F. van Waarden*
Ontslagbescherming via wet of
cao
Diverse bijdragen in dit nummer handelen over de alternatieven van regulering via de wet of regu lering via particuliere contracten zoals de cao. Jan Cees Looise geeft in zijn artikel een overzicht van wat er aan bepalingen met betrekking tot het overleg op bedrijfsniveau in cao’s was overeenge komen voordat het een en ander door de nieuwe wet op de ondernemingsraden van 1971 werd ge regeld. Frans Leijnse gaat verder in op de actuele politieke discussie over de vraag of arbeidstijd verkorting nu via de wet afgedwongen moet wor den of in cao-onderhandelingen moet worden ge realiseerd. Rien Huiskamp voert een pleidooi voor nog verdere decentraüsatie, nu niet van de staat naar particuliere organisaties, maar van be drijfstak- naar branche- of zelfs bedrijfsniveau. De alternatieven van staats- en particuliere regu lering hebben zo hun voor- en nadelen. Contrac ten hebben een tijdelijk karakter, zodat de rechts zekerheid beperkt is. Verder kunnen de verschil len tussen contracten groot zijn — zoals ook uit de bijdrage van Looise blijkt — hetgeen onder an dere afhankelijk is van het machtsevenwicht tus sen de contractpartijen in de verschillende secto ren. Daardoor is ook de rechtsgelijkheid bij rege ling via particuliere contracten beperkt. Een der de nadeel kan zijn dat zulke contracten alleen de leden van de contracterende organisaties binden. Indien er veel niet-georganiseerden zijn kunnen zulke regelingen door prisoners’ dilemma-proble- men ondergraven worden. Een tussenvorm tussen overheids- en particuliere regulering, die in de loop der tijd gecreëerd is — de algemeen verbin dend verklaring van cao’s — lost wel tot op zeke re hoogte het prisoners’ dilemma-probleem op, maar schept geen rechtszekerheid en rechtsge lijkheid.
Overheidsregulering biedt meer rechtszekerheid en rechtsgelijkheid en kan bovendien het
priso-* Drs. F.B. van Waarden is redacteur van het Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken.
ners’ dilemma-probleem op macro-niveau tussen sectoren en instituties voorkomen. Een nadeel is echter weer de geringe flexibiliteit. Cao’s zijn ge makkelijker aan te passen aan gewijzigde omstan digheden dan wetten. Bovendien bieden ze betere mogelijkheden om rekening te houden met be- drijfstakspecifieke zaken en is de kans op actieve medewerking der betrokkenen groter, hetgeen de effectiviteit van de regeling ten goede komt. Een niet gering voordeel is bovendien dat ze de orga nisaties van werkgevers en werknemers een be langrijke taak bieden en zo deze organisaties ver sterken en daarmee ook de algemene organisatie- en zelfreguleringscapaciteit van het bedrijfsleven. Hoe de balans van voor- en nadelen uitvalt, zal per beleidsterrein moeten worden bekeken. Een terrein waar het alternatief van zelfregulering door het bedrijfsleven nog niet of nauwelijks in discussie is geweest is de ontslagbescherming. Ook dit is een actueel thema door de regerings- plannen voor deregulering van het ontslagrecht. In de discussie hierover is tot nog toe slechts in diverse gradaties over overheidsregulering gespro ken: géén, een beetje of een beetje meer. De de- reguleringscommissie Van der Grinten presen teerde in 1983 drie varianten van overheidsbe scherming:
1. handhaving van de huidige preventieve toet sing van ontslagaanvragen door het GAB; 2. volledige deregulering, en
3. gedeeltelijke deregulering.1
Daarbinnen en naar aanleiding van deze voorstel len zijn weer andere (sub)varianten aan de orde geweest: toetsing achteraf door de kantonrechter aan het criterium van redelijkheid in plaats van een preventief vergunningenstelsel; initiatief tot toetsingsaanvrage bij de werkgever of de werk nemer; ingaan van opzegtermijn voor of na afhan deling van de toetsingsaanvrage; versnelling van
Ontslagbescherming via wet of cao
de procedure; wel of geen herstel van dienstver band achteraf; wel o f geen mogelijkheid van be roep, enz.2 Al deze voorstellen hebben gemeen dat het varianten van regulering en toetsing door de overheid zijn. Het alternatief voor ‘geen rege ling’ lijkt slechts ‘overheidsregeling’ te zijn. Dat komt waarschijnlijk doordat de discussie vooral in juridische kringen, zoals het tijdschrift SMA, is gevoerd en juristen zijn naar de aard van hun discipline nogal op de staat georiënteerd.
Vaak wordt vergeten dat het geheel aan regelge ving in de samenleving veel en veel meer omvat dan wetgeving door de overheid alleen. Allereerst zijn er andere middelen voor gedragsregulering waar de overheid bij betrokken is, zoals recht spraak, arbitrage en contracten met de overheid als partij. Het stakingsrecht is bijna geheel rech ters recht in Nederland en sturing van investerin gen gaat voornamelijk via een soort contract: subsidie-overeenkomsten tussen de overheid en bedrijven. Ten tweede worden deze middelen niet alleen door de overheid, maar ook door an dere instanties en organisaties gehanteerd, varië rende van lagere publiekrechtelijke organen, via semi-publieke instellingen tot particuliere organi saties, zoals belangenverenigingen en bedrijven. Het is zeer wel denkbaar dat ‘ontslaggedrag’ van werkgevers (en werknemers) op andere wijze ge reguleerd wordt, bijv. door interne regelingen van werkgeversorganisaties of eveneens in cao’s tus sen vakbonden en werkgeversorganisaties. Deze zouden zelfs indirect instrument van overheids beleid kunnen zijn via formele contracten of in formele accoorden waarbij de overheid partij is. Veel overheidsregelingen op sociaal-economisch terrein zijn voorafgegaan door particuliere rege lingen, contracten o f rechtspraak op hetzelfde terrein. Diverse verplichte sociale verzekeringen zijn eerst vrijwillig overeengekomen door parti culiere belangenorganisaties en zijn pas later door algemeen verbindende regelingen vervangen. Met cao’s gebeurt dat nog steeds. Dit zijn eerst parti culiere contracten die pas later een publiekrech telijk karakter (kunnen) krijgen. Looise geeft in zijn artikel eveneens een illustratie van dit proces, op het terrein van de medezeggenschap. Zelfs ontslagbescherming is eerst in cao’s geregeld ge weest voordat het door de overheid werd ver schaft. Reeds in één van de eerste cao’s in Neder land, die uit de grafische industrie van 1917, wa
ren regelingen vastgelegd, die de werknemers te gen willekeurig ontslag moesten beschermen. Ze kregen deze werkzekerheid in ruil voor mede werking aan de ordening van de bedrijfstak via een serie exclusiviteitsovereenkomsten tussen be langenorganisaties.3
Een tweede kenmerk van de discussie over het ontslagrecht is de sterk normatieve inslag ervan en ook dat lijkt een gevolg van het feit dat het vooral een discussie van juristen is geweest. De ene subjectieve opvatting wordt tegenover de andere geplaatst. De wat progressievere jurist vindt dat de arbeiders een zwakke positie in het kapitalisme innemen, zodat bescherming door de staat gerechtvaardigd is4 ; de rechtsere deelne mers, zoals bijv. Van der Grinten5, vinden dat de arbeiders niet langer als sociaal zwakkeren kun nen worden aangemerkt, zodat ze die bescher ming tegen ontslag niet langer nodig hebben. Als socioloog kijkt men altijd wat vreemd aan tegen zulke normatieve verhandelingen, waarin politie ke opvattingen voor wetenschap doorgaan. Ik wil mij dan ook niet bezig houden met de vraag wat er m oet gebeuren, maar iets zeggen over wat er waarschijnlijk zal gebeuren.
Indien de overheid inderdaad tot ingrijpende de regulering van het ontslagrecht zou besluiten, is het zeer waarschijnlijk dat daar een andere vorm van bescherming voor in de plaats zal komen, gezien onder andere de geschiedenis en de aan wezigheid van hechte belangengroepen. Ontslag- kwesties zullen tot conflicten blijven leiden en als die niet geregeld zijn in de wet zullen betrok kenen of hun organisaties zich tot de rechter wenden, die dan gedwongen wordt om belangen af te wegen en uitspraken te doen. Deregulering van het ontslagrecht zal dus allereerst de discre- tionaire bevoegdheid van de rechter vergroten. Ontslagrecht zal dan evenals het stakingsrecht meer een rechters recht worden.
Daarnaast is het waarschijnlijk dat vakbonden op het gebied van ontslagbescherming eisen zullen gaan stellen bij de cao-onderhandelingen, hetgeen in cao-bepalingen zal resulteren. De behoefte aan bescherming is er en daar zal op de een of andere wijze in voorzien worden. Dat leert ons ook het voorbeeld uit de Verenigde Staten, dat door de voorstanders van deregulering altijd wordt aan gehaald als het voorbeeld van hoe het moet. Daar
is geen wettelijke ontslagbescherming en dat zou de flexibiliteit van de arbeidsmarkt en zo de eco nomische groei bevorderen. Deze mensen zijn blijkbaar niet op de hoogte van het feit, dat er in veel bedrijfstakken in Amerika een functioneel equivalent van wetteüjke ontslagbescherming be staat, namelijk regelingen in collectieve arbeids contracten, die voorschrijven hoe er bij collectief ontslag moet worden gehandeld. Zulke regelingen zijn vaak veel gedetailleerder dan de wettelijke bepalingen in Nederland. Senioriteitsregels schrij ven in detail voor wie er het eerst ontslagen moe ten worden en dat zijn vaak niet degenen die de werkgever het liefste ziet vertrekken. Dat vormt niet alleen een belangrijke bescherming tegen wil lekeur, maar een werkgever zal zich om die reden ook wel tweemaal bedenken voor hij tot ontslag overgaat. Daardoor is het verschil in flexibiliteit in personeelsbeleid en op de arbeidsmarkt veel minder groot dan vaak gedacht wordt.
Wat er bij deregulering van de ontslagbescher ming in Nederland zal gebeuren, leert het voor beeld van de recente overheidsmaatregelen met betrekking tot de Ziektewet. De overheid heeft via verlaging van de uitkering bij ziekte van 110 tot 80% getracht de ondernemers enige lastenver lichting te bieden en het ziekteverzuim te vermin deren. In reactie daarop hebben de vakbonden in de cao-onderhandelingen een aanvulling tot 100% van de werkgevers geëist. Het ziet er naar uit dat die aanvulling er in de meeste cao’s komt. Daar mee is het effect op ondememerslasten en ziekte verzuim nihil, maar de regeling is wel ingewikkel der geworden. De werknemers krijgen straks ziek- tegeld uit verschillende potjes en dat betekent waarschijnlijk meer administratieve rompslomp. Iets soortgelijks zou ook bij deregulering van het ontslagrecht kunnen gebeuren. Daardoor zou de regulering wel eens een effect kunnen hebben, tegengesteld aan de doelstelling ervan. In plaats van vereenvoudiging van regelgeving levert het waarschijnlijk een veel gecompliceerder geheel van regels op, een combinatie van nog enkele publieke en daarnaast een aantal private regels van ontslagbescherming. De ‘regeldruk’ op de ondernemer zal zo zeker niet minder worden.
Dit scenario is echter niet zo waarschijnlijk. Pri vatisering van ontslagbescherming zou nog kun nen, maar dat impliceert, omdat het via cao’s zou
verlopen, tevens decentralisatie en dat is in strijd met enkele centrale kenmerken van de Neder landse arbeidsverhoudingen. De Nederlandse vak bonden hebben vanwege hun breed en hetero geen ledenbestand altijd groot belang gehecht aan rechtsgelijkheid van alle werknemers en die is het best gewaarborgd door overheidsregulering. Hun brede representativiteit geeft hun ook de nodige invloed in de politiek, zelfs onder een niet-vakbondsvriendelijk kabinet. Dat blijkt wel uit het feit dat de regering Lubbers vooralsnog de alternatieven van de Commissie Van der Grinten voor afschaffing van de preventieve ontslagtoet- sing niet heeft overgenomen vanwege de ‘te ver wachten maatschappelijke weerstand’. □
Noten
1. ‘Rapport van de Commissie deregulering in verband met de economische ontwikkeling, Kamerstuk 17 931 n o . 5 , 1983.
2. W.C.L. van der Grinten, ‘Verleden, heden en toe komst van de Wet op de arbeidsovereenkomst’, So ciaal Maandblad Arbeid, 1982.
P.F. van der Heijden, ‘WerknemeT moet vooraf te gen ontslag beschermd’, De Volkskrant, 14-9-1982. L.H. van de Heuvel, De redelijkheidstoetsing van o n t slagen, Deventer, 1983.
Stichting van de Arbeid, N otitie inzake ontslagproce dures, Den Haag, 1984.
W.J.P.M. Fase, Deregulering of ontregeling van het ontslagrecht?, Sociaal Maandblad Arbeid, 1984, blz. 465 4 7 4 .
S. Nieuwsma, Overtrokken reactie op voorstellen to t vereenvoudiging van het ontslagrecht, Sociaal Maand blad Arbeid, 1984, blz. 632 ƒƒ.
J. Linssen, Ontwikkelingen rond het preventief GAB- toezicht, Ars Aequi, 1984, blz. 310-316.
R. Mantel en A. van Ark, Is er in het ontslagrecht een rol weggelegd voor de directeur van het GAB, Ars Aequi, 1984, blz. 4 0 0 4 0 4 .
L.H. van de Heuvel, Deregulering o f herziening van het ontslagrecht?, Sociaal Maandblad Arbeid, 1985, blz. 97-108.
3. Vgl. F. van Waarden, Regulering en belangenorgani satie van ondernemers, in: F.L. van Holthoon (red.), De Nederlandse samenleving sinds 1815, Assen,
1985.
4. O.a.: Van der Heijden, 1982, a.w.; Fase, 1984, a.w.; Van de Heuvel, 1985, a.w.
5. Van der Grinten, 1982, a.w.
