Politieke aspecten van de
Nederlandse werkloosheid
De ontwikkeling van de Nederlandse werkloosheid kan met worden verklaard uit economische factoren alleen. Politieke factoren zijn mede verantwoordelijk voor de massale omvang die de werkloosheid heeft aangenomen. Dat is de centrale stelling van dit artikel. De auteurs sluiten zich aan bij de conclusies van een aantal internationaal vergelijkende studies naar de verschillen in werkloosheidsniveau in diverse Westeuropese landen. Uit deze studies blijkt een duidelijke in vloed van het gevoerde sociaal-economische beleid. Dit beeld van een uitgesproken relevantie van de gekozen beleidsrichting wordt in dit artikel geconfronteerd met opvattingen van 25 personen die in het verleden of in het heden nauw betrokken waren of zijn bij de totstandkoming van het Nederlandse sociaal-economische beleid. Uit interviews met deze 25 personen concluderen de auteurs dat in de nabije toekomst de socio-politieke voorwaarden voor een terugkeer naar een situatie van volledige werkgelegenheid ontbreken, ook al zou dat economisch tot de mogelijkhe den behoren.
Het werkloosheidvraagstuk wordt doorgaans be sproken in economische termen. Dat ligt ook in de rede. Immers, werkloosheid is de resultante van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en ande re markten. En de economische wetenschap houdt zich onder meer bezig met de voorwaarden waaronder markten in evenwicht verkeren. De stijging van de werkloosheid in de jaren zeventig zou vooral verklaard moeten worden uit de vraag uitval na 1973, de sterk gestegen arbeidskosten en de daarmee samenhangende erosie van de rende- mentspositie van het Nederlandse bedrijfsleven. De verdere stijging in de jaren tachtig zou vooral veroorzaakt zijn door opnieuw een diepe interna tionale recessie, een sterk groeiende beroepsbe volking, een nog immer slechte rendementsposi- tie van het bedrijfsleven en starheden op de ar beidsmarkt. Dat de werkloosheid zich heden ten dage lijkt te stabiliseren wordt in de regel ver klaard door de voortdurende lage economische groei, onvoldoende kwalificaties van (langdurig) werklozen en voortdurende starheden op de ar beidsmarkt, waarbij sinds enige tijd vooral het probleem van de wig tussen bruto en netto ar
* WfessW Visser en Rien Wijnhoven zijn in het kader van een NWO-project als onderzoeksmedewerkers verbonden aan hei Instituut voor Politicologie van de Universiteit van Nijmegen.
beidslonen opgeld doet in de economische dis cussie.
Slechts marginaal vindt men politieke aspecten in de discussie over de werkloosheid. Desalniette min zitten er aan het verschijnsel werkloosheid ook politieke aspecten.
Ten eerste wordt het begrip werkloosheid mede door politieke factoren vormgegeven: de hoogte van het werkloosheidscijfer is namelijk mede af hankelijk van politieke beslissingen. Wie mag zich laten registreren als werkloze, wie wordt als werkloze geteld? De recente discussie over de zo genaamde bestandsvervuiling en het voortgaande debat over de werkloosheidsdefmitie van CBS il lustreren dit.
Ten tweede is volgens ILO standaards de werk loosheid het verschil tussen de omvang van de be roepsbevolking en de omvang van de werkende bevolking. Wie tot de beroepsbevolking behoren is voor een groot deel afhankelijk van politieke beslissingen. Onder meer onderwijsbeleid (leer plicht) en sociaal beleid (pensioengerechtigde leeftijd, criteria arbeidsongeschiktheid) spelen hier een belangrijke rol.
Ten derde is de omvang van de werkende bevol king of de vraag naar arbeidskrachten niet alleen een economische kwestie: een deel van de totale werkgelegenheid wordt bepaald via het marktme chanisme, een ander deel via het zogenaamde
butgetmechanisme. De omvang van de werkgele genheid in de publieke sector is niet volledig ge determineerd door economische ‘mogelijkheden’, maar is in belangrijke mate afhankelijk van poli tieke beslissingen.
En ten vierde is er het sociaal-economisch beleid van de overheid (begrotingsbeleid, monetair be leid, loonbeleid, industriebeleid, arbeidsmarkt beleid). Afhankelijk van specifiek nationale so- cio-politieke en institutionele verhoudingen bestaan er in verschillende landen uiteenlopende typen en stijlen van sociaal-economisch beleid die vervolgens leiden tot verschillende arbeidsmark- tontwikkelingen en -profielen.
Wij willen in dit artikel de aandacht vestigen op politieke aspecten van de Nederlandse werkloos heid, in het bijzonder op de relatie politiek — so ciaal-economisch beleid — werkloosheid.
Politiek - sociaal-economisch beleid
Overheidsbeleid is vrijwel nooit het politiek neu traal beheersen of managen van ontwikkelingen. Sociaal-economisch beleid wordt enerzijds be grensd door economische parameters en is ander zijds ingebed in een complex van politieke, maat schappelijke en institutionele verhoudingen, historisch gegroeide gewoontes en tradities (vgl. Shonfield, 1965).
Voortdurend pogen diverse politieke, maatschap pelijke en institutionele actoren zaken op de poli tieke agenda te krijgen of er juist van af te voeren. Men poogt daarbij steun te verwerven en krachten te mobiliseren om de eigen inzet in beleid geëf fectueerd te krijgen.
Verschillende actoren — de vakbeweging, onder nemers, centrum-linkse c.q. centrum-rechtse po litieke actoren — hebben verschillende belangen en kennen verschillende prioriteiten aan het so ciaal-economisch beleid toe. In een tijd van hoge economische groei bleek het mogelijk vrij pro bleemloos verschillende prioriteiten tegelijk te verwezenlijken. Wanneer echter de economische parameters zich wijzigen, bestaat de kans dat er een nul-som-spel ontstaat, met als gevolg dat er ‘gekozen’ moet worden tussen verschillende prio riteiten: de krachtsverhoudingen tussen politieke, maatschappelijke en instituonele actoren worden dan van belang voor de prioriteitenstelling in het sociaal-economisch beleid (vgl. Schmidt, 1984; Therborn, 1986).
Sociaal-economisch beleid - werkloosheid
De divergentie van werkloosheidsniveaus tussen OECD-landen vanaf het midden van de jaren ze ventig wordt in toenemende mate verklaard uit verschillende vormen en inhouden van sociaal- economisch beleid. In landenvergelijkende stu dies worden veelal de volgende beleidsterreinen onderscheiden: monetair beleid, begrotingsbe leid, arbeidsmarktbeleid, industriebeleid en loon beleid. Hoewel in de meeste studies het belang van alle beleidsterreinen wordt benadrukt, leggen diverse auteurs verschillende accenten. Michael Bruno en Jeffrey Sachs (1985) bijvoorbeeld bena drukken onder meer dat een restrictief geldhoe- veelheids- en rentebeleid van negatieve invloed is op de werkgelegenheidsontwikkeling.1 Fritz Scharpf (1987) daarentegen heeft in onderzoeken aangetoond dat verschillende vormen van arbeids marktbeleid en loonbeleid hebben geleid tot uit eenlopende werkloosheids- en werkgelegenheids ontwikkelingen. Daarnaast wijst Scharpf op het belang van coördinatie tussen de verschillende beleidsterreinen. Zo werd in het midden van de jaren zeventig in Nederland en West-Duitsland een gematigd expansief begrotingsbeleid door kruist door het restrictieve monetaire beleid. In een vergelijking van 16 OECD-landen maakt Göran Therborn aannemelijk dat een goed ge coördineerd expansief begrotings- en monetair beleid, geflankeerd door een gericht industrie- en arbeidsmarktbeleid in enkele landen heeft geleid tot het voortduren van (bijna) volledige werkgele genheid. Daarentegen is in die landen, waar een restrictief begrotings- en monetair beleid werd begeleid door een ongericht industriebeleid en een passief arbeidsmarktbeleid, de werkloosheid tot grote hoogten gestegen (Therborn, 1986). In middels is er onder landenvergelijkende onder zoekers, zowel economische als politieke weten schappers, consensus over de doorslaggevende rol van sociaal-economisch beleid in divergerende arbeidsmarktontwikkelingen.
In de eerste helft van 1987 interviewden wij een 25-tal politieke, maatschappelijke en institutione le actoren.2 We pogen door middel van deze in terviews meer licht te werpen op de relatie poli tiek — sociaal-economisch beleid — werkloos heid. Concreet ging het tijdens de interviews om de vraag in hoeverre de Nederlandse massale werkloosheid in economische categorieën moet worden beschreven en in welke mate politieke factoren (socio-politieke krachtsverhoudingen en
strijd, de oriëntatie van het sociaal-economisch beleid) de massale werkloosheid mede hebben vormgegeven. Er is zoveel mogelijk geprobeerd de gesprekken te structureren aan de hand van een vooraf samengestelde vragenlijst. Daarbij hielden we echter ook rekening met de specifieke positie van de gesprekspartners.
Hoewel in Nederland weinig gebruikelijk, zijn in terviews legitieme bronnen voor wetenschappelij ke analyse (zie bijvoorbeeld Segers, 1977, hoofd stuk 8). In het buitenland bestaat er minder terug houdendheid in het gebruik van deze methode.3 Op deze wijze worden op hoog aggregatieniveau verkregen onderzoeksresultaten geconfronteerd en uitgebreid met kwalitatieve data van een lager aggregatieniveau.
Op basis van de interviews gaan we in op opvat tingen en prioriteiten van verschillende actoren ten aanzien van massale werkloosheid en volledi ge werkgelegenheid. Vervolgens geven we aan de hand van de interviews een beschrijving van de totstandkoming van het sociaal-economisch be leid in de jaren zeventig en tachtig. En ten slotte beschrijven we enige effecten van voortdurende massale werkloosheid op de verhoudingen tussen verschillende actoren en de gevolgen daarvan voor de beleidsprioriteiten.
Waardering arbeidsmarktontwikkelingen
In de jaren vijftig werd er in de Nederlandse poli tieke economie concensus bereikt over vijf doelstellingen, die de regering en de partijen op de arbeidsmarkt simultaan zouden moeten nastre ven. Eén daarvan was volledig en vol waardige werkgelegenheid. De formulering van deze doelstelling zou vooral moeten worden gezien in het licht van de traumatische ervaringen met de massale werkloosheid van de jaren dertig. Ruim vijfendertig jaar na het vastleggen van deze doelstelling vroegen wij onze gesprekspertners naar de waardering van volledige werkgelegen heid en massale werkloosheid.
Massale werkloosheid
Opvallend is dat slechts vijf mensen (Kok, Den Uyl, Tinbergen, De Vries, Kruse) een volmondig negatieve kwalificatie geven aan massale werk loosheid. Veertien gesprekspartners wisten een positief aspect van de massale werkloosheid te noemen. De meerderheid van deze veertien noemt de druk op de loonontwikkeling als een po sitief aspect, terwijl sommigen ook de vrij funda mentele veranderingen in het politiek economisch
klimaat noemen. We mogen niet concluderen dat een meerderheid van de geïnterviewden het bestaan van massale werkloosheid wenselijk vindt. De meesten constateren een verschijnsel zonder over wenselijkheden te spreken.
We mogen echter ook niet concluderen dat met het onuitgesproken laten van de wenselijkheid van massale werkloosheid het laatste woord hierover is gezegd. Wanneer we de geïnterviewden indelen in drie categorieën, te weten in centrum- links/vakbeweging (1), centrum-rechts/ondeme- mers (2) en overheid/beleidsambtenaren (3),4 dan blijkt dat in de categorieën 2 en 3 twee maal zo vaak het positieve aspect van de werkloosheid wordt benadrukt als in categorie 1. Een uitgespro ken negatief oordeel over massale werkloosheid vinden we driemaal zoveel bij de representanten van de arbeidersbeweging als bij de beide andere maatschappelijke categorieën.
Dit duidt er op dat de maatschappelijke positie van een persoon van invloed is op de waardering van massale werkloosheid, zowel in normatief- politieke als beleidsmatige zin. Voor categorie 1, de arbeidersbeweging, is het moeilijk voorstel baar dat men overwegend positieve aspecten zou noemen van werkloosheid. Voor categorie 2 ligt dat wat meer genuanceerd. De loondrukkende werking van werkloosheid (hoge werkloosheid vermindert de kracht van de vakbeweging aan merkelijk) is inderdaad voor ondernemers van positief belang. En Groenveld constateert dat de massale werkloosheid privatisering, deregule ring, een inkrimping van de collectieve sector en een herstructurering van het ontslagrecht moge lijk heeft gemaakt. Alle zijn het voor onderne mers positieve aspecten van massale werkloos heid. Wagner formuleert het als volgt: ‘De hoge werkloosheid is de grote prikkel waarom er in Nederland wat veranderd is, de enige. Onze rap porten hebben alleen daardoor een kans gehad. Dat erkent niet iedereen, maar dat is het geweest’. Dat er actoren in de maatschappij zijn die aan massale werkloosheid een positief aspect toeken nen hoeft niet te betekenen dat de werkloosheid een bewuste inzet is geweest van die actoren. Al- beda: ‘Er hebben, denk ik, geen mensen hoge werkloosheid zitten beramen. Er is natuurlijk wel wat anders gebeurd. De werkloosheid loopt op, en dan gaan mensen gewetensonderzoek doen en dan zeggen ze, laten we nu maar van de gelegen heid gebruik maken’.
Volledige werkgelegenheid
Dit brengt ons op het volgende: Hoe waardeert men een situatie van volledige werkgelegenheid? We onderscheiden hier twee mogelijkheden: a) volledige werkgelegenheid is wenselijk zonder meer en b) volledige werkgelegenheid is wense lijk onder voorwaarden. De score voor beide mo gelijkheden is even hoog. Daarbij moet aangete kend worden dat er bij mogelijkheid a verschillen de actoren waren die niet zozeer wezen op de wen selijkheid als wel op de noodzakelijkheid van vol ledige werkgelegenheid voor het probleemloos functioneren van de maatschappij of de economie. Een enkeling sprak zich niet uit over de wense lijkheid van volledige werkgelegenheid. Becker en Duisenberg wezen op de abnormaliteit van vol ledige werkgelegenheid. Volgens hen is een pe riode van volledige werkgelegenheid een abnor male fase in de ontwikkeling van een kapitalisti sche markteconomie. Duisenberg acht zelfs een permanente hoge werkloosheid, in de orde van grootte van 3 ä 400.000, meer een normale si tuatie.
Splitsen we ook de waardering voor volledige werkgelegenheid uit naar maatschappelijke posi tie, dan blijkt dat in categorie 1 (centrum- links/vakbeweging) op één na iedereen volledige werkgelegenheid zonder meer wenselijk acht. Afgezien van De Vries en Balkenende verbindt in categorie 2 (centrum-rechts/ondememers) ieder een voorwaarden aan volledige werkgelegenheid. In categorie 3 (overheid/beleidsambtenaren) is er slechts één persoon die geen voorwaarden ver bindt aan volledige werkgelegenheid. De overigen verbinden er voorwaarden aan, of beschouwen volledige werkgelegenheid als economisch ver schijnsel zonder waardering.
Deze gegevens wijzen in dezelfde richting als bij het vorige item. De representanten van de arbei dersbeweging waarderen werkloosheid het meest negatief en volledige werkgelegenheid het meest positief. Precies omgekeerd ligt het voor de te genhanger op de arbeidsmarkt, centrum-rechtse politieke actoren en ondernemers. Zij zien het meest positieve aspecten aan werkloosheid en het meest negatieve aan volledige werkgelegenheid. Niet onverwacht maar toch opmerkelijk is dat de categorieën 2 en 3 min of meer hetzelfde scoren: topambtenaren vormen kennelijk niet onder alle omstandigheden een politiek-neutrale categorie. Ten slotte, om wat voor negatieve aspecten van of voorwaarden aan volledige werkgelegenheid gaat het? Ook hier gaat het in dezelfde richting als bij
het vorige item. Over het algemeen menen deze actoren dat voorkomen moet worden dat door een overspannen situatie op de arbeidsmarkt de vak beweging weer aan kracht wint, hetgeen tot loonstijgingen kan leiden en meer in het algemeen de vrijheid van ondernemen in het gedrang kan brengen.
Het blijkt dat niet alle maatschappelijke catego rieën volledige werkgelegenheid en massale werkloosheid op dezelfde wijze waarderen. Daar mee lijkt de actuele waarde van de SER-doelstel- ling ‘volledige en volwaardige werkgelegenheid’ een functie te zijn van de krachtsverhoudingen tussen diverse politieke, maatschappelijke en in stitutionele actoren.
Werkloosheid en overheidsbeleid
In deze paragraaf geven we op basis van de inter views een beschrijving van de totstandkoming van het sociaal-economisch beleid ten aanzien van de werkloosheid en het politieke, maatschappelijke en institutionele krachtenveld waarin dat beleid geformuleerd wordt en gestalte krijgt.
Stimuleringsbeleid
Nadat Nederland jarenlang min of meer volledige werkgelegenheid had gekend, liep de werkloos heid vanaf 1972 op. Terwijl de wereldeconomie in
1973-74 in een crisis raakte, daalden als gevolg van de forse olieprijsstijgingen de vraag- en afzet- verwachtingen. Het kabinet-Den Uyl trad deze mondiale vraagverschuiving tegemoet met een Keynesiaans stimuleringsbeleid teneinde onder meer de stijgende werkloosheid af te remmen en volledige werkgelegenheid te herstellen.
Achteraf is van diverse zijden betoogd dat het be houd van (bijna) volledige werkgelegenheid in Oostenrijk, Zweden en Noorwegen voor een niet onbelangrijk deel te danken is aan het aldaar ge voerde Keynesiaanse sociaal-economisch beleid (vgl. Bruno en Sachs, 1985; Schmidt, 1984; Scharpf, 1987; Therbom, 1986).
In Nederland is de Keynesiaanse stimulering van kortere duur geweest dan in die landen. Den Uyl: ‘Eigenlijk is er alleen in 1974 een klassiek com penserend beleid gevoerd, ja. Daarnaast werd er een soort openbare werken program uitgevoerd, in de orde van grootte van twee, twee en een half miljard. Dat is afgebouwd onder het kabinet-Van Agt-Wiegel’.
Met het één-procentsbeleid werd volgens de geïn terviewden (het begin van) een andere
sociaal-economische oriëntatie vorm gegeven.
De vraag is nu in hoeverre politieke factoren heb ben bijgedragen aan die omslag in het beleid. Om te beginnen vroegen we onze gesprekspartners naar een kwalificatie van het door de regering- Den Uyl gevoerd stimuleringsbeleid. Was het een juiste reactie op de stijgende werkloosheid, of kwalificeert men de reactie negatief, en zo ja, waarom?
Een kleine meerderheid van de geïnterviewden kwalificeert het stimuleringsbeleid (achteraf) ne gatief. Splitsen we de oordelen uit naar maat schappelijke categorie dan blijken de categorieën 1 en 2 wederom tegenover elkaar te staan. De ca tegorie centrum-links/vakbeweging oordeelt in overgrote meerderheid positief, de categorie cen- trum-rechts/ondernemers oordeelt unaniem nega tief. De beleidsambtenaren hebben een overwe gend negatieve kwalificatie.
Hierbij moet een aantal opmerkingen worden ge maakt. Een belangrijk deel van de positieve oor delen wordt begeleid door een aantal kanttekenin gen. Terugblikkend op die periode had de rege ring naast een stimuleringsbeleid meer aandacht moeten schenken aan andere dan afzet-problemen voor de marktsector, zoals de produktiekosten (lonen) en de concurrentiekracht (wisselkoers). Ten tweede is een negatieve kwalificatie soms een achteraf-oordeel. Bijvoorbeeld Zalm, destijds ambtenaar op het ministerie van Financiën, herin nert zich dat hij indertijd positief oordeelde over het stimuleringsbeleid. Achteraf is hij van oordeel dat het beter voor de economie zou zijn geweest als de werkloosheid wat meer zou zijn opgelopen zodat er een neerwaartse druk op de lonen was gekomen.
Wat zijn de redenen dat men de aanval op de werkloosheid door middel van eeen stimulerings beleid negatief kwalificeert? Grosso modo komt het er op neer dat het stimuleringsbeleid de span ningen op de arbeidsmarkt liet voortbestaan, waardoor de vakbeweging sterk stond in de loon onderhandelingen en de uitbouw van de sociale zekerheid voortging (Eijkelenburg), waardoor kortom de kosten (vaak autonoom en geïn dexeerd) voor het bedrijfsleven bleven stijgen (Wagner). Wagner wijst er ook op dat de flexibili teit op de arbeidsmarkt gering was. Groenveld oordeelt dat het kabinet te weinig aandacht had voor de marktsector; men compenseerde slechts door werkgelegenheidscreatie in de collectieve sector. 'We hadden beter destijds niet Keynesi aans kunnen stimuleren. Want dan was die werk
loosheid manifest geworden en was het loonme- chanisme veel sneller gaan werken, als ook de ar beidsmarkt gedereguleerd zou zijn. Dan was de werkloosheid nooit zo opgelopen als nu’. Kruse kiest voor zijn kritiek een andere invals hoek. Hij zegt dat het stimuleringsbeleid te een zijdig was gericht op de bouwsector, waardoor problemen in andere sectoren bleven voortbe staan. Die constatering leidde volgens Kruze destijds tot een vrijwel unaniem gevoel van mach teloosheid in de ambtelijke en politieke toppen, waarna men de facto de doelstellimg volledige werkgelegenheid opgaf en men zich concentreer de op een herverdeling van de werkloosheid. De Directeur-Generaal Arbeidsvoorziening meent vanaf die tijd de Zweedse en Nederlandse wer kloosheidsontwikkeling te zien divergeren.
Eén-procentsbeleid
In de loop van 1975 en 1976 werd de beleidsoriën tatie bijgesteld. In de Miljoenennota 1976 werd de één-procentsoperatie aangekondigd en in de in het voorjaar van 1976 verschijnende Nota Collectieve Voorzieningen en Werkgelegenheid werd het be leid nader uitgewerkt. Uit de gesprekken blijkt dat het afscheid van een stimuleringsbeleid en de aanloop naar een bezuinigingsbeleid niet vanuit de regering is geïnitieerd, maar vanuit met name het overheidsapparaat (in het bijzonder De Ne- derlandsche Bank, het Centraal Planbureau en het ministerie van Financiën) en onder druk van ondernemers.
Opvallend is dat vrijwel alle geïnterviewden de één-procentsoperatie wél als een omslag in de be leidsoriëntatie beschouwen, maar dat niemand er echt gelukkig mee was.
Inja van de FNV bijvoorbeeld merkt op dat het vreemd is dat de overheid zich in deze tijd van eco nomische crisis en stijgende werkloosheid min of meer terugtrok, terwijl je juist een actief over heidsbeleid nodig zou hebben. En Den Uyl, hoe wel hij zegt zich te hebben kunnen verenigen met de beleidswijziging, merkt op dat met het één-pro- centsbeleid het accent tijdens de begrotingsbespre kingen wel heel erg sterk op bezuinigingen kwam te liggen. ‘Wat dat betreft verschilde het klimaat niet zo erg van later’. Het probleem van de lasten druk voor de marktsector kwam heel centraal te staan. ‘Je kunt natuurlijk zeggen dat dat elementen bevat van een filosofie die latere kabinetten zich hebben eigen gemaakt, zoals Bestek ’81 en de re geerakkoorden van 1982 en 1986’.
De reacties van de centrum-rechtse actoren en on dernemers zijn van een andere orde: de ombui ging in beleid wordt te gering geacht. Nog te wei nig kwamen de eisen die de marktsector stelt cen traal te staan in het beleid. Dortland: ‘Het één- procentsbeleid was een poging van Duisenberg om te zeggen dat het echt verkeerd gaat en om de wissels om te zetten. Als zodanig kun je dat waar deren, maar het was onvoldoende’.
Verhelderend zijn in dit licht de overwegingen van de architect van het één-procentsbeleid, de toen malig minister van Financiën Duisenberg. De ra tio achter het stimuleringsbeleid was dat de vraaguitval de belangrijkste oorzaak was voor de werkloosheidsstijging. In de loop van 1975 kwam daarentegen de nadruk te liggen op de arbeids kosten. ‘... (V)oortdurende loonstijgingen en met name de stijging van de loonbelasting en de socia le premies’ kwamen in de politieke en economi sche discussie meer en meer aan de oppervlakte als verklaring voor de stijgende werkloosheid. Duisenberg: ‘Dat is één van de hoofdoverwegin gen geweest om een andere beleidsrichting in te slaan. We probeerden zodoende tot een langza mere stijging van de arbeidskosten per eenheid produkt te komen. Als afgeleide daarvan moest er een langzamere stijging van de lasten, belastingen en sociale premies, tot stand worden gebracht ... Daar is toen een begin mee gemaakt en het is pas de laatste vier, vijf jaar echt doorgezet. Pas de laatste tijd lukt het wat’.
De volgende kwestie is of volledige werkgelegen heid als doelstelling ondergeschikt werd gemaakt aan andere doelstellingen van sociaal-economisch beleid. Verreweg de meeste actoren ontkennen dat de doelstelling volledige werkgelegenheid in die periode politiek werd opgegeven. Slechts zes geïnterviewden constateren dat volledige werkge legenheid als doelstelling verdween. Wagner bij voorbeeld stelt dat destijds een verdere stijging van de werkloosheid politiek werd geaccepteerd en dat volledige werkgelegenheid als onmiddellij ke prioriteit ondergeschikt werd gemaakt aan lastenverlagingen voor de marktsector. Gezien de geringe omvang van de toenmalige werkloosheid (circa 200.000) meende men zich dat te kunnen permitteren.
Hoewel de meerderheid de stelling dat de doelstelling van volledige werkgelegenheid ver dween bestrijdt, zijn de oordelen van de zes (een kwart) bovenstaande actoren opmerkelijk. Het is
een aanwijzing dat in het midden van de jaren ze ventig de doelstelling van volledige werkgelegen heid discutabel was, of met andere woorden, meer een afgeleide doelstelling werd. De Ridder merkt bijvoorbeeld op dat niet zozeer de overheid maar meer de marktsector voorwaarden moest gaan creëren voor volledige werkgelegenheid. Of, zoals Den Uyl stelde: ‘Ik zie dus niet dat dat het opgeven was van een actief werkgelegenheids beleid of van een streven naar volledige werkgele genheid. Het was alleen een markering dat er grenzen zijn aan de absorptiecapaciteit van de collectieve sector en een indicering van wat de marktsector moet doen’.
Ten slotte de politieke strijd om de beleidspriori teiten. Zoals gesteld is overheidsbeleid vrijwel nooit het neutraal beheersen of managen van maatschappelijke ontwikkelingen. Het zijn mede de strategische inzetten van diverse politieke, maatschappelijke en institutionele actoren die de vorm en inhoud van beleid bepalen. In het mid den van de jaren zeventig was het, blijkens de in terviews, niet anders. Sterker, het was een perio de waarin de maatschappelijke tegenstellingen duidelijk aan het licht kwamen. Het veelvuldig gebruikte begrip ‘polarisatie’ in die tijd wijst daarop.
Het verzet tegen het beleid van het kabinet Den Uyl was groot. Ondernemers agiteerden voortdu rend en fel tegen het sociaal-economisch beleid. Dortland, Van Eijkelenburg en Wagner wijzen er op dat pas in de loop van 1975-76 ondernemers-is- sues de agenda bereikten. Daarvoor ‘kwamen we er helemaal niet doorheen’ (Wagner). In dit licht moeten we de unieke interventie van de negen ‘captains of industry’ in het begin van 1976 zien. Deze inzet werd later binnen het kabinet politiek vertaald door Duisenburg en Lubbers, aldus Wolfson, destijds topambtenaar op het ministerie van Financiën. Tegelijkertijd werd dezelfde inzet binnen het overheidsapparaat beleidsmatig ver taald door met name het Centraal Planbureau, De Nederlandsche Bank en het ministerie van Finan ciën. Al ver voor het manifest worden van de één- procentsoperatie wezen Zijlstra (President van De Nederlandsche Bank) en Van den Beid (Directeur Centraal Planbureau) de ministers uit de sociaal- economische veelhoek er op, dat het beleid gron dig moest worden omgebogen. Dit leidde er uit eindelijk toe dat Duisenberg met zijn één-pro- centsnorm kwam, aldus Van den Beid. Deze norm was binnen het kabinet en de PvdA niet
zonder controverse, maar het verzet was van korte duur. De brief van de negen topondernemers was een bewuste steun in de politieke rug van Duisen berg en de PvdA-kaders werd voorgehouden dat de bijstelling van het beleid in conservatieve rich ting eigenlijk een ‘linkse norm’ was.5 De PvdA heeft zich door crisisrethoriek laten overvallen, aldus Van den Berg.
Resumerend, afgezien van de kwestie van de ‘juistheid’ van het één-procentsbeleid, mag wor den vastgesteld dat de omslag in beleid resultante was van de inzet van ondernemers(organisaties) en delen van het overheidsapparaat. Politieke steun werd na verloop van tijd gevonden bij Dui senberg en Lubbers in de regering en bij een cen- trum-rechtse meerderheid in het parlement. De PvdA en de vakbeweging bleken niet in staat een alternatief beleid op de politieke agenda te krij gen. Waarmee al met al een politiek begin was ge maakt met, zoals Duisenberg het formuleert, het karwei dat de regering Lubbers heden ten dage voortzet.
Bestek ’81
Gemeten aan de omvang van de voorgestelde be zuinigingen is Bestek ’81 een voortzetting van het één-procentsbeleid. Beide programma’s beoog den in vier jaar tien miljard aan ombuigingen te realiseren.
Net als bij het één-procentsbeleid wijzen geïnter viewden uit categorie 2 (centrum-rechts/onderne- mers) er op, dat het ombuigingsbeleid weinig ef fectief was en te weinig vergaand. Wél begon de omslag in beleid zich als het ware te institutionali seren. Dortland formuleert het aldus: ‘Het onder kennen van de juistheid van onze filosofie is be gonnen bij het aantreden van het kabinet-Van Agt- Wiegel. In de praktijk is er toen van dat beleid niet zoveel terecht gekomen. De Tweede Kamer heeft dat beleid zodanig uitgehold dat de uitgaven in eenzelfde tempo zijn blijven doorstijgen als on der het kabinet Den Uyl’.
Vanuit een andere maatschappelijke positie kijkje anders tegen dat beleid aan. Volgens Kok stond het beleid van het kabinet-Van Agt-Wiegel voorna melijk in het teken van de bezuinigingen in het ka der van Bestek ’81. De werkloosheid en de werk gelegenheid dolven daarbij het onderspit. Het lijkt nog het meest adequaat het kabinet-Van Agt-Wiegel als een tussen- of overgangskabinet te beschouwen. Dit strookt met diverse analyses van onze gesprekspartners, die zeiden dat in de jaren
zeventig de tijd politiek nog niet rijp was voor een beleid zoals dan in het midden van de jaren tach tig wordt gevoerd. Ten aanzien van de werkgele genheid zou dat betekenen dat weliswaar volledi ge werkgelegenheid niet meer topprioriteit was in het beleid, maar dat het aan de andere kant bij voorbeeld politiek nog niet haalbaar was op ar beidsplaatsen in de publieke sector te bezuinigen. Zalm: ‘Het was niet zo dat de werkgelegenheid bij de overheid werd afgebroken ten gunste van de marktsector. Toen is ook in die ombuigingspro gramma’s zo veel mogelijk geprobeerd van die per soneelsbezetting af te blijven. Zo’n afslankings- operatie is echt iets van deze kabinetsperiode’. Albeda, minister van Sociale Zaken in de rege- ring-Van Agt-Wiegel, ontkent dat zijn kabinet geen ombuigingen gerealiseerd heeft en dat het kabinetsbeleid heeft gefaald. Zeker mag niet wor den gezegd dat het kabinet een stimulerend beleid heeft gevoerd, zoals veelal wordt geconcludeerd uit het sterk oplopende financieringstekort. Albe da: ‘Naast de gerealiseerde bezuinigingen had je al die openeindregelingen. Bovendien realiseerde men zich onvoldoende, dat wanneer je een bezui niging realiseert op het ene punt, automatisch via de bijstand extra geld werd uitgegeven’. De enor me stijging van het financieringstekort moet vol gens Albeda dus voornamelijk worden verklaard uit de dynamiek in de overheidsuitgaven en -in komsten, en niet uit een vermeend Keynesiaans stimulerings- of werkgelegenheidsbeleid. Kortom, het kabinet-Van Agt-Wiegel was een voortzetting van de omslag in beleid. Nogmaals Albeda: ‘In zekere zin moet je ons beschouwen als een overgangskabinet van het fraaie uitgeven de beleid van het kabinet Den Uyl naar het defini tief bezuinigende kabinet van Lubbers. En mis schien was het wel onvermijdelijk dat je zo’n overgang moest hebben. Die ommekeer van het beleid van de jaren zeventig naar het beleid van de jaren tachtig kostte tijd. En die hebben wij dan
maar gebruikt’.
Kamerstuk 17341 nr. 2: het Werkgelegenheidsplan 1982 van Den Uyl
Na de parlementaire verkiezingen van 1981, waar in de regeringscoalitie CDA-VVD de meerderheid en de PvdA negen zetels verloor, steeg de werk loosheid met ongeveer hetzelfde aantal per maand als heden ten dage de werkloosheid jaarlijks daalt. Gezien de electorale verhoudingen moesten CDA en PvdA formatie-onderhandelingen aan
gaan. Voor de PvdA was het voeren van een ge richt werkgelegenheidsbeleid de belangrijkste in zet, terwijl demissionair minister-president Van Agt de mededeling deed dat de rapportage van de Commissie Wagner — volgens Wagner een vrucht van de massale werkloosheid — de basis moest worden van een regeerakkoord.
Uit onze interviews blijkt dat er in het najaar van 1981 en het voorjaar van 1982 een felle politieke strijd is geleverd over het te voeren sociaal-econo- misch beleid met als voornaamste inzet de werkge legenheidsontwikkeling. Men is het er over eens dat er in die periode gekozen moest worden tussen een actief werkgelegenheidsbeleid aan de ene kant en een prioriteit voor een herstel van de marktsec tor en een terugdringen van de collectieve sector aan de andere kant. De werkgelegenheidsdoctoc/-
ling stond niet expliciet, doch impliciet ter discus
sie. De Vries bijvoorbeeld betoogt dat het politieke conflict in die periode niet ging over de doelstel ling an sich, maar over de weg waarlangs de doelstelling moest worden bereikt. Hij voegt daar onmiddellijk aan toe dat gezonde overheidsfinan ciën een voorwaarde zijn voor het scheppen van nieuwe werkgelegenheid. Waarmee de politieke controverses rond Kamerstuk 17341 nr. 2 (Werkge- legenheidplan 1982) ogenschijnlijk geen politiek maar een bestuurlijk karakter hadden. Echter, Al- beda wijst er op dat de politieke onenigheid in het kabinet voornamelijk het gevolg was van de poli tieke onwil van het CDA om met de sociaal-demo- craten tot overeenstemming te komen over het te voeren werkgelegenheidsbeleid.
Uit de interviews blijkt dat het Werkgelegen heidsprogramma van de eerste minister van So ciale Zaken en Werkgelegenheid politiek een on haalbare kaart was. Zelfs terwijl dat plan voor een niet onaanzienlijk deel was aangepast aan de ac tuele politieke en maatschappelijke verhoudin gen, dat wil zeggen dat het plan akkoord was (moest gaan) met beleidsprioriteiten ten aanzien van het financieringstekort en het herstel van de marktsector. Het plan stuitte op vrij heftig verzet van maatschappelijke, institutionele en politieke actoren.
Ondernemersorganisaties hadden zich destijds achter de aanbevelingen van de Commissie Wag ner geschaard en verwachtten überhaupt niet veel goeds van de minister-president uit het begin van de jaren zeventig. De weigering van de onderne mers om in overleg te treden met minister Den Uyl over het te voeren werkgelegenheidsbeleid
doet sterk denken aan de ‘brandbrief van 1976. Een andere belangrijke actor was het Centraal Planburau, dat volgens Den Uyl een cruciale rol heeft gespeeld in het ‘onderuithalen’ van het plan. Het CPB berekende dat de netto-effecten van het werkgelegenheidsbeleid van de sociaal-democra- tische minister vrijwel nihil zouden zijn, hetgeen volgens Den Uyl niet meer of minder was dan een politieke interventie.6
Belangrijker was het conflict in de regering. Van af het begin van de formatie van dit kabinet speel de het eventueel te voeren actief werkgelegen heidsbeleid de grootste rol. Den Uyl: ‘Het kabi net struikelde daar onmiddellijk over en ook tij dens de lijmpoging van De Galan en Halberstadt zie je een puur politieke strijd om de vraag welke prioriteit je aan het terugdringen van het financie ringstekort geeft, aan verlaging van de overheids uitgaven en aan het werkgelegenheidsbeleid. Daar ging het echt helemaal om ... Wat gebeurde is, dat vanaf de eerste dag Van Agt met Van der Stee en Terlouw, met op de achtergrond de ambte narij en het CPB, dus een koers vaart, die alleen bezuinigingen erkent en alleen maar praat over een vermindering van het financieringstekort. En eigenlijk helemaal geen werkgelegenheidsplan wil, terwijl dat wel in het regeerakkoord stond’. Na het ontslag van de PvdA-ministers in het voor jaar van 1982 werd daarmee de politieke weg
voortgezet, die ruim zes jaar daarvoor onder me deverantwoordelijkheid van sociaal-democrati- sche ministers was ingeslagen.
Volledige werkgelegenheid leek daarmee defini tief een afgeleide van andere sociaal-economische doelstellingen te zijn geworden.
Politiek ten tijde van massale werkloosheid
De belangrijkste tegenstelling tussen de Neder landse politieke economie van de jaren vijftig en zestig aan de ene kant en die van de jaren zeventig en tachtig aan de andere kant is ongetwijfeld de tegenstelling tussen volledige werkgelegenheid en massale werkloosheid. Dat roept de vraag op of dat consequenties heeft voor het functioneren van de politiek. Veranderen krachtsverhoudingen en conflictpatronen tussen diverse politieke, maat schappelijke en andere actoren, veranderen vor men en inhouden van politieke consensus, veran deren doelstellingen van economische politiek en zovoort? Eerder zijn we ingegaan op de verander de krachtsverhoudingen. Hier leggen we de nadruk op de verschuiving van politiek-economi- sche prioriteiten.
Het kabinet-Lubbers II heeft volgens het regeer akkoord en diverse publieke bevestigingen daar van als hoofddoelstelling van beleid het terugdrin gen van de werkloosheid. De geïnterviewden den ken daar anders over. Er is vrijwel consensus over dat werkloosheidsbestrijding niet de absolute prioriteit in het beleid geniet. Als hogere be leidsprioriteiten worden het meest genoemd de te rugdringing van het financieringstekort, het in krimpen van de collectieve sector en het herstel van de marktsector. Van verschillende zijden wordt betoogd dat dit tot de merkwaardige situatie leidt dat de regering met de ene hand een afslan- kingsoperatie bij de overheid entameert en met de andere hand bijvoorbeeld een Jeugd Werk Garan tie Plan poogt te initiëren.
Eén van de belangrijkste aspecten van het werk gelegenheidsbeleid van de regering-Lubbers II is het Jeugd Werk Garantie Plan. In de openbare po litieke discussie werd het plan gepresenteerd als het garanderen van een baan in de niet-commer- ciële dienstverlening voor alle jongeren tot 21 jaar. Deze garantie op werk zou het recht op een sociale uitkering overbodig maken voor deze ca tegorie van de beroepsbevolking. Het kabinet was geïnspireerd door het succesvolle Zweedse werk gelegenheidsbeleid, hoewel toch ook enige Noordamerikaanse inspiratie niet lijkt te ontbre ken. CEC-lid Zalm: ‘Wat ook speelt bij het JWG is denk ik dat door het afschaffen van de uitkerin gen en jongeren in plantsoenen neer te zetten, ze zullen gaan zeggen, als ik dan toch moet en dit is zo’n rotbaan, dan ga ik liever naar het leerlingen wezen of zoek ik een baan via het uitzendbureau ... Het JWG is het meest geslaagd als er niemand komt en als ze allemaal een baan elders zoeken of naar het leerlingenwezen gaan en zich laten scho len ... Dat is wat Lubbers zegt, ‘to put them to the test’, of ze ook echt willen’. Het afschaffen van het recht op uitkering werd onder druk van de vakbe weging vrij snel ingetrokken. Enkele ingewijden vermoeden dat het plan daarom een vroegtijdige dood zal sterven.
Arbeidsrmrkt-regulatie
Deze politieke en bestuurlijke verwikkelingen rond het JWG brengen ons op het volgende. De regulering van de arbeidsmarkt kan idealiter op twee wijzen gestalte krijgen: via het marktprinci pe (het Noordamerikaanse model) of via een ac tief arbeidsmarktbeleid (het Zweedse model).7 De oordelen van de geïnterviewden over het te
voeren overheidsbeleid in de toekomst met be trekking tot arbeidsmarktvraagstukken zijn op twee manieren in te delen. In de eerste plaats langs de as politiek, arbeidsmarktpartijen, markt. Het gaat dan om de kwestie waar men het accent legt bij het te voeren beleid: moet het accent lig gen op marktregulering, politieke regulering of op regulering door de partijen op de ar beidsmarkt?
De tweede as heeft betrekking op het ar beidsmarktbeleid (arbeidsvoorzieningsbeleid). Het gaat daarbij om de kwestie vanuit welke op tiek men het functioneren van de arbeidsmarkt en derhalve een te voeren arbeidsmarktbeleid be schouwt, hetzij vanuit een economische optiek (met de nadruk op flexibiliteit, mobiliteit, gedif ferentieerde beloning, grotere verschillen tussen sociale uitkeringen en arbeidslonen etcetera), het zij vanuit een optiek van de werkloze of de toetre der tot de arbeidsmarkt (met de nadruk op het recht op arbeid, vergroten bestaanszekerheid, verminderen van achterstanden specifieke ar- beidsmarktcategorieën (vrouwen, etnische groe pen enzovoorts)). Hoewel beide optieken in de al ledaagse politiek-economische realiteit elkaar ge deeltelijk kunnen overlappen, is het van belang te beschouwen welke optiek dominant is.
De oordelen van de geïnterviewden blijken weer te onderscheiden naar de drie maatschappelijke categorieën. Wat betreft het eerste item, legt cate gorie 1 (centrum-links/vakbeweging) overwegend het accent bij politieke regulering en de catego rieën 2 (centrum-rechts/ondernemers) en 3 (over- heid/beleidsambtenaren) bij marktregulering. Een enkeling opteert voor een tripartite beheer sing van het arbeidsmarktinstrumentarium. Bij het tweede item hanteert categorie 1 overwe gend een optiek vanuit de beroepsbevolking, ter wijl de categorieën 2 en 3 overwegend een econo mische optiek hanteren.
Kortom, hoewel het Zweedse arbeidsmarktmodel de laatste tijd veelvuldig bediscussieerd wordt, lijkt het Noordamerikaanse model een stevigere maatschappelijke en politieke basis te hebben. Hoewel het verminderen van de werkloosheid of ficieel hoofddoelstelling is van de regering Lub bers, wijzen de interviews er op dat een streven naar volledige werkgelegenheid wordt overscha- duwd door het streven arbeidsmarktprocessen te dereguleren en te flexibiliseren.
Toekomst
Een analyse van het functioneren van de politiek
ten tijde van massale werkloosheid kan ook licht werpen op de politieke toekomst van de massale werkloosheid. Analytisch gesproken zijn voor een dergelijke voorspelling vier stappen noodza kelijk.
Ten eerste moeten we vaststellen welke maat schappelijke categorie welk politiek belang hecht aan volledige werkgelegenheid dan wel aan hoge re werkloosheid.
Ten tweede moet aangeduid worden welke rol po litieke en maatschappelijke krachtsverhoudingen spelen in de totstandkoming van het sociaal-eco- nomisch beleid en de ontwikkelingen op de ar beidsmarkt.
Ten derde zouden de interviews duidelijk moeten maken of het gevoerde en te voeren sociaal-eco- nomisch beleid voornamelijk berust op economi sche noodzakelijkheden dan wel grotendeels de resultante is van politieke keuzen en soci-politie- ke verhoudingen.
En ten vierde moeten de geïnterviewden antwoord geven op de vraag of het streven naar volledige werkloosheid in Nederland prioriteit heeft boven andere doelstellingen.
Ten aanzien van het eerste bleek uit het begin van dit artikel dat categorie 1 (centrum-links/vakbe- weging) zich duidelijk meer engageert met volle dige werkgelegenheid dan de beide andere cate gorieën.
Ten aanzien van het tweede punt blijkt uit onze in terviews dat a) een grote meerderheid van onze gesprekspartners van oordeel is dat politieke en maatschappelijke krachtsverhoudingen een be langrijke verklarende factor zijn voor de hoge werkloosheid en b) dat er vrijwel consensus over is dat met de stijgende werkloosheid de vakbewe ging verder in het defensief is geraakt.
Van den Beid analyseert deze maatschappelijke ontwikkeling in economische termen. Wanneer de werkloosheid oploopt ontstaat er een zoge naamde ‘buyersmarket’ en treedt het Phillips-cur- ve-effect in werking: De positie van de vakbewe ging op de arbeidsmarkt verzwakt, ondernemers zullen minder gehoor hoeven geven aan looneisen en de eis van een actief werkgelegenheidsbeleid zal minder weerklank vinden in het sociaal-eco- nomisch beleid.
De derde stap is de kwestie van economische noodzakelijkheid versus politieke keuzen. Uit antwoorden op de vraag hiernaar bleek dat een meerderheid van de geïnterviewden aan politieke keuzen een primaat toekent. Een minderheid acht
het beleid bepaald door politieke keuzen en eco nomische noodzakelijkheden tezamen.
Ten slotte de afsluitende stap. Gelet op de vorige drie analytische stappen en de vereiste logische consistentie zou een meerderheid van de geïnter viewden van oordeel moeten zijn dat er in Neder land geen geëngageerd streven bestaat naar volle dige werkgelegenheid, c.q. dat volledige werkge legenheid geen overwegende beleidsprioriteit heeft in de Nederlandse politieke economie. De antwoorden wijzen inderdaad sterk in deze richting.
We kunnen derhalve vaststellen dat in politieke termen gesproken volledige werkgelegenheid niet binnen afzienbare tijd zal worden bereikt. Of nauwkeuriger, volgens subjectieve ervaringen en opinies van 25 politieke, maatschappelijke en in stitutionele actoren is het onwaarschijnlijk dat op korte termijn de socio-politieke voorwaarden voor een herstel van volledige werkgelegenheid zullen zijn vervuld.8 Dat de verwachtingen ten aanzien van de werkloosheid niet al te hoog gespannen zijn, moge blijken uit reacties van geïnterviewden op de ‘500.000’ van Minister Pre sident Lubbers. Met name ondememers/cen- trum-rechts en topambtenaren vinden de doelstel ling veel te pretentius. Bijvoorbeeld Oostlander, directeur van het wetenschappelijk instituut van het CDA, moet ‘... een beetje ... lachen als de huidige regering zegt, wij drukken de werkloos heid met 50.000 per jaar omlaag. Dat lijkt weer een beetje op de maakbaarheid van vroeger, waar we nu net van die enorme grote vraagtekens bij hadden gezet. ‘En ook Zalm vindt deze doelstel ling onverstandig, ‘. .. omdat je daarmee weer de illusie creëert van het begin van de jaren zeventig, dat de overheid zich aansprakelijk stelt voor de werkloosheid’.
Centrum-links en de vakbeweging vinden het daarentegen opvallend dat met de ‘500.000’ de term volledige werkgelegenheid uit het politieke debat is verdwenen.
Concluderende opmerkingen
Recent landenvergelijkend economisch en politi cologisch onderzoek heeft de stelling opgeleverd dat de divergerende arbeidsmarktontwikkeling in de geavanceerde industrielanden niet afdoende kan worden verklaard uit economische structuren alleen. Op hoog aggregatie-niveau werd vast gesteld dat politieke factoren (sociaal-economisch beleid, de institutionele vormgeving van het over heidsbeleid, de krachtsverhoudingen tussen de
vakbeweging en ondernemers) mede een verkla ring zouden kunnen bieden voor de hoge werk loosheid in Nederland in contrast met de Zweedse volledige werkgelegenheid.
Wij hebben gepoogd deze stellingen op een min der hoog aggregatieniveau aan een onderzoek te onderwerpen. We interviewden een 25-tal betrok ken politieke, maatschappelijke en ambtelijke ac toren. Hun subjectieve opinies en ervaringen uit het recente verleden blijken de stellingen uit dat landenvergelijkend onderzoek te steunen: De hui dige Nederlandse massale werkloosheid was geen onafwendbaar economisch verschijnsel; de werk loosheid kon mede tot grote hoogten stijgen dank zij het alhier gevoerde sociaal-economisch beleid in de afgelopen vijtien jaar.
Uit de gesprekken kwam naar voren dat het in Nederland gevoerde sociaal-economisch beleid niet een a-politiek reageren op of beheersen van sociaal-economische ontwikkelingen was. Cen- trum-rechtse politieke actoren en ondernemers, geflankeerd door verschillende ambtelijke acto ren, bleken sinds het midden van de jaren zeven tig dominant tijdens de politieke agendabouw en de formulering en uitvoering van het sociaal-eco nomisch beleid. Deze actoren slaagden er sinds dien in het verwezenlijken van de SER-doelstel- ling volledig en volwaardige werkgelegenheid af hankelijk te maken van hun eigen beleidsdoelstel lingen, zoals een herstel van de winsten van on dernemingen, eeen terugtredende overheid ten gunste van de markt en het verlagen van de col lectieve lastendruk c.q. het financieringstekort van de overheid. Volgens de geïnterviewde acto ren was het bestaan van meer of minder hoge werkloosheid een sociopolitieke voorwaarde voor het realiseren van hun doelstellingen.
Andere actoren, centrum-linkse politici en de vakbeweging, bleken in tegenstelling tot hun Noorse, Zweedse en Oostenrijkse zusterorganisa ties, niet voldoende steun te kunnen verwerven om hun doelstelling, waaronder volledige werk gelegenheid, geëffectueerd te zien in het sociaal- economisch beleid.
De geïnterviewden wijzen er op dat sociopolitieke krachtsverhoudingen en conflict- c.q. consen- suspatronen het overheidsbeleid mede vormge ven. Dit impliceert dat de vervanging van het sti muleringsbeleid door het één-procentsbeleid niet alleen een economische achtergrond had, maar vooral ook het produkt was van de destijds actuele sociopolitieke en institutionele krachtsverhou dingen.
Analoog, het werkgelegenheidsprogramma van de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Den Uyl stuitte niet zozeer op economische als wel op politieke grenzen. De interviews ondersteunen vervolgens de stel ling dat in de jaren tachtig massale werkloosheid geïnstitutionaliseerd lijkt te raken waarbij de term volledige werkgelegenheid uit het politieke en ambtelijke taalgebruik verdwijnt. In tegenstelling tot de naoorlogse periode lijkt de overheid niet langer verantwoordelijk te zijn voor volledige werkgelegenheid. Een beleidsmatig streven naar volledige werkgelegenheid heeft onder de rege ringen Lubbers plaats gemaakt voor het deregule ren en flexibiliseren van de arbeidsmarkt. Ten slotte, de geïnterviewden verwachten niet dat volledige werkgelegenheid binnen afzienbare tijd terug zal keren. Niet omdat dat economisch niet mogelijk zou zijn, maar omdat de sociopolitieke voorwaarden voor een terugkeer naar volledige werkgelegenheid ontbreken.
Noten
1. Uit het onderzoek van Bruno en Sachs (1985) blijkt dat econometrische modellen van afzonderlijke landen sterk verschillende gedaantes, geschatte parameters en coëffi ciënten hebben. Dit moet worden teruggevoerd op niet- economische, i.c. socio-politieke en institutionele factoren.
2. De interviews vonden plaats in het kader van het NWO- project ‘De Politiek van de Permanente Massale Werk loosheid’. De projectleider prof. dr. Göran Therbom kreeg enige tijd geleden van de Zweedse minister van Fi nanciën Kjell-Olof Feldt de opdracht licht te werpen op het verbazingwekkende verschijnsel dat een hoogontwik kelde welvaartsstaat als de Nederlandse kampt met schijnbaar permanente massale werkloosheid. We beslo ten daarop de volgende politieke, maatschappelijke en ambtelijke actoren te interviewen: de heer Albeda (Voor zitter Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbe leid), de heer Becker (wetenschappelijk medewerker So ciaal en Cultureel Planbureau), de heer Van den Beid (ex- directeur Centraal Planbureau), de heer Van den Berg (Directeur Wiardi Beekman Stichting), de heer Brouwer (Directeur Algemene Beleidsaangelegenheden op het Mi nisterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, lid Cen trale Economische Commissie), de heren Dortland en Klooster (resp. directeur en stafmedewerker VNO), de heer Driehuis (Economische Faculteit UvA, lid Sociaal- Economische Raad), de heer Duisenberg (President De Nederlandsche Bank), de heer Van Eijkelenburg (voor malig voorzitter NCW), de heren Faase en Van Hulst (stafmedewerkers bij de Sociaal-Economische Raad), de heer Groenveld (Directeur B.M. Teldersstichting), de heren Hofstede en Kroon (Voorzitter en stafmedewerker CNV), de heer Kok (Voorzitter Tweede Kamer-fractie PvdA), de heer Kruse (Directeur-Generaal
ziening op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgele genheid), de heer Maas (Thesauriër-Generaal op het mi nisterie van Financiën, lid Centrale Economische Com missie), de heren Oostlander en Balkenende (Directeur en stafmedewerker Wetenschappelijk Instituut voor het CDA), de heren Pont en Inja (Voormalig voorzitter en stafmedewerker FNV), de heer De Ridder (Directeur Centraal Planbureau, lid Centrale Economische Commis sie), de heer Van Stiphout (Directeur Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek), de heer Tinbergen (Nobel-prijswinnaar economie, vooraanstaand sociaal democraat), de heer Den Uyl (PvdA), de heer De Vries (Voorzitter Tweede Kamer fractie CDA), de heer Wag- ner (ex-president-commissaris Koninklijke SHELL), de heer Wolfson (Rector Institute for Social Studies) en de heer Zalm (Directeur Algemene Economische Politiek op het ministerie van Economische Zaken, lid Centrale Eco nomische Commissie; inmiddels adjunct-directeur Cen traal Planbureau). Met uitzondering van Den Uyl, die daartoe niet meer in staat was, hebben alle geïnterview den de interview-protocollen geautoriseerd. Wij willen alle gesprekspartners nogmaals bedanken voor hun be langeloze en loyale medewerking aan het interview- project.
3. Wetenschappers als Peter J. Katzenstein (Small States in World Markets. Industrial Policy in Europe, Ithaca and London, Comell University Press 1985), Andrew Shon- field (op. cit. 1965) en Fritz Scharpf (op. cit. 1987) maakten voor hun studies uitgebreid gebruik van key-in- terviews.
4. Categorie I: Pont, Hofstede, Den Uyl, Kok, Van den Berg, Tinbergen (6); Categorie 2: Dortland en Klooster, Van Eijkelenburg, Wagner, De Vries, Oostlander en Bal kenende, Groenveld (6); Categorie 3: Duisenberg, Wolf son, Van Stiphout, Maas, Zalm, Kruse, De Ridder, Van den Beid, Faase en Van Hulst, Becker, Driehuis, Albeda, Brouwer (13).
We zijn ons er van bewust dat deze indeling, net als elke denkbare andere, arbitrair is. We wijzen er op dat de ge hanteerde indeling geen ex post constructie is, doch vóór de analyse van de interviews werd vastgesteld, op basis van bestaand onderzoek.
5. Het door Wolfson en Le Blanc in Socialisme en Demo cratie (1976/2) gepubliceerde artikel ‘Een linkse norm’ was op het Ministerie van Financiën geredigeerd met de bedoeling het verzet binnen de PvdA tegen de wijzigin gen van de beleidsprioriteiten te breken. Wolfson sugge reert dan ook dat dit epistel een zekere historisch-politie- ke waarde vertegenwoordigt; het artikel forceerde de po- litiek-economische koerswijziging van de PvdA. 6. De toenmalige directeur Van den Beid van het CPB ont
kent dat er sprake was van een bewuste politieke inter ventie. Wel beaamt Van den Beid dat het CPB een crucia le rol heeft gespeeld in het machteloos verklaren van de overheid als het gaat om werkgelegenheidsontwikkelin gen, door ten eerste de werkgelegenheidsontwikkeling modelmatig geheel afhankelijk te maken van de binnen
landse loonontwikkeling en door ten tweede via de afwen- telingshypothese elke werkgelegenheidscreatie door de overheid, gefinancierd uit belastingopbrengsten, te laten resulteren in een per saldo hogere werkloosheid. 7. Een studie van Rune Aberg (Market-Independent Income
Distribution: Efficiency and Legitimacy, in; John H. Goldthorpe (ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism. Studies in the Politcal Economy o f Western European Nations, Clarendon Press, Oxford 1985) toont aan dat beide regulatiewijzen dezelfde arbeidsmarkt-mo- biliteit genereren. Het Zweeds model is daarbij meer so lidair, terwijl het Noordamerikaanse meer selectief is. 8. Dat er in economische termen geen onoverkomelijk bar
rières zijn voor een herstel van volledige werkgelegnheid op middellange termijn stelde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid onlangs vast in zijn rap port Ruimte voor Groei, Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar; Rappor ten aan de Regering Nr. 29, Staatsuitgeverij, Den Haag
1987.
Literatuur
— Aberg, R., Market-independent Income Distribution; Ef ficiency ans Legitimacy. In: J.H. Goldthorpe (ed.), Or der and Conflict in Contemporary Capitalism. Studies in the Political Economy o f Western European Nations, Cla rendon Press, Oxford, 1985.
— Bruno, M ., en J. Sachs, Economics o f Worldwide Stag flation, Harvard University Press, Cambridge, 1985. — Katzenstein, P .J., Small States in World Markets. In
dustrial Policy in Europe, Cornell University Press, Itha- ca/London, 1985.
— Scharpf, F.W ., Sozial-demokratische Krisenpolitik in Europa, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1987. — Schmidt, M .G ., Labour Market Performance and Inflati
on in OECD-countries. A Political-Instititionalist View. In: K. Gerlach, W. Peters en W. Sengenberger (eds.). Public Policies to Combat Unemployment in a Period o f Economic Stagnation. An International Comparison, Campus Verlag Frankfurt/New York, 1984.
— Segers, J.H .G ., Sociologische onderzoeksmethoden. In leiding tot de structuur van het onderzoeksproces en tot de methode van de dataverzameling, Van Gorcum, As sen/Amsterdam, 1977.
— Shonfield, A., M odem Capitalism: the Changing Balan ce o f Public and Private Power, Oxford University Press, London, 1965.
— Therbom, G., Why Some Peoples Are More Unemployed Than Others: the Strange Paradox o f Growth and Unem ployment, Verso, London, 1986.
— Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Ne derlandse economie in de komende tien ja a r. Staatsuitge verij, Den Haag, 1987.
— Wolfson, D., Van den Beid, ‘Een linkse norm ’. Socialis me en Democratie (1976), nr.2.
