A.W.M. Teulings*
Het gebouw van de
vakorganisatie
Een renovatievoorstel
Het valt op dat de bezinning op de toekomst van de vakbeweging in het FNV-rapport 2000 zo weinig plaats inruimt voor vraagstukken van interne organisatie. Het onderwerp is, zo lijkt het, gesignaleerd, maar tegelijk van de agenda afgevoerd. Toch is de beleidsvernieuwing, die nagestreefd wordt, niet goed denkbaar zonder reorganisatie.
In dit artikel wordt ingegaan op een mogelijke nieuwe organisatievorm, die aansluit bij het beleid en de centrale, collectieve doelstellingen van de vakbeweging in de nabije toekomst. Met name de strate gische besluitvorming wordt daarbij van cruciaal belang geacht. Vorming van een strategisch beleids centrum en een divisionalisering in vier primaire terreinen van dienstverlening (cao-activiteiten, sociale zekerheid, sociaal-economische beleidsvorming en bedrijfsactiviteiten) moeten hiervoor mogelijkheden bieden.
Beleidsvernieuwing vereist reorganisatie
Een organisatiestructuur is natuurlijk niet meer dan een vorm, die ondergeschikt is aan het beleid dat gevoerd moet worden. De organisatievorm is een middel om de centrale, collectieve doelstel lingen (collectief wil zeggen, doelstellingen die al leen door gezamenlijke inspanning, met inzet van gemeenschappelijke fondsen — mensen en midde len — mogelijk worden) dichterbij te brengen. Het is dan ook terecht dat in de discussie over de vak beweging in het jaar 2000 tot dusver de beleids vernieuwing voorop heeft gestaan.
Beleidsvernieuwing zonder reorganisatie is echter niet goed denkbaar. Aan het gereedschap dat op een bouwplek wordt aangevoerd kun je al aflei- den, wat voor soort gebouw er zal worden opge trokken. Een organisatiestructuur is ook een ge reedschap. Het maakt sommige processen van be leidsvorming mogelijk, andere worden erdoor be moeilijkt of verhinderd.
* Profdr. A.W.M. Teulings is verbonden aan de Socio-
logy o f Organizations Research Unit van de Univer- siteit van Amsterdam en lid van de redactie van het Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken.
Het hier gepresenteerde discussievoorstel is geschre ven in opdracht van de Bouw- en Houtbond FNV. Het verscheen ook in een congresbundel van deze vakbond. De inhoud is uitsluitend voor rekening van de auteur.
Met dank aan Stan Poppe, Jelle Visser, Jeroen Spren- ger en Loekie Hendriks voor hun opmerkingen bij eerdere versies van deze tekst.
We mogen hopen dat de structurering van een or ganisatie zodanig is, dat het soort van beleidsvor ming dat we graag willen zien plaatsvinden er door wordt ondersteund, het overige wordt ont moedigd. Wie het beleid wil vernieuwen zonder reorganisatie schept in de praktijk situaties die ontmoedigend werken, of ertoe leiden dat in de praktijk alles bij het oude blijft.
Weerstanden tegen reorganisatie
In elke arbeidsorganisatie zijn de weerstanden tegen reorganisatie groot. Bij de bestuurders en medewerkers van de FNV en aangesloten bonden zal dat niet anders liggen. Wie op de geschiedenis van de afgelopen 25 jaar terugblikt ziet dat initia tieven tot organisatieverandering verschillende keren op het beslissende moment zijn gestrand. De voorstellen kwamen meestal ‘op een uiterst ongeschikt tijdstip’. Het vervelende is dat reorga- nisatie-eisen altijd ongelegen komen. Er is een interne crisis nodig om het idee van een reorga nisatie op te laten komen. Maar zo’n crisis komt nooit alleen. Als dan ook de omvang en complexi teit van de problemen echt zichtbaar worden, dan kan dat op zichzelf al voldoende reden zijn om de reorganisatiegedachten snel weer terug te dringen, of om nog maar een klein stukje van het reorganisatievoornemen verder uit te werken. De bezwaren tegen een reorganisatie zijn in de wandelgangen van de FNV gemakkelijk te beluis teren:
— als we nu teveel overhoop halen, verliezen we
de greep op de problemen. De boodschap van de projectgroep 2000 (als afkorting voor de officiële benaming ‘De veranderende samen leving en de plaats van de vakbeweging daar in’) is schokkend genoeg;
— we moeten eerst overeenstemming zien te be reiken over het nieuwe beleid, dat vereist een hoge mate van betrokkenheid en inzet van ie dereen. We zitten op de grens van wat we de mensen kunnen vragen.
Men zou inmiddels kunnen vaststellen dat het ge lukkig allemaal wel meegevallen is en dat op hoofdpunten van de beleidsvernieuwing een zeke re overeenstemming is bereikt. De vraag naar de organisatievormen en -verhoudingen die de uit voering van de gestelde beleidsvoornemens op een doelmatige en doeltreffende manier mogelijk maken is nu moeilijk weer naar het tweede plan te schuiven.
Toch blijven er nog veel weerstanden over. Er zijn bestuurders die nu vooral ‘rust in de tent’ willen, die hun schaarse tijd aan ‘beleidszaken’ willen be steden of gewoon ‘aan de slag willen’. Bestuur ders die zich moeizame discussies uit het verleden herinneren die ‘tot niets leiden’, behalve dat veel collega’s zich bedreigd gingen voelen.
— ‘Je maakt de sleutelaars en schema-fanaten wakker die hier ook rondlopen, en die bij zo’n onderwerp elk verstandig overleg dreigen te verzieken’.
— ‘Je roept de geesten wakker van die principe- berijders die alles onmiddellijk in het kader van een aantal eeuwige waarheden willen plaat sen’.
Wie al deze problemen, of maar een paar daarvan, op zich af voelt komen zal de deksel van deze doos van Pandora het liefst stevig willen afgren delen.
Een derde partij is onmisbaar
Het vervelende van al deze argumenten en ang sten is dat zij allemaal een grond van waarheid hebben. Reorganisatieprocessen zijn bedreigend. Vrijwel iedereen die een reorganisatie heeft mee gemaakt kan dit tot in zijn of haar botten mee voelen, en wie hoort daar tegenwoordig niet bij? We weten ondertussen ook allemaal dat zelf-reor- ganisatie vrijwel altijd een utopie is. De rollen van sleutelaars of snijders en slachtoffers zijn moei lijk te verenigen. Voorbeelden van succesvolle zelf-reorganisaties zijn niet te vinden, zeker niet als het de top van een arbeidsorganisatie betreft. Wie verstandig is besteedt zo’n proces van her
structurering uit aan een minder betrokken, der de partij.
Ook binnen de FNV en bij de aangesloten bon den zal men zich daarover wel geen illusies ma ken. Gaat het om kernvraagstukken, dan is een instantie van buiten onontbeerlijk. Daar hoort bij dat zo’n instantie met eigen bevoegdheden wordt uitgerust. Een extern adviesbureau inscha kelen is daarom niet voldoende, ook dat maakt de geschiedenis van reorganisatieprocessen in het verleden wel duidelijk. De belangrijkste adviezen bleven vaak in de la liggen, niet omdat ze inhou delijk zo slecht waren, maar omdat de bestuur ders, die tegelijk opdrachtgevers en object van de reorganisatie waren, onvoldoende afstand kon den nemen jegens de voorstellen.
Dat is, menselijkerwijs, ook te veel gevraagd. Het hemd is ons nader dan de rok. We hoeven maar om ons heen te kijken om te beseffen hoe alge meen die waarheid is. Ziekenhuisdirecties die ge dwongen zijn het budget aan te passen, vinden de bezuinigingen ten slotte zelden in de top, maar overwegend op het uitvoerend niveau, in de verpleegsector. De reorganisatie van de Rijks diensten stond niet zozeer in het teken van be zuinigingen, als wel van verhoging van doeltref fendheid. Maar ook daar is het proces ten slotte blijven steken in hetzelfde probleem. Als het mes in eigen vlees moet snijden is de kans op succes gering.
Een vertrouwensraad als interim-manager
Binnen de vakbeweging als organisatie doet zich nu een speciaal probleem voor: als de reorgani satie mede betrekking moet hebben op de struc tuur van de top, het bestuur van de FNV-centrale of het bondsbestuur van een aangesloten bond, dan is er geen orgaan dat ‘boven de partijen’ kan staan en waaraan (tijdelijk) bevoegdheden kun nen worden toegekend.
De FNV kent formeel wel een Algemene Leden vergadering of Bondsraad, maar deze met de taak belasten zal niemand serieus willen overwegen. In het bedrijfsleven, waar reorganisaties aan de top toch iets veelvuldiger voorkomen, worden meest al constructies gevonden zoals een gedelegeerd commissaris of een interim-manager die vanuit de Raad van Commissarissen wordt benoemd. Zo’n figuur helpt niet alleen een reorganisatie plan de wereld in, maar wordt ook belast met de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering. En dat laatste is onmisbaar. Het is bepaald niet on mogelijk om een persoon of instantie te vinden die het vertrouwen van alle betrokken partijen geniet.
Arbeidsverhoudingen De vorming van een FNV-vertrouwensraad, die
met de eindverantwoordelijkheid voor een reor ganisatie kan worden belast, is een noodzakeüjke voorwaarde. Een raad die is samengesteld uit en kele gezaghebbende personen, die weliswaar niet (meer) tot de vakbeweging behoren, en het volle vertrouwen genieten van de betrokken bestuur ders. Je zou kunnen spreken van een klein col lege van vertrouwenscommissarissen van de FNV, waarvan één van de leden, als ‘gedelegeerd com missaris’, leiding geeft aan het reorganisatiepro ces. De reorganisatievoorstellen van deze raad vereisen uiteraard een zorgvuldige behandeling: het advies van bestuurders, ondernemingsraad en het verenigingsorgaan. Zo’n vertrouwensraad zou overigens verschillende en duurzamer func ties van meer adviserende aard kunnen krijgen. Een renovatieschets
Het rapport van de FNV-werkgroep is niet hele maal verstoken gebleven van concrete reorgani satievoorstellen. Maar wat er staat is een bevesti ging van het hierboven gesignaleerde probleem. We kunnen kennismaken met voorstellen over vakbondscentra en -winkels, veranderingen die in grijpende gevolgen kunnen hebben in de ‘eerste lijn’, voor medewerkers ‘aan de voet’ van het vakbondsapparaat. De afwezigheid van voorstel len over de structuur van de top van het bedrijf valt daardoor des te meer in het oog. De beleids- vernieuwing zoals die wordt voorgenomen, kan geen vaste voet krijgen in de dagelijkse praktijk van het vakbondswerk, als vermeden wordt op nieuw na te denken over de bestuursorganisatie zelf, de verhouding tussen centrale en aangeslo ten bonden, en de wijze van taakverdeling en coördinatie binnen besturen, zowel van federatie als aangesloten bonden. Het tijdstip waarop zo iets moet worden aangekaart is nooit ideaal, en het komt altijd ongelegen. Het is echter een har de noodzaak voor een organisatie die zich gereed maakt voor de taken van de toekomst.
Bij het zeventig-jarig bestaan van de Vervoers- bond FNV in 1986 gaf Jan Schuher, voorzitter van de Bouw- en Houtbond FNV, te kennen dat zijn bond de interne organisatievraag niet uit de weg wilde gaan. Hij memoreerde daarbij aan een van de eerdere momenten waarop dit onderwerp in eigen kring ter tafel kwam: het moment in 1969 waarop de toenmalige NW -voorzitter Kloos voorzichtig het voorstel lanceerde om tot de vorming van een FNV-bond over te gaan. Het voorstel werd snel van tafel afgevoerd. Het zou ook nu geen gelukkig voorstel zijn om deze weg op te gaan.
De renovatieschets die ik wil voorleggen is be paald minder verstrekkend. Zij omvat zowel pun ten van vervlechting als ook van ontvlechting van activiteiten tussen en binnen bonden. Van cen tralisatie als van verdergaande decentralisatie in de verhouding tussen centrale en aangesloten bonden. Het belangrijkste struikelblok zou kun nen zijn dat het van alle aangesloten bonden een interne aanpassing vraagt. Het belangrijkste voor deel is dat het patroon van aanpassing voor iedere bond anders kan zijn, zonder aan de principes geweld te doen. Belangrijk gegeven is ook dat de eigen identiteit van de vakorganisaties naar de leden toe en de autonomie van het bondsbeleid niet worden aangetast, maar wellicht zelfs wor den versterkt.
Ik ben ervan uitgegaan dat het rapport FNV 2000 een beleidsstuk is, dat wil uitmonden in een om vangrijk en samenhangend geheel van nieuwe ac tiviteiten. Met de volgende ‘renovatieschets’ wordt beoogd de eerste aanzet te geven voor het ontwerp van een arbeidsorganisatie van een fede ratie (centrale en bonden) die dat alles mogelijk moet maken; een vakbondsapparaat met een gro tere beleidskracht op centrale punten van activi teit. Voor de liefhebbers van organisatie-advi- seursjargon: een profilering van de functionele
lijnen in de organisatie wordt verbonden met de
gedachte van een flexibele matrix-structuur. Be leid en organisatie kunnen zich op die manier als elkaar versterkende elementen ontwikkelen. Vakbondsprogramma’s zijn onvoldoende richt snoer voor beleid
Mijn ervaring is dat in de vakbeweging, nog meer dan in andere arbeidsorganisaties, allerlei misvat tingen bestaan over beleid; wat dat inhoudt, hoe het wordt gevormd. Bestuurders stellen beleids vorming al gauw op één lijn met een programma. Het is beter beleid en programma op te vatten als twee bijna aan elkaar tegengestelde begrippen. Daarom eerst iets over dit onderscheid.
Met vakbondsprogramma’s zijn we allen in ruime mate bekend. De Voedingsbond heeft een ander programma dan de Industriebond. Niet dat veel leden in staat zijn aan te geven op welk punt hun bond zich nu onderscheidt van andere. Program ma’s leveren vooral onder de bestuurders en ac tieve leden heftige discussies op. Zij bevatten een veelheid van punten; zo ongeveer alles wat een vakbond als reden van bestaan voor ogen staat, min of meer los van de vraag of en hoe dit dient te worden waargemaakt. Vakbondsprogramma’s zijn vooral identiteitsbepalend voor een bond of centrale. Omdat men velen wil aanspreken en
kunnen mobiliseren, is er voor de vele spraakma kende gemeenten in en rond de vakbeweging wel wat aansprekelijks op de plank. Doelstellingen of eisen die worden opgenomen in het programma zijn vaag geformuleerd. Die vaagheid is vereist, want bij precisering verliest het punt zijn mobili serende en samenbindende functie. Een program ma is dus ‘expressief’ van toon: iedereen moet er warm voor kunnen lopen. Een programma is
elastisch: zijn we volgend jaar nog geen stap ver
der dan verschuiven we het tijdsperspectief. Een programma is flexibel: doemen nieuwe proble men op dan voegen we een standpunt of ant woord toe aan de bestaande lijst. Een programma is dan ook vaak weinig coherent: verschillende punten kunnen met elkaar in strijd komen, als ze in concreet beleid zouden worden gepreciseerd. Aan het eind van de jaren zeventig, toen van de vakbeweging veel gevraagd en verwacht werd, telde het FNV-programma meer dan 120 onder scheiden punten. (Dat weet ik omdat ik ze en kele jaren geleden in alle ernst heb geteld.) Een programma heeft dan ook geen directe, laat staan een sterke relatie tot de organisatiestruc tuur. Het is een aspect van de cultuur van de or ganisatie. Als het programma is uitgedijd kan bij na elk concreet beleid ermee worden gerechtvaar digd en verdedigd. Een programma heeft wat dit betreft dus een functie die zo ongeveer het tegen overgestelde is van wat er meestal over wordt be weerd, namelijk dat het richting zou geven aan het concrete handelen van de bestuurders en le den van een organisatie. De feitelijke koers die de organisatie blijkt te nemen, wordt er niet door gedekt, al is er vaak met veel omhaal van woor den nog wel een verband met het programma te leggen. Maar het is zelfs niet ongebruikelijk dat het programma gewoon in de kast wordt bijge zet. Het leven gaat verder en een nieuw program ma is snel geschreven. Dat patroon is in allerlei organisaties herkenbaar, maar in het bijzonder van toepassing op organisaties met een mobilise rende functie zoals vakorganisaties (en politieke partijen). Alles wat naar programmatische taal smaakt in het rapport FNV 2000 mogen we dus voor dit organisatieverhaal even tussen haakjes plaatsen. We letten nu op de punten van beleids vorming.
Wanneer is er sprake van beleid?
Beleid betreft door een bestuur voorgenomen ac tiviteiten (maatregelen), die weliswaar voor lan gere termijn voor de gehele organisatie gevolgen hebben, maar waarvan de voortgang en het resul taat zichtbaar en meetbaar zijn, en op vooraf be
paalde tijdstippen ook zichtbaar gemaakt en be meten worden. ‘In 1988 zullen er 28 nieuwe vak- bondswinkels worden geopend in de volgende ge meenten . . .’ is een duidelijk beleidspunt. Door iedereen is op 1 januari 1989 precies na te gaan in hoeverre dit voornemen is gerealiseerd.
Het beleid omvat voorts (dit in scherpe tegenstel ling tot het programma) een zeer beperkt aantal punten, onder andere omdat het moet worden afgestemd op de beschikbare middelen. Ter indi catie: veel meer dan drie tot vijf beleidspunten per bestuurlijk orgaan is vaak al niet meer realis tisch. In het beleid worden ook prioriteiten ge steld (ook weer, meetbaar in daarvoor vrijge maakte menskracht, tijd, energie en geldmidde len). Vervolgens is het altijd verhelderend te be zien welke ‘oude’ beleidspunten ter wille van het realiseren van ‘nieuwe’ worden ingeleverd of op geofferd. Een beleidsnota die alleen maar aan geeft wat er vernieuwd wordt, bevat maar de hal ve waarheid, of is toch weer vooral programma in plaats van beleid. Welke taken worden beëin digd, wie moet naar andere bezigheden omzien, hoeveel wordt waar bezuinigd?
We komen langzamerhand tot de kern. Een be leidsnota vertelt ons ook wie, welk orgaan, wel ke bestuurder voor de uitvoering van een beleids punt verantwoordelijk is jegens wie. Het geeft aan hoe het proces en het tempo van uitvoering worden bewaakt, en hoe vaak tussentijds kan worden bijgesteld en ingegrepen. In verouderde organisatiestructuren is dat vaak niet meer moge lijk. Voor een doelgerichte organisatie is het ech ter een eerste vereiste. Als in weerwoord hierop in een organisatie gezegd wordt: ‘dat is allemaal leuk en aardig, maar wèl academisch, want dat kan hier niet’, dan is dat een veeg teken. Of er moet aan de organisatie gedokterd worden zodat het wel kan, öf de activiteit moet als punt van be leid worden afgevoerd. Het voeren van een be leid vereist dan ook de aanwezigheid van een hoogwaardig informatie- en communicatiesys
teem. Bij de huidige stand van de bestuurlijke
technologie, waarin automatisering een grote rol speelt, spreken we dan ook over de ontwikkeling van een bestuurlijk informatiesysteem. Aan de invoering van zo’n systeem gaat altijd een be stuurlijke reorganisatie vooraf.
Ten slotte onderscheidt een beleid zich heel op vallend van een programma doordat aangegeven wordt van welke andere (externe) instanties of organen (en in welke mate) de uitvoering mede afhankelijk is, en hoe de daartoe vereiste samen werking wordt verzekerd. In het proces van be
Arbeidsverhoudingen leidsvorming worden externe afhankelijkheden
van de organisatie zichtbaar gemaakt. Het aan trekkelijke en verleidelijke van een programma- discussie is natuurlijk ook altijd dat daarmee de illusie wordt geschapen van organisationele zelf genoegzaamheid. De ellen stof waaruit een pro- grammabroek wordt bemeten liggen op de plank voor het grijpen en raken nooit op.
Een stap verder: strategische beleidsvorming
In het proces van beleidsvorming (in de zin zoals hierboven werd aangegeven) is het eerste pro bleem waar een bestuur of bestuurder op stuit het gebrek aan fondsen. (Nogmaals: onder fond sen verstaan we de beschikbaarheid van mens kracht, kennis en ervaring, betrokkenheid en in zet, en ook financiële en andere materiële midde len.) Dat probleem wordt niet opgelost als plot seling extra middelen uit de lucht komen vallen. Er is een eenvoudige wet die in elke organisatie van toepassing blijkt. Een organisatie wil altijd
meer activiteiten realiseren dan uit de onmiddel lijk beschikbare middelen mogelijk is. Het tekort
is ‘structureel’. En daarop zijn twee reacties mo gelijk. Stilzwijgend aanvaarden dat sommige be leidspunten niet meer voorstellen dan verdwaal de programmapunten. Dat is de ‘inflatoire’ aan pak, de handel in illusies. Of men probeert nieu we fondsen aan te boren. Ook dan staan er weer twee wegen open: allereerst kunnen nieuwe fond sen worden verkregen door interne verschuivin gen; andere prijzenswaardige zaken worden daad werkelijk opgegeven, oude activiteiten bewust afgestoten. Daarnaast kan men op zoek gaan naar mogelijke externe fondsverschaffers: leveranciers van menskracht, tijd, energie en geld van buiten de eigen organisatie. Effectieve organisaties on derscheiden zich van minder effectieve in hun be wuste keuze voor dit laatste. De vakbond kan zo een beroep willen doen op de vrije tijd en inzet van een deel van de leden; op werkgeversfondsen en -voorzieningen die via onderhandelingen met vertegenwoordigers van werkgeversorganisaties verkregen moeten worden; op middelen en mo gelijkheden van de overheid die wellicht via in stemming van parlementaire meerderheden ver kregen moeten worden; op faciliteiten van tallo ze maatschappelijke instellingen. Alleen uit eigen middelen valt altijd maar weinig, veel te weinig, te doen.
Maar het beroep op externe fondsen kent zijn prijs: er moet iets tegenover staan, in enigerlei vorm moet ervoor worden terugbetaald. Ook de fondsverschaffers moeten de voordelen voor ogen staan die er op deze wijze jegens de vakorganisa
tie te behalen zijn, anders is de kraan snel dicht. In het netwerk van organisaties kent men geen weldoeners.
Vereist het eigen beleid externe middelen dan moeten de aard en de mate van afhankelijkheid die daaruit voortvloeit ook duidelijk zijn gemaakt. Een troost is dat verschillende afhankelijkheden zo gestructureerd kunnen worden dat zij elkaar opheffen. Geruststellend is voorts dat bestuur ders van andere organisaties evenzeer gedwongen zijn of zich gedwongen kunnen voelen verder te springen dan hun polsstok lang is. Een vakbond die veel beleidskracht wil ontwikkelen moet er dus voor zorgen dat diverse andere organisaties zich voor de uitvoering van hun beleid van de vakbond afhankelijk weten, omdat dit de basis is voor externe fondsvoorziening. Het ontwikkelen van zo’n evenwichtig netwerk van externe fonds
afhankelijkheden vraagt veel aandacht en zorg, maar vooral ook een centraal punt van coördina
tie. We kunnen deze netwerk-activiteit benoemen als het proces van strategische beleidsvorming. In alle moderne organisatievormen die zich in een sterk dynamische omgeving bevinden, is zo’n centraal coördinatiepunt van strategische beleids vorming wel aan te wijzen.
Het tekort aan strategische beleidsvorming bij de vakbeweging
Het zal duidelijk zijn, anders was ik er niet zo lang bij blijven stil staan, dat naar mijn oordeel binnen de vakbeweging, de FNV en de aangeslo ten bonden, sprake is van een tekort aan beleids kracht, en met name aan strategische beleidsvor ming. Het inter-organisationele netwerk waarin de vakorganisaties en de centrale opereren is de afgelopen vijftien jaar ingrijpend veranderd, veel evenwichten zijn verschoven, afhankelijkheden gewijzigd, fondsverhoudingen uit balans geraakt. Dat uit zich op allerlei plaatsen, binnen de SER, de Stichting van de Arbeid, de talloze corpora tieve organen van het sociaal-economische be leid, de bestuurlijke organisatie van het stelsel van sociale zekerheid, de cao-overlegstructuren, de verhouding tot de ondernemingsraden in be drijven; maar ook in de verhoudingen tussen bonden onderling en tot de federatie.
Het is dit geheel dat opnieuw moet worden door dacht, in kaart gebracht, en vanuit de vakorgani saties zelf, in zijn totaliteit moet worden uitgeba lanceerd. Dat is geen eenmalige taak maar een voortdurend aanwezige. De structuren waarin de vakorganisaties nog steeds opereren en die de be stuurders in hun denken hanteren zijn vaak door traditie bepaald, een traditie van de jaren vijftig
en zestig. Aanpassingen die natuurlijk wel plaats vinden hebben een ad-hockarakter en zijn sterk gefragmenteerd. Er is eenvoudig geen centraal punt van waaruit het geheel beleidsmatig kan worden bekeken.
Ook wat de vakorganisaties ten aanzien van hun
externe verhoudingen voorstaan, is in hoge mate
programmatisch, nauwelijks bestuurbaar, en zeker niet controleerbaar. Het is typerend voor de huidige vakbeweging, dat de feitelijke ontwik kelingen in dit externe krachtenveld voortkomen uit het initiatief van andere partijen: de verschil lende delen van het overheidsapparaat, de onder nemersorganisaties, soms ook de politiek. Dat de vakorganisaties in de jaren tachtig vaak aan het kortste eind trekken is niet alleen het gevolg van abstracte ‘maatschappelijke veranderingen’. Hoe adequaat deze ook mogen zijn geregistreerd in het rapport FNV 2000, zij zijn niet uitsluitend, of zelfs in hoofdzaak verantwoordelijk voor de huidige problemen. Als we ons niet alleen tot de Nederlandse situatie beperken, maar ook letten op wat er in andere Europese landen is gebeurd, dan is het duidelijk dat er grote verschillen zijn te constateren in de mate waarin vakbonden wis ten in te spelen op veranderende economische, politieke en culturele omstandigheden. Er zijn bijgevolg ook grote verschillen in de schade die door vakbonden werd opgelopen; er zijn zelfs or ganisaties die hun positie in deze tijd wisten te versterken. Snelle maatschappelijke veranderin gen leggen de verschillen in effectiviteit en aan passingsvermogen onbarmhartig bloot. Van even groot belang lijkt mij voorts de constatering, dat in eigen land de andere ‘hoofdrolspelers’ op het brede terrein van de arbeidsverhoudingen er ook eerder in geslaagd zijn de maatschappelijke ont wikkelingen in hun betekenis voor de eigen or ganisatie te onderkennen, en daaruit beleidscon sequenties te trekken. De FNV is, in vergelijking, achteropgeraakt in beleidskracht. Als de FNV een bedrijf zou zijn geweest zouden we zeggen dat het door de concurrentie werd overvleugeld.
Een bestuurlijk informatiesysteem
De verminderde beleidskracht van de vakorgani saties (het probleem doet zich voor bij alle bon den, en bij de centrales) heeft naast allerlei alge- meen-menselijke oorzaken ook enkele specifie ke en in de organisatiestructuur aanwijsbare oorzaken. Als eerste, maar zoals al gezegd niet belangrijkste, oorzaak noem ik de door de vak beweging opgelopen ‘bestuurlijk-technologische’ achterstand op het punt van de systematische in formatievoorziening. Waar van een zekere auto
matisering sprake is, betreft dit uitsluitend het operationele niveau: de boekhouding, de leden administratie, het briefverkeer, de archivering. Er is geen bestuurlijk informatiesysteem dat als uit gangspunt van beleidsvorming zou kunnen die nen. Het lastige is dat zo’n systeem niet door een automatiseringshuis kan worden aangereikt. Er varen beleidsmedewerkers en bestuurders dienen zich zelf de nodige expertise eigen te maken. De nieuwe technologiesteunpunten hebben daarom minstens zoveel know-how aan de bestuurders en beleidsmedewerkers over te dragen als aan de leden! Daarmee stoten we opnieuw op een rand voorwaarde voor een succesvolle, op de toekomst gerichte renovatie van het vakbewegingshuis: een voor die taak vrijgemaakte groep van functiona rissen in de top van de federatie en van enkele grote bonden.
De versnippering van beleid
Een tweede, nog belangrijker belemmering voor een systematische en duurzame ontwikkeling van processen van strategische beleidsvorming is de afwezigheid van een strategisch beleidsniveau, zo wel binnen de centrale, als bij de aangesloten bonden. Men zou verwachten dat een federatie- of bondsbestuur, of hoe het hoogste bestuurlijke echelon ook mag worden genoemd, de plaats is waar vraagstukken van strategische beleidsvor ming aan de orde komen. Dat is alleen juist voor zover daar tussen de bedrijven door nog tijd voor vrijgemaakt kan worden. Die tijd ontbreekt in de regel, omdat hoofdbestuurders zich in de praktijk met vrijwel alles wat van hoog tot laag, van bin nen of buiten de organisatie aan vraagstukken op hen afstormt bezig kunnen houden, en dat ook ongebreideld doen. Het is niet voor niets dat in dit milieu zestigurige werkweken als volstrekt normaal worden beschouwd. Nu is dat aantal uren in andere arbeidsorganisaties op dit niveau niet zoveel anders, maar de besteding van die uren is daar vaak toch wel heel verschillend. Ik ken in ons maatschappelijk bestel geen functies die zo’n versnipperde en chaotische agenda op leveren als die van een (hoofd)bestuurder van een vakorganisatie.
Die versnippering en chaos ontstaan niet omdat het bestuur van een vakorganisatie een chaotisch type mensen aantrekt. De zakagenda van zo’n be stuurder (het ‘duizend dingen boekje’) is een ge trouwe weerspiegeling van het bestaande onver mogen van de organisatie-als-geheel om daadwer kelijk prioriteiten te stellen, het overspoeld wor den door de dingen van de dag, en het ontbreken van organisatievormen die deze ad-hocratie
kun-A rb eidsv er houdingen nen beteugelen. Tegen voortdurende overbelas
ting en trivialisering biedt de bestaande organi satie, de taakverdeling en wijze van coördinatie, geen afdoende bescherming. Als FNV-voorzitter Pont zich vrijmaakt om leiding te geven aan het werk van de commissie FNV-2000, kan hij zich dat maar voor enige tijd permitteren. Daarna vragen andere, ‘lopende’ zaken zijn dringende aandacht. Strategische beleidsvorming zou na tuur lijk een duurzame en substantiële activiteit moeten zijn. Een renovatie van de vakorganisatie moet dat ook mogelijk kunnen maken.
De vorming van divisies in de vakbondsfederatie als geheel
Binnen de bestuurlijke top van de centrale en de aangesloten bonden is een scheiding, een opsplit sing vereist in een strategische kern en een niveau van hoofdbestuurders die leiding geven aan de centrale activiteiten van de vakcentrale en bon den. Dat betekent ook een hergroepering van ac tiviteiten in wat gemakshalve maar even ‘divisies’ wordt genoemd. Het gaat daarbij om homogene taakgebieden, zoals de cao-activiteit, de activi teiten op het terrein van de sociale zekerheid, de betrokkenheid van de vakbeweging bij de sociaal- economische beleidsvorming via talloze corpora tieve ( ‘tri- of bi-partiete’) organen en de verschil lende activiteiten die gericht zijn op de onder steuning van leden in de afzonderlijke bedrijven. Deze centrale taakgebieden zijn in de huidige or ganisatie niet bestuurlijk gecoördineerd. Er be staan weliswaar beleidsadviesraden, maar de func tie daarvan beperkt zich tot ‘brainstorming’ over sommige aspecten van de beleidsvoorbereiding; er zijn geen bestuurlijke bevoegdheden of beleids taken aan toegekend. Beleidsvorming op elk van deze terreinen afzonderlijk, en strategische be leidsvorming waarin de verhouding van deze acti viteiten jegens elkaar wordt afgewogen, is bij de huidige stand van zaken buitengewoon moeilijk, om niet te zeggen onmogelijk. Aan eisen van verantwoording en delegatie kan nauwelijks tege moet worden gekomen. Voordat ik hierop inga, wil ik enkele hoofdpunten uit het betoog tot dus ver samenvatten.
Het betoog tot dusver
In de aanzet van dit artikel maakte ik in zo krach tig mogelijke bewoordingen een onderscheid tus sen programmatisch denken en het vormen van beleid. Meer aandacht voor beleid, was mijn con clusie. Vervolgens gaf ik aan wat onder beleid, in het bijzonder onder strategische beleidsvorming kan worden verstaan: tot ontwikkeling brengen
van een breed arsenaal van fondsen door het ge heel van externe afhankelijkheden om te zetten in ruilverhoudingen en samenwerkingsverbanden met derden. Wie dit nu wel erg abstract voor komt, leze nog even terug. Ik gaf aan dat het se rieus nemen van deze, voor de toekomst van élke organisatie, maar zeker voor de vakbeweging es sentiële functie (essentieel in een dynamische maatschappij) een eigen bestuursniveau vereist. In vakorganisaties wordt dit niveau niet of nau welijks aangetroffen. Dat organisatorisch tekort kan worden aangewezen als de primaire oorzaak van het achterblijven van de vakorganisatie bij de huidige maatschappelijke ontwikkelingen en een, in vergelijking tot de belangrijkste tegenspelers, overheid en ondernemers, achteroprakende be- leidskracht. De crisis van de vakbeweging kan niet alleen maar worden toegeschreven aan externe factoren: de ingrijpende veranderingen op de ar beidsmarkt, in de samenstelling van de beroeps bevolking; aan de economische crisis, de daaruit voortvloeiende afstandelijke opstelling van de overheid en het vrije spel van ondernemers en hun organisaties. Het eigen onvermogen, als ge volg van de gegroeide, overgeleverde organisatie vormen, met name in de top van de vakbeweging, maakt het buitengewoon moeilijk voor bestuur ders op de externe ontwikkelingen te anticiperen en concreet beleid te vormen. Beleid waarin doel treffendheid en doelmatigheid van de centrale activiteiten voorop staan. Gegeven die situatie is het niet mogelijk in de top van de federatie en de aangesloten bonden op het juiste moment wel overwogen strategische beslissingen te nemen. Men is, bijzondere inspanningen zoals ‘FNV 2000’ daargelaten, in het algemeen veroordeeld tot het nemen van ad-hoc-beslissingen. De vormgeving van het apparaat aan de top laat omvattende, kwalitatief nieuwe aanpassingen van het beleid niet toe. In mijn betoog gaf ik ook aan dat be leidsvorming het stellen van prioriteiten bete kent, die door ‘harde’ gegevens worden gemar keerd: herverdeling van fondsen en mankracht bijvoorbeeld.
Het in-lijn-brengen van beleidsprioriteiten
In de grondvorm van de vakorganisatie worden ook de feitelijke beleidsprioriteiten zichtbaar.
Als in de structuur van de organisatie geen duide lijke ‘lijnorganisatie’ wordt aangetroffen, waarin de kernpunten van het beleid als taakgebieden zijn vastgelegd, betekent dit eenvoudig dat die beleidsprioriteiten in de praktijk niet (kunnen) worden vervolgd. In de vakbeweging (centrale en
bonden) worden die lijnen niet aangetroffen.
Ergo, in de praktijk kunnen gestelde prioriteiten niet goed worden waargemaakt en onderling af gewogen.
De centrale taakgebieden kunnen we als divisies aanduiden. (Het bedrijfs- of concernjargon dat hier wordt ingevoerd diene men maar even voor lief te nemen!) Binnen elke divisie worden min of meer vergelijkbare vakbondsdiensten(diensten- pakketten) die op een min of meer gelijksoortige markt worden aangeboden, samengebracht. Tus sen de divisies bestaan zowel in de aard van de diensten als in de structuur van de markten grote verschillen. Voor de vier genoemde dienstmark- ten is dat als volgt te benoemen:
Figuur 1. De kernactiviteiten van de federatie (centrale en bonden)
Mogelijke divisies van centrale en bonden
Azöetds- Soasat-economtsche Soaale Bednpren-voorwaarden beleidsvorming zekerheid ¥ >
1
t
1
1
| Diensten:
Cao's Beleidsvoorstellen Voorzieningen Ondersteuning van leden (Afnemers:
Ondernemers- Ministeries en Urfvoenngs- Leden en organisaties overheidsdiensten organen ledengroepen
J Kanaal:
Cao-overteg Tripartiete Raden en O R , Big . winkels organen besturen en afdelingen
Deze opsomming is noch volledig, noch volmaakt, maar biedt de gelegenheid een aantal voor het be toog belangrijke gezichtspunten voor te leggen. In de eerste plaats: het gaat bij deze vier als ‘divi sies’ gegroepeerde, centrale activiteiten om zaken die zeker in de zakagenda van elke hoofdbestuur der zullen voorkomen. Maar welke van deze za ken heeft eerste prioriteit? Een objectief ant woord is mogelijk: vergelijk de agenda’s en reken uit hoeveel tijd aan elk van deze zaken wordt be steed. In de jaren zeventig is dit door een organi satieadviesbureau ook werkelijk uitgerekend, zo wel op federatieniveau als op bondsniveau. De uitkomsten toen waren nogal onthullend. Als ik om mij heen kijk is dat nu niet zoveel anders. Verreweg de meeste tijd gaat zitten in de eerste drie zaken. Als de huidige individuele tijdbeste ding van bestuurders door een divisiestructuur als een gesommeerde taaklast zichtbaar zou worden gemaakt, zouden we worden geconfronteerd met drie hele zware divisies, plus nog een kleintje, waarin de diensten naar de leden toe worden uit gevoerd. Maar de in de praktijk bestaande taak- belasting is niet ‘geformaliseerd’, dus niet zicht
baar, dus ook nauwelijks object van beleid. Als in het rapport van de werkgroep FNV-2000 de acti viteiten naar de leden toe bijzonder veel aandacht krijgen, is dat een belangrijke ombuiging, maar men kan zich terecht afvragen hoe dat in de prak tijk zal aflopen.
Een analyse van het toegekende budget zou een tweede indicatie voor de bepaling van het rela tieve belang van deze vier kernactiviteiten kun nen geven. De financiële jaarverslagen van de vak organisaties, zowel de interne als de externe, zijn echter niet als beleidsondersteunende documen ten opgezet. De vormgeving ervan is volstrekt be paald door een boekhoudkundige traditie die in een grijs verleden is ontstaan. De cijfers zullen ongetwijfeld kloppen, maar zij hebben een ge ringe informatieve betekenis. Op dit punt kan men opnieuw spreken van een technologische achterstand.
Een volgende vraag kan zijn hoe de vergadertijd van een hoofdbestuurdersvergadering over deze vier gebieden is verdeeld. Ik heb daar geen gege vens over, wel een indruk. De participatie in de talloze organen van het sociaal-economisch over leg (de corporatieve organen) bijvoorbeeld slokt veel werktijd op, maar de besteding daarvan wordt ter vergadering zelden verantwoord en de effectiviteit ervan al evenmin regelmatig ter dis cussie gesteld. Alleen ten aanzien van de cao-acti- viteiten kan men vaststellen dat hier zowel voor af (beleidsvoorbereidend) als achteraf (evalue rend) systematisch aandacht aan wordt geschon ken.
De agenda van een hoofdbestuurdersvergadering heeft al gauw het karakter van een crisisagenda. Ad-hocproblemen verdrijven gemakkelijk beleids vraagstukken van langere termijn. Daar wordt dan eens per jaar een bezinningsweekend aan besteed.
Een volgende observatie. Alleen bij de cao-activi- teiten is sprake van een min of meer duidelijk meetbaar criterium waarbij de inspanningen kun nen worden afgewogen tegen het bereikte resul taat en worden de discussies ook in die zin ge voerd. Dat is dan ook het activiteitengebied waar regelmatig een bijstelling of herziening van het beleid plaatsvindt op grond van een gezamenlijk oordeel over de doeltreffendheid en doelmatig heid van eerdere inspanningen. Op de andere drie taakgebieden ontbreken meetpunten, hoewel deze ook op die terreinen kunnen worden ont wikkeld. Alles bij elkaar zijn vakbondsbestuur ders dus veel minder resultaatgericht en pragma tisch dan door buitenstaanders wel eens wordt aangenomen.
Arbeidsverhoudingen Het gevolg van dit alles is dat het onmogelijk
blijkt om een vergelijkende kosten- en baten
analyse te maken van de vier genoemde centrale
activiteiten. Toch zou dat, gezien de beperkte middelen waarover de vakbeweging beschikt, wel eens hard nodig kunnen zijn. Waardoor worden naar verhouding de belangen van de leden het meeste gediend? Als we de dienstverlening naar de leden toe willen uitbreiden, waar kan er dan het beste worden bezuinigd? Hoe verdelen we de beschikbare menskracht en energie van bestuur ders zo optimaal mogelijk? We weten het niet en bij handhaving van de huidige topstructuur zul len we het ook nooit weten.
Ook bij een hergroepering van activiteiten in een divisiestructuur blijft het oordeel over de relatie ve doeltreffendheid en doelmatigheid natuurlijk een moeilijke zaak, maar dan is wel een ontwik keling mogelijk waarbij het systeem van beleids evaluatie al doende wordt verbeterd. Een divisio- nele organisatievorm maakt het ook mogelijk te komen tot een heldere en eenvoudige verant
woordingsplicht op kernpunten van het gevoerde
beleid. De verdeling van fondsen en de ontwikke ling van nieuwe activiteiten door afbouw van niet- of minder ‘rendabele’ bestaande activiteiten wor den erdoor bevorderd; de interne dynamiek wordt aangemoedigd. Nu kan de interne dynamiek meestal alleen door rampzalige ontwikkelingen van buiten worden afgedwongen.
De matrix-organisatie van bonden en federatie De gedachte van de divisionalisering is hiermee als punt van discussie neergelegd, maar vraagt natuur lijk om een veel nauwkeuriger uitwerking. De di visionalisering zou op zichzelf al een forse stap in de richting van een ‘op het jaar 2000’ gebouwde organisatie kunnen zijn. Het belang ervan wordt nog aanzienlijk versterkt, omdat hiermee tevens
nieuwe mogelijkheden ontstaan voor de vormge
ving van de verhoudingen tussen bonden en cen trale en tussen de bonden onderling.
De divisionalisering en profilering van lijnfuncties zijn zowel op de organisatie van de centrale, als op die van de aangesloten bonden toepasbaar. Het verschil tussen deze twee lijkt mij vooral te liggen in de onderscheiden gewichten die aan de vier lijn-activiteiten worden meegegeven (de per sonele bezetting, de toegekende fondsen). Divisionalisering van bonden en federatie maakt het mogelijk op een nieuwe manier te denken over mogelijkheden van gedeeltelijke samenwer king, gedeeltelijke centralisatie en gedeeltelijke decentralisatie. Discussies daarover zijn nu vrij wel onmogelijk, omdat het denken over samen
werking vrijwel onmiddellijk het schrikbeeld op roept dat men wellicht aan het eind van de rit door een ‘grotere’ of ‘sterkere’ partij zal worden opgeslokt, of dat men de prijs zal moeten betalen van verlies van identiteit (wat dan weer een te rugslag zou kunnen hebben op de ledenwerving). De kans op effectief overleg over onderlinge sa menwerkingsvormen is aanzienlijk groter als deze niet noodzakelijk de bonden als geheel, maar be perkte en vergelijkbare eenheden of modules
binnen de bonden betreft.
Figuur 2. Een mogelijke matrix-organisatie
In figuur 2 is een gedivisionaliseerde vakorgani satie weergegeven, waarin bonden en federatie in onderlinge samenhang kunnen worden bekeken. Het organisatiemodel lijkt een beetje op dat van een matrix-organisatie. Omdat het geen kwaad kan de wereld af en toe vanuit een nieuw pers pectief te bezien, zijn de bonden niet zoals ge bruikelijk als verticale ‘poten’ onder de centrale federatie getekend, maar als horizontale lagen. De vier verticale kolommen geven nu de centrale activiteitsgebieden aan, georganiseerd als divisies.
Het zijn de ‘speerpunten’van een resultaatgericht vakbondsbeleid. Het aanbrengen van dergelijke
verticale scheidslijnen is nieuw. Het maakt mo gelijk dat (in de figuur horizontale) scheidslijnen tussen de bonden, die nu zo sterk het beeld be palen, op sommige punten wat worden afgezwakt. Gedeelten van die horizontale lijnen, waarachter de bonden nu hun autonomie handhaven, zouden hier en daar door stippeltjes kunnen worden ver vangen. Elke bond beschikt in deze opstelling immers over verschillende, in ons voorbeeld vier, afzonderlijk bespreekbare ‘modulen’, vier min of meer zelfstandige ‘divisies’. En over elke mo dule afzonderlijk (zelfs over onderdelen daarvan) kan een beslissing worden genomen over de mate van samenwerking of verticale integratie met één of meer andere bonden. Verticale integratie wil
nu zeggen (verticaal omdat de bonden als ‘bal ken’ zijn ingetekend) dat bijvoorbeeld op het cao- gebied door de Voedingsbond en de Diensten bond een vorm van samenwerking of gezamenlijk beheer kan worden aangegaan, zonder dat dit op andere terreinen, binnen andere modules, gevol gen heeft. Zoals bij ‘joint ventures’ gebruikelijk is, kunnen de vereiste investeringen voor elk van de partijen gekoppeld worden aan de verdeling van de resultaten.
Op regionaal en lokaal niveau treffen we tal van ondoelmatigheden en tegenstrijdigheden aan in de verdeling van taken tussen en binnen bonden. Binnen de vakbeweging zijn al eerder voorstellen gedaan in de richting van vormen van gemeen schappelijk beheer van een aantal ‘eerste-lijns- activiteiten’, op het uitvoerend niveau van de vakbeweging. De in figuur 2 weergegeven matrix - structuur kan dit proces versnellen en vereenvou digen. Gesprekken over mogelijke vormen van samenwerking tussen bonden kunnen per divisie worden gevoerd. Afspraken die voor één divisie onmiddellijk uitvoerbaar worden geacht, kunnen worden gerealiseerd zonder dat onmiddellijk de lijn naar andere activiteiten waarop samenwer king mogelijk is, binnen andere divisies, hoeft te worden doorgetrokken. De matrix-organisatie vestigt echter vooral de aandacht op het feit dat reorganisaties aan de voet van de organisatie, op plaatselijk en regionaal niveau, geïnspireerd moe ten worden door strategische overwegingen en keuzen vanuit de top, waarbij de grondvorm voor de vakorganisatie als geheel (centrale en bonden) wordt vastgelegd. Uitvoering geven aan reorgani- satie-ideeè'n die beperkt zijn tot de eerste lijn en het uitvoerend niveau (het concept van de vak- bondswinkels is daar een recent voorbeeld van) is op dit moment zeer weinig zinvol. Het kader van een organisatieplan voor de vakbeweging als geheel lijkt mij wezenlijk, als we die ‘eerste-lijns- organisatie’ niet alleen uit oogpunt van doelma tigheid en min of meer toevallig, maar ook uit oogpunt van doeltreffendheid en dus beleidsma tig willen vormgeven.
Een verdere uitwerking van deze flexibele matrix - structuur is nodig om de voorgelegde gedachte in haar consequenties te kunnen overzien. En eer der, zo neem ik aan, zullen (hoofd)bestuurders er toch geen brood van willen bakken. Het is ook voor mij onbevredigend het nu bij zo’n aanzet te moeten laten.
Een paar kanttekeningen nog tot slot. Onbespro ken blijft de wijze waarop de vier kolommen in dit model kunnen worden ‘bekroond’. Het ligt
voor de hand per divisie een hoofdbestuurder als ‘manager’ aan te stellen. Het bestuur van zo’n ‘kolom’, dwars door de afzonderlijke organisaties heen, kan lichter of zwaarder worden aangezet, maar zal zonder toewijzing van een eigen bestuur lijk stafapparaat (gevormd uit aanwezige, nu nog stafmedewerkers van de bonden) niet goed kun nen functioneren. De uitwerking die aan dit ko- lom-management wordt gegeven is bepalend voor de vraag of er nu van een verdere decentraüsatie jegens de federatie, dan wel van een zekere cen tralisatie sprake is. Die uitwerking kan bovendien per kolom heel verschillend zijn.
Geconcentreerde dienstverlening aan de leden in de eerste lijn
Bewust is in dit model gekozen voor één divisie voor de dienstverlening en ondersteuning van le den. Dat komt neer op een concentratie van ‘eer- ste-lijnsactiviteiten’ die in de loop van de tijd binnen de vakorganisatie zijn ontstaan en eigen lijk nog nooit op hun onderlinge samenhang zijn bekeken. Het is steeds zo geweest dat nieuwe vor men van eerste-lijnsorganisatie konden ontstaan, zonder dat van oude vormen afstand werd ge daan. Het komt als een onnodige luxe over dat in sommige gebieden leden kunnen kiezen waar zij hun organisatie voor ondersteuning willen aan spreken: in het kader van de bedrijfsledengroep, van de vertegenwoordigers in de ondernemings raad of de afdeling en ten slotte ook nog eens de vakbondswinkel. Dat zijn keuzemogelijkheden waar zij niet om hebben gevraagd. Ook omge keerd,als het gaat om ledenparticipatie in de vak beweging, is het dunkt mij wat teveel van het goede als deze op zoveel verschillende plaatsen kan worden beoefend. Actieve leden zijn schaars en het is gewoon zonde dit fonds aan menskracht en energie zozeer te versnipperen. De situatie die we nu nog wel eens aantreffen, waarbij de actieve leden van een bedrijfsgroep elkaar ook weer treffen in de ondernemingsraad, vervolgens op de afdelingsvergadering en ten slotte als vrijwilliger achter de balie van de vakbondswinkel, is een in diverse opzichten ongewenste. De op afzonder lijke bedrijven gerichte activiteiten kunnen in één geheel worden samengebracht, waarin voor zowel het bedrijvenwerk in eigenlijke zin, de dienstver lening en ondersteuning van groepen van leden in ondernemingsraad en bedrijfsgroepen, als de indi viduele ondersteuning via vakbondswinkels een plaats is. Daarbij hoort ook de afdelingslijn, die nu vaak ten onrechte als een soort tegenpool of alternatief van de bedrijvenlijn wordt gedacht. Maar ook het werk van een afdeling dient op de
Arbeidsverhoud ingen leden in de bedrijven te zijn georiënteerd. Mij
dunkt dat het hier gaat om beleidsmatig niet principiële onderscheidingen.
De A-lijn is het noodzakelijke ‘eerste-lijnspunt’ in een omgeving waar de meeste leden verstrooid over veel bedrijven of met steeds wisselende werk gevers, zoals in delen van de bouwwereld, worden aangetroffen. Het lijdt geen twijfel dat daar waar ondernemingsraden of bedrijfsledengroepen kun nen worden aangesproken, de B-lijn als eerste ver bindingspunt in aanmerking komt. Het is niet al leen ondoelmatig, maar ook weinig doeltreffend de gehele kaart van Nederland zowel met A- als B-figuren te willen vullen. Dezelfde criteria die nen te gelden voor activiteiten die via het kanaal van de vakbondswinkels worden gedistribueerd. Waar concentraties van leden zijn, dienen de dienstverlening en ondersteuning van leden door leden te worden bevorderd. Waar dat (nog) niet mogelijk is kunnen vakbondswinkels de leemte opvullen.
De relatieve kosten en baten van investeringen in afdelings-, bedrijfs- en winkelactiviteiten behoren dan ook onderwerp van vergelijkende evaluatie te zijn. Alleen al die overweging maakt het aanbeve lenswaardig deze onder één beheer te brengen. Ten slotte kan men zich afvragen waar in dit mo del de positie is gedacht van de ‘verenigingsorga- nisatie’. Met name vanuit de vraag naar de demo cratische verantwoording van het vakbondsbeleid jegens de leden. Naar mijn overtuiging is elke vorm van organisationele democratie gebaat bij een heldere, overzichtelijke, efficiënte en doelma tige structuur van het bureaucratisch apparaat. Een organisatie die in sturend vermogen tekort schiet, kan ook niet democratisch worden afge- regeld. In die zin is de vormgeving van de interne democratie in de vakorganisatie een afgeleid pro bleem. Een heldere organisatiestructuur maakt ook zichtbaar waar in werkelijkheid de knoop punten van de beleidsvorming Eggen. Op die knooppunten dient een structuur van vertegen woordigend overleg te worden toegevoegd, waar door de ‘verenigingsorganisatie’ als een krachtige
tegenhanger van het vakbondsapparaat kan gaan functioneren. De leden hebben, als het gaat om de behartiging van hun belangen, alleen maar te winnen bij een zich vernieuwende, rationele en op de toekomst gerichte vakorganisatie.
Samenvatting
De verzwakte positie van de vakbeweging is niet alleen maar het gevolg van externe maatschappe lijke ontwikkelingen. Ook het vermogen van de bonden en centrales om doeltreffend op de om geving te reageren is in het geding. Na het rap port ‘FNV-2000’ waarin de analyse van de orga- nisatie-omgeving vooropstaat, gaat deze bijdrage aan de lopende discussie over de toekomst van de vakbeweging over het interne organisatie
vraagstuk. In het bijzonder worden voorstellen
gedaan voor vernieuwingen in de top van de or ganisatiestructuur van federatie en bonden. Deze betreffen:
— vorming van een strategisch beleidscentrum op federatie- en hoofdbestuursniveau, wèl onder scheiden van de feitelijke beleidsvoering; — divisionalisering van federatie en bonden in
vier primaire terreinen van dienstverlening: cao-activiteiten, sociale zekerheid, sociaal- economische beleidsvorming en bedrijfsactivi teiten;
— ontwikkeling van modulaire vormen van ge
meenschappelijk beheerde activiteiten op deel
gebieden, waarin op onderdelen een integratie tussen bonden mogelijk wordt die de autono mie van de bonden als geheel onverlet laat; — integratie van de eerste-lijnsorganisatie (alle
activiteiten waarin individuele leden of leden- groepen dienstverlenend of ondersteunend worden bejegend), waarbij de vorm van uit voering c.q. het distributiekanaal (bedrijven- werk, ondernemingsraad, afdeling, vakbonds- winkel) vooral wordt bepaald door doelmatig heidsoverwegingen ;
— vorming van een externe beleidsraad ter bege leiding van de genoemde reorganisatieproces sen, met eigen verantwoordelijkheden betref fende de uitvoering daarvan. □
