - de buitenlandse politiek van Nederland, pp. 125-129. 84 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 102.
85 Nationaal Archief, Den Haag, Londens Archief 2.06.078, 926: Onderzoek Nederlandse Kamer van Koophandel voor Belgieë 29 maart 1945.
86 Nationaal Archief, Den Haag, Londens Archief 2.06.078, 926: Nota Van den Broek over onderzoek Kamer van Koophandel voor Belgieë 29 maart 1945.
buitentarief ingevoerd. Nederland trachtte haar betalingstekort echter op te lossen door middel van de Benelux. De Benelux werd nu als ontsnappingsmogelijkheid uit de economische malaise gebruikt, in plaats van als een samenwerkingsverband te dienen die voor beide economieeën winstgevend was.88 Beide landen stelden invoerbeperkingen en –quota’s op om de eigen economie te beschermen. Op de vrij protectionistische weg die men inmiddels ingeslagen was betaalde Belgieë overigens via subsidies aan Nederland een groot deel van haar eigen import uit Nederland. De handelsbalans van Nederland moest eerst op orde worden gebracht om uëberhaupt handelsbarrieères weg te kunnen nemen en verdere stappen in de richting van een economische unie te kunnen maken. In oktober 1949 werd hiertoe het Pre-Unieverdrag ondertekend. De afspraken van de Pre-Unie hielden een geleidelijke eliminatie van controlemaatregelen en subsidies in. Daarnaast stelde het ook de cooërdinatie van de monetaire en handelspolitiek in. Over intern economisch beleid of loonbeleid werd niets vermeld in het verdrag, daar Nederland vast wilde houden aan het lage lonenbeleid en Belgieë aan zijn hogere
prijspeil.89 Op economisch gebied werden in de
eerste jaren na de oorlog dus met moeite enkele resultaten met het Benelux samenwerkingsverband geboekt. Ook wat betreft de Nederlandse doelstelling om de eigen economie te versterken kan op dat moment nog niet worden gezegd dat de Benelux succesvol
was.90 Wat betreft het
politieke aspect van de Benelux samenwerking ging het een stuk voortvarender. Sinds de oorlog was de wereldorde behoorlijk op zijn kop gezet. De Europese landen moesten op zoek naar hun plek binnen de tegenstellingen van de Koude Oorlog. Voor de wederopbouw was Europa afhankelijk van de hulp van de Verenigde Staten. Dezen verbonden de zogenaamde Marshallhulp aan de wens tot regionale samenwerking. De Benelux-landen slaagden er vanwege hun samenwerking in een aanzienlijk deel van de hulp binnen te halen.91 Dit was echter nog maar het begin van het Benelux succes met betrekking tot het internationale politiek toneel. In januari 1948 bleek voor het Westen dat samenwerking met de Sovjet-Unie niet mogelijk was. Vanuit Engeland kwam van de minister van Buitenlandse Zaken Ernest Bevin het initiatief tot een Western Union, waarin de Westerse landen elkaar zouden helpen en elkaar zouden beschermen tegen eventuele toekomstige, gemeenschappelijke vijanden. De Benelux reageerde hier direct op. Het Nederlandse buitenlandbeleid had zich tenslotte gedurende vele decennia gericht op de waarborging van de eigen belangen en veiligheid door middel van Atlantische samenwerking. Het voorstel van Bevin opende de weg hier naartoe, de Britten kwamen namelijk met het 88 Ibidem, p. 45.
89 Jules Hermans, Uitgerekend Europa: Geschiedenis van de Europese integratie, pp. 36-39.
90 A. Postma & H. Balthazar et al., Benelux in de kijker – 50 jaar samenwerking, p. 113. Laat een tabel zien waarin de invoer van de BLEU uit Nederland in 1948 lager is dan in de jaren daarvoor. Voor de jaren na 1948 is wel een stijgende lijn zichtbaar.
initiatief, en baande de weg voor de latere Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Ook tijdens het ballingschap te Londen had Nederland, met name minister Van Kleffens, zich hier al voor ingezet.92 De Benelux-landen waren door hun hechte samenwerking in staat de Fransen en Britten concessies af te dwingen. Hun onderhandelingspositie werd versterkt doordat Groot-Brittannieë en Frankrijk in feite de vragende partij waren. Het Pact van Brussel werd twee maanden na het voorstel van Bevin getekend. Deze snelle gang van zaken kwam voor een groot deel ook door de communistische staatsgreep die in Praag plaatsvond. Hoewel de Nederlanders op belangrijke punten toe had moeten geven (zo bleef het verdrag in theorie alleen tegen Duitsland gericht, hetgeen volgens de Nederlanders een belemmering vormde voor verdere West-Europese samenwerking) hadden de Benelux-landen duidelijk gemaakt dat zij een zekere rol van betekenis konden vervullen op het internationale politiek toneel.93 De VS schaarden zich achter de voorstellen van de drie, die een overtuigende formule hadden weten te presenteren. Zodoende werd op 17 maart 1948 door de Benelux, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk het Verdrag aangaande Economische, Sociale en Culturele Samenwerking en Collectieve
Zelfverdediging getekend.94 De eerste jaren na de oorlog liet de
Benelux samenwerking dus eigenlijk twee kanten zien. Aan de ene kant stond de moeizame implementatie van de technische aspecten van het verdrag ter oprichting van een douane-unie. Vanwege de verschillende uitgangsposities was het een uitdaging om de economieeën op elkaar aan te laten sluiten. De ondertekening van het Pre-Unieverdrag toonde evenwel een voorzichtige stap in de richting van een waarlijke douane-unie. Aan de andere kant stond de samenwerking op het politiek terrein. Hier boekte de Benelux goede resultaten. Een van de doelstellingen die men in Londen voor ogen had gehad, namelijk het vergroten van de politieke invloed in Europa en daarbuiten van Nederland als kleine natie, was geslaagd te noemen. In de jaren daarna zou echter een periode van algehele stagnatie aanbreken.
Windstilte (1950-1951)
De akkoorden die men in 1944 had gesloten zouden in 1950 opnieuw onder de loep worden genomen. Men zou kijken hoe verdere stappen in de richting van de economische unie konden worden genomen. Op geen enkel punt boekte men echter vooruitgang. Beide landen waren zo op hun eigen belangen gefixeerd, dat integratie binnen de Benelux geheel stil kwam te liggen. De Nederlandse betalingsbalans was nog altijd niet op orde. De afspraken uit het Pre-Unieverdrag hadden slechts tot een kleine vermindering van het tekort geleid. Nederland voerde nieuwe quota’s in om de balans in evenwicht te krijgen, terwijl Belgieë de quota’s nog altijd gebruikte om
92 Nationaal Archief Den Haag, Van Kleffens, 2.05.86, Archiefinventaris, p. 8-9.
93 H.A. Schaper, ‘Het Nederlandse veiligheidsbeleid 1945-1950’, Low Countries Historical Review, 1981, 96 nr. 2, pp. 292-293.
