1
Bestraffende bestuurlijke sancties met een dwingend karakter en de rechterlijke
evenredigheidstoets
“ Een onderzoek naar de ontwikkelingen van de toetsing van bestraffende bestuurlijke sancties met een gefixeerd karakter aan het evenredigheidsbeginsel door de hoogste bestuurlijke rechtscolleges”.
Inleverdatum : 25 februari 2016 Scriptiebegeleider : dhr. Mr. A.P. Klap
Instelling : Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid Master : Publiekrecht, track Staats- en Bestuursrecht
Onderwerp : Rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
Studiepunten : 12 EC
Student : Stephanie Beaufort
3 ‘You must not use a steam hammer to crack a nut, if a nutcracker would do’.
4 Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1
1.1. Inleiding p. 7
Hoofdstuk 2 Evenredigheidsbeginsel en de rechterlijke toetsing
2.1. Evenredigheidsbeginsel p. 10
2.2. Rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel p. 11
2.2.1. Of-vraag p. 11
2.2.2. Toetsing van de maatvoering van de bestraffende bestuurlijke sanctie p. 12
2.2.2.1. ‘Full jurisdiction’ p. 12
2.2.2.2. Nederlandse jurisprudentie inzake de intensiteit van de
de rechterlijke evenredigheidstoets p. 14
2.2.3. Bestraffende bestuurlijke sancties met een gefixeerd karakter p. 14
2.3. Tussenconclusie p. 17
Hoofdstuk 3 College van Beroep voor het bedrijfsleven
3.1. Inleiding p. 18
3.2. Analyse jurisprudentie CBb p. 18
3.3. Tussenconclusie p. 22
Hoofdstuk 4 Centrale Raad van Beroep
4.1. Inleiding p. 23
4.2. Wettelijk kader Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SWZ-wetgeving p. 23 4.3. Analyse jurisprudentie Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid
SZW-wetgeving p. 25
4.4. Tussenconclusie p. 30
Hoofdstuk 5 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
5.1. Inleiding p. 31
5.2. Alcoholslotprogramma en het wettelijke kader p. 32
5.3. Analyse jurisprudentie van de ABRvS inzake het alcoholslotprogramma p. 34 5.4. Nadere opmerkingen over de uitspraak van 4 maart 2015 p. 38
5
Conclusie p. 41
6 Afkortingen
aant. aantekening
ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State AFM Autoriteit Financiële Markten
art. artikel
asp alcoholslotprogramma Awb Algemene wet bestuursrecht
CBb College van Beroep voor het bedrijfsleven CBR Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen CRvB Centrale Raad van Beroep
e.a. en anderen e.v. en verder
EHRM Europese Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
HR Hoge Raad
HvJ EU Hof van Justitie van de Europese Unie m. nt. met noot
nr. nummer
p. pagina
Rb Rechtbank
r.o. rechtsoverweging Sr Wetboek van Strafrecht Sv Wetboek van Strafvordering Stb. Staatsblad
SWOV Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid UWV Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
Wft Wet op het financieel toezicht Wvw Wegenverkeerswet 1994 WW Werkloosheidswet
7 Hoofdstuk 1
§ 1.1. Inleiding
Een bestraffende, ofwel punitieve, bestuurlijke sanctie wordt ingevolge artikel 5:2 lid 1 sub c Awb omschreven als een ‘bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe
te voegen’.1 Op grond van het evenredigheidsbeginsel mag er geen onevenredigheid bestaan
tussen de hoogte van de bestraffende bestuurlijke sanctie enerzijds en de ernst van de verweten gedraging anderzijds.2 De bestuursrechter zal moeten beoordelen of de door het bestuursorgaan opgelegde punitieve sanctie, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.3 Het probleem is echter dat het bestuur niet altijd de ruimte bezit om de bestraffende sanctie op het evenredigheidsbeginsel af te stemmen. Binnen het bestuurlijke sanctiearsenaal bestaan er namelijk bestraffende sancties met een verplichtend karakter. Zo kan de wetgever bijvoorbeeld in wetgeving dwingend en uitputtend voorschrijven in welke gevallen een bestraffende bestuurlijke sanctie moet worden opgelegd. Ook kan de wetgever ervoor kiezen om de hoogte van de bestraffende bestuurlijke sanctie in wetgeving vast te leggen. Zo kan de wetgever de hoogte van de punitieve bestuurlijke sanctie neerleggen in de wet in formele zin, of in lagere wetgeving, zoals een algemene maatregel van bestuur. Afwijken is enkel toegestaan indien er sprake is van bijzondere omstandigheden. In andere gevallen kan de wetgever hebben besloten om de hoogte van de sanctie niet in wetgeving te fixeren (variabel stelsel), maar kan het bestuur omwille van rechtseenheid en rechtsgelijkheid de boetetarieven in beleidsregels vastleggen of vast moet leggen. Normaliter kan slechts van beleidsregels worden afgeweken indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, zo blijkt uit artikel 4:84 Awb. Toch heeft de Afdeling in haar uitspraak van 21 juni 2010 overwogen dat wanneer een boetebeleid als zodanig niet door de rechter onredelijk wordt bevonden, het bestuur bij toepassing van de beleidsregel steeds in het concrete geval moet beoordelen of deze toepassing strookt met de evenredigheidsfactoren zoals neergelegd in artikel 5:46 lid 2 Awb. Indien dat niet het geval is, zal een sanctie moeten worden opgelegd die passend en geboden is.4 In abstracto bestaat de mogelijkheid om van een beleidsregel af te wijken, maar het is de vraag of én wanneer dit in de praktijk gebeurt. Hierdoor bestaat het gevaar dat boetebeleidsregels trekken kunnen vertonen van een gefixeerd (boete)stelsel.
1
Blijkens de uitspraak van 27 maart 2002 omschrijft de Afdeling leedtoevoeging als ‘het bewerkstelligen van normconform
gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel’. Zie Afdeling 27 maart 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE0721,
r.o. 2.4.
2 De Waard 2010, p. 469. 3
Idem.
4
ABRvS 21 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1905. Aangehaald in de noot van Klap bij ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1288.
8 In gevallen waarin sprake is van een gefixeerd (boete)stelsel is de evenredigheid van de sanctie in beginsel gegeven. Het bestuur en de rechter zijn hieraan gebonden, tenzij de bestraffende bestuurlijke sanctie in het concrete geval gelet op de bijzondere omstandigheden onevenredig uitwerkt Bijzondere omstandigheden zijn de omstandigheden waar de wetgever bij het vaststellen van (de hoogte van) de sanctie onterecht geen rekening mee heeft gehouden. De drempel om ‘bijzondere omstandigheden’ aan te nemen is dermate hoog, dat dit moeilijk nog een evenredigheidstoets genoemd kan worden. Het voorgaande brengt dan ook met zich dat in geval van een gefixeerd (boete)stelsel de rechterlijke evenredigheidstoets van bestraffende bestuurlijke sancties bemoeilijkt wordt. In deze scriptie zal worden onderzocht of de hoogste bestuursrechters van Nederland in het geval van een gefixeerd (boete)stelsel een opening zien om zich toch over de evenredigheid van de bestraffende bestuurlijke sanctie uit te kunnen laten. Dit zal worden gedaan aan de hand van verschillende uitspraken van de hoogste bestuurlijke rechtscolleges. Zo verwees de Afdeling in haar uitspraak van 4 maart 2015 de regeling waarin het alcoholslotprogramma is opgenomen naar de prullenmand, omdat de regeling volgens dit rechtscollege in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.5 Blijkens de uitspraak van 24 november 20146 laat ook de CRvB zich niet te makkelijk door de wetgever buiten spel zetten. De wetgever, die voor het overtreden van de inlichtingenplicht een bestuurlijke boete van honderd procent van het benadelingsbedrag evenredig achtte, wordt in deze uitspraak door de Raad terug gefloten. Het CBb matigde in haar uitspraak van 15 december 2006 een bestuurlijke boete die wegens overtreding van de Tabakswet was opgelegd, omdat de wetgever bij het fixeren van de boetebedragen bepaalde factoren niet heeft meegewogen die het CBb wel relevant achtte.7 Voorgenoemde uitspraken (en meer) zullen in deze scriptie aan een nadere bestudering worden onderworpen.
Alvorens daartoe over te gaan, zal eerst het normatieve kader uiteengezet moeten worden. Omdat de rechter de evenredigheid van bestraffende bestuurlijke sancties moet toetsen, zal eerst achterhaald moeten worden wanneer een besluit als evenredig kan worden aangemerkt.
5
ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622.
6
CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754.
7
9 Derhalve wordt eerst ingegaan op het evenredigheidsbeginsel. Voor de beantwoording van de vraag of de hoogste bestuurlijke rechtscolleges bestraffende bestuurlijke sancties met een dwingend karakter indringender aan het evenredigheidsbeginsel zijn gaan toetsen, is het van belang om inzichtelijk te maken hoe de rechterlijke evenredigheidstoets in theorie moet verlopen. Het is daarbij vooral interessant hoe indringend deze toets behoord te zijn. Hierbij is het van belang om onderscheid te maken tussen twee soorten toetsen, omdat de intensiteit van beide rechterlijke toetsen onderling verschillen.8 In de eerste plaats toetst de rechter of het bestuursorgaan de bestraffende sanctie had mogen opleggen (of-vraag).9 Indien de rechter van mening is dat het bestuur de bestraffende sanctie had mogen opleggen, zal de rechter de maatvoering van de punitieve bestuurlijke sanctie aan een evenredigheidstoets moeten onderwerpen.10 In dit kader wordt vaak naar artikel 6 lid 1 EVRM verwezen. Overeenkomstig deze bepaling moet de rechter, indien er sprake is van vaststelling van burgerlijke rechten en plichten, dan wel in het geval van een ‘criminal charge’ over ‘full jurisdiction’ beschikken. Door middel van een jurisprudentie-onderzoek zal worden onderzocht wat de betekenis is van het begrip ‘full jurisdiction’ en welke eisen het Straatsburgse Hof stelt aan de aard van de rechterlijke evenredigheidstoets. Uit onderzoek zal blijken dat het Straatsburgse Hof zich niet expliciet uitlaat hoe intensief de rechterlijke evenredigheidstoets moet zijn, maar dat Nederlandse jurisprudentie op dit punt wel meer duidelijkheid biedt.11
Hoofdstuk 2
§ 2.1. Evenredigheidsbeginsel
8 Michiels 2015, p. 363, Michiels & De Waard 2007, p. 68. 9
Michiels 2015, p. 364, Michiels & De Waard 2007, p. 68, Klap 2005, p. 188-189.
10
Michiels 2015, p. 364, Michiels & De Waard 2007, p. 68.
11
10 De Britse rechter Lord Diplock gaf in 1983 een treffende omschrijving van het evenredigheidsbeginsel; ‘You must not use a steam hammer to crack a nut, if a nutcracker
would do’.12 Het evenredigheidsbeginsel verlangt dus een evenwichtige verhouding tussen
middel en het beoogde doel. Toch blinkt de norm niet in helderheid uit. Uit het evenredigheidsbeginsel volgt niet duidelijk wanneer een besluit als evenredig kan worden aangemerkt. Eén van de verklaringen die Groenewegen hiervoor geeft, is dat de term ‘evenredigheid’ evaluatief van aard is.13 De term schrijft zelf niet voor wat evenredig is. Het antwoord op deze vraag is dan ook mede afhankelijk van een waardeoordeel.14
Het evenredigheidsbeginsel is binnen het bestuursrecht algemeen gecodificeerd in artikel 3:4 lid 2 Awb. Krachtens deze bepaling mogen de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn met de tot het besluit te dienen doelen. Voor de bestuurlijke boete is het evenredigheidsbeginsel neergelegd in het tweede lid van artikel 5:46 Awb. In deze bepaling liggen de maatstaven besloten waar het bestuursorgaan, bij het aanwenden van zijn bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, rekening mee moet houden. Overeenkomstig artikel 5:46 lid 2 Awb dient het bestuur, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete in een wettelijk voorschrift is vastgesteld (gefixeerd stelsel), de bestuurlijke boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Zo nodig houdt het bestuur rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De wetgever bepaalt ex artikel 5:46 lid 1 Awb de maximale boetehoogte, maar welke boete in concreto moet worden opgelegd zal steeds per individueel geval bekeken moeten worden. Indien de rechter oordeelt dat de hoogte van de bestuurlijke boete onevenredig is, zal hij zelf een boete moeten opleggen die passend en geboden is.
Omwille van rechtseenheid en rechtsgelijkheid kan het bestuur de hoogte van de bestuurlijke boete vastleggen of vast moeten leggen in boetebeleidsregels. Op grond van artikel 4:84 Awb is afwijken van beleidsregels doorgaans alleen mogelijk indien zich bijzondere omstandigheden voordoen. Maar de plicht om bij bijzondere omstandigheden af te wijken staat op gespannen voet met een concrete evenredigheidsbeoordeling zoals dat op grond van artikel 5:46 lid 2 Awb vereist is.15 In haar uitspraak van 21 juni 2010 overwoog de Afdeling dat indien de rechter de beleidsregels als zodanig niet onredelijk acht, het bestuur bij
12 Regina v. Goldstein 1983, aangehaald in Zoethout 2005, p. 23 en Van Melle 2015, p. 1. 13
Groenewegen 2005, p. 13+21.
14
Idem.
15
11 toepassing van het beleid in elk voorkomend geval moet beoordelen of die toepassing strookt met de evenredigheidsfactoren in artikel 5:46 lid 2 Awb. Indien dat niet het geval is, dient toepassing van de boetebeleidsregel achterwege te blijven en zal een boete moeten worden opgelegd die passend en geboden is.16 Daarmee zegt de Afdeling dat de evenredigheid van de bestuurlijke boete, ondanks dat de boetehoogte in beleidsregels is neergelegd, steeds in het concrete geval beoordeeld moet worden, ook al doen zich geen bijzondere omstandigheden voor.
§ 2.2. Rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel § 2.2.1. Of-vraag
In gevallen waarin de wet bepaalt dat het bestuursorgaan een sanctie kan opleggen of hiertoe
bevoegd is, wordt aan het bestuur beleidsvrijheid gelaten.17 Beleidsvrijheid wordt omschreven
als de vrijheid van het bestuur om van het gebruik van een bevoegdheid af te zien, wanneer wel aan de normconditie is voldaan.18 Het bestuursorgaan dat beleidsvrijheid bezit, zal het algemeen belang van handhaving moeten afwegen tegen het individueel belang van de persoon aan wie een sanctie dreigt te worden opgelegd.19 Om staatsrechtelijke redenen (scheiding der machten) zal de rechter het door het bestuur genomen besluit marginaal, ofwel terughoudend, moeten toetsten.20 Dit betekent dat de rechter zich dient te beperken tot de vraag of het bestuur, gelet op de betrokken belangen, in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.21
§ 2.2.2. Toetsing van de maatvoering van de bestraffende bestuurlijke sanctie § 2.2.2.1. ‘Full jurisdiction’.
16
ABRvS 21 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1905, r.o. 2.4., aangehaald door Klap in zijn noot bij ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1288.
17
Klap, Groenewegen & Van Angeren 2014, p. 8, Klap in Damen 2009, p. 322+326. Ondanks de wettelijke formulering (kan) heeft de Afdeling in haar uitspraak van 2 februari 1998 (ABRvS 2 februari 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3176) besloten dat het bestuursorgaan, in geval van herstelsancties, in beginsel verplicht is om handhavend op te treden. Deze leer staat ook wel bekend als de ‘beginselplicht tot handhaving’. Zie voor de meest recente invulling van deze beginselplicht ABRvS 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ6637. Met dit leerstuk heeft de Afdeling weliswaar de afwegingsruimte van het bestuursorgaan beperkt, toch is de beleidsvrijheid niet verdwenen. De rechterlijke toets is om die reden nog steeds terughoudend van aard. Zie Neerhof in Damen 2009, p. 710, Michiels & De Waard 2007, p. 68.
18 Klap, Groenewegen & Van Angeren 2014, p. 8, Klap in Damen 2009, p. 316+322. 19
Klap, Groenewegen & Van Angeren 2014, p. 8, Klap in Damen 2009, p. 316, Klap 2005,189.
20
Klap in Damen 2009, p. 316, Michiels & De Waard 2007, p. 68, Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 520.
21
12 Indien de rechter meent dat het bestuur de punitieve bestuurlijke sanctie had mogen opleggen, zal hij de maatvoering van de sanctie aan een evenredigheidstoets onderwerpen. In dit kader wordt in de literatuur vaak naar het eerste lid van artikel 6 EVRM verwezen.22 Op grond van dit artikel dient de rechter, indien er sprake is van vaststelling van burgerlijke rechten en plichten dan wel in het geval van een ‘criminal charge’ over ‘full jurisdiction’ te beschikken. In deze paragraaf zal worden onderzocht welke eisen het begrip ‘full jurisdiction’ aan de rechterlijke toets stelt.23
Uit de jurisprudentie van het EHRM inzake het begrip ‘full jurisdiction’ kan allereerst worden opgemaakt dat de nationale rechter bevoegd moet zijn om zich te kunnen buigen over zowel rechtsvragen als feitelijke vraagstukken. ‘Both categories of question are equally crucial for the outcome of proceedings (…)’, aldus het Straatsburgse Hof in de zaak Le Compte, Van
Leuven and De Meyere.24
Op grond van de zaken Le Compte, Van Leuven and De Meyere25 en Albert and Le Compte26 vloeit uit de eis van ‘full jurisdiction’ eveneens voort dat ten minste één rechterlijke instantie aan alle waarborgen als in artikel 6 lid 1 EVRM moet voldoen. In deze zaken werd bij drie instanties geprocedeerd. De eerste instantie betrof de Provinciale Raad, die de sancties had opgelegd. Hiertegen werd beroep ingesteld bij de Raad van Beroep, waar de zaak achter gesloten deuren werd behandeld. Het Straatsburgse Hof vereist niet dat in ieder stadium aan alle eisen van artikel 6 lid 1 EVRM wordt voldaan, mits er maar een procedure openstaat bij tenminste één rechterlijke instantie waarin deze waarborgen wel worden gerespecteerd.27
Om een schending van artikel 6 lid 1 EVRM te voorkomen zou het Belgische Hof van Cassatie nu aan alle waarborgen van dit artikel moeten voldoen, maar daar lag nu juist een probleem, omdat het Belgische Hof zich enkel over rechtsvragen kon buigen;
22
Bijv. Van Emmerik & Saris, p. 131-142, Neerhof in Damen 2009, p. 693, Michiels & De Waard 2007, p. 69-85.
23
Een uitgebreid onderzoek naar de betekenis van het begrip ‘full jurisdiction’ is verricht door Michiels & De Waard. Zie hiervoor Michiels & De Waard 2007, p. 69-85.
24 EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75, 7238/75, § 51 (Le Compte, Van Leuven and De Meyere/ België). 25
EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75, 7238/75 (Le Compte, Van Leuven and De Meyere/ België).
26 EHRM 10 februari 1983 nr. 7299/75, 7496/76 (Albert and Le Compte/België). 27
EHRM 10 februari 1983 nr. 7299/75, 7496/76, § 29 (Albert and Le Compte/België), EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75, 7238/75, § 51a (Le Compte, Van Leuven and De Meyere/ België).
13 ‘The public character of the cassation proceedings does not suffice to remedy the defect found to exist at the stage of the disciplinary proceedings. The Court of Cassation does not take cognisance of the merits of the case, which means that many aspects of "contestations" (disputes) concerning "civil rights and obligations", including review of the facts and assessment of the proportionality between the fault
and the sanction, fall outside its jurisdiction’.28
Uit deze passage volgt dat het openbare karakter van de procedure bij het Hof van Cassatie het gebrek bij de Raad van Beroep niet kon compenseren, nu het Belgische Hof zich niet kon uitlaten over de feitenvaststelling en evenmin de evenredigheid van de opgelegde sanctie kon beoordelen. Hieruit kan worden opgemaakt dat het Straatsburgse Hof verlangt dat de rechterlijke instantie bevoegd is om de evenredigheid van de sanctie te toetsen.29 Bröring schrijft naar aanleiding van deze zaak dat het Straatsburgse Hof een integrale toets van de rechter verlangt.30 Ook Neerhof is van mening dat de eis van ‘full jurisdiction’ als in artikel 6 lid 1 EVRM een volle evenredigheidstoets verlangt.31 Deze mening deel ik niet hen. Gelet op de (korte) analyse van de jurisprudentie van het Hof, kan worden opgemaakt dat het EHRM een evenredigheidstoets van de rechter verlangt. Samen met Michiels & De Waard ben ik echter van mening dat het Hof zich hier niet expliciet uitlaat hoe indringend deze toets zou moeten zijn.32 Ook volgens Van Emmerik & Saris kan uit de jurisprudentie geen duidelijke conclusie worden getrokken hoe intensief de rechterlijke evenredigheidstoets zou moeten zijn.33 Het begrip ‘full jurisdiction’ eist dat de rechterlijke toets volledig is, maar verlangt mijn inziens geen volle toets.
§ 2.2.2.2. Nederlandse jurisprudentie inzake de intensiteit van de rechterlijke evenredigheidstoets
28 EHRM 10 februari 1983 nr. 7299/75, 7496/76 § 36 (Albert and Le Compte/België). 29
Zie ook Michiels & De Waard 2007, p. 80.
30 Bröring 2005, p. 61. 31
Neerhof in Damen 2009, p. 693.
32
Michiels & De Waard 2007, p. 81+85.
33
14 Het Straatsburgse Hof laat zich niet expliciet uit over de indringendheid van de rechterlijke evenredigheidstoets. Nederlandse jurisprudentie daarentegen biedt wel meer houvast. Reeds in 1949 werd in de Doetinchemse woonruimteverordening uitgemaakt dat de rechter een besluit van het bestuur marginaal moet kunnen toetsen.34 Bij de codificatie van het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4 lid 2 Awb ontstaat enige onduidelijkheid omtrent de indringendheid van de rechterlijke toets, 35 maar de Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 9 juni 1996 dat de wetgever deze toets niet heeft willen intensiveren. Met de dubbele ontkenning (‘niet onevenredig’) ‘is beoogd de rechter te nopen tot terughoudendheid bij de
toetsing van de belangenafweging door het bestuur’.36 Kort na deze uitspraak maakt de
Afdeling een uitzondering op dit uitgangspunt. In haar uitspraak van 4 juni 1996 overweegt ze dat in het geval aan de overtreder een punitieve bestuurlijke sanctie is opgelegd, de rechter moet beoordelen of er ‘evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten overtreding en
de zwaarte van de opgelegde sanctie’.37 De Afdeling verlangt daarmee een indringende toets
aan het evenredigheidsbeginsel van bestraffende bestuurlijke sancties.
§ 2.2.3. Bestraffende bestuurlijke sancties met een gefixeerd karakter
De bestraffende sanctie die door het bestuursorgaan wordt opgelegd, zal door de rechter vol aan het evenredigheidsbeginsel getoetst moeten worden.38 Deze rechterlijke evenredigheidstoets ziet toe op de verhouding rechter-bestuur. Het bestuursorgaan bezit niet altijd de vrijheid om te bepalen of én welke sanctie zal worden opgelegd. De wetgever kan er namelijk voor kiezen om in wetgeving dwingend voor te schrijven in welke gevallen het bestuur een sanctie op moet opleggen. Daarnaast kan de wetgever exact voorschrijven hoe hoog een bestuurlijke sanctie moet zijn. In deze gevallen heeft de wetgever zelf al een belangenafweging gemaakt, wanneer óf welke sanctie als evenredig moet worden beschouwd.39 Het bestuur en de rechter zijn daar in beginsel aan gebonden.40 Uit de zaak
Malige41 blijkt dat een gefixeerd (boete)stelsel niet in strijd is met artikel 6 EVRM. In Franse
wetgeving was het aantal punten neergelegd dat na een strafrechtelijke veroordeling van bepaalde verkeersinbreuken, zoals een snelheidsovertreding, automatisch zou worden
34
HR 25 februari 1949, NJ 1949, 558.
35
Barkhuysen 2015, p. 1583.
36 ABRvS 9 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153. 37
ABRvS 4 juni 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2229.
38 Idem. 39
J.A.P.N. Antonis, Lexplicatie, commentaar bij artikel 5:46. Bijgewerkt tot 12 mei 2015.
40
Idem.
41
15 afgetrokken.42 In deze zaak klaagt een rijbewijshouder erover dat de evenredigheid van de sanctie niet door een rechter beoordeeld kon worden, waardoor artikel 6 lid 1 EVRM geschonden zou zijn.43 Het Straatsburgse Hof achtte de automatische aftrek van vier (van de twaalf) punten van het rijbewijs niet onevenredig en oordeelt dat artikel 6 lid 1 EVRM niet geschonden is.44 Zoals Michiels & De Waard terecht opmerken, geeft het Hof in deze zaak niet expliciet aan dat een nationale rechter bevoegd zou moeten zijn geweest om de evenredigheid van de wettelijk vastgestelde sanctie te toetsen.45 Nu het EHRM in deze zaak geen schending van artikel 6 lid 1 EVRM aanneemt, terwijl de nationale rechter zich niet over de evenredigheid van de sanctie had kunnen uitlaten, kan uit deze uitspraak worden opgemaakt dat het is toegestaan dat de wetgever de hoogte van de sanctie bepaalt, mits hij bij totstandkoming van de regeling de evenredigheid voldoende in acht neemt.46 Dat een gefixeerd boetestelsel niet ontoelaatbaar is, blijkt ook uit de zaak Marton Urbán van het Hof van Justitie van de Europese Unie.47 Volgens het HvJ EU verzet het evenredigheidsbeginsel zich tegen het Hongaarse sanctiestelsel, waarbij een forfaitaire geldboete wordt opgelegd voor elke inbreuk op de voorschriften, ongeacht de ernst van de inbreuk.48 Een ander struikelpunt in deze zaak was dat de Hongaarse autoriteiten bij toepassing van het sanctiestelsel geen rekening konden houden met de concrete omstandigheden van het geval en niet over de bevoegdheid bezaten om de geldboete te verlagen.49 Volgens Widdershoven kan uit deze uitspraak worden opgemaakt dat een gefixeerd (boete)stelsel niet is strijd is met Unierecht wanneer voldaan wordt aan twee voorwaarden. Allereerst moet het sanctiestelsel wat betreft de voorgeschreven boetes differentiëren naar gelang de ernst van de overtreding. Daarnaast moeten de nationale autoriteiten en rechters bij toepassing ervan rekening kunnen houden met de omstandigheden van het geval en, in voorkomend geval, de boete kunnen verlagen, in elk geval om redenen van draagkracht.50
Een gefixeerd (boetestelsel) is dus toegestaan, mits de wetgever bij totstandkoming van de regeling de evenredigheid maar voldoende in acht neemt. Daarbij is het van belang dat de wetgever voldoende differentieert. De rechter zal wel moeten nagaan in hoeverre de wettelijk
42
EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 § 21 (Malige/Frankrijk).
43
EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 § 27 (Malige/Frankrijk).
44
EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 § 49 + § 52 (Malige/Frankrijk).
45
Michiels & De Waard 2007, p. 84.
46 Zie ook Michiels & De Waard 2007, p. 84 en J.A.P.N. Antonis, Lexplicatie, commentaar bij artikel 5:46 Awb. Bijgewerkt
tot 12 mei 2015.
47 HvJ EU 9 februari 2012, nr. C-210/10, § 44 (Marton Urbán). 48
Idem.
49
HvJ EU 9 februari 2012, nr. C-210/10, § 54-55 (Marton Urbán).
50
16 voorgeschreven sanctie in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.51 Indien de rechter van mening is dat de wetgeving in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, kan de rechter de regeling onverbindend verklaren.52 Rechters blijken niet vaak van deze bevoegdheid gebruik te maken, maar geven volgens Michiels & De Waard liever de voorkeur om de regeling buiten toepassing te verklaren en de matigingsbevoegdheid op te rekken.53 Wanneer de regeling wel met het evenredigheidsbeginsel in overeenstemming kan worden geacht, kan het bestuur en de rechter enkel nog van de regeling afwijken indien er sprake is van bijzondere omstandigheden. Onder bijzondere omstandigheden wordt verstaan de omstandigheden waar de wetgever bij het vaststellen van de regeling geen rekening mee gehouden heeft.
§ 2.3. Tussenconclusie
51
Van Emmerik & Saris 2014, p. 128.
52
Van Emmerik & Saris 2014, p. 128, Michiels & De Waard 2007, p. 97.
53
17 Bestraffende bestuurlijke sancties moeten door de rechter op hun evenredigheid beoordeeld worden. Sommige auteurs menen dat het eerste lid van artikel 6 EVRM een volle evenredigheidstoets door de rechter verlangt, maar het Straatsburgse Hof laat zich hier niet expliciet over uit. Dat de rechter indringend moet toetsen volgt daarentegen wel uit Nederlandse jurisprudentie De indringende toets aan het evenredigheidsbeginsel ziet toe op de verhouding rechter-bestuur. Deze toets wordt moeilijker in het geval van een gefixeerd (boete)stelsel. In die gevallen heeft de wetgever namelijk al bepaald wanneer óf welke sanctie als evenredig moet worden beschouwd. Hier zijn het bestuur en de rechter in beginsel aan gebonden, behoudens de gevallen waarin zich bijzondere omstandigheden voordoen. Bijzondere omstandigheden zijn de omstandigheden waar de wetgever bij het vaststellen van de regeling geen rekening mee heeft gehouden. De drempel om bijzondere omstandigheden aan te nemen ligt zo hoog, dat dit moeilijk nog een evenredigheidstoets genoemd kan worden. De rechterlijke evenredigheidstoets van bestraffende bestuurlijke sancties in geval van een gefixeerd (boete)stelsel is dus problematisch. De vraag is: hoe gaat de rechter hiermee om? Laat de rechter zich zo makkelijk door de wetgever buitenspel zetten of ziet zij wellicht nog een opening om zich toch over de evenredigheid van de bestraffende bestuurlijke sancties uit te kunnen laten? In de volgende hoofdstukken zal dit aan de hand van verschillende uitspraken van de hoogste bestuursrechters van Nederland worden onderzocht.
Hoofdstuk 3 § 3.1. Inleiding
18 Het CBb is de hoogste bestuursrechter in zaken met betrekking tot economisch recht en financieel toezicht. Uitspraken van de rechter of de voorzieningenrechter omtrent een besluit genomen op grond van bijvoorbeeld de Tabakswet of financiële toezichtwetgeving worden voorgelegd aan het CBb.54 Het College heeft een aantal belangrijke uitspraken gedaan in het kader van de evenredigheid van bestuurlijke boetes, waarvan de hoogte door de wetgever is voorgeschreven. In de volgende paragraaf zullen een aantal uitspraken aan een nadere bestudering worden onderworpen.55
§ 3.2. Analyse jurisprudentie CBb
Wanneer de hoogte van de bestuurlijke boete in wetgeving is vastgelegd, heeft de wetgever al bepaald welke boetehoogte als evenredig moet worden beschouwd. Bestuur en rechter zijn hier in beginsel aan gebonden, behoudens de gevallen waarin de bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden onevenredig hoog wordt. De wetgever heeft de rechter daarmee niet veel ruimte gelaten om de evenredigheid van de sanctie te beoordelen. In haar uitspraak van 29 april 2004 oordeelt het College dat artikel 6 EVRM mee brengt, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het feit dat de hoogte van de boete reeds door de wetgever is bepaald, doet volgens het College niets aan die bevoegdheid af.56 Hiermee zegt het College dat de rechter, ook in gevallen waarin sprake is van een gefixeerd boetestelsel, moet toetsen of de boete waarin de wetgever heeft voorzien in het concrete geval evenredig is. Het College is in deze zaak van mening dat de opgelegde boete evenredig is en komt daarmee tot hetzelfde oordeel als de wetgever. Vanwaar de overweging dan dat de rechter een evenredigheidstoets moet uitvoeren, indien het College in deze zaak toch tot dezelfde conclusie komt als de wetgever? Het lijkt er vooral op dat het College met deze overweging een principieel argument heeft willen maken dat niet de wetgever, maar de rechter het laatste woord heeft over de evenredigheid van de opgelegde boete.
In de uitspraak van 15 december 2006 heeft het CBb eveneens te maken met een gefixeerde boete, maar in deze zaak acht het College de opgelegde boete niet evenredig.57 Betrokkenen
54 Artikel 8:105 Awb jo. artikel 11 Bijlage II Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. 55
Een uitgebreid onderzoek naar de matigingsfactoren die in de jurisprudentie van het CBb een rol spelen, is verricht door Van Emmerik & Saris. Ook zij hebben de uitspraken in het kader van de Tabakswet en financiële toezichtwetgeving geanalyseerd. Zie hiervoor Van Emmerik & Saris 2014, p. 158-165.
56
CBb 29 april 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AO9910, r.o. 6.9.
57
19 hadden op een horecabeurs niet verpakte sigaren uitgereikt, zonder daarvoor een vergoeding te vragen. Hiervoor kregen zij een bestuurlijke boete van € 45.000 euro opgelegd wegens overtreding van artikel 5 lid 4 Tabakswet.58 Voor het overtreden van artikel 5 lid 4 Tabakswet werd in de bijlage behorend bij de Tabakswet twee boeteregimes onderscheiden; één voor fabrikanten, groothandelaren of importeurs (€ 45.000)59 en overige personen (€ 4.500). De Tabakswet geeft enkel de mogelijkheid om van de gefixeerde boetebedragen af te wijken indien de boete gelet op de bijzondere omstandigheden onevenredig hoog wordt, maar op grond van de hiervoor behandelde uitspraak van 29 april 200460 is de rechter ertoe gehouden om te beoordelen of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is. De rechter zal moeten toetsen;
‘(…) of de door de bijlage bij de Tabakswet voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn de omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds
bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden’.61
Het College matigt de bestuurlijke boete in deze zaak om twee redenen. Allereerst maakt het College uit de wetgeschiedenis op dat de wetgever met de boetehoogte met name calculerend gedrag van grote ondernemingen en multinationals heeft willen voorkomen.62 Volgens het CBb laat de omzet en winst van de bedrijven van betrokkenen zich hier niet mee vergelijken.63 De wetgever heeft zich volgens het College dan ook onvoldoende rekenschap gegeven dat binnen de groep van overtreders (fabrikanten, groothandelaren en importeurs) grote verschillen kunnen bestaan.64 Daarnaast zijn de sigaren op kleine schaal op een horecabeurs uitgereikt, hetgeen volgens het College minder ernstig is dan wanneer sigaren grootschalig zouden worden uitgereikt op een evenement hoofdzakelijk gericht op jongeren.65 Uit deze uitspraak kan worden opgemaakt dat wanneer de wetgever voor een bepaalde groep
58
Inmiddels is de verbodsbepaling neergelegd in het vijfde lid van artikel 5 Tabakswet. Op grond van deze bepaling is ‘iedere uitreiking om niet of tegen een symbolische vergoeding, die het aanprijzen van een tabaksproduct ten doel of tot
rechtstreeks of onrechtstreeks gevolg heeft’.
59
Het bedrag van de bestuurlijke boete wordt verhoogd in geval van herhaling. Recidive is daarmee een strafverzwarende factor.
60 CBb 29 april 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AO9910. 61
CBb 15 december 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AZ5787, r.o. 5.19.
62 CBb 15 december 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AZ5787, r.o. 5.16+5.20. 63
CBb 15 december 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AZ5787, r.o. 5.20.
64
Idem.
65
20 overtreders maar in één boetetarief heeft voorzien, de ernst van de overtreding een belangrijke matigingsfactor kan zijn. Ook de omstandigheid dat de voorgeschreven boete gericht is op grote ondernemingen, kan leiden tot het matigen van de boete indien de overtreding is begaan door een klein(er) bedrijf.66 De omvang van het bedrijf kan dus een matigingsfactor zijn.
Een andere belangrijke zaak waarin de evenredigheid van een gefixeerde boete ter discussie stond, is de uitspraak van 28 mei 2009.67 Aan betrokkene was eveneens een bestuurlijke boete van € 45.000 opgelegd, omdat in een horecavakblad een advertentie was geplaatst waarmee bekendheid werd gegeven aan (een merk van) tabaksproducten. Dit terwijl de Tabakswet iedere vorm van reclame en sponsoring van tabaksproducten verbiedt.68 Volgens het College is het bereik van het vakblad in zowel kwalitatieve als kwantitatieve zin beperkt. Het vakblad is gericht op een selectieve groep lezers, met name horecaondernemers en anderen personen die om professionele redenen geïnteresseerd zijn in de ontwikkelingen binnen de horecabranche. Het College acht het plaatsen van de advertentie in een vakblad voor horecaondernemers minder ernstig dan wanneer de advertentie in een blad zou zijn geplaatst dat op de consument is gericht.69 Daarbij komt nog dat de oplage van het blad (18.500) en daarmee de te bereiken doelgroep beperkt is.70 Om die redenen matigt het College in deze zaak de opgelegde boete met ruim vijftig procent.71 Deze uitspraak laat zien dat naast de ernst ook de omvang van de overtreding een rol kan spelen bij het matigen van de bestuurlijke boete, indien de wetgever bij het vaststellen van de boetetarieven hier onvoldoende rekening mee heeft gehouden.72
Ook het ontbreken van opzet kan een matigingsfactor opleveren, zo kan uit de uitspraak van 11 februari 2013 worden opgemaakt.73 Aan betrokkene was een bestuurlijke boete opgelegd, wegens bemiddelen zonder hiervoor in het bezit te zijn van een door de AFM verleende vergunning, hetgeen krachtens artikel 2:80 lid1 Wft verboden is. Deze overtreding wordt op grond van het Besluit boetes Wft74 bestraft met een standaardboete van € 96.000,75 waarvan
66 Ook Van Emmerik & Saris zijn op grond van de jurisprudentie van het CBb van mening dat de omvang van het bedrijf in
sommige gevallen een matigingsfactor kan opleveren. Zie Van Emmerik & Saris 2014, p. 164.
67
CBb 28 mei 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BK4860.
68
Artikel 5 Tabakswet.
69
CBb 28 mei 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BK4860, r.o. 5.20.
70
Idem.
71 CBb 28 mei 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BK4860, r.o. 5.22. 72
Zie ook Van Emmerik & Saris 2014,p. 161.
73 CBb 11 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1864. 74
Stb. 2006, 517.
75
Op grond van artikel 6 van het Besluit boetes Wft is de hoogte van de boete medeafhankelijk van de draagkracht van de overtreder.
21 alleen kan worden afgeweken indien de boete onevenredig hoog is. In deze zaak is aan de betrokkene een boete van € 24.000 opgelegd, omdat de overtreder volgens de AFM niet de intentie heeft gehad om de toezichtwetgeving te ontduiken.76 Bovendien waren de consumenten niet benadeeld.77 Het matigen van de bestuurlijke boete door de toezichthouder, achtte het CBb evenredig. Hiermee laat deze zaak zien dat een persoon die niet doelbewust heeft gehandeld niet hetzelfde bestraft mag worden als een persoon die opzettelijk handelt.78 Verder leert deze uitspraak dat de omstandigheid dat derden niet door de overtreder zijn benadeeld aanleiding kan zijn om de bestuurlijke boete te matigen.79
§ 3.3. Tussenconclusie
76 CBb 11 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1864, r.o. 5.3. 77
Idem.
78
Zie ook Van Emmerik & Saris 2014, p. 162.
79
22 Wanneer de wetgever de hoogte van de bestuurlijke boete in wetgeving heeft vastgelegd, is de evenredigheid in de regeling verdisconteerd. Het laatste woord over de evenredigheid van de sanctie lijkt in beginsel bij de wetgever te liggen. Maar uit de uitspraak van het CBb van 29 april 2004 blijkt dat de rechter zich niet te gemakkelijk door de wetgever buiten spel laat zetten. De rechter zal, ondanks dat de boetehoogte door de wetgever is vastgesteld, moeten beoordelen of de boete waarin de wetgever heeft voorzien in het concrete geval evenredig is.
De behandelde uitspraken hebben met elkaar gemeen dat het CBb indringender aan het evenredigheidsbeginsel lijkt te toetsen, indien de wetgever maar in één boeteregime heeft voorzien.80 Volgens Van Emmerik & Saris zal er minder ruimte voor de rechter zijn om van de regeling in het concrete geval af te wijken, indien de wetgever bij het vaststellen van de boetetarieven voldoende evenredigheidsfactoren meeweegt.81 Wanneer overtredingen daarentegen met maar één boetestelsel worden bestraft, ongeacht de zwaarte van de overtreding, scheert de wetgever daarmee alle gevallen over één kam. De wetgever houdt er dan onvoldoende rekening mee dat overtredingen in relevante mate kunnen verschillen. In die gevallen zie je dat het CBb de opgelegde sanctie strenger aan het evenredigheidsbeginsel toetst, om zo een evenredige bestuurlijke boete te waarborgen. Uit de besproken uitspraken blijkt dat de ernst en omvang van de overtreding, omvang van het bedrijf , het ontbreken van opzet of nadeel bij derden matigingsfactoren kunnen zijn, indien de wetgever daar bij het opstellen van de regeling geen rekening mee heeft gehouden.
Hoofdstuk 4 § 4.1. Inleiding
80 Ook Van Emmerik & Saris komen op grond van een jurisprudentieonderzoek tot de conclusie dat het CBb vol aan de
evenredigheid toetst, wanneer de wetgever bepaalde omstandigheden niet in de boetehoogte heeft verdisconteerd. Zie Van Emmerik & Saris 2014, p. 165.
81
23 Zaken in het kader van sociaalzekerheidsrecht worden in hoger beroep voorgelegd aan de Centrale Raad van Beroep. In dit hoofdstuk zullen uitspraken worden besproken in het kader van boeteoplegging wegens het schenden van de inlichtingenplicht. Op personen die krachtens
de WW een uitkering ontvangen rust een inlichtingenplicht. Ook op bijstandsgerechtigden rust een dergelijke plicht. Het handelen in strijd met deze plicht wordt bestraft met een bestuurlijke boete. Onder het oude boeteregime zoals dit tot 31 december 2012 gold, werd de bestuurlijke boete op 10% van het benadelingsbedrag vastgesteld, met een minimum van € 52,-.82 Op grond van de WW kon de bestuurlijke boete nimmer hoger zijn dan € 2.669.83 De evenredigheidstoets van de boete verliep via artikel 5:46 lid 2 Awb. Met ingang van 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna Wet aanscherping) inwerking getreden.84 Er is voor gekozen om de jurisprudentie in het kader van de Wet aanscherping te analyseren, omdat het nieuwe boeteregime tot een forse stijging van de boetebedragen heeft geleid. Het is dan ook interessant om te onderzoeken hoe de rechter onder dit strenge boeteregime een evenredige boete kan waarborgen. Omdat de Wet aanscherping nog betrekkelijk nieuw is, zijn er nog niet veel zaken aan de CRvB voorgelegd. Wel heeft de Raad in het korte bestaan van deze wet belangrijke uitspraken gedaan, die weinig heel laten van het strenge boeteregime. Alvorens deze uitspraken aan een nadere bestudering worden onderworpen, zal eerst kort het wettelijk kader uiteengezet worden.
§ 4.2. Wettelijk kader Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SWZ-wetgeving
Voor een werknemer die op grond van de WW een uitkering ontvangt, geldt ex artikel 25 WW een inlichtingenplicht. Uit deze bepaling volgt dat op de werknemer de plicht rust om ‘aan het UWV op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald’. De werknemer die in strijd handelt met artikel 25 WW zal door het UWV met een bestuurlijke boete worden bestraft.85 Zoals reeds in de inleiding bij dit hoofdstuk is geschreven, is met
82 Artikel 2 Boetebesluit socialezekerheidswetten. 83
Artikel 27a lid 1 WW (oud).
84
Stb. 2012, 498.
85
24 ingang van 1 januari 2013 een nieuw en strenger boeteregime in werking getreden.86 Door middel van hogere straffen wil de wetgever een ‘duidelijk signaal afgeven dat de samenleving
fraude niet accepteert en dat fraude niet mag lonen’.87 Ingevolge artikel 27a lid 1 WW legt
het UWV voor het overtreden van de inlichtingenplicht een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag.88 De hoogte van het benadelingsbedrag is blijkens dit artikel dus tevens het boetemaximum. Op grond van het achtste lid van artikel 27a WW kan het UWV de bestuurlijke boete verlagen indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Nadere regels over de hoogte van de bestuurlijke boete zijn neergelegd in het Boetebesluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna; Boetebesluit aanscherping). Blijkens artikel 2 lid 1 Boetebesluit aanscherping wordt de bestuurlijke boete op 100% van het benadelingsbedrag vastgesteld en bij recidive op 150%, met een minimum van € 150,-. Matiging vindt blijkens artikel 2a lid 1 Boetebesluit aanscherping plaats indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Op grond van het tweede lid van artikel 2a Boetebesluit aanscherping is er in ieder geval sprake van verminderde verwijtbaarheid indien de betrokkene in een zodanige geestelijke toestand verkeerde, dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen.
Omdat de wetgever de hoogte van de bestuurlijke boete in beginsel heeft vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag waar alleen van afgeweken kan worden indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid, lijkt volgens Stijnen en Rebel op het eerste gezicht sprake te zijn van een gefixeerd boetestelsel.89 Mijn inziens lijkt het boeteregime van de Wet aanscherping en het daarbij behorende Boetebesluit aanscherping inderdaad op een gefixeerd boetestelsel. Het boetebedrag wordt weliswaar niet exact voorgeschreven, maar wordt wel in beginsel gelijk gesteld aan de hoogte van het benadelingsbedrag. Ook de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping wekt bij mij de indruk dat de boetehoogte (100% van het benadelingsbedrag) dwingend is voorgeschreven.90 Volgens de wetgever is de ernst van de overtreding al in de hoogte van het benadelingsbedrag verdisconteerd en is het tweede lid van artikel 5:46 Awb op dit boeteregime niet van toepassing.
86
Stb. 2012, 498.
87
Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 3, p.3.
88 In artikel 27a lid 2 WW wordt de term benadelingsbedrag gedefinieerd als ‘het brutobedrag dat als gevolg van het niet of
niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 25, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen’.
89
Zie ook de annotaties van Stijnen en Rebel bij de uitspraak van de CRvB op 24 november 2014. CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, m. nt. Stijnen, CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3754, m. nt. Rebel.
90
25 § 4.3. Analyse jurisprudentie Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving
Het aantal uitspraken dat de CRvB in het kader van het nieuwe boeteregime heeft gedaan is beperkt, nu de Wet aanscherping nog betrekkelijk jong is. De meeste jurisprudentie inzake de Wet aanscherping is afkomstig van de rechtbanken. Wat daarbij opvalt, is dat de rechters in eerste aanleg in veel gevallen de opgelegde boete wegens verminderde verwijtbaarheid matigen. Zo matigde de Rechtbank Noord-Holland in haar uitspraak van 3 november 2014 een bestuurlijke boete van € 1749,10 tot € 350,-, omdat betrokkene niet opzettelijk de informatie zou hebben verzwegen.91 Bovendien was de periode waarin niet werd voldaan aan de inlichtingenplicht van korte duur en kende de rechtbank betekenis toe aan het feit dat de onjuiste informatieverstrekking maar één keer had plaatsgevonden.92 Ook de Rechtbank Den Haag matigde in haar uitspraak van 15 juli 2014 de bestuurlijke boete wegens het ontbreken van opzet. 93 Aan betrokkene was een bestuurlijke boete van € 3862,- opgelegd wegens schending van de inlichtingenplicht zoals neergelegd in artikel 25 WW. Volgens de rechtbank viel het de betrokkene aan te rekenen dat hij de situatie van verzwijgen vier maanden heeft laten voortduren en dat hij het teveel aan ontvangen geld niet gereserveerd had om het later terug te betalen.94 Volgens de rechtbank toont dit aan dat betrokkene zijn eigen belang heeft laten prevaleren boven het algemeen belang zoals dit tot uitdrukking is gebracht in de inlichtingenplicht.95 Toch acht de rechtbank een boete van 100% van het benadelingsbedrag in dit geval niet evenredig, omdat betrokkene geen opzet zou hebben gehad. Hij zou volgens de rechtbank niet de intentie hebben gehad om de ten onrechte verkregen uitkering te houden en was zich er dan ook van het bewust dat het bedrag op een later moment terug betaald zou moeten worden. Daarmee onderscheidt betrokkene zich ‘van personen die hun inlichtingenplicht schenden met het oogmerk zichzelf te verrijken en daarbij volharden in het
geven van een onjuiste voorstelling van zaken’.96 De rechtbank achtte in dit geval een boete
van € 2.900 passend en geboden.97 Zelfs wanneer de bestuurlijke boete reeds door het UWV wegens verminderde verwijtbaarheid is gematigd tot 50% van het benadelingsbedrag, ziet de rechtbank soms aanleiding om de boete verder te matigen. Deze situatie deed zich voor in de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 26 augustus 2014.98 Betrokkene ontving met
91
Rb. Noord-Holland 3 november 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:10589, r.o. 5.3.
92
Idem.
93 Rb. Den Haag 15 juli 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:8708. 94
Rb. Den Haag 15 juli 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:8708, r.o. 5.3.
95 Idem. 96
Idem.
97
Rb. Den Haag 15 juli 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:8708, r.o. 5.4.
98
26 ingang van 3 december 2012 een WW-uitkering, maar gaf vervolgens niet aan dat zij per april 2013 het werk zou hervatten. Aan haar werd een bestuurlijke boete opgelegd, maar nu betrokkene door middel van gesprekken met haar werkcoach een begin had gemaakt met het voldoen aan haar inlichtingenplicht, werd een bestuurlijke boete van 50% van het benadelingsbedrag door het UWV evenredig geacht.99 In deze zaak verlaagt de rechtbank de boete tot 20% van het benadelingsbedrag.100 Het UWV had volgens de rechtbank de rol van de werkcoach moeten meewegen in de uiteindelijke afweging. Gedurende de gesprekken met de werkcoach had betrokkene gesproken over haar werkhervatting. Volgens de rechtbank bleek nergens uit of én wat de werkcoach met de informatie van betrokkene had gedaan. De rechtbank was van mening dat van de werkcoach een actievere rol verwacht mag worden, hetgeen de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid van betrokkene beïnvloedt. Uit de gang van zaken maakt de rechtbank op dat betrokkene niet het oogmerk had om het UWV te benadelen.101
Uit de voorgaande uitspraken valt op te maken dat de rechters vaak de bestuurlijke boete matigen wegens het ontbreken van opzet. Daarenboven lijkt ook de korte duur van de overtreding en het feit dat de betrokkene niet eerder in strijd heeft gehandeld met de inlichtingenplicht (first-offender) een omstandigheid te zijn die bij het matigen van de boete een rol kan spelen. Dat laatste is overigens wel opmerkelijk, nu blijkens het Besluit aanscherping recidive juist als een strafverzwarende omstandigheid wordt beschouwd. Wanneer de boete bij recidive op 150% van het benadelingsbedrag moet worden vastgesteld, dan geldt voor een first-offender een bestuurlijke boete van 100% van het benadelingsbedrag. Uit de behandelde uitspraken wordt in ieder geval duidelijk dat de rechters in eerste aanleg in veel gevallen een bestuurlijke boete van 100% van het benadelingsbedrag onevenredig vinden.
Ook in de ogen van de CRvB is het nieuwe boeteregime onder de Wet aanscherping te streng, zo blijkt uit de uitspraak van 24 november 2014.102 In deze zaak was aan betrokkene een boete van € 14.658,01 opgelegd, wegens het niet (tijdig) doorgeven van wijziging in zijn arbeidsuren. Betrokkene zou naar eigen zeggen wel via MijnUWV hebben getracht om wijzingen door te geven, maar verklaarde dat hij ‘er niet door kwam’. Hij heeft vervolgens
99 Rb. Noord-Holland 26 augustus 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:8013, r.o. 5.2. 100
Rb. Noord-Holland 26 augustus 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:8013, r.o. 5.3.
101
Idem.
102
27 geen verdere maatregelen getroffen, omdat hij ervan uit ging dat het UWV hetzelfde kon zien als hij.103 De uitspraak van de CRvB van 24 november 2014 is om twee redenen belangrijk. In deze uitspraak behandelt de Raad de vraag of het nieuwe boeteregime als een gefixeerd boetestelsel moet worden aangemerkt. Deze vraag beantwoordt zij ontkennend. Voor de inwerkingtreding van de Wet aanscherping was er geen sprake van een wettelijk vastgestelde boete. Toetsing van de evenredigheid van de bestuurlijke boete verliep via artikel 5:46 lid 2 Awb. Uit de parlementaire behandeling van de Wet aanscherping is niet gebleken dat de wetgever van het variabele boetestelsel heeft willen afstappen.104 Dat in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping is opgenomen dat de bestuurlijke boete in beginsel op 100% van het benadelingsbedrag wordt vastgesteld, dat de ernst van de overtreding al in dat bedrag is verdisconteerd en dat het tweede lid van artikel 5:46 Awb niet van toepassing is, doet daar volgens de CRvB niets aan af.105
Daar komt nog bij dat artikel 27a lid 8 WW bepaalt dat het bestuursorgaan de bestuurlijke boete kan verlagen indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid.106 De kan-bepaling duidt op een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Op grond van artikel 27a lid 8 WW in combinatie met artikel 2a lid 1 Boetebesluit aanscherping wordt volgens de Raad aan het bestuur beleidsvrijheid gelaten om het aspect van verwijtbaarheid nader in beleidsregels te regelen.107 Een dergelijke vrijheid van het bestuur verhoudt zich niet met een gefixeerd boetestelsel. Volgens de CRvB kan dan ook niet worden gezegd dat wetgeving ‘exact’ voorschrijft hoe hoog de bestuurlijke boete wegens het schenden van de inlichtingenplicht moet zijn.108 Het voorgaande brengt met zich mee dat de bestuurlijke boete vol via artikel 5:46 lid 2 Awb op zijn evenredigheid getoetst moet worden.109
Nu de hoogte van de bestuurlijke boete fors is toegenomen doordat de percentages van het benadelingsbedrag sterk zijn verhoogd en sinds 1 januari 2013 niet langer het maximumboetebedrag van € 2.269 geldt, is de CRvB van mening dat de bestuurlijke boete indringender aan het evenredigheidsbeginsel moet worden getoetst,110 met name op het punt van opzet en verwijtbaarheid. Niet alleen geeft de Raad aan dat het nieuwe en strengere boeteregime een indringendere toets verlangt, maar ze onderscheidt ook vier gradaties in de
103
CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, r.o. 1.4.
104
CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, r.o. 6.5-6.6.
105 CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, r.o. 6.7. 106 Idem. 107 Idem. 108 Idem. 109 Idem. 110
28 mate van verwijtbaarheid. De Raad is van mening dat een bestuurlijke boete van 100% van het benadelingsbedrag alleen in die gevallen behoort te worden opgelegd waarin sprake is van opzet.111 Indien er sprake is van grove schuld, acht de CRvB 75% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt.112 Wanneer er geen sprake is van opzet of grove schuld, dan is volgens de Raad 50% van het benadelingsbedrag in het geval van verwijtbaarheid en 25% in het geval van verminderde verwijtbaarheid een passend uitgangspunt.113 Volgens de Raad zou van deze uitgangspunten moeten worden afgeweken, indien de omstandigheden daartoe nopen.114
Met de uitspraak van 24 november 2014 heeft de CRvB de wetgever terug gefloten. Door middel van hogere bestuurlijke boetes heeft de wetgever fraude harder willen aanpakken. De hoofdregel van 100% van het benadelingsbedrag maakt volgens de rechter onvoldoende onderscheid in de verschillende mate van verwijtbaarheid. Een bestuurlijke boete van 100% van het benadelingsbedrag kan volgens de CRvB wel worden opgelegd, maar alleen in de gevallen wanneer er sprake is van opzet. Wil de bestuurlijke boete de evenredigheidstoets kunnen doorstaan, dan zal het UWV bij het vaststellen van de boetehoogte meer rekening moeten houden met de mate van verwijtbaarheid.
Op 23 juni 2015 liet de CRvB zich voor het eerst uit over de Wet aanscherping in het kader van bijstandsboetes.115 De Raad gaat in deze zaak mee met de uitgangspunten en de daaraan gekoppelde differentiatie van percentages in het benadelingsbedrag, zoals in de uitspraak van 24 november 2014 uiteen is gezet.116 Ook in bijstandszaken vindt de CRvB dus dat het bestuur bij boeteoplegging meer oog moet hebben voor de mate van verwijtbaarheid. Een andere belangrijke zaak in het kader van bijstandsboetes is de uitspraak van 11 januari 2016.117 Aan betrokkenen was een bestuurlijke boete van 100% van het benadelingsbedrag opgelegd (€ 6.929,-), omdat zij bij het aanvragen van een bijstandsuitkering hadden verzwegen dat zij over een tweede bankrekeningen beschikten. Van deze tweede rekening was kort voor de bijstandsaanvraag een bedrag van € 22.000 in contanten opgenomen.118 Volgens de CRvB kan betrokkenen grove schuld worden verweten, waardoor in beginsel 75%
111
CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, r.o. 7.7.
112
Idem.
113
Idem.
114 CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, r.o. 7.8. 115
CRvB 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801, CRvB 23 juni 2015, CRVB:NL:ECLI:2015:1807, CRvB 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1879, CRvB 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1880.
116
CRvB 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801, r.o. 5.17.1-5.18.
117
CRvB 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12
118
29 van het benadelingsbedrag als boete is aangewezen.119 Betrokkenen hadden onvoldoende draagkracht om de boete van € 5.100 te betalen, nu zij ten tijde van de uitspraak alleen een bijstandsuitkering ontvingen.120 In deze uitspraak overweegt de CRvB dat de hoogte van de bijstandsboete zo moet worden vastgesteld, dat deze binnen een redelijke termijn door de betrokkene kan worden betaald.121 Daarmee wil de Raad voorkomen dat een bijstandsgerechtigde zeer langdurig moet leven van een ‘inkomen op het absolute
minimum’.122 Bij het vaststellen van de termijn moet volgens de CRvB tevens rekening
worden gehouden met de mate van verwijtbaarheid. In geval van opzet geldt een termijn van vierentwintig maanden. Bij grove schuld moet de betrokkene de bestuurlijke boete binnen achttien maanden kunnen voldoen en bij normale en verminderde verwijtbaarheid geldt een termijn van twaalf respectievelijk zes maanden.123 Het voorgaande leidde er in deze zaak toe dat de bijstandsboete werd verlaagd van € 6.920 naar € 2.510.
Naast de mate van verwijtbaarheid is ook de draagkracht van bijstandsgerechtigden een belangrijke factor waar de wetgever met de hoofdregel van 100% van het benadelingsbedrag onvoldoende rekening mee heeft gehouden. Met deze uitspraak zegt de CRvB dat bijstandsboetes geen lange nasleep mogen hebben voor de bijstandsgerechtigden. Consequentie van deze uitspraak is wel dat de hoogste boete die in het kader van bijstandszaken nog kan worden opgelegd € 3.336,- bedraagt.124
§ 4.4. Tussenconclusie
119
CRvB 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, r.o. 6+7.
120
CRvB 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, r.o. 8.
121
CRvB 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, r.o. 5.10.
122
Idem.
123 CRvB 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, r.o. 5.10-+5.11. 124
De bijstandsnorm voor een gezin bedraagt € 1.389. Negentig procent van de bijstandsuitkering is beslagvrije voet, waardoor er slechts tien procent overblijft om de boete te kunnen betalen. Dit komt neer op € 139,- per maand. Indien er sprake is van opzet, moet betrokkene de boete in vierentwintig maanden kunnen voldoen. € 139,00 maal vierentwintig maanden is € 3.336,-. Zie voor een volledige schematische weergave van de gevolgen van deze uitspraak voor de boetehoogte http://www.fraudewet.nl/component/content/article/31-articles/186-uitspraak-centrale-raad.
30 De CRvB heeft niet veel heel gelaten van de Wet aanscherping en het daarbij behorende Boetebesluit. De wetgever heeft fraude harder willen aanpakken. Voor het overtreden van de inlichtingenplicht schrijft de wetgever een bestuurlijke boete van 100% van het benadelingsbedrag voor. Uit de uitspraken van de CRvB blijkt dat ook hier de rechter zich niet te gemakkelijk door de wetgever buitenspel laat zetten. In tegenstelling tot wat uit de nota van toelichting blijkt, is er volgens de CRvB geen sprake van een gefixeerd boetestelsel. Dit betekent dat het besluit via artikel 5:46 lid 2 Awb vol op zijn evenredigheid wordt getoetst.
Met het uitgangspunt dat de hoogte van de bestuurlijke boete in beginsel gelijk moet zijn aan 100% van het benadelingsbedrag, worden alle gevallen volgens de CRvB over één kam geschoren. Wanneer een persoon niet (tijdig) wijzigingen kan doorgeven door een computerstoring en hij ten onterechte geen verdere maatregelen treft, mag hij niet even hard gestraft worden als een persoon die opzettelijk geen of onjuiste inlichtingen verstrekt met het oogmerk zichzelf te verrijken. Differentiëren in de mate van verwijtbaarheid is dan ook het sleutelwoord in de uitspraken van 24 november 2014 en 23 juni 2015. Naast de mate van verwijtbaarheid houdt het hardere en strengere regime van de Wet aanscherping volgens de uitspraak van 11 januari 2016 ook onvoldoende rekening met de draagkracht van bijstandsgerechtigden. Het opleggen van een hoge bijstandsboete heeft al snel tot gevolg dat een bijstandsgerechtigde jaren lang op het absolute minimum moet leven, hetgeen de CRvB onevenredig acht. Uit de uitspraak van 11 januari 2016 kan worden opgemaakt dat het opleggen van een bijstandsboete geen lange nasleep mag hebben. Om deze reden moet de boete zo worden vastgesteld dat het binnen een redelijk termijn kan worden betaald. Hierdoor legt de CRvB de bijstandsboetes verder aan banden. Van de hoge bestuurlijke boetes zoals de wetgever die met de invoering van de Wet aanscherping en het daarbij behorende Boetebesluit aanscherping voor ogen heeft gestaan, is dan ook niet veel meer over.
Hoofdstuk 5 § 5.1. Inleiding
31 Het behoeft geen betoog dat alcohol en verkeer niet goed samen gaan. Uit onderzoek van het SWOV blijkt dat elf tot vierentwintig procent van het aantal verkeersdoden alcohol gerelateerd is, hetgeen neer zou komen op zestig tot honderdvijfendertig doden per jaar.125 Ingevolge artikel 8 lid 1 Wvw is het ‘een ieder verboden een voertuig te besturen of als bestuurder te doen besturen, terwijl hij verkeert onder zodanige invloed van een stof, waarvan hij weet of redelijkerwijs moet weten dat het gebruik daarvan – al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof- de rijvaardigheid kan verminderen, dat hij niet tot behoorlijk besturen in staat moet worden geacht’. Op grond van het tweede en derde lid van artikel 8 Wvw geldt een wettelijk alcohollimiet van 0,2 promille voor een beginnend bestuurder en 0,5 promille voor de overige bestuurders. Personen die met een drankje teveel op ervoor kiezen om achter het stuur plaats te nemen, kunnen rekening houden met strafrechtelijk of bestuursrechtelijk optreden van de overheid.126 Sinds 1 december 2011 is het mogelijk om aan de overtreder een administratieve maatregel in de vorm van het alcoholslotprogramma op te leggen.127 Het CBR, die in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Infrastructuur het alcoholslotprogramma uitvoert, legt aan de bestuurder bij wie een adem-of bloedgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3 promille, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8 promille deze maatregel op.128 Op 4 maart 2015 heeft de Afdeling de regeling waarin het alcoholslotprogramma is geregeld naar de prullenmand verwezen.129 Alvorens de jurisprudentie van de Afdeling inzake het alcoholslotprogramma wordt onderzocht, zal eerst het wettelijke kader van dit programma uiteengezet worden.
§ 5.2. Wettelijk kader alcoholslotprogramma
125
SWOV rapport 2014, p. 24, SWOV-factsheet 2015, p. 1.
126
Het overtreden van artikel 8 Wvw wordt krachtens artikel 176 lid 4 Wvw gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de derde categorie. Bij een veroordeling kan de strafrechter ex artikel 179 lid 1 Wvw een ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van vijf jaar (of tien jaar bij recidive) opleggen. Ontzegging van de rijbevoegdheid kan ook als strafbeschikking door het Openbaar Ministerie worden opgelegd, zo volgt uit artikel 257a lid 2 sub e Sv.
127
Stb. 2011, 527.
128
Artikel 17 lid 1 Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011.
129
32 Het alcoholslotprogramma heeft ten doel om deelnemers een scheiding te leren maken tussen het consumeren van alcohol en het besturen van een voertuig, om zo ‘het aantal
verkeerslachtoffers als gevolg van rijden onder invloed van alcohol terug te dringen’.130 Gelet
op de doelstelling van het programma, waarbij het aspect van ‘leedtoevoeging’ lijkt te ontbreken, heeft de wetgever deze maatregel als een herstellende bestuurlijke sanctie willen beschouwen. Het alcoholslotprogramma wordt in de parlementaire stukken omschreven als het geheel van het alcoholslot, uitleesverplichting en begeleidingsprogramma.131 Een persoon aan wie de bestuurlijke maatregel is opgelegd, krijgt van overheidswege het alcoholslot in zijn motorrijtuig ingebouwd, hetgeen als een startonderbreker fungeert.132 Het voertuig zal niet starten, tenzij de deelnemer met goed gevolg een ademtest aflegt.133 Deze ademtest zal door de betrokkene gedurende het rijden op willekeurige momenten herhaald moeten worden.134 Blijkens de parlementaire stukken vormt het alcoholslot ‘een fysieke barrière voor de
bestuurder om met alcohol op te gaan rijden’.135 De gegevens die het alcoholslot registreert
dienen met enig regelmaat te worden uitgelezen.136 Het programma wordt ex artikel 132c lid 4 Wvw voor de duur van tenminste twee jaar opgelegd.137 Het zesde lid van voorgenoemd artikel bepaalt bovendien dat de kosten die met het programma gepaard gaan voor rekening komen van de deelnemer.138 Uit de parlementaire stukken volgt dat de wetgever deze kosten destijds op € 1.300 tot € 2.000 per jaar heeft ingeschat.139 Bij de invoering van het alcoholslotprogramma heeft de wetgever ervoor gekozen het alcoholslot uitsluitend mogelijk te maken in motorrijtuigen van de categorie B.140 De consequentie van deze bewuste keuze van de wetgever is dat houders van een C en/of D rijbewijs voor de duur van tenminste
130 Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 1+8. 131 Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 45. 132 Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 8. 133 Idem. 134
Wanneer het alcoholslot een signaal geeft bezit de deelnemer enkele minuten de tijd om hier om een verantwoorde wijze gevolg aan te geven. Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 8.
135
Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 8.
136
Artikel 132c lid 5 WVW jo. artikel 19 Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011. Artikel 19 lid 3 van voorgenoemde regeling bepaalt dat het alcoholslot in beginsel iedere zesenveertig dagen uitgelezen dient te worden. Het vierde lid somt de omstandigheden op waaronder van het derde lid kan worden afgeweken en uitlezing uiterlijk elke tweeënnegentig dagen dient plaats te vinden.
137 Artikel 132d lid 2 en 4 WVW ziet toe op verlenging van het alcoholslotprogramma. 138
Blijkens de parlementaire stukken krijgt de deelnemer aan het alcoholslotprogramma onder andere te maken met de kosten die verbonden zijn aan het alcoholslot zelf. Daarbij valt te denken aan de kosten voor het kopen dan wel huren van het alcoholslot, installatie, uitlezen, kalibreren en de kosten voor verwijdering. Vervolgens komen ook de kosten van het CBR die het gevolg zijn van de noodzakelijke administratieve handelingen die aan het alcoholslotprogramma verbonden zijn, incluis het begeleidingsprogramma, voor rekening van de deelnemer. Tot slot ziet de deelnemer zich geconfronteerd met de kosten van de RDW voor de instandhouding van het alcoholslotregister en de kosten die verbonden zijn aan de informatieverstrekking aan de betrokken partijen. Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 31.
139 Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 30. 140
Voor deze keuze voert de wetgever een aantal redenen aan. Eén van de argumenten is dat er onbegrip zou kunnen ontstaan wanneer een deelnemer aan het alcoholslotprogramma een vrachtwagen, met bijvoorbeeld gevaarlijke stoffen, of een bus met kinderen zou kunnen besturen. Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, p. 17.
33 vierentwintig maanden geen bus en/of vrachtwagen kunnen besturen, omdat het rijbewijs voor deze categorieën op grond van artikel 132b lid 2 Wvw ongeldig wordt verklaard.141
De bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen maken ex artikel 130 lid 1 Wvw zo spoedig mogelijk melding bij het CBR indien zij het vermoeden hebben dat een rijbewijshouder niet langer over de rijvaardigheid, dan wel lichamelijke en/of geestelijke geschiktheid beschikt die vereist is voor het besturen van één of meer categorieën motorrijtuigen, waarvoor het rijbewijs is afgegeven. In deze melding dienen de feiten en/of omstandigheden te worden vermeld die aan dit vermoeden ten grondslag liggen. Wanneer een dergelijke melding is gemaakt, bepaalt artikel 131 Wvw dat het CBR tot oplegging van het alcoholslotprogramma besluit in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen. De regeling waar artikel 131 Wvw naar verwijst betreft de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: Regeling). De gevallen waarin het CBR het alcoholslotprogramma oplegt, worden opgesomd in artikel 17 Regeling. Deze formulering duidt erop dat het CBR geen discretionaire bevoegdheid bezit, waardoor het niet de bij het besluit betrokken belangen kan afwegen. De betrokkene die door het CBR aan het alcoholslotprogramma wordt onderworpen is krachtens het bepaalde in artikel 132 lid 1 Wvw verplicht om aan het programma mee te werken. Indien de betrokkene weigert zijn medewerking te verlenen (het niet voldoen aan de kosten van het programma wordt hieraan gelijkgesteld), besluit het CBR ex artikel 132 lid 2 Wvw tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. De ongeldigverklaring van het rijbewijs geldt voor de duur van vijf jaar, zo volgt uit artikel 19 lid 5 Reglement rijbewijs.
§ 5.3. Analyse jurisprudentie Afdeling inzake het alcoholslotprogramma
141
