Theo Mensen
Transferwaarde van werkenden
Een repliek
De vraag van Beukema is o f de grote subsidiebedragen die via een regionale regeling van Arbeidsvoorzie ning het bedrijfsleven worden ingepompt 'paarlen voor de zwijnen' zijn. Vergeleken met de scherpte in deze vraagstelling is de toonzetting van het antwoord nogal ingetogen: de resultaten vallen tegen, zeker wanneer de kosten in ogenschouw worden genomen.
Wat vooral boeit in het artikel van Beukema is niet de lastige vraag of het alarmerende ant woord, maar de wijze, waarop naar het ant woord is gezocht. Door toepassing van de door Leeuw (1987) gepropageerde methode van be leidsonderzoek wordt bereikt dat eerst de on duidelijkheden in de doelstellingen worden op- gehelderd en pas dan naar de resultaten van de ingreep wordt gekeken. De nodige helderheid moet worden verkregen door een adequate re constructie van de beleidstheorie. Dat vergt een bekwaamheid en deskundigheid waarvoor in de uitvoeringspraktijk niet altijd voldoende ruimte is.
De grootste kans op mislukken van beleid zit mijns inziens niet in de onhoudbare veronder stellingen van de beleidstheorie, maar is de ge brekkige aandacht voor het implementatietra ject. Een indicatie daarvoor is dat in de uitvoe ringspraktijk vaak nog veel ad hoe moet worden geregeld. Mijn stelling is dat als beleidsmakers meer zouden worden afgerekend op het beleids- resultaat, de uitvoeringspraktijk aanzienlijk meer aandacht zou krijgen dan nu het geval is. Ook de werkwijze, waarbij de beleidstheorie eerst moet worden gereconstrueerd, alvorens tot evaluatie ervan kan worden overgegaan, wijst erop dat de produktie van beleid' betrekkelijk amateuristisch tot stand komt.
Wanneer, zoals Beukema doet, de beleidstheo rie wordt opgevat als de argumentatie rondom
het gevoerde beleid die in een aantal stappen uiteen is te leggen' is behalve voor reconstruc tie van hypothesen en 'als...dan...-redeneringen' ook ruimte voor een beschouwing over het ge voerde beleid als onderhandelingsresultaat. Die ruimte wordt helaas niet gebruikt. Het Regio naal Ontwikkelingsprogramma wordt niet op gevat als 'an arena for the expression and furtherance of a variety rather than an instru ment of pure and coherent policy1. De onder zochte Regionale Regeling Werkenden is echter bij uitstek zo'n beleidsprodukt uit de regionale arena, waarmee de uitvoering van het Regionale Ontwikkelingsprogramma mogelijk werd ge maakt. Het was de tractor, waarmee de commu nautaire subsidies naar Oost-Groningen werden gesleept.. De vraag is of Arbeidsvoorziening hiervoor gebruikt of misbruikt is2. Zoals be kend zijn met de tripartisering en regionalise ring van de Arbeidsvoorzieningsorganisaties in
1990 ook de definities van arbeidsvoorziening en scholing verruimd. Belangrijk is dat tegelij kertijd ook de beperking tot tweezijdige bemid delingsactiviteiten is opgeheven. De betrokken overheden en sociale partners hebben gezamen lijk verantwoordelijkheid voor de regionale ar beidsvoorziening gebruikt om met het beschik bare budget een omvangrijke hoeveelheid extra middelen te verwerven voor structuurverster king en terugdringing van de regionale werk loosheid. Dat is prima. In het Regionaal
Ont-* Drs. Th. Mensen is hoofd scholing van het RBA Zuid-Limburg.
Arbeidsmarkt
wikkelingsprogramma zijn door de betrokken partijen in de regio prioriteiten geformuleerd voor een doelmatige en doeltreffende aanwen ding van de subsidies. Zowel Den Haag als Brus sel moeten instemmen met deze plannen en hebben ook toezicht op de goede uitvoering er van.
Beukema suggereert dat de (tripartite) arbeids- voorzieningorganisatie 'een andere reden' heeft om veel geld te stoppen in de scholing van wer kenden. Arbeidsvoorziening veronderstelt dat het opleiden van personeel de doorstroming bin nen bedrijven zal bevorderen, waardoor in de la gere functieniveaus arbeidsplaatsen zullen openvallen en het instromen van werkzoeken den mogelijk wordt'. In de tweede plaats rekent Arbeidsvoorziening op een gunstige bijvangst3 omdat 'subsidiëring van scholingsprojecten in bedrijven haar positie op de bemiddelingsmarkt zal versterken'. De derde stelling van Beukema is dat Arbeidsvoorziening zich met scholing van werkenden op een glibberig terrein begeeft 'waar onderscheid tussen noodzakelijke financ iële steun en pure bevoordeling van particuliere bedrijven niet direct duidelijk is'. Cascading, slipstream, concurrentievervalsing: dat is geen introductie bij een verslag van klinkende resul taten. Maar wat blijft met het uitgevoerde on derzoek van dit intigrerende lijstje overeind? Niet veel. Methodologisch gesproken 'waren er wel wat problemen'. Anders dan Beukema be schrijft, liggen deze problemen niet zozeer in het empirische deel bij de vaststelling van het verschil tussen bruto- en netto-effectiviteit of de samenstelling van een controlegroep. Veel problematischer is de reconstructie van de be leidstheorie en de crossectionele analyse. Dat lijkt op het neerzetten van een kaartenhuis en dan blazen: dat gaat geheid mis.
Zo wordt een uitermate interessante beschou wing geleverd over de condities voor de goede werking van het cascademodel om vervolgens vast te stellen dat er essentiële verschillen be staan tussen beleidstheorie van Arbeidsvoorzie ning en het cascademodel. Door deze opmerke lijke verschuiving in het object van onderzoek blijft de prikkelende stelling, dat de beleidstheo rie van Arbeidsvoorziening ongunstig afsteekt bij het in het onderzoeksgebied 'falende' casca demodel, vooralsnog ongefundeerd. Mij lijkt dat ook in plausibiliteitsonderzoek' de reconstruc tie van een beleidstheorie' de reconstructie van 'de beleidstheorie' niet kan vervangen. In dit op
zicht heeft het verslag mij niet overtuigd. Het is ook onwaarschijnlijk dat met de beperkte data over de beperkte periode structurele veranderin gen in werkgelegenheidskansen kunnen worden aangetoond. Gelet op het karakter van deze af hankelijke variabele zouden simulaties met re gionale data of interregionale vergelijkingen over langere perioden de onderzoeksbevindin gen meer steun kunnen bieden dan de nu ge bruikte crossectionele doorstroomcijfers.
De empirische bevindingen zijn desalniette min interessant voor de verdere ontwikkeling van criteria, waaraan scholingsprojecten voor werkenden dienen te voldoen. Anders dan de onderzoeker veronderstelt, is doorstroming niet het effect dat wordt beoogd met deze bijzondere regionale middelen en regeling.
Arbeidsvoorziening is in dit geval niet de pro ducent, maar de uitvoerder van op sociaal cohe sie gericht beleid dat wordt vastgesteld door de zwakke regio's en de Europese Unie.
Met de beleidsaanbevelingen, gericht op laag drempeligheid door vereenvoudiging van de aanvraagprocedure, is uiteraard iedereen graag akkoord. Om gedaan te krijgen dat de subsidie wordt aangewend waarvoor zij is bedoeld, is re gelgeving onontkoombaar. Het hoofddoel van de specifieke regionale regeling en het beschik baar gestelde budget is benutting van de speci fieke Europese en financiële bijdrage om in zwakke regio's structuurversterkende ontwik kelingen te bevorderen. Blijkens ander evalua- tie-onderzoek lukt dit ook: 'In Objective two re- gions, the employment rate rose on average by 4% between 1986 and 1991, as against the 3% in unassisted areas'4. Verlaging van het mini mum aantal scholingsuren is geen goede aanbe veling. Ook al niet omdat daarmee de additio- naliteit ten opzichte van de O&O-fondsen wordt ondermijnd.
In lijn met de kabinetsnotitie 'Scholing voor werkenden' kan scholing van werkenden in de eerste plaats worden aangemerkt als een zorg van werkenden en werkgevers, in de tweede plaats van werknemers- en werkgeversorganisa ties, in de derde plaats van de tripartite arbeids- voorzienigsorganisatie en in de vierde plaats als zorg van de overheid. Zoals ondermeer uit kwa litatieve discrepanties, onderinvesteringen en verdringing blijkt, werkt de scholingsmarkt niet feilloos. Scholing van werkenden is derhalve een erkend en noodzakelijk onderdeel van een doelmatig en doeltreffend
Transferwaarde van werkenden
beleid. In dit beleid dient mijns inziens evenwel een onderscheid te worden gemaakt tussen alge mene, vakspecifieke en bedrijfsspecifieke kwali ficaties. Het scholingsbeleid van arbeidsmarkt- voorziening is aanvullend, repareert onvolko menheden in de scholingsmarkt en beperkt zich daarbij tot de zorg voor vakspecifieke kennis en vaardigheden, waarmee de transferwaarde van werkzoekenden én met werkloosheid bedreigde werkenden zodanig wordt beïnvloed, dat daar mee (langdurige) werkloosheid wordt bestreden danwel wordt voorkomen. Het daarvoor nodige specifieke scholingsaanbod is in het reguliere bestel niet of niet in voldoende (flexibele) mate aanwezig. Bedrijfsopleidingen hebben een be perkt bereik, met grote verschillen tussen branches en beroepsgroepen. Knelpunten op in dividueel niveau, het niveau van arbeidsorgani saties, beroepsgroepen en bedrijfstakken worden maar moeizaam vastgesteld en opgelost. Tege lijker tijd wordt draconisch bezuinigd op active rend arbeidsmarktbeleid en rendabele, op
ar-beidsversterking gerichte scholingstrajecten. In Nederland worden langdurig werklozen niet ge boren, maar gemaakt.
Noten
1 Edwards and Beatley, The Politics of Positive Dis crimination, London 1978, 216.
2 Ook hier een interessante regie-kwestie: wie runt wie? Beukema toont in zijn onderzoek niet aan dat andere 'overheden' voor de publieke co-financie- ring hadden kunnen moeten zorgen en evenmin dat daarmee meer subsidie, meer omzet (hogere multiplier) en betere resultaten zouden zijn verkre gen.
3 Dit slipstream- of neveneffect veronderstelt dat in het kielzog van het subsidieschip een groter aantal succesvolle bemiddelingsacties kunnen worden ge realiseerd.
4 Commission of the European Communities, Em ployment in Europe 1993, Chapter 5: Labour mar ket developments in assisted regions, Luxemburg
1993.
