UNIVERSITEIT VAN LEIDEN
De grassrootslobby #PGBalarm
De mobilisatie en expansie van aandacht voor de PGB-problematiek
in de periode van 30 januari 2015 tot en met 22 januari 2016.
Auteur: Linsey Hageman
Studentnummer: s1550144
Opleiding: Master management van de publieke sector
Datum: 18 augustus 2016
Eerste lezer: Prof. dr. A. Timmermans Tweede lezer: Dr. G.E. Breeman
1
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 5
1.1. Aanleiding ... 5
Definitie grassroots organisaties ... 6
1.2. Probleemstelling ... 7
Deelvragen ... 7
Maatschappelijke relevantie ... 8
Wetenschappelijke relevantie ... 8
2. Grassroots organisaties: mobilisatie en expansie van de aandacht ... 9
2.1. Literatuuroverzicht ... 9
2.1.1. Issue aandachtscyclus ... 9
2.1.2. Het stromenmodel ... 9
2.1.3. Twee modellen van issue expansie ... 10
2.1.4. Het bandwagon effect: georganiseerde mobilisatie en aandachtscascades ... 11
2.1.5. Media expansie ... 15
2.1.6. Issuebesmetting ... 16
2.2. Theoretische afbakening ... 17
2.2.1. Conceptueel model ... 18
3. Methode van onderzoek ... 20
3.1. Afbakening onderzoek ... 20
3.2. Dataverzameling ... 21
3.3. Validiteit en betrouwbaarheid ... 23
4. Casusbeschrijving ... 25
4.1. Trekkingsrecht persoonsgebonden budget ... 25
4.2. Verloop invoering trekkingsrecht PGB ... 26
4.2. De Twitteractie #PGBalarm ... 31
4.3. Verschillende arena’s waar de kwestie zich in bevind ... 33
4.3.1. Media arena ... 33
4.3.2. Politieke arena ... 34
4.3.3. Beleidsarena ... 36
4.4. Stakeholders omtrent de PGB-problematiek ... 37
4.4.1. Belangenorganisaties ... 37
2
4.4.3. Tweede Kamerleden ... 40
4.4.5. Ambtelijke en uitvoerende overheidsorganisaties ... 41
5. Analyse ... 45
5.1. Verloop van aandacht voor de PGB-problematiek na Twitteractie #PGBalarm ... 45
5.2. Verklaringen vanuit de theorie ... 52
5.2.1. Actoren ... 52
5.2.2. Issuebesmetting en kopiegedrag ... 54
5.2.3. Het bandwagon effect ... 55
6. Conclusie ... 57
6.1. Beantwoording hoofd- en deelvragen ... 57
6.2. Discussie ... 59
Literatuurlijst ... 60
Bijlagen ... 65
Bijlage 1: Tijdlijn invoering trekkingsrechten ... 65
Bijlage 2: Globale tijdlijn invoering trekkingsrecht van Nationale Ombudsman ... 70
3 Afkortingen
AO = Algemeen overleg
BVKZ = Branchevereniging kleinschalige zorg CAK = Centraal administratie kantoor
CDA = Christen Democratisch Appèl CU = ChristenUnie
D66 = Democraten 66
G4 = Gemeenten 4: Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht G32 = Naast G4 staat G32 voor 32 grote en middelgrote gemeenten. GrBvK = Groep Bontes/Van Klaveren
NPO = Nederlandse Publieke Omroep NZA = Nederlandse Zorgautoriteit PvdA = Partij van de Arbeid PvdD = Partij voor de Dieren PVV = Partij voor de Vrijheid PGB = Persoonsgebonden budget
SGP = Staatkundig Gereformeerde Partij SP = Socialistische Partij
SVB = Sociale Verzekeringsbank
SZW = Sociale Zaken en Werkgelegenheid VNG = Vereniging Nederlandse Gemeenten VVD = Volkspartij voor Vrijheid en Democratie VWS = Volksgezondheid, Welzijn en Sport ZN = Zorgverzekeraars Nederland
4 Figuren
Figuur 1. Conceptueel model voor het verklaren van het bandwagon effect. Figuur 2. Overzicht stakeholders omtrent de PGB-problematiek.
Figuur 3. Verloop van aandacht periode 1 januari 2015 – 31 maart 2015. Figuur 4. Verloop van aandacht periode 1 april 2015 – 30 juni 2015. Figuur 5. Verloop van aandacht periode 1 juli 2015 – 30 september 2015. Figuur 6. Verloop van aandacht periode 1 oktober 2015 – 31 december 2015. Figuur 7. Verloop van aandacht periode 1 januari 2016 – 31 maart 2016. Tabellen
Tabel 1. Twee modellen van issue mobilisatie.
Tabel 2. Actoren die de vorming van cascades bevorderen.
Tabel 3. Overzicht sprekers plenaire Tweede Kamerdebatten in 2015 over PGB-problematiek. Tabel 4. Overzicht Twitterberichten met #PGBalarm van Tweede Kamerleden.
Tabel 5. Aantal mediaberichten periode 1 januari 2015 – 31 maart 2015. Tabel 6. Aantal mediaberichten periode 1 april 2015 – 30 juni 2015. Tabel 7. Aantal mediaberichten periode 1 juli 2015 – 30 september 2015. Tabel 8. Aantal mediaberichten 1 oktober 2015 – 31 december 2015. Tabel 9. Aantal mediaberichten periode 1 januari 2016 – 31 maart 2016.
5
1. Inleiding
Op vrijdag 30 januari 2015 om 21:43 zet Marije ten Broeke uit Zandvoort het volgende bericht op Twitter: @ziekvanletsel @Leerdenken @lousyaelenthyrz @HelgaDulfer @nat_ombudsman @SVB_PGB welke # kunnen we bedenken voor alg PGB alarm? #PGBalarm.
Het bericht van Marije ten Broeke veroorzaakte een golf aan tweets. Wat de oppositie niet lukte, gebeurde via Twitter alsnog. De Twitteractie #PGBalarm dwingt een Kamerdebat af over de automatiseringschaos bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Met #PGBalarm kregen de gedupeerden van de betalingsproblematiek omtrent de persoonsgebonden budgetten (PGB’s) de kwestie opnieuw op de agenda (Volkskrant, 2015).
Sinds 1 januari 2015 is het PGB-geld ondergebracht bij de SVB. Dit wordt het trekkingsrecht genoemd. De zorgverleners ontvangen het geld. Alleen met een goedgekeurd zorgcontract met de zorgverlener betaalt de SVB het PGB-geld uit. De Algemene Rekenkamer geeft in haar jaarlijkse verantwoordingsonderzoek aan dat de invoering van de trekkingsrechten onzorgvuldig is verlopen. De problemen bij de invoering van de trekkingsrechten hebben geleid tot maatschappelijke onrust en het ontstaan van onzekerheid bij cliënten en zorgverleners. Daarnaast zijn er risico’s voor de rechtmatigheid van de betalingen. De problemen zijn nog niet structureel opgelost (Algemene Rekenkamer, 2015: 45-46).
1.1. Aanleiding
Een lobby via Twitter is niet nieuw, maar wel één van de modernste manieren om een vraagstuk onder de aandacht te brengen. De Twitteractie #PGBalarm is een voorbeeld van een burgerlobby, waar burgers met een relatief onprofessionele lobby de gevestigde belangen wisten uit te dagen (Volkskrant, 2016). Daarbij moet men de kracht van sociale media niet onderschatten vindt onlinestrateeg Jaap Stronks. Via Twitter kan een kwestie bij het grotere publiek onder de aandacht worden gebracht. De hashtag, zoals #PGBalarm, is een onderdeel van deze bijzondere trend, namelijk het genereren van publieke en politieke aandacht zonder budget of commerciële organisatie erachter. Via sociale media wisten burgers iets te bewerkstelligen waar politieke partijen en organisaties niet toe in staat waren (Volkskrant, 2015).Het gaat hier om een grassroots organisatie.
6
Definitie grassroots organisaties
Grassroots organisaties worden niet altijd helder gedefinieerd in literatuur. In The Oxford English Dictionairy (online ed. 2014) worden ‘grassroots’ omschreven als:
Grassroots: 1. The most basic level of an activity or organisation.
2. Ordinary people regarded as the main body of an organisation’s membership.
3. Polit. Used spec. to describe the rank-and-file of the electorate or of a political party.
In het Van Dale woordenboek (online ed. 2016) worden ‘grassroots’ omschreven als: Organisatie: 1. Het organiseren.
2. Een manier waarop de verschillende delen tot een systematisch geheel in elkaar zijn gezet.
3. Een georganiseerd lichaam enz.
In dit onderzoek worden grassroots organisaties gedefinieerd als door burgers geïnitieerde en gemobiliseerde organisaties. De informeel gestructureerde organisatie heeft als doel invloed te hebben op een specifieke kwestie. Er zijn drie typen kwesties die grassroots activiteiten kunnen mobiliseren, namelijk gebruikersactivisme, NIMBY (not in my backyard) en sociaal-cultureel activisme. Bij gebruikersactivisme verzetten de ontvangers zich tegen de effecten van de implementatie van bepaald beleid. Dit kunnen zowel publieke als private actoren zijn. Bij NIMBY verzetten lokale inwoners zich tegen een politieke beslissing, die op hun directe omgeving van invloed is. Bij sociaal-cultureel activisme willen een aantal burgers sociale steun voor of tegen een bepaalde opvatting of gedachte (Timmermans, Van Venetië, & Van Den Berg, 2015).
Grassroots organisaties kunnen agendapunten voorstellen, met een tegenvoorstel komen of kunnen voorstellen blokkeren. De invloed van grassroots organisaties is beperkt als buitenstaander. Volgens Howlett, Ramesh & Perl vindt het beleidsproces plaats in een subsysteem, waar slechts een aantal prominente actoren direct toegang hebben tot de beleidsmakers (Howlett et.al, 2009: 85). Het is daarom interessant om te onderzoeken hoe het grassroots initiatief de PGB-problematiek onder de aandacht heeft gekregen. In de casus #PGBalarm zijn de gebruikers/afnemers van de PGB’s niet tevreden over het effect van het
7 nieuwe beleid. De uitbetalingsproblematiek bij de Sociale Verzekeringsbank heeft geleid tot activisme via sociale media en later ook via traditionele media. Uiteindelijk is de kwestie in de politieke arena beland.
De ontvangende partijen die worden aangesproken of zich aangesproken voelen, worden incumbents genoemd. Lokaal kunnen dit gemeenten of lokale instanties zijn. Wanneer de kwestie landelijk veel aandacht krijgt, kunnen (landelijke) instanties worden aangesproken of zich aangesproken voelen. Zij zullen sneller geneigd zijn te reageren als een kwestie wordt opgepikt door de massamedia.
1.2. Probleemstelling
Dit onderzoek focust zich op de expansie en mobilisatie van aandacht voor de PGB-problematiek, die door de Twitteractie #PGBalarm op de politieke agenda is gekomen. Het begrijpen en verklaren van de impact van de Twitteractie #PGBalarm en de expansie in een bredere arena staan in dit onderzoek centraal. De hoofdvraag van dit onderzoek bestaat uit 3 delen:
(1) Hoe heeft de grassroots organisatie achter #PGBalarm de expansie van aandacht voor de PGB-problematiek gegenereerd, (2) hoe is het onderwerp vervolgens opgepakt door anderen buiten de sociale media en (3) op welke wijze kan deze expansie worden verklaard?
Deelvragen
De hoofdvraag is opgesplitst in vier deelvragen:
1. Wanneer ontstond de aandacht voor #PGBalarm en hoe verspreidde de aandacht voor de PGB-problematiek zich?
2. Zijn er actoren die dezelfde boodschap over de PGB-problematiek uitdragen en welke redenen liggen daaraan ten grondslag?
3. Wanneer werd #PGBalarm opgepakt door traditionele media en hoe lang bleef het daar onder de aandacht?
4. Hoe valt de expansie van de aandacht voor #PGBalarm te verklaren met elementen van de theorie over issuebesmetting van Timothy Coombs en het bandwagon effect van Darren Halpin?
8
Maatschappelijke relevantie
Marije ten Broeke was geen fanatieke Twitteraar, maar wist met haar tweet #PGBalarm een golf van aandacht te genereren voor de PGB-problematiek. De Twitteractie heeft geleid tot een politiek debat. Hieruit blijkt dat burgers op een laagdrempelige manier invloed kunnen uitoefenen op de politieke agenda. Burgers krijgen door de verschillende informatiestromen meer informatie en kunnen met behulp van sociale media sneller worden gehoord. Burgers zijn op deze manier meer betrokken bij het politieke spel. Sociale media kunnen helpen bij het aan de kaak stellen van bepaalde kwesties. Ook als de kwestie slechts een klein gedeelte van de maatschappij aangaat.
Wetenschappelijke relevantie
De grassroots-Twittercampagne #PGBalarm is een geslaagde lobby, omdat met weinig instrumenten snel de aandacht van het publiek en de politiek is bemachtigd. In de wetenschappelijke literatuur blijft de invloed van grassroots initiatieven tijdens de uitvoeringsfase van beleid onderbelicht. Dit onderzoek draagt bij aan literatuur over grassroots initiatieven tijdens de uitvoeringsfase van beleid.
De concepten van Halpin (het bandwagon effect) en Coombs (issue besmetting) zijn gericht op het Amerikaanse stelsel. Dit onderzoek biedt mogelijk nieuwe inzichten over hoe de snelle expansie en mobilisatie van aandacht voor een bepaalde kwestie ontstaat in Nederland. Daarnaast gaan Halpin en Coombs niet in op de invloed van grassroots organisaties. Dit onderzoek is mogelijk een toevoeging aan de concepten van Halpin en Coombs.
Het volgende hoofdstuk bevat een overzicht van verschillende wetenschappelijke concepten over de mobilisatie en expansie van de aandacht omtrent kwesties. Vervolgens wordt ingegaan op de theoretische lens van dit onderzoek. Hoofdstuk vier gaat in op de casus en geeft een beschrijving van het probleem, hoe het is ontstaan, welke bestuurlijke acties zijn ondernomen en wanneer de PGB-problematiek breder onder de aandacht kwam. Met behulp van de theoretische lens zal in hoofdstuk vijf de casus #PGBalarm worden geanalyseerd. In de conclusie worden de belangrijkste bevindingen opgesomd en de hoofd- en deelvragen beantwoord. Tevens bevat de conclusie een reflectie op de wetenschappelijke literatuur.
9
2. Grassroots organisaties: mobilisatie en expansie van de aandacht
Het doel van dit onderzoek is te begrijpen hoe de mobilisatie en expansie van de aandacht voor de PGB-problematiek door de Twitteractie #PGBalarm is verlopen. Daarbij wordt gekeken hoe anderen dan de sociale media de kwestie oppakken en wordt onderzocht op welke wijze deze mobilisatie en expansie verklaard kan worden. Dit hoofdstuk bevat een overzicht van verschillende literaire concepten over de mobilisatie en expansie van de aandacht voor een bepaalde kwestie.
2.1. Literatuuroverzicht
2.1.1. Issue aandachtscyclus
De issue aandachtscyclus van Anthony Downs (1972) stelt dat de aandacht voor beleidsproblemen een cyclisch proces is. Deze cyclus bestaat uit vijf fasen. (1) De publieke en politieke aandacht voor de kwestie is in de pre-probleemfase mager. Direct betrokken stakeholders weten dan meestal al wel dat er wat speelt. (2) Wanneer het probleem bij het bredere publiek onder de aandacht komt ontstaat de fase ‘euforisch enthousiasme’. (3) Het probleem valt volgens betrokken actoren snel en efficiënt op te lossen. (4) Het enthousiasme voor een kwestie daalt echter weer wanneer actoren zich realiseren dat de oplossing veel geld en moeite gaat kosten. (5) Als de kwestie een langere tijd laag op de agenda staat, belandt het in de post-probleemfase. Door een incident, nationaal of internationaal, kan de kwestie plotseling weer oplaaien. De problemen die in deze cyclus terecht komen, worden door de minderheid van de bevolking aangekaart. De consequenties in de vorm van regelingen hebben voordelen voor de meerderheid van de bevolking. Vaak gaat het om problemen die meer voor opwinding zorgen bij het publiek (Downs, 1972: 38-50).
2.1.2. Het stromenmodel
De Amerikaanse politicoloog John Kingdon heeft eind jaren zeventig een empirisch onderzoek verricht naar agenda- en beleidsvorming. De vraag waarom een bepaald onderwerp aandacht kreeg en een ander niet, stond centraal bij zijn onderzoek. Kingdon heeft onderzocht wanneer de tijd rijp was voor een bepaald initiatief en wanneer voor dat initiatief een gunstige situatie ontstond om een doorbraak in het beleid te kunnen bewerkstelligen (Kingdon, 1995: 3). Kingdon onderscheidt in zijn theorie drie verschillende stromingen, namelijk de problemen-, oplossingen- en politieke stroom. Volgens hem kan een doorbraak in beleid worden bewerkstelligd op het moment dat de drie verschillende stromen samenkomen. Het zogenoemde ‘beleidsraam’ staat dan open en sluit wanneer het vraagstuk van de
10 overheidsagenda verschuift naar de besluitvormingsagenda. Entrepreneurs spelen bij dit proces een belangrijke rol. Het vertrekpunt van Kingdon is chaos en irrationalisme (Kingdon, 1995).
2.1.3. Twee modellen van issue expansie
Voornamelijk beleidsmakers maken gebruik van periodes van agenda toegang om nieuwe instituties te stichten of om de huidige instituties te wijzigen. Zo lang de institutiestructuren en patronen van onverschilligheid stabiel blijven, zal beleid alleen langzaam veranderen. De langere periode van evenwicht kan onderbroken worden door plotselinge (radicale) veranderingen. Dit wordt punctuated equilibrium genoemd (Baumgartner en Jones, 1993: 83). Golven van enthousiasme voor een bepaalde kwestie geven beleidsmakers de mogelijkheid nieuwe instituties te creëren voor hun eigen programma’s. Wanneer publieke interesse en enthousiasme dalen en instituties vrijwel onveranderd blijven voortbestaan of ‘doormodderen’, kan worden gesproken over incrementalisme. De veranderingen die plaatsvinden zijn niet groots en ingrijpend (Baumgartner en Jones, 1993: 83).
Baumgartner en Jones bespreken twee typen toegang tot de politieke agenda in de Amerikaanse politiek. Eén type wordt geassocieerd met enthousiasme en de ander met kritiek. Wanneer kwesties de publieke agenda behalen, ontstaat een golf van enthousiasme. De condities zijn dan het best voor de oprichting van nieuwe subsystemen. Politieke leiders reageren op het enthousiasme door het inzetten van specialisten, die het publiek kunnen overtuigen dat ze het vermogen hebben om het nationale probleem op te lossen. De leiders willen dat burgers zien dat zij de oplossing voor een bepaalde kwestie faciliteren en niet verhinderen. Wanneer een kwestie in de sfeer van kritiek op de agenda komt, zijn de gevolgen het tegenovergestelde. De politieke subsystemen worden bij kritiek flink onder druk gezet. De kritiek van experts moedigt politieke leiders aan meer aandacht te geven aan een gespecialiseerd beleidsterrein. Het enthousiasme leidt tot delegatie van macht naar experts. Beide typen van mobilisatie hebben gelijkmatige belangrijke politieke consequenties. Ook zeggen de typen iets over de toon van het debat (Baumgartner en Jones, 1993: 84).
11 Tabel 1: Twee modellen van issue mobilisatie
Downsian mobilization Schattschneider mobilization
De overheid wordt opgeroepen om problemen op te lossen of om te profiteren van nieuwe technologieën. Downsian mobilization wordt ook wel mobilisatie door middel van enthousiasme genoemd en leidt tot het creëren van gunstige institutionele structuren.
De Schattschneider mobilization leidt tot het onder druk zetten van de subsystemen. Dit wordt ook wel mobilisatie door middel van kritiek genoemd.
Kwesties kunnen op de politieke agenda komen door een positieve of negatieve golf van aandacht. Beide mechanismen hebben verschillende politieke consequenties. Veel aandacht en een positieve toon kunnen leiden tot de creatie van machtige instituties. Een negatieve toon leidt vaak tot grote druk op de subsystemen of een langdurig conflICT (Baumgartner en Jones, 1993: 100-102).
2.1.4. Het bandwagon effect: georganiseerde mobilisatie en aandachtscascades
Sommige maatschappelijke kwesties krijgen niet veel aandacht, terwijl anderen de meerderheid van de aandacht krijgen. De kwesties die de meerderheid van de aandacht krijgen zijn volgens Darren Halpin ‘bandwagons’ (Halpin, 2011: 205). Het bandwagon effect is een uiting van een vorm van groepsgedrag, ook wel volg- of kuddegedrag. Bij dit effect doet, denkt of gelooft iemand iets, omdat veel andere mensen hetzelfde doen, denken of geloven. In een groot aantal van de gevallen volgt men ‘de kudde’, zonder echt over bepaalde zaken na te denken. Het tegenovergestelde wordt het snob-effect genoemd (Findeaal, 2013). Baumgartner en Leech geven in het artikel ‘Interest niches and policy bandwagons’ aan een algemeen patroon te herkennen. De meeste kwesties krijgen aandacht van een klein gedeelte van het totale potentiële publiek. Slechts een aantal kwesties genereren een vloedgolf aan lobbyactiviteiten. Volgens Baumgartner en Leech is het logisch om te denken dat kwesties die meer geld kosten, meer vragen af te wijken van de status quo en invloed hebben op veel burgers, meer aandacht krijgen. Toch kan niet geconcludeerd worden dat het proces van aandacht uitsluitend wordt verklaard door de hoeveelheid aandacht voor - en de scopevan een bepaalde kwestie. Lobbyisten monitoren activiteiten van anderen in de politieke gemeenschap, bekijken wat anderen doen en reageren op de acties van anderen. Het belang van verwacht gedrag van anderen is een belangrijk element van de potentiële instabiliteit in het politieke proces. Het te verwachten succes kan self-fulfilling prophecy betekenen. De perceptie dat een kwestie een verloren zaak is of nergens toe kan leiden, werkt verhinderend
12 en kan de inspanningen om coalities te sluiten verlammen. Aan de andere kant, wanneer een kwestie de drempel van zichtbaarheid passeert, zal participatie zichzelf in stand houden doordat voorstanders zien dat de kwestie in beweging is. Dit heeft te maken met het zelfversterkende proces, dat gekarakteriseerd wordt door ‘cue taking’ en ‘imitatie’. Ook wel beïnvloeding en nabootsing (Baumgartner en Leech, 2001: 1205-1206).
Baumgartner en Leech zetten de hoeveelheid aandacht en de scope van kwesties af tegen beïnvloeding en nabootsing. Zij geven weinig aandacht aan de vraag waarom bandwagons opduiken. Beïnvloeding en nabootsing tussen actoren zijn belangrijk bij het creëren van bandwagons. Halpin beschrijft in zijn artikel ‘Explaining policy bandwagons’ het cascadische proces van het bandwagon effect en welke actoren een positieve invloed hebben op het groeien en verspreiden van de aandacht voor een bepaalde kwestie. De plotselinge aandacht voor een kwestie is een belangrijk concept in de literatuur over politieke aandachtvorming. De meeste politieke onderwerpen krijgen weinig aandacht, maar sommige onderwerpen krijgen snel en op onverklaarbare wijze veel aandacht. Halpin probeert antwoord te geven op de vraag hoe het komt dat mensen en/of instituties zich meer bekommeren om een specifieke kwestie in plaats van andere kwesties (Halpin, 2011: 213).
Communicatie tussen actoren is van kritisch belang voor de vorming van cascades. Zonder communicatie kunnen cascades niet gevormd worden. Wanneer een aantal individuen door middel van aanpassing of nabootsing gezamenlijk als één systeem handelen, vraagt dat een soortgelijke actie van andere (groepen) individuen. Deze groepen met georganiseerde belangen monitoren het politieke proces, waardoor het logischerwijs een ‘conflict expansie proces’ kan aandrijven. In dit proces worden kwesties fundamenteler aan de kaak gesteld. Gezien de vele kwesties en de beperkte hoeveelheid informatie die belangengroepen kunnen verwerken, wordt vaak gekeken naar welke kwesties het snelst tot actie kunnen leiden. Informatiecascades ontstaan doordat actoren vertrouwen op het bewijs dat uit hun directe omgeving wordt geleverd. De rest wordt, zonder echt om zich heen te kijken of zelf kritisch te observeren, sterk beïnvloed door anderen. Informatiecascades worden dus niet gevormd door deelnemers die individueel en onafhankelijk overtuigd zijn van het feit dat er iets moet gebeuren. De eersten in de rij raken overtuigd en anderen zullen volgen. Een consequentie van dit kuddegedrag is dat zichtbare en geloofwaardige bronnen aanzienlijk veel invloed hebben op het vormen en stoppen van cascades. Halpin stelt dat informatiecascades en imitatie/kopiegedrag de belangrijkste elementen zijn bij het verklaren van de scheve aandachtspatronen. Daarnaast geeft Halpin aan dat een kwestie tijd nodig heeft om op gang te
13 komen. Hij vergelijkt dit met de response na een uitnodiging. Ongeveer 70% procent van de genodigden reageren niet. De grootte van de lijst van genodigden maakte daarbij geen verschil (Halpin, 2011: 214-215).
Halpin heeft geen relatie gevonden tussen aandachtmobilisatie en de verschillende beleidsfasen. Het is dus niet zo dat men meer invloed probeert uit te oefenen in de agendafase (Halpin, 2011: 215-216). Grotere kwesties trekken niet per definitie meer aandacht. Gelijksoortige kwesties genereren wezenlijke verschillen qua mobilisatie. Ondanks de gelijkwaardigheid zijn er diverse niveaus van aandacht gemeten. Ook moet een bepaalde mate van ‘energie’ aanwezig zijn om het mobilisatieproces te stimuleren. De interesse voor bepaalde beleidsgebieden is beperkt. Hierdoor moet een kwestie geïntroduceerd worden op terreinen waar de energie wel aanwezig is (Halpin, 2011: 216-217).
Zoals al eerder benoemd, de aandacht voor sommige kwesties explodeert, terwijl andere kwesties onbeschadigd verdwijnen. Alle kwesties hebben de potentie om het bandwagon effect te verwekken. Een goede probleemschets is daarbij van cruciaal belang. Daarnaast kunnen bepaalde actoren een rol spelen bij de vorming van aandachtscascades. Halpin verwijst in zijn onderzoek naar het dieperliggende proces dat bezig is met het bevorderen van aandachtscascades en mobilisatie. Deze actoren komen uit data naar boven als ‘cue givers’, ook wel signaalgevers of gangmakers die het issue in beweging brengen. In tabel 2 worden deze actoren toegelicht.
Tabel 2. Actoren die de vorming van cascades bevorderen (Halpin, 2011: 224)
Actoren Toelichting
Massamedia De massamedia trekken voornamelijk aandacht van ‘amateur’ actoren, die op
basis van mediarapporten de relevantie van een kwestie peilen. Massamedia mobiliseren individuele leden van het gewone publiek.
Sleutelfiguren Een sleutelfiguur is iemand die bekend is, bekende verantwoordelijkheden heeft of iemand die een bekend gezicht wordt bij het vraagstuk. De sleutelfiguren begeven zich meestal binnen een bepaalde beleidsarena. Ambtenaren
/actoren vanuit de overheid
Ambtenaren kunnen mobilisatie bevorderen wanneer zij verwachten dat spelers belang hebben, maar missen het signaal om zich in de kwestie te mengen.
Campagnegroepen Campagnegroepen zijn in staat individuele burgeractivisten en soms ook het bredere publiek te mobiliseren. Zij kunnen de individuele burgeractivisten of het bredere publiek gebruiken of inzetten als het nodig is, maar kunnen ook bepaalde mobilisatie afraden.
14 Massamedia zijn cruciaal bij het vormen van politieke aandacht. Zij geven het signaal dat een bepaalde kwestie in beweging is. Media zijn wellicht minder belangrijk dan politieke actoren, zoals belangengroepen, lobbyisten of anderen die zich in het politieke netwerk bevinden. Wel geven zij signalen af aan actoren die zich dagelijks bezighouden met het monitoren van de politiek. De meeste politieke kwesties trekken niet de volle aandacht van de media. Media mobiliseren voornamelijk individuele leden van het gehele publiek door informatie te publiceren over een bepaald onderwerp (Halpin, 2011: 218-221). Massamedia kunnen ook een arena zijn, waarin kwesties zich afspelen.
‘Keystone’ groepen, ook wel sleutelfiguren, zijn de spin in het web. Deze gecoördineerde groepen zijn cruciaal bij het doorgeven van signalen naar andere gerelateerde groepen in hun netwerk. De sleutelfiguren zijn vaak individuele professionals en kunnen direct reageren op politieke kwesties. Naast het vergroten van de politieke controle en betrokkenheid hebben sleutelfiguren meer kracht. Zij kunnen de controle of betrokkenheid ook neutraliseren. Cascades vloeien voort uit het vergroten van het conflict, de competitie en de strijdpunten (Halpin, 2011: 221-222).
Een andere actor is een campagnegroep. Campagnegroepen zijn niet het enige antwoord op de vorming van cascades, maar zijn wel een sleutelvariant bij het voortbrengen van ‘bandwagons’. Zij vergroten de respons voor bepaalde kwesties.
Ook kunnen actoren vanuit de overheid, zoals ambtenaren, een rol spelen bij de vorming van aandachtscascades. Halpin geeft aan dat het een algemene aanname is dat ambtenaren politieke/beleidsdiscussies graag intern willen houden, omdat het zwak overkomt als dergelijke discussies niet binnenshuis gehouden kunnen worden. Actoren buiten de overheid zouden dus niet betrokken moeten worden bij politieke/beleidsdiscussies. Halpin is het daar niet mee eens, omdat de ‘uitnodigingen’ juist ruim worden opgesteld. De gedachte hierachter is dat de belangrijkste spelers worden meegenomen in de discussie en niet worden uitgesloten. Op deze manier kunnen alle potentiële problemen in kaart worden gebracht waar de meerderheid achter zal staan. Halpin zegt hierover het volgende: “The sign of a good consultation is that you get an improved product and take people with you.” (Halpin, 2011: 223). Een verbetering van een product of dienst en het meekrijgen van mensen zijn het teken van een goede beraadslaging. Via een anekdote wil Halpin aantonen dat ambtenaren actief gebruik maken van reacties uit verschillende delen van de samenleving, waarvan zij denken dat er potentie in zit om iets mee te doen. De ambtenaren zijn alleen bang dat het signaal om daadwerkelijk aan te sluiten niet binnenkomt bij dat deel van de samenleving. Met andere
15 woorden; de burgers willen wel, maar weten het niet dat de kwestie speelt (Halpin, 2011: 223-224).
Het is niet zo dat één actor het bandwagon effect kan veroorzaken. Als het streven volledige mobilisatie is, dan zijn andere actoren zeker nodig. Een mix van verschillende actoren dragen bij aan de vorming van cascades. Halpin zegt echter niets over de invloed van sociale media en grassroots organisaties. Daarnaast schrijft hij niets over de eventuele relatie tussen expansie en mobilisatie van aandacht en de verschillende fasen van beleid. Het is dus niet zo dat meer aandacht en mobilisatie kan worden verwacht tijdens de agendavormingfase.
2.1.5. Media expansie
In het artikel ‘Movements and media: Selection processes and evolutionary dynamics in the public sphere’ van Ruud Koopmans wordt beargumenteerd dat interactie tussen sociale bewegingen en de politieke autoriteiten niet meer direct en fysiek plaatsvindt, maar indirect via massamedia. Politieke autoriteiten reageren op sociale bewegingen als ze worden afgeschilderd in de massamedia. Omgekeerd zijn sociale bewegingen zich bewust van politieke mogelijkheden en beperkingen door middel van reacties of non-reacties die hun acties hebben uitgelokt. De dynamiek van deze media interactie kan volgens Koopmans worden geanalyseerd als een evolutionair proces. Massamedia kunnen berichten heel snel en breed verspreiden. Van de grote variëteit van pogingen om publieke aandacht te mobiliseren, lukt het slechts enkelen om de aandacht te trekken. Drie selectiemechanismen hebben invloed de verspreidingskans van omstreden berichten, namelijk (1) zichtbaarheid, (2) resonantie en (3) legitimiteit (Koopmans, 2004: 367). Naast massamedia zijn sociale en organisatienetwerken een alternatief voor het verspreiden van bepaalde berichten. Ze hebben misschien een minder groot bereik, maar zijn stabieler, duurzamer en minder gevoelig voor trends van de media en de politieke agenda. Daarnaast kunnen netwerken helpen bij het overwinnen van collectieve problemen. De netwerken kunnen mobilisatie in gang zetten en stabiliseren. Toch zijn massamedia nodig bij het genereren van een gunstige uitkomst (Koopmans, 2004: 385-386).
Baumgartner en Jones geven aan dat het media spel een integrale rol heeft in het beleidsproces, doordat de media afwisselend aandacht richten op verschillende aspecten van dezelfde kwestie en de aandacht kunnen verplaatsen naar andere kwesties. In een bepaalde periode worden alleen de positieve aspecten van een kwestie belicht, maar na een tijdje kan dit omslaan en worden alleen de negatieve aspecten van een kwestie belicht. Deze periodes
16 zijn meestal van korte duur (Baumgartner en Jones, 2009: 103). Wanneer het publieke perspectief over een bepaalde kwestie veranderd, hoeft dat geen rationeel argument te hebben. Soms is een kleine ontdekking, een ongeval of speech van een bekend persoon al genoeg om een kentering in de toon van het debat te bewerkstelligen. De studie naar autoveiligheid van Baumgartner en Jones toont aan dat aandacht stijgt en daalt zonder belangrijke verandering in hoe het issue is ‘geframed’. Media aandacht voor kwesties is vaak sporadisch, niet constant. De plotselinge fascinatie heeft te maken met hoe de kwestie wordt besproken. ‘Versterking van het patroon van positieve feedback’ en ‘punctuated equilibrium’ constateerden Baumgartner en Jones telkens als het ging om media aandacht (Baumgartner en Jones, 2009: 125).
2.1.6. Issuebesmetting
In het artikel ‘Assessing online issue threats’ beschrijft Coombs dat internet heeft veranderd hoe problemen (politieke) kwesties worden. Internet wordt erkend als een alternatief voor traditionele nieuwsmedia. Het is niet zo dat internet een vervanging is voor traditionele media. Er wordt voornamelijk veel informatie gezocht op internet.
Internet heeft het makkelijker gemaakt om het publiek te enthousiasmeren voor een bepaalde kwestie. Iedereen kan via internet een verhaal of bericht plaatsen. Met een minimale inspanning kan een bericht worden geplaatst, dat door miljoenen mensen kan worden gelezen en gedeeld. De participatiedrempel is laag. Men hoeft niet te wachten op de aandacht van de traditionele media. Een verhaal kan aanstekelijk zijn. Coombs vergelijkt aandachtsmobilisatie via internet met een virus of besmetting. Het springt van persoon naar persoon (Coombs, 2002: 217-218). Stakeholders kunnen door internet alert blijven op kwesties. De ‘besmetting’ kan leiden snel tot een periode waarin een duidelijke aandachtsbeweging te zien is. Het gebruik van internet is geschikt bevonden voor kwesties met een groeimechanisme (Coombs, 2002: 225).
17 2.2. Theoretische afbakening
In deze paragraaf wordt een theoretisch kader voor dit onderzoek naar de mobilisatie en expansie van de aandacht omtrent de PGB-problematiek weergegeven. Met behulp van dit conceptueel model wordt de empirie geanalyseerd. In de analyse wordt de grassroots organisatie achter #PGBalarm onderzocht. Daarbij wordt gekeken hoe zij anderen buiten de sociale media hebben gemobiliseerd, waardoor de kwestie in andere arena’s is beland. Vervolgens wordt onderzocht in hoeverre deze casus met behulp van het conceptueel model kan worden verklaard.
De Twitteractie #PGBalarm heeft een golf van aandacht voor de PGB-problematiek teweeg gebracht. Halpin (2011) behandelt in zijn artikel het bandwagon effect en benoemt een aantal actoren die het cascadische proces bevorderen. Met behulp van de theorie van Halpin kan worden geanalyseerd hoe de snelle mobilisatie en expansie van aandacht omtrent de PGB-problematiek is ontstaan en is opgepakt door anderen buiten de sociale media. Halpin gaat niet in op de rol en het mogelijke effect van internet bij het verspreiden en mobiliseren van de aandacht voor een kwestie. Coombs vult met het concept de theorie van Halpin aan door in te gaan de rol van internet. Beide theorieën worden in deze analyse ingezet om het volgende te verklaren:
18
2.2.1. Conceptueel model
Op basis van het model in figuur 1 wordt geanalyseerd of de grassroots organisatie omtrent #PGBalarm door middel van het bandwagon effect de aandacht heeft weten te genereren voor de PGB-problematiek. Een conceptueel model geeft visueel de verwachtingen van het onderzoek weer. Het concept van Coombs, issuebesmetting, kan ook als gevolg hebben dat een bandwagon effect ontstaat. Issuebesmetting vindt plaats via internet. In het conceptueel model over het bandwagon effect is issuebesmetting geïntegreerd als een mechanisme dat kan leiden tot een bandwagon effect.
Figuur 1. Conceptueel model voor het verklaren van het bandwagon effect
Het bandwagon effect staat in dit onderzoek centraal. Issuebesmetting en imitatiegedrag zijn mechanismen die kunnen leiden tot een bandwagon effect. De actoren (sleutelfiguren, ambtenaren en campagnegroepen) spelen bij het aanwakkeren en bevorderen van het cascadische proces een cruciale rol.
Een sleutelfiguur is iemand die bekend is, bekende verantwoordelijkheden heeft of iemand die een bekend gezicht wordt bij het vraagstuk. Vaak begeven sleutelfiguren binnen een bepaalde beleidsarena.
Ambtenaren of actoren binnen de overheid kunnen het cascadische proces ook bevorderen. Wanneer spelers buiten de overheid mogelijk belang hebben bij aandacht voor een bepaalde
19 kwestie, dan kunnen ambtenaren een signaal afgeven dat er iets speelt. Vervolgens is het aan de spelers zelf om te bepalen wat zij met dat signaal doen.
Campagnegroepen kunnen individuele burgeractivisten en soms het bredere publiek mobiliseren. Ook kunnen zij bepaalde mobilisatie afraden.
Een kwestie wordt in een bepaalde arena, bijvoorbeeld in de media arena, geïntroduceerd. Binnen de verschillende arena’s, zoals de media, politieke en/of bestuurlijke arena kan issuebesmetting en/of kopiegedrag ontstaan. Issuebesmetting hoeft niet te eindigen in de media en kan plaatsvinden in meerdere arena’s die als het ware aanhaken en het probleem erkennen. Kopiegedrag leidt tot drukopbouw tegen een partij of organisatie. Kamerleden maken hier dankbaar gebruik van. De wisselwerking tussen de politieke en media arena wordt zichtbaar wanneer bijvoorbeeld Kamerleden verwijzen naar berichten vanuit de traditionele of sociale media. Media schrijven vervolgens weer over de gebeurtenissen in de politieke arena. Issuebesmetting en kopiegedrag kunnen als gevolg hebben dat een bandwagon effect ontstaat. Massamedia zijn volgens Halpin ook een actor die het cascadische proces kunnen bevorderen. Zij mobiliseren individuele leden van het gewone publiek, ook wel amateur actoren. In deze casus fungeren de massamedia als de arena waarin actoren aandacht vragen voor de PGB-problematiek en worden daarom in dit onderzoek niet gezien als actor.
20
3. Methode van onderzoek
De essentie van dit onderzoek is om een eerste aanzet te geven voor toekomstig onderzoek naar grassroots bewegingen, die politieke aandacht willen genereren tijdens de uitvoeringsfase van beleid. Een wetenschappelijk relevant vraagstuk dat tot op heden in de literatuur onderbelicht is gebleven. Dit onderzoek heeft als doel te verklaren hoe de expansie en mobilisatie van aandacht voor de PGB-problematiek is ontstaan, hoe de aandacht is verspreid en of deze casus verklaard kan worden met behulp van de theorieën over het bandwagon effect en issuebesmetting.
3.1. Afbakening onderzoek
Dit onderzoek richt zich op één casus, namelijk #PGBalarm. De expansie en mobilisatie van aandacht voor de PGB-problematiek staan centraal. Deze casus is gekozen, omdat een grassroots organisatie politieke aandacht heeft weten te genereren voor een kwestie. Dit onderzoek kijkt naar de periode van 30 januari 2015, de eerste tweet met #PGBalarm tot en met 22 januari 2016, het aftreden van SVB voorzitter Nicoly Vermeulen. De kwestie omtrent de PGB-problematiek heeft een langere doorlooptijd. In dit onderzoek staat de grassrootslobby #PGBalarm centraal. De volgende elementen worden onderzocht:
• Sociale media aandacht • Traditionele media aandacht • Politieke en bestuurlijke aandacht
Naast de verschillende vormen van aandacht zijn de actoren in kaart gebracht, die dezelfde boodschap als van de grassroots organisatie #PGBalarm uitdragen. Bij politieke aandacht is onderzocht welke politici de kwestie oppakken en introduceren in de politieke arena. Ook is onderzocht hoe de actoren druk weten te zetten op de verantwoordelijken. Met behulp van het conceptueel model zoals beschreven in paragraaf 2.2.1. worden de mechanismen en actoren, die het bandwagon effect teweeg kunnen brengen, onderzocht met behulp van deze praktijkcasus.
21 3.2. Dataverzameling
Deze analyse over de expansie en mobilisatie van aandacht omtrent #PGBalarm is kwalitatief van aard. Het betreft een enkelvoudige gevalstudie, waarbij één case diepgaand is bestudeerd. Dit empirisch-analytische onderzoek is deductief, omdat gebruik wordt gemaakt van theoretische concepten die mogelijk een verklaring geven voor de expansie en mobilisatie van aandacht door #PGBalarm voor de PGB-problematiek. Er is gekozen voor deze casus, omdat in de uitvoeringfase van beleid aandacht wordt gevraagd voor de uitbetalingsproblematiek omtrent de PGB’s. Uit het literatuuroverzicht komt niet naar voren dat eerder onderzoek is gedaan naar expansie en mobilisatie van aandacht door een grassroots organisatie in deze fase van de beleidscyclus. Het is een ‘typical’ casestudy, omdat de bevindingen van dit onderzoek mogelijk ook gelden voor gelijksoortige casussen waar via sociale media de aandacht wordt gevraagd voor problemen in de uitvoeringsfase van beleid. Dit geldt alleen voor de kwesties die daadwerkelijk politieke aandacht genereren.
Het onderzoek bestaat uit drie delen, namelijk (1) een literatuuroverzicht van verschillende onderzoeken naar de expansie en mobilisatie van aandacht voor kwesties, (2) een beschrijving van de casus en (3) een analyse waar de theorie inzet bij het verklaren van de casus. Het onderzoek is zowel beschrijvend als verklarend. Per deelvraag wordt uitgelegd welke methode van onderzoek van toepassing is:
1. Wanneer ontstond de aandacht voor #PGBalarm en hoe verspreidde de aandacht voor de PGB-problematiek zich?
Om deelvraag 1 te kunnen beantwoorden is een tijdlijn gemaakt met de feitelijke gebeurtenissen van 30 januari 2015 tot en met 22 januari 2016. De onderzoeksmethode is een inhoudsanalyse, waar de inhoud van bestaande documenten wordt geanalyseerd. Hierbij is gebruik gemaakt van bestaande overheidsdocumenten, zoals het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekening en kamerbrieven. Daarnaast is gebruik gemaakt van media berichten uit het databestand van LexisNexis Academic. LexisNexis geeft toegang tot recente artikelen uit de Nederlandse landelijke en regionale dagbladen. Alle kranten worden in de database dagelijks geactualiseerd. Uit ervaring blijkt dat in LexisNexis veel dubbele berichten staan en dat niet ieder artikel wordt weergegeven. Om te voorkomen dat bepaalde informatie achterwege blijft worden ook de databases van NRC en de Volkskrant gebruikt voor het vergaren van informatie.
22 De aandacht voor het PGB-alarm en daarmee de PGB-problematiek wordt met behulp van de applicatie van Coosto in kaart gebracht. Deze applicatie duikt diep in de sociale media. Trends kunnen middels deze applicatie wordt ontdekt en geanalyseerd. Er kan gezocht worden naar berichten over een bepaald onderwerp of thema. Ook kan gefilterd worden op verschillende kenmerken. De berichten komen van sociale netwerksites, blogs, fora, (online en offline) nieuwssites, radio en televisie.
2. Zijn er actoren die dezelfde boodschap over de PGB-problematiek uitdragen en welke redenen liggen daaraan ten grondslag?
Bij de beantwoording van deelvraag 2 is het van belang om alle actoren in kaart te brengen. Daarbij ligt de focus op de sympathisanten, ook wel diegenen die dezelfde boodschap hebben als de grassroots organisatie #PGBalarm. Ook hier wordt gebruik gemaakt van bestaand materiaal, zoals overheidsdocumenten en mediaberichten.
3. Wanneer werd #PGBalarm opgepakt door traditionele media en hoe lang bleef het daar onder de aandacht?
De applicatie van Coosto maakt de aandachtgolven omtrent de PGB-problematiek inzichtelijk. Zo wordt onderzocht wanneer de sociale mediaaandacht verminderd en/of verschuift naar de traditionele media. De rol van de sociale en traditionele media worden daarbij onderzocht.
4. Hoe valt de expansie van de aandacht voor #PGBalarm te verklaren met elementen van de theorie over issuebesmetting van Timothy Coombs en het bandwagon effect van Darren Halpin?
Op basis van de literatuur uit het theoretische kader wordt de empirie geanalyseerd. De elementen die kunnen leiden tot een bandwagon effect worden in de analyse onderzocht. Informatie wordt vergaard uit wetenschappelijke literatuur, overheidsdocumenten en mediaberichten.
23 Het onderzoek is als volgt uitgevoerd:
3.3. Validiteit en betrouwbaarheid
Het is voor een onderzoek van belang dat het zowel betrouwbaar als valide is. Validiteit gaat om de vraag of het onderzoek datgene meet wat de onderzoeker wil weten. Geeft het onderzoek daadwerkelijk antwoord op de hoofdvraag van het onderzoek? Betrouwbaarheid gaat over de herhaalbaarheid van een onderzoek. Zijn de resultaten hetzelfde als het onderzoek nogmaals wordt uitgevoerd?
Bij de interne validiteit wordt nagegaan of de behaalde resultaten gebaseerd zijn op goed uitgevoerd onderzoek. De interne validiteit is bij dit onderzoek hoog, omdat het onderzoek de diepte ingaat en de diversiteit aan empirische informatie groot is door het gebruik van verschillende databronnen, zoals officiële overheidsdocumenten, mediaberichten en wetenschappelijke literatuur. Daarbij wordt gebruik gemaakt van twee bekende databases, namelijk LexisNexis en de Coosto applicatie. Op basis van een wetenschappelijke theorie, namelijk het bandwagon effect en issuebesmetting, wordt de empirie geanalyseerd. Het is voor de interne validiteit van groot belang dat alle elementen die kunnen leiden tot een bandwagon effect aan bod komen in de analyse.
Bij de externe validiteit wordt gekeken naar de mate van generaliseerbaarheid van de onderzoeksresultaten. In dit onderzoek staat één casus centraal, namelijk de casus #PGBalarm. Er wordt geen vergelijking gemaakt met andere onderzoekeenheden. De externe validiteit van het empirische onderzoek staat onder druk, omdat niet aangetoond kan worden
Theoretisch kader • Literatuur review. • Theoretische afbakening. Empirisch onderzoek
• Beschrijving van de gebeurtenissen.
• Politieke, traditionele en sociale media aandacht in kaart. • Actoren in kaart.
Analyse
• Empirie wordt geanalyseerd met behulp van de theorie over het bandwagon effect en issuebesmetting.
Conclusie en discussie
• Beantwoording hoofd- en deelvragen.
24 of de resultaten ook gelden voor andere gelijksoortige typical cases. De bevindingen van dit onderzoek kunnen beperkt gegeneraliseerd worden naar een vergelijkbare situatie. Dit geldt voor casestudies in het algemeen.
Door middel van een inhoudsanalyse op mediaberichten en overheidsdocumenten worden elementen die kunnen leiden tot het bandwagon effect onderzocht. Deze elementen komen uit wetenschappelijke theorieën en staan gedefinieerd in het literatuuroverzicht. Bij herhaling van het onderzoek, waarbij dezelfde elementen uit de theorie over het bandwagon effect en issuebesmetting worden gebruikt, zullen bij het analyseren van het vaststaande onderzoeksmateriaal hoogstwaarschijnlijk dezelfde resultaten komen.
25
4. Casusbeschrijving
In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de casus van dit onderzoek, namelijk de PGB-problematiek. Het eerste gedeelte van dit hoofdstuk gaat in op de beslissing om de trekkingsrechten in te voeren. Vervolgens wordt het verloop van de invoering en de bestuurlijke gebeurtenissen weergegeven. Paragraaf 2 gaat in op de Twitteractie #PGBalarm. In deze paragraaf wordt uitgelegd welke impact #PGBalarm heeft gehad op het onder de aandacht brengen van de PGB-problematiek. Vervolgens wordt in paragraaf 3 uitgelegd in welke arena’s de kwestie is beland en in paragraaf 4 welke stakeholders betrokken zijn geweest bij de kwestie.
4.1. Trekkingsrecht persoonsgebonden budget
Mensen die langdurige zorg, begeleiding, ondersteuning of jeugdhulp nodig hebben, kunnen middels een persoonsgebonden budget zorg inkopen. Het kabinet geeft in het regeerakkoord aan fraude te willen bestrijden. De aanpak van fraude sluit aan op de doelstelling van houdbare financiering voor de zorg en het tegengaan van verspilling. Fraude met collectieve middelen tast de solidariteit aan en leidt tot financiële schade voor de overheid. De invoering van het trekkingsrecht PGB is een onderdeel van de fraudeaanpak in de zorg (NU, 2015). Ongeveer 120.000 mensen ontvangen een PGB (Financieel Dagblad, 2015).
Ouderen, gehandicapten en langdurig zieken konden met een PGB zelf zorg inkopen. In 1996 is het systeem omtrent de PGB’s opgezet door toenmalig staatssecretaris Erica Terpstra. De liberalen pleitten destijds voor meer marktwerking in de zorg. Zo konden patiënten zelf zorgverleners, voorzieningen en hulpmiddelen kiezen. De PGB-houders kregen het geld direct op hun rekening overgemaakt, waarna zij de zorgverlener betaalden. Destijds werden de declaraties achteraf gecontroleerd. Dat maakte het systeem fraudegevoelig. Malafide zorgverleners ontvingen wel het geld, maar verleenden niet de zorg. Het oude systeem moest van de Tweede Kamer snel vervangen worden (NU, 2015).
De cliënten ontvangen per ingang van 1 januari 2015 het geld niet meer zelf. In plaats daarvan krijgen de cliënten trekkingsrecht. Deze omvorming heeft als doel het verminderen van de mogelijkheden om fraude te kunnen plegen en het opsporen van de fraudeurs. Het systeem van trekkingsrecht PGB gaat fraude tegen en beschermt cliënten tegen frauderende bemiddelingsbureaus die uit zijn op eigen gewin. Cliënten krijgen toegang tot een beveiligde omgeving en geven via de uitvoerder opdracht om de zorgverleners te betalen. Door de vergaande digitalisering van de PGB-administratie kunnen controles voor- en achteraf worden
26 uitgevoerd. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft in samenwerking met SVB, Zorgkantoren, gemeenten, Zin, CAK en Per Saldo een ICT-systeem ingericht om de huidige PGB-houders over te laten gaan op het trekkingsrecht.
4.2. Verloop invoering trekkingsrecht PGB
In deze paragraaf wordt het verloop van de invoering van het trekkingsrecht PGB aan de hand van bestuurlijke gebeurtenissen beschreven.
2012
Eind juli informeerde de staatssecretaris van VWS de Tweede Kamer over het voornemen om de trekkingsrechten in te voeren. In december werd het plan om de fraude aan te pakken gepresenteerd. Het voornemen was om de trekkingsrechten per 1 januari 2014 in te voeren (Algemene Rekenkamer, 2015: 56).
2013
De CIO (Chief Information Office) van VWS adviseerde dat een pilot gedaan moest worden voor het invoeren van de trekkingsrechten. Eveneens raadde zij een faseerde invoer aan. Volgens de CIO was de streefdatum van 1 januari 2014 nagenoeg onmogelijk. In juli werd bekend dat de SVB de trekkingsrechten mag gaan uitvoeren. Dit was in de ministerraad besloten. VWS reageert in augustus op de Roadmap van de SVB. VWS koos voor een gefaseerde invoering vanaf 1 juli 2014 en een volledige invoering per 1 januari 2015. In september vergaderde de stuurgroep met vertegenwoordigers van het Ministerie van VWS, Per Saldo, de SVB, Zorgverzekeraars Nederland (ZN), Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Zorginstituut Nederland, het Centraal Administratie Kantoor (CAK) en een vertegenwoordiger van de Pilot Zorgkantoren voor de eerste keer. In mei 2014 sloot de G4 zich ook aan bij de stuurgroep (Algemene Rekenkamer, 2015: 56-57).
2014
Op 1 januari 2014 startte de pilot trekkingsrechten Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) met 3 zorgkantoren. Eind maart kwam de CIO met een oordeel over de invoering van de trekkingsrechten. VWS moest duidelijker de verantwoordelijkheid nemen ten opzichte van de SVB. De CIO adviseerde de lopende beslissingen te monitoren en alternatieve invoerscenario’s uit te werken. Of het nieuwe systeem van de SVB werkt voor een groot aantal mensen werd niet getoetst. De realisatie van de ICT-oplossing door alle partijen vanaf 1 januari 2015 vindt de CIO onaannemelijk. Op datzelfde moment kwam uit de Gateway
27 Review 1 dat de invoering van de trekkingsrechten vanaf 1 januari 2015 zonder ingrijpende wijzigingen niet of nauwelijks haalbaar zou zijn. De Review benoemde regie vanuit VWS en commitment van alle betrokkenen als punten van verbetering.
In april startte het programma Trekkingsrechten bij VWS. Vanuit dit programma werden de stuurgroep, voorbereidingsgroep en verschillende werkgroepen gecoördineerd. De Algemene Rekenkamer gaf in het verantwoordingsonderzoek 2013 aan dat de invoering van de trekkingsrechten nog de nodige inspanningen en coördinatie van VWS vraagt. Eind mei besprak de stuurgroep trekkingsrechten de functionaliteiten van het nieuwe systeem. Deze waren volgens de partijen nog onvoldoende uitgewerkt. Gemeenten en VWS uitten hun zorgen over dat het trage invoeringsproces.
Half juli werd besloten het trekkingsrecht vanaf 1 januari 2015 volledig in te voeren en niet gefaseerd. Zorgkantoren gaven aan het niet fijn te vinden om met twee systemen te werken. De VNG, G4 en G32 uitten in een brief aan de staatssecretaris van VWS hun zorgen over het invoeringstraject trekkingsrechten per 1 januari 2015. Zij signaleerde grote risico’s in de ICT-aansluiting, de overdracht van gegevens, het tijdig en correct vullen van het nieuwe systeem en de communicatie richting PGB-houders. Volgens de Gateway Review 0 Invoering trekkingsrechten PGB was de implementatie van trekkingsrechten per 1 januari 2015 wel haalbaar. Opnieuw werd de regierol van VWS benadrukt.
Deloitte kwam half oktober op verzoek van VWS met een IT-onderzoek naar het systeem van de trekkingsrechten. Daarbij werd gekeken naar de performance, beveiliging van het systeem en haalbaarheid van de invoering per 1 januari 2015. Het onderzoek toonde aan dat het onduidelijk was wat het systeem wel en niet aan zou kunnen. In november heeft de Algemene Rekenkamer opnieuw aangekaart dat de aansturing en toezicht op de SVB onvoldoende helder is. Ook signaleerde zij risico’s bij de gegevensoverdracht, omdat gemeenten pas in december de beschikkingen voor 2015 doorgeven aan de SVB. Gemeenten twijfelden aan de haalbaarheid. Zij zagen risico’s bij de uitvoering, de rechtmatigheid en de gecombineerde zorg. Terugvalscenario’s werden door gemeenten gezien als noodzakelijk.
In het bestuurlijke overleg eind november werden aanvullende afspraken gemaakt over de terugvalscenario’s. De partijen besloten dat VWS de consequenties zou dragen bij het eventueel inzetten van terugvalscenario’s. Daarnaast mochten gemeenten en zorgkantoren budgethouders een voorschot geven. Ook budgethouders, die nog geen goedkeurig hadden, konden een declaratie indienen bij de SVB. Begin december uitte de VNG in een brief aan de
28 Kamercommissie van VWS haar zorgen over de decentralisaties, waaronder de organisatie van het trekkingsrecht PGB. Een deel van de PGB-houders waren nog niet bekend of hadden nog niet gereageerd. Dit had volgens de VNG te maken met late besluitvorming en hectiek door beleidswijzigingen. Per Saldo gaf aan dat het nog onduidelijk is hoe vervoerskosten gedeclareerd moesten worden in 2015. Op 22 december heeft de SVB in de stuurgroep aangegeven dat het niet meer haalbaar was om alle zorgovereenkomsten te verwerken voor 15 januari 2015. Beschikkingen van gemeenten kwamen niet snel genoeg binnen. De andere partijen in de stuurgroep uitten hun zorgen. De Tweede Kamer werd door de staatssecretaris van VWS geïnformeerd over de invoering van het trekkingsrecht en de mogelijkheden om zorgcontinuïteit te garanderen. Tijdige betaling bleek mogelijk voor zorgovereenkomsten die niet op tijd een goedkeuring zouden hebben (Algemene Rekenkamer, 2015: 57-59).
2015
Begin januari 2015 is de nieuwe wet omtrent de persoonsgebonden budgetten (PGB) in werking getreden. Vanaf 15 januari was het portaal van de SVB drie dagen niet beschikbaar. In deze dagen werd een terugvalscenario in gang gezet. De SVB kon geen gegevens verwerken van zorgkantoren, gemeenten en budgethouders. Op 20 januari gaf de staatssecretaris van VWS in een brief aan de Tweede Kamer aan dat er nog onvoldoende gegevens waren om de uitbetalingen zonder maatregelen goed te laten verlopen. PGB-houders kregen voor een periode van drie maanden een voorlopig budget. Het controleren van de uitvoerende partijen en budgethouders zou achteraf gebeuren. Ook ontbrekende informatie kon achteraf worden aangevuld. In een Kamerbrief beantwoordde de staatssecretaris 39 Kamervragen over de onzekerheden omtrent de uitbetalingen van 250.000 zorgverleners. Eén dag later betaalde de SVB de zorgverleners met een vast maandbedrag. 57.000 zorgovereenkomsten waren nog niet verwerkt. In een brief aan de Tweede Kamer gaf de staatssecretaris aan overleg te hebben gehad met de SVB en Per Saldo, de belangenorganisatie voor PGB-houders, waarin zij de onzekerheden over het systeem van de trekkingsrechten bespraken. De staatssecretaris beloofde op 2 februari meer duidelijkheid te geven. De staatssecretaris zei dat hij verwacht met de trekkingsrechten een stap in de richting van fraudebestendigheid te hebben gezet. In de brief aan de Tweede Kamer liet de staatssecretaris weten dat nog onduidelijkheid bestaat over het achteraf uitbetalen van zorgverleners. Op 30 januari werden via Twitter zoveel berichten gestuurd met #PGBalarm, dat de PGB-problematiek binnen een uur een trending topic was (Volkskrant, 2015).
29 Ongeveer 75 procent van de zorgovereenkomsten waren op 2 februari verwerkt. Bij de SVB werd een Rapid Response Team opgericht om PGB-houders in een spoedeisende situatie zo snel mogelijk te helpen. Op 4 februari vond naar aanleiding van alle berichten op Twitter een spoeddebat plaats over de noodscenario’s voor PGB-houders. In de Tweede Kamer werden negen moties ingediend en aangenomen. De moties hadden betrekking op de onafhankelijke probleemanalyse, het maatwerk in het systeem van de SVB, het uitbetalen zonder een goedgekeurde zorgovereenkomst, de eenduidige communicatie richting PGB-houders, de uitvoeringstoets en de betrokkenheid van Per Saldo. 12 februari vond opnieuw een debat plaats, waarin de staatssecretaris van VWS Kamervragen beantwoordde over de ontwikkelingen bij het uitbetalen van PGB aan zorgverleners (Algemene Rekenkamer, 2015: 59-61).
In februari 2015 stond de PGB-problematiek op de politieke agenda. Staatssecretaris Van Rijn greep terug op een noodscenario, namelijk dat budgethouders niet langer op goedkeuring van hun zorgcontracten hoefden te wachten. Ze konden hun declaraties direct opsturen. De declaraties werden met voorrang behandeld, terwijl het de bedoeling was om pas na een goedkeuring de declaraties uit te betalen. Half februari zouden de problemen zijn opgelost. De chaos bleek hardnekkig. Staatssecretaris Van Rijn kwam in maart 2015 met een herstelplan (NU, 2016).
De ICT-systemen van de SVB bleken de uitbetalingen niet aan te kunnen. Al eerder werd door de Nationale Ombudsman geconcludeerd dat de overheid bij de invoering van de nieuwe wet aan alle kanten heeft gefaald. De veranderingen bleken te ingrijpend. Zorgcontracten werden door het administratie doolhof laat opgestuurd. Naast dat de SVB veel meer aanmeldingen binnen kreeg dan verwacht, was de SVB onvoldoende voorbereid op de nieuwe taak. Zorgcontracten raakten kwijt en de SVB had te weinig medewerkers om de aanvragenstroom en klachten te kunnen behandelen. Het programma Invoering trekkingsrecht PGB zou per 1 april 2015 stoppen. Op basis van de ervaringen van de ketenpartners en budgethouders werd een nieuw project gestart om het stelsel van trekkingsrecht PGB voor Wmo, Jeugdwet WIz te optimaliseren (Rijksictdashboard, 2015).
Vanaf juni 2015 zou het betalingssysteem moeten werken. De Tweede Kamer gaf 15 mei als deadline mee. Ook deze datum werd niet gehaald. Op 28 mei werd Nicoly Vermeulen, de voorzitter van de raad van bestuur van de SVB, uitgenodigd in de Tweede Kamer om uitleg te geven over de aanhoudende PGB-problemen. Geëmotioneerd bood Vermeulen haar excuses aan de in Tweede Kamer voor de chaos rondom de uitbetaling van de PGB’s. Zij gaf aan dat
30 zorgverleners en budgethouders de dupe zijn geworden van de problemen. Daarnaast bedankte de SVB-voorzitter de medewerkers van de SVB voor hun inzet (Volkskrant, 2015). Sinds juni 2015 verlopen de betalingen aan zorgverleners grotendeels binnen de afgesproken termijnen. Ketenpartijen moesten noodverbanden toepassen. Veel controles op de betalingen worden hierdoor niet uitgevoerd. Voorlopig is de vernieuwing van het ICT-systeem stilgelegd en worden in het huidige systeem geen grote aanpassingen gedaan. Het aanbrengen van verbeteringen voor een toekomstbestendig ICT-systeem is noodzakelijk. Het niet vernieuwen van de ICT brengt risico’s met zich mee, bijvoorbeeld voor dienstverlening aan burgers. De staatssecretaris van VWS en de ketenpartners hebben de taak om het betaalproces stabiel te houden en om met structurele verbeteringen te komen. Na de zomer zouden de PGB-problemen opgelost zijn. Daar kwam van Rijn eind juni op terug met de boodschap dat hij hoopt op 1 januari 2016 een het systeem werkend te krijgen. De PVV, SP, GroenLinks en het CDA hadden het vertrouwen in de staatssecretaris opgezegd. D66, VVD en de PvdA bleven van Rijn steunen. Het merendeel van de Tweede Kamer wilde dat het nieuwe uitbetalingssysteem op de schop zou gaan (NU, 2016).
Eind 2015 waren de problemen met de uitbetalingen van de PGB’s nog steeds niet opgelost. Hierbij werd niet alleen gewezen op het falen van de SVB, ook ruim 60 procent van de gemeenten hadden de deadline van 1 november gemist. Voor die datum zouden de gemeenten de juiste informatie naar de SVB moeten sturen. Kleinere gemeenten leken meer moeite te hebben met het goed informeren van de burgers. De expertise was binnen de kleinere gemeenten schaars en de mogelijkheden om extra capaciteit in te zetten waren beperkt (NRC, 2015).
2016
Begin 2016 functioneerde de keten voor het trekkingsrecht PGB nog niet zoals beoogd. Het Bureau ICT-toetsing concludeerde in februari 2016 dat de ICT-systemen van de SVB tekortschieten. Voor staatssecretaris Klijnsma van SZW was de maat vol en meende dat de SVB toe is aan een nieuwe fase met nieuw leiderschap. Volgens een onderzoek van een extern bureau heeft het herstellen van de problemen 22 tot 31,5 miljoen euro gekost voor gemeenten (Volkskrant, 2015). Vanwege de aanhoudende problemen omtrent de uitbetaling van de PGB’s werd op 22 januari 2016 SVB-voorzitter Nicoly Vermeulen weggestuurd (NU, 2016).
31 4.2. De Twitteractie #PGBalarm
Sinds 1 januari 2015 is het PGB-geld ondergebracht bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Dit wordt het trekkingsrecht genoemd. De zorgverleners ontvangen het geld. Alleen met een goedgekeurd zorgcontract met de zorgverlener betaalt de SVB het PGB-geld uit. De vele PGB-aanvragen kon de SVB niet aan, waardoor zorgverleners te laat hun salaris kregen. Op vrijdag 30 januari om 21:43 werd de eerste tweet met #PGBalarm verzonden door @marijetweetjes, ofwel Marije ten Broeke. Marije wilde met deze tweet aandacht vragen voor de uitbetalingsproblemen van de persoonsgebonden budgetten (PGB). De hashtag van Marije slaat aan en wordt die avond een trending topic. Marije heeft een account om online veranderingen in de zorg goed te kunnen volgen. Zelf Twitterde ze weinig en heeft slechts tweehonderd volgers. Op de tweet werd ineens massaal gereageerd. Om de aandacht te trekken werden veel journalisten en politici genoemd in de tweets. Later die avond leverde een bericht van Mona Keijzer, CDA Tweede Kamerlid met #PGBalarm 362 retweets op. Marije ten Broeke had dit vooraf niet zo bedacht of afgesproken. De aandacht voor het probleem was overweldigend. Een aantal fanatieke Twitteraars plaatsen honderden tweets met #PGBalarm.
Op maandag 2 februari pikten de traditionele media de Twitteractie op. Na het weekend stond in de Telegraaf dat Twitter een debat over PGB-chaos had afgedwongen. Ruim 15.000 tweets zijn verstuurd na het alarm van Marije ten Broeke. De week ervoor werd een debat over de persoonsgebonden budgetten door de coalitie geblokkeerd. De Twitteractie heeft gezorgd dat PvdA overstag ging. Het was uniek dat sociale media daarin slagen. Acht procent van de 15.000 tweets waren origineel. De andere Twitterberichten waren retweets.
De Twitteractie kreeg op 2 februari gezicht. De Volkskracht benoemde de actie zijdelings in een artikel, waarin zij de ‘PGB-chaos’ bespraken. Het gemiddelde aantal tweets bij een maatschappelijke kwestie lag hoger dan gebruikelijk. Op 3 februari werd bekend gemaakt dat een relatief kleine groep mensen berichten met #PGBalarm verstuurden. De Twitterstorm bleef razen tijdens het spoeddebat, waardoor de coalitie onder druk van de publieke opinie online instemde met een tweede spoeddebat.
Na de positieve media aandacht, volgde een negatief bericht over de Twitteraars. Het zou gaan om een handjevol opruiers die een valse werkelijkheid hadden geschetst. Navis, verslaggever van De Telegraaf, noemde de opruiers een ‘bende van 24’, die de vaste Kamercommissie Volksgezondheid op tilt lieten slaan. Navis wilde de problemen niet
32 bagatelliseren. Het artikel van De Telegraaf zorgde voor de nodige kritiek. Navis zou afbreuk hebben gedaan aan de oprechte verhalen van gedupeerden. Daarnaast waren er problemen omtrent het persoonsgebonden budget. De grootte van de Twittergroep maakte daardoor niet uit. GeenStijl en Volkskrant columniste Sheila Sitalsing uitten zich negatief over de berichtgeving in De Telegraaf. Sitalsing vond democratisering met behulp van Twitter juist heel gezond (Volkskrant, 2015). Buiten de vierentwintig fanatiekelingen, die minstens duizend berichten (tweets) per persoon postte, twitterde een grote groep mensen tientallen tot honderden keren over het PGB-alarm.
Voornamelijk in het begin kwam de Twitteractie #PGBalarm onder de aandacht. Daarna pakten traditionele media en de politiek de kwestie op. In twee debatten, het debat op 4 februari en het debat op 4 juni, worden de Twitterberichten met #PGBalarm aangehaald (Tweede Kamer, 2015). In de periode van 30 januari 2015 tot 22 januari 2016 bleven mensen berichten met #PGBalarm versturen. Wel is zichtbaar dat het aantal berichten geleidelijk aan afneemt (Coosto, 2015-2016). In de analyse wordt hier dieper op ingegaan. De grassrootslobby #PGBalarm heeft met een relatief onprofessionele lobby de gevestigde belangen weten uit te dagen (Volkskrant, 2016).
33 4.3. Verschillende arena’s waar de kwestie zich in bevind
In verschillende arena’s komt de PGB-problematiek onder de aandacht. In deze paragraaf wordt kort besproken in welke arena’s de kwestie onder de aandacht is gekomen.
4.3.1. Media arena
Platform sociale media
Het platform Twitter bestaat sinds maart 2016 tien jaar. In 2006 werd Twitter opgericht en groeide tot één van de grootste en meest bekende van de sociale media netwerken. Twitter is geïnspireerd op het gekwetter van vogels die dwars door elkaar heen een storm aan informatie uitten. Het idee van de oprichters is gebouwd voor sms-gebruik. Een sms’je is 160 tekens lang, zodat men 20 tekens overhoudt voor namen van gebruikers. Daar komt het limiet van 140 tekens op Twitter vandaan. Later werd Twitter voornamelijk via internet gebruikt, de 140 karakters bleven bestaan. In 2007 kreeg de dienst op een conferentie veel aandacht en nieuwe gebruikers. Het gevolg was een sneeuwbaleffect. Het aantal Twitter-gebruikers groeide wereldwijd explosief. De gebruikers vonden nieuwe manieren om Twitter slim in te zetten. Zo ontstond onder andere de hashtag om Twitterberichten (tweets) te bundelen of een onderwerp aan te geven (NU, 2013). Uit cijfers van maart 2015 blijkt dat Twitter in Nederland maandelijks 2.603.000 unieke bezoekers heeft (Marketingfacts, 2015).
De problemen rond de uitbetalingen van de PGB’s zijn door middel van de Twitteractie #PGBalarm op de politieke agenda gekomen. Vrijdag 30 januari 2015 werd de eerste tweet met #PGBalarm verstuurd. Binnen een uur was #PGBalarm een trending topic. Er zijn verschillende Twitteraccounts (Ruttes Melkkoe, Break the System) en hashtags om aandacht te vragen voor kwesties. Ook voor de problemen in de zorg. Om de aandacht te trekken voor een bepaalde kwestie worden in veel Twitterberichten journalisten en politici genoemd. Zo kwam de kwestie onder de aandacht bij Tweede Kamerlid Mona Keijzer. Diezelfde avond stuurt Mona Keijzer zelf een bericht op Twitter #PGBalarm. In het spoeddebat op 4 februari begon zij haar betoog met het aanhalen van de Twitteractie #PGBalarm. De Tweede Kamerleden Mona Keijzer en Renske Leijten hebben met meer dan 23.000 volgers op Twitter een groot bereik.
Naast Twitter worden kwesties ook op andere sociale mediawebsites aangekaart. Hierbij kan gedacht worden aan Facebook, Instagram, Pinterest, Google+, Youtube, individuele blogs en fora. Ook de SVB, waar #PGBalarm met name op is gericht, heeft een Twitteraccount
