Sectoraal opleidingsbeleid in Nederland en België

(1)

Sectorale opleidingsinitiatieven kunnen worden gezien als een poging op mesoniveau om de verschillen de drempels die een optimale productie en allocatie van opleidingen in de weg staan geheel of gedeelte lijk weg te nemen. België en Nederland behoren tot de weinige Europese landen in de Europese Unie (naast Frankrijk) waarbij deze sectorale initiatieven wijd verspreid zijn. In dit artikel wordt een eerste po ging gedaan om de ontwikkelingen in beide landen te vergelijken. Naast enkele belangrijke overeenkom sten (het belang van nationale akkoorden, het voorkomen van identieke 'voorlopers' en het uitruileffect) wordt ook gewezen op een belangrijk verschil. Daar waar in Nederland heel wat sectorale opleidings fondsen zijn ontstaan vanuit het leerlingwezen, ontstonden in België deze fondsen om initiatieven te ont wikkelen voor de zogenaamde risicogroepen op de arbeidsmarkt. Opnieuw gelijklopend is dan weer dat vanuit een soort interne dynamiek deze oorspronkelijke doelgroep sterk werd uitgebreid. Tot op heden hebben de fondsen noch in Nederland noch in België het bewijs geleverd van hun marktcorrigerende werking en dit zeker niet op het vlak van de rechtvaardigheid. Dit laatste spoort met ervaringen in Zwe den, Frankrijk, Australië, Korea en Singapore.

Inleiding

In toenemende mate groeit in de landen van Eu ropa het besef dat voor het waarborgen van hun concurrentiepositie een kwalitatief hoogstaande beroepsbevolking vereist is. Hoewel een gema tigde kostenontwikkeling onontbeerlijk is, is het bijna onomstreden dat Europa zich in een globaliserende economie alleen kan handhaven indien zij een hoog en kwalitatief optimale pro ductie weet te realiseren.

Uiteindelijk wordt het fundament van elke productie gevormd door het menselijk kapitaal dat aanwezig is. Om te kunnen innoveren, is vereist dat arbeidsorganisaties kennis kunnen verwerven en up to date houden. Ontwikkelin gen aan de aanbodzijde (ontgroening) en de vraagzijde (snellere omgevingsveranderingen) hebben tot gevolg dat men hier niet meer kan volstaan met de inzichten verkregen tijdens de initiële schoolloopbaan.

Echter, de alom erkende noodzaak van le venslang leren betekent nog niet dat de markt in deze investering voorziet zodanig dat boven genoemde concurrentiepositie gewaarborgd is. Zowel op bedrijfs- als op werknemersniveau be staan er talloze drempels die een optimale allo catie van opleidingen in de weg staan.

In dit artikel concentreren wij ons op oplos singsstrategieën die de betrokken actoren ter beschikking staan om deze knelpunten in min dere of meerdere mate weg te nemen. Speciale aandacht gaat uit naar maatregelen die op sec torniveau kunnen worden genomen. De terug houdende opstelling van de meeste nationale overheden alsmede het bestaan van sterke pari taire sectorale structuren maken dat de branche een geëigend niveau lijkt om dilemma's die in dividuele actoren ervaren op de scholingsmarkt aan te pakken.

Nadat in de twee volgende paragrafen be knopt wordt ingegaan op de factoren achter de * Jan Denys is projectleider op het Hoger Instituut voor de Arbeid-KU Leuven. Mark Aalders is stafmedewerker op de

(2)

stijgende opleidingsinspanning en op welke de voornoemde bottle-necks rondom scholing nu zijn, wordt stilgestaan bij de verschillende typen marktcorrecties.

Het sectorale niveau blijkt in een aantal lan den een belangrijk beleidsniveau te zijn. Tot de meest ingrijpende sectorale initiatieven behoren diegene waar sprake is van een vorm van kostenegalisatie. Het sectorale opleidingsbeleid in het algemeen en de opleidingsfondsen in het bij zonder blijken in Nederland en België sterk ont wikkeld. Overeenkomsten en verschillen in his torie en structuur worden besproken, waarbij wat de structuur betreft gebruik gemaakt wordt van een typologie van activiteiten die een secto raal opleidingsbeleid kan omvatten. Ten slotte zal kort ingegaan worden op de ervaringen die werden opgedaan met dit beleid. Hierbij wordt ook gebruik gemaakt van ervaringen die men el ders opdeed.

De stijgende opleidingsnoodzaak

Een aantal factoren heeft ertoe bijgedragen dat de noodzaak tot investeren in kwalificatieverwerving van werknemers sinds de jaren tachtig fors is gestegen. Hier ligt voor werknemers en werkgevers een aantal, min of meer bekende, oorzaken aan ten grondslag. In schema 1 wor den deze factoren opgesomd.

Schema 1 Oorzaken stijgende opleidingsnoodzaak Omgevingsfactoren bedrijven

• zich verscherpende concurrentie • versnelling technologische ontwikkelingen • demografische factoren

• heterogenisering arbeidsmarkt • overheidsbeleid

Behoeften werknemer

• individualisering en flexibilisering arbeidspatronen • anticiperen op (on)gewenste werkverandering

In vele onderzoeken naar bedrijfsopleidingen en

hrmkomen genoemde omgevingsfactoren terug als zijnde bepalend voor de gestegen behoefte aan scholing van werknemers (vgl. Aalders, 1994; OESO, 1994).

Vooral de informatietechnologie is er de oor zaak van dat de technologische ontwikkeling

zich sinds de jaren zeventig versneld heeft. De verkorting van omsteltijden en de gigantische toename in mogelijkheden van informatiever werking maken dat ontwikkeling en productie van goederen en diensten steeds sneller kan ge schieden. De opkomst van nieuwe concurren ten en de handelsliberalisatie leiden tot een ver dere verscherping van de concurrentie. Daar naast is de consument mondiger en veeleisen der geworden. Deze ontwikkelingen vinden hun weerslag in afnemende afschrijvingstermijnen, verkorte levertijden en verhoogde kwali teitseisen. Op hun beurt, leiden deze ontwikke lingen tot enerzijds een verhoging van het (minimum)kwalificatieniveau en anderzijds tot een afname in afschrijvingstermijn van opleidingen. Een extra opleidingsnoodzaak ten slotte, vloeit voort uit overheidswetgeving. Overheden oefe nen via verschillende kanalen invloed uit op vraag en aanbod van scholing. Behalve via het initiële onderwijsbestel en subsidiëring van aanbod of deelname aan opleidingen oefenen overheden ook invloed uit door wetgeving op allerlei terrein. Strengere eisen op het gebied van milieu en arbeidsomstandigheden kunnen een opleidingsvraag genereren, evenals oplei dingseisen aan specifieke beroepen en functies.

De ontgroening en vergrijzing die zich in Eu ropa voordoen, hebben tot gevolg dat deze beno digde kwalificatieverwerving in bedrijven steeds minder kan geschieden door het vervan gen van oudere werknemers door jongere colle ga's. Daarbij komt dat werknemers in toene mende mate een niet-regulier contract hebben (deeltijds, bepaalde duur, uitzendbasis, free lance), waardoor de opleidingsinspanning niet een vast stel werknemers betreft maar een gro tere, continu wisselende groep.

Hiermee zijn wij beland aan de werknemerszijde, daar eerdergenoemde flexibiliseringstrend ook voorkomt uit een behoefte van werknemerszijde aan gedifferentieerdere arbeidsvormen.

Wellicht een zeker zo belangrijke reden voor werknemers is preventie tegen dreigende werk loosheid of anticiperen op toekomstige carrière- patronen of loopbaanheroriëntering. Denk hier bij aan de ontwikkeling van het begrip füll employability ter vervanging van het lifetime em- ployment (Bolweg, 1994). Ook voor de werkne mer is er dus gegronde reden te blijven investe ren in zichzelf, nog afgezien van individuele wensen omtrent een bredere persoonlijke ont wikkeling.

(3)

Knelpunten rondom scholing

Voomoemde ontwikkelingen hebben geleid tot zowel een stijgende opleidingsbehoefte als een opleidingsinspanning in bedrijven1. Deze zullen vanzelfsprekend niet voor elk bedrijf en elke werknemer hetzelfde zijn. De verschillen in opleidingsintensiteit, zoals die zich tussen de di verse soorten bedrijven (groot/klein, sector] en groepen werknemers (sekse, leeftijd, vooroplei ding) voordoen, hoeven derhalve niet te duiden op een probleem. Uit meerdere onderzoeken komt naar voren dat verschillen in omgevings factoren een belangrijk deel van verschillen in scholingsbehoefte kunnen verklaren, maar dat verschillen in opleidingsintensiteit behalve uit deze meer externe factoren ook hun oorzaak vinden in de onderscheiden beleidsstrategieën ter beteugeling van knelpunten die werkgevers en werknemers ondervinden bij het waarnemen en vertalen van de behoefte in daadwerkelijke scholing.

In de vakliteratuur worden verschillende ar gumenten aangehaald ter verklaring van deze knelpunten2. Allereerst is er het klassieke infor matieprobleem. Dit stelt zich op verschillende niveaus. De meeste bedrijven hebben onvol doende deskundigheid om kwalificatieproble men op hun interne arbeidsmarkt te detecteren en deze om te zetten in concrete opleidingsbe hoeften. Bovendien is er onvoldoende zicht op de opleidingsmarkt. Dit gebrek aan transparan tie is een belangrijke oorzaak van marktfalen. Naast het informatieprobleem zorgt ook het speciaal karakter van het goed 'opleiden' voor een onderinvestering. Vooreerst worden norma le investeringsbeslissingen hier bemoeilijkt om dat het nagenoeg onmogelijk te bepalen is hoe veel baten dit goed met zich meebrengt. Boven dien blijft de investering onzeker omdat de be trokken werknemer het bedrijf kan verlaten. Er zijn dus redenen aan te geven dat het vrije marktprincipe niet voldoende werkt bij de pro ductie en distributie van scholing. Sommigen stellen dan ook dat onderwijs en opleiding col lectieve goederen zijn, vergelijkbaar met bij voorbeeld defensie (Streeck, 1988). Wellicht is het beter te spreken van quasi-collectieve goe deren, omdat het profijt van onderwijs en oplei ding op zich ook toe te delen is aan (groepen van) bedrijven of werknemers bij gelijke uitslui ting van anderen.

Het is duidelijk dat de loutere toepassing van

het vrije marktprincipe op de allocatie van op leiding leidt tot marktfalen. Het ziet er dus naar uit dat indien men wil komen tot een meer ge wenste allocatie er zich een ingrijpen van bui tenaf opdringt.

Oplossingsstrategieën

Er zijn ons inziens drie niveaus waarop dit marktfalen in min of meerdere mate kan wor den gecorrigeerd:

• micro: contracten tussen individuele agenten (werknemers, bedrijven, aanbieders);

• meso: gedeeltelijke collectivisering van infor matie, aanbod of financiering op sectoraal of regionaal niveau;

• macro: overheidsingrijpen.

Op microniveau kunnen knelpunten via net werken tussen bedrijven aangepakt worden. Eind jaren tachtig kreeg netwerkvorming als transactiemechanisme, liggende tussen de twee ideaaltypen van markt en volledige internalise ring, steeds meer aandacht. Onder andere Porter heeft gewezen op het competitief belang van netwerken om door bundeling van kennis de optimale condities voor vernieuwing te schep pen (Porter, 1990). Ook wordt gewezen op kos ten- en risicoreductie die door samenwerking bewerkstelligd kan worden. Het is aannemelijk dat ook scholing in de verschillende vormen van netwerken een rol kan spelen. Scholing kan onderdeel uitmaken van intensieve relaties tus sen uitbesteders en toeleveranciers. Ook kun nen bedrijven die samenwerken in inkoopcom- binaties, franchise of consortia om redenen van risico- en kostenreductie besluiten collectief vormen van scholing te verzorgen. In Nederland zijn er in verschillende sectoren bedrijfsnetwer ken vastgesteld waar opleiding een rol speelt (de autobranche met de importeurs en de dealers, de detailhandel met de groothandel en detail- handelsbedrijven, de metaalnijverheid in de re laties tussen assemblagebedrijven en toele veranciers, de grafische industrie in de relaties tussen uitgeverijen en drukkerijen en in de au- tomatiseringsbranche in de relaties tussen sys- teemhuizen en gebruikersorganisaties (Van den Tillaart, e.a., 1995)). Ook in België komen der gelijke netwerken voor. Dit is bijvoorbeeld het geval in de autobranche (Denys, 1994). Toch is het duidelijk dat het marktfalen via netwerking niet afdoende aangepakt kan worden. Lang niet

(4)

alle netwerken ontplooiden scholingsinitiatie- ven en bovendien hebben netwerken als nadeel dat zij uiteindelijk vrijwillig en niet-afdwing- baar zijn. Ten slotte maken heel wat bedrijven geen deel uit van een netwerk.

Een tweede wijze, waarbij kan worden inge grepen, ligt op (sub)sectoraal niveau. Binnen een (sub)sector wordt, al of niet paritair, afgesproken opleidingsinitiatieven te ontplooien. De moge lijkheden zijn vanzelfsprekend enorm. Het kan gaan om informatievoorziening, opleidingsma- kelaar, opleidingsverzorging, kostenegalisatie door middel van fondsvorming en het subsidië ren van scholing, minimumeisen in opleidingsintensiteit, enz. De ultieme vraag blijft echter in welke mate sectorale initiatieven voldoende zijn.

Hiermee zijn wij dan beland bij de vraag of voor de overheid een taak is weggelegd. Dit wordt actueel indien enkele knelpunten niet of onvoldoende worden opgelost door voornoemde (samenwerkende) individuele actoren. In de praktijk verschilt de overheidsrol van land tot land. In Nederland stelt de overheid, zo blijkt uit verschillende regeringsnota's, zich terughou dend op. De primaire verantwoordelijkheid ligt bij sociale partners en in tweede instantie bij de individuele werkgevers en werknemers. Dit is evenwel niet het geval in België. In de laatste re geringsverklaring wordt permanente vorming (voor iedereen !) een topprioriteit genoemd. Be langrijk in dit geval zijn de ontwikkelingen op Europees vlak. Met de publikatie van het Wit boek en de implementatie van de nieuwe doel stelling 4 van het Europees Sociaal Fonds (aan passing van de werknemers aan de gewijzigde omstandigheden in het bedrijfsleven) bepleit de Commissie duidelijk een meer actieve rol van de overheid in deze materie.

Daar waar overheden op dit ogenblik voor zichzelf een rol zien weggelegd, wordt vaak aan dacht besteed aan het verbeteren van de door zichtigheid van de opleidingsmarkt of het subsidiëren van opleidingsontwikkeling en/of - deelname (vanwege de maatschappelijke exter ne effecten). Bij dit laatste kan de overheid pro beren anticyclisch te opereren of haar beleid te richten op degenen die in mindere mate blijken te profiteren van bedrijfsopleidingen (lager opge leiden). In sommige landen worden aan bedrij ven minimum-verplichtingen gesteld of vormen van betaald educatief verlof geïntroduceerd.

Behalve door politiek-ideologische en budget

taire motieven wordt overheidsingrijpen be paald door de mate, waarin het micro- en mesoniveau in oplossingen voor genoemde knelpun ten voorzien. Wij richten ons hier vooral op het sectorniveau.

Eerst geven wij een kort Europees overzicht, waarbij wordt nagegaan in welke mate paritair beheerde sectorale opleidingsinitiatieven voor komen. Vervolgens zal nader worden ingegaan op structuur en ervaringen van het sectorale op leidingsbeleid in Nederland en België.

Sectorale opleidingsinitiatieven in de

Europese Unie

Uit een Europese vergelijkende studie blijkt dat sectorale opleidingsinitiatieven in sterk ongelij ke mate voorkomen. Blanpain onderscheidt vier groepen landen. Allereerst zijn er die landen waar er sprake is van een afwezigheid van een echte paritaire actie met betrekking tot de voortgezette beroepsopleiding op het gebied van het contractuele beleid, zijnde Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast is er de situatie in Denemarken waar er enerzijds een aanwezig heid is van een gezamenlijke actie voornamelijk in het kader van openbare of overheidsinstellin gen maar met nog maar zeer weinig collectieve overeenkomsten. Een derde groep landen zijn deze waar openbare opleidingsinitiatieven pari tair beheerd worden en waar er sprake is van een toenemend aantal collectieve overeenkom sten: Duitsland, Griekenland, Portugal, Italië en Spanje. Ten slotte is er de situatie in Frankrijk, Nederland en België, waar openbare opleidingsi nitiatieven eveneens paritair worden beheerd en waar er sprake is van een groot aantal collectie ve overeenkomsten op sectoraal vlak. In Frank rijk en België is er bovendien sprake van over eenkomsten op intersectoraal vlak (Blanpain, 1994a).

Historie

Uit een eerste voorlopige vergelijking inzake de totstandkoming van het sectorale opleidingsbe leid in Nederland en België, komen een drietal duidelijke overeenkomsten naar voren:

• het belang van nationale akkoorden,-• overeenkomstige voorlopers; • impuls door uitruil-effect.

(5)

Naast deze overeenkomsten is een belangrijk verschil in het ontstaan van sectorale opleidingsinitiatieven tussen Nederland en België ge legen in het bestaan in Nederland van een auto nome ontwikkeling in de sectoren zelf die heeft bijgedragen tot het ontstaan van een sectoraal opleidingsbeleid. Zoals verder zal blijken, speel de de financiering van het leerlingwezen hierin een cruciale rol.

Nationale akkoorden

De voornaamste gelijkenis is gelegen in het be lang van de nationale akkoorden die in de jaren tachtig gesloten zijn tussen centrale overheid en sociale partners.

In België is de doorbraak gekomen met het in terprofessioneel akkoord van eind 1988. Toen werd door de sociale partners afgesproken om een speciale inspanning te doen voor de vor ming en de integratie van jongeren en werkzoe kenden met plaatsingsmoeilijkheden in het ar beidsproces. Elk bedrijf of sector diende hier voor 0,18% van de loonmassa te storten in een gemeenschappelijk fonds. Indien men zelf ge lijkaardige inspanningen deed, werd men van deze storting vrijgesteld. Voor de meeste secto ren is dit het sein geweest om te starten met een eigen sectoraal opleidingsinitiatief. Onder druk van de omstandigheden werd de oorspron kelijke doelgroep van werkzoekenden in de vol gende interprofessionele akkoorden in 1992 en 1994 gaandeweg verruimd tot risicowerkne- mers: een begrip dat vanzelfsprekend een ruime lading dekt. Het is in elk geval duidelijk dat zonder deze interprofessionele akkoorden er geen sprake zou zijn geweest van het voorko men van sectorale opleidingsinitiatieven op der gelijke ruime schaal.

In Nederland waren er de akkoorden van de Stichting van de Arbeid uit 1982 en 1986. In beide Nederlandse Stichtingsakkoorden tussen de centrale organisaties van de sociale partners werd een oproep gedaan tot loonmatiging ge paard met afspraken over werkgelegenheidsbe- vorderende maatregelen als scholing en arbeids tijdverkorting. In het stichtingsakkoord van mei 1986 werd afgesproken dat 'werkgevers en werknemers gezamenlijk de mogelijkheden zou den onderzoeken de scholingsactiviteiten van de bedrijven te intensiveren'. Concreet werd aanbevolen 'de opleidingsactiviteiten in de be drijfstak vanuit één centraal punt te coördi neren ...hierbij kan aan fondsvorming worden

gedacht'. Het nader bestuderen van de stand punten van werkgevers en werknemers duidt erop dat achter het woordje 'kan' op zijn minst een nuanceverschil ligt tussen werknemers-en werkgeversorganisaties, waarbij vakbonden veel sterker naar fondsvorming neigen3.

Voorlopers

Een andere gelijkenis is dat in beide landen al voor de nationale akkoorden enkele sectoren tot een sectoraal opleidingsbeleid - inclusief fonds - waren gekomen. Opmerkelijk is dat in beide landen de metaal en de bouw voorop lo pen. Voor Nederland kunnen ook de grafische industrie en de horeca genoemd worden, voor België de textiel-en de banksector.

Nadere analyse leert dat de ontstaansgeschie denis van dit sectoraal opleidingsbeleid in de betrokken sectoren onderling sterk varieert. In de Belgische textielsector ontstond in het begin van de jaren tachtig een sectoraal opleidingsbe leid als een gevolg van de grootscheepse over heidssteun aan de noodlijdende sector. Er bleek bij de sociale partners en de overheid een brede consensus te bestaan dat een textielsector enkel overlevingskansen had indien deze terugplooide op activiteiten met een hoge toegevoegde waar de. Hiervoor waren reusachtige technologische investeringen noodzakelijk. Deze technologi sche investeringen konden enkel renderen in dien de betrokken werknemers werden bijge schoold. In de banksector werd reeds in de jaren zestig een sectoraal opleidingsfonds opgericht om de toenmalige sectorale onderhandelingen te deblokkeren. In de bouw speelde dan weer het tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten in de jaren zestig een belangrijke rol in het op zetten van een opleidingsfonds.

Uitruil-effect

Een derde - zij het partiële overeenkomst - is te vinden in de rol van het uitruil-effect. Hiermee doelen wij op het doorbreken van een patstel ling bij CAO-onderhandelingen. Uit onderzoek in Nederland is gebleken dat bijna alle oplei dingsfondsen tot stand zijn gekomen als com promis om vastgelopen onderhandelingen recht te trekken (Aalders, 1994). Bijvoorbeeld: werk gevers bieden 2% loonsverhoging, vakbonden eisen 3% , en als compromis wordt het 214%, plus het oprichten van een sectoraal opleidings fonds dat gevoed wordt door werknemers en werkgevers met elk 0,15% van de loonsom.

(6)

Eenzelfde variant heeft zich voorgedaan bij on enigheid over het aantal vakantie- of ATV-dagen; waarbij als compromis één of enkele dagen be taald educatief verlof worden ingevoerd.

Hoewel dit fenomeen zich ook in België heeft voorgedaan, lijkt dit minder frequent voor te ko men; vandaar dat wij dit een partiële overeen komst noemen.

Naast deze drie overeenkomsten is er ook een belangrijk verschil in ontstaansgeschiedenis van sectorale opleidingsfondsen. Gedoeld wordt op het bestaan in Nederland van een meer autono me ontwikkeling in de sectoren zelf. Niet alleen de overheid maar ook de sociale partners en vooral werkgevers, hadden belang bij een mate van collectivisering van opleidingskosten. De reden hiervan is gelegen in het leerlingwezen in Nederland. Het Nederlandse leerlingwezen lijkt qua structuur erg op dat in Duitsland en wijkt enigszins af van het Vlaamse ilw. Zonder hier verder op in te gaan, kan gesteld worden dat het meest relevante kenmerk in dit kader is dat de praktijkcomponent in Nederland relatief om vangrijk is en de kosten hiervan voornamelijk door het leerbedrijf gedragen worden. Het be treft dan zowel de direct opleidingskosten ver bonden aan het uitvoeren van de verplichte ta ken uit het takenboek, als het loon van de leer ling. In Nederland hebben verreweg de meeste leerlingen een arbeidsovereenkomst. Bedacht moet voorts worden dat het leerlingwezen in Nederland betrekkelijk omvangrijk is, met een jaarlijkse instroom van ongeveer 50 000 leerlin gen (zijnde 20% van een leeftijdscohort).

Uit het schaarse onderzoek naar kosten en ba ten van leerlingen komt naar voren dat in het overgrote deel van de bedrijven - naar schatting 90% - de kosten hoger zijn dan de baten. De nettokosten per (primaire) leerling per jaar va riëren van enkele duizenden tot enkele tiendui zenden guldens per jaar. De nettokosten zijn vooral hoog in de industrie.

Leerlingen kosten bedrijven per saldo dus geld. Meestal heeft echter een minderheid van de bedrijven in een branche leerlingen in dienst. Vaak leiden deze bedrijven meer leerlingen op dan zij zelf nodig hebben. Daarmee draaien deze bedrijven dus op voor de kwalificatieverwerving van de gehele branche. Deze ongelijke verdeling van kosten en baten is misschien wel de belang rijkste reden geweest voor het ontstaan van op leidingsfondsen in Nederland. Vooral tijdens de economische neergang begin jareq tachtig kwa

men ook vanuit de achterban van de werkge versorganisaties geluiden dat deze kosten on draaglijk werden. Bekend is dat er in de metaal bedrijven waren met geheel eigen bedrijfsscho- len die tot 10 keer zoveel leerlingen opleidden als ze zelf nodig hadden. De dreigende en soms feitelijke, sluiting van opleidingscapaciteit maakte dat in verscheidene sectoren egalisatie fondsen zijn opgericht. Deze worden bestuurd door de sociale partners en gefinancierd uit een loonheffing en keren een subsidie uit aan bedrij ven die leerlingen in dienst hebben. Eind jaren tachtig breidden de activiteiten van veel fond sen zich uit tot projecten voor langdurig werk lozen en bijscholing van werkenden. Vooral de projecten voor doelgroepen zijn door hun lange scholingstraject relatief duur, en leggen on danks subsidies van Arbeidsvoorziening en Eu ropa toch een fors beslag op de fondsmiddelen.

In België heeft het leerlingwezen op zich niets te maken met de ontstaansgeschiedenis van de sectorale opleidingsfondsen. Het traditionele leerlingwezen is er historisch steeds verbonden geweest met de middenstandsorganisaties en wordt dus vooral aangewend in kleine en mid- dengrote bedrijven: garages, bakkerijen, slagerij en. De grote industriële sectoren kennen pas sinds het midden van de jaren tachtig een eigen variant van het leerlingwezen, het zgn. indu striële leerlingwezen. De verschillende sectora le opleidingsinitiatieven werden nadien wel in geschakeld om dit industriële leerlingwezen mee te beheren.

Structuur, omvang en taken

Structuur en omvang van sectoraal opleidings beleid worden in sterke mate bepaald door het beleid dat overheid en sociale partners dienaan gaande hebben voorgestaan, alsmede de struc tuur van het initiële beroepsonderwijs in een sector.

In de vorige paragraaf is hierover opgemerkt dat er in de ontwikkeling van het sectorale op leidingsbeleid in Nederland en België belangrij ke overeenkomsten zijn wat betreft de nationa le impulsen, alsmede het bestaan van enkele sectoren die als voorlopers gekenschetst kun nen worden. Het belangrijkste verschil lag in de omvang van de autonome beweging op sectorni veau zelf; waarbij in Nederland de impulsen voor een groot deel voortkwamen uit het red

(7)

den van het in dat land omvangrijke leerlingwe zen, kent België een minder omvangrijk duaal stelsel.

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op structuur, omvang en taken van sectorale opleidingsinitiatieven in Nederland en België.

Structuur

Bij de invulling van het sectorale opleidingsbe leid is zowel in Nederland als België een hoofd rol voor de sociale partners weggelegd. Dit komt tot uiting in de belangrijkste structuur kenmerken zoals die voor beide landen gelden: • vastlegging afspraken bij CAO;

• uitvoering door paritair bestuurde organen en fondsen;

• financiering primair door verplicht heffing op loonsom4.

Het voornaamste structuurverschil is dat de na tionale tripartiete aanbevelingen in Nederland weliswaar hebben geleid tot een groot aantal sectorale opleidingsinitiatieven, maar dat de landelijke dekking zoals die in België via de wettelijke regeling is gerealiseerd, in Nederland ontbreekt. Verder valt aan te stippen dat de hoogte van de heffing in Nederland varieert van 0,01 tot 1% van de loonmassa. In België is de hoogte centraal vastgelegd. Slechts enkele sec toren kennen een hogere heffing (distributie en herstel van auto's, bouw, metaal).

Omvang

In termen van bedragen is de omvang van secto raal opleidingsbeleid groter in Nederland dan in België. Daartegenover staat dat de onderlinge verschillen tussen sectoren er veel groter zijn. De scholingsheffing varieert tussen 0,01% en 1% loonsom. Samen levert dit een bedrag op van jaarlijks nagenoeg een half miljard gulden. In België is de hoogte van de heffing bepaald door de interprofessionele regelingen terzake. De overgrote meerderheid van de sectoren neemt deze heffing gewoon over. Slechts enkele sectoren (metaal, distributie en herstel van auto's en de bouwsector) hebben een iets hogere heffing. Nergens wordt meer dan 0,5% geïnd. We schatten dat jaarlijks zo een 200 miljoen in de sectorale fondsen terechtkomt. Naast het feit dat scholingsafspraken in Nederland gemiddeld wat eerder tot stand zijn gekomen, speelt hier vooral mee dat met het leerlingwezen de reik wijdte groter is.

Taken

Indien wij ons beperken tot het beleid t.a.v. werknemers dan kunnen wij in de veelheid van initiatieven de verschillende sectorale fondsen een vijftal taken of rollen onderscheiden: • Intermediërende rol: het afstemmen van

vraag en aanbod inzake opleiding. In de meest eenvoudige vorm worden vragen van bedrij ven afgewacht en wordt voor deze vraag een antwoord gezocht op de publieke of private opleidingsmarkt waarnaar het betrokken be drijf wordt doorverwezen. Nagenoeg alle sec torale initiatieven nemen in meer of minder beperkte mate deze rol op.

• Ondersteunende rol: hierbij wordt de concrete opleidingspraktijk in bedrijven ondersteund. Dit kan gaan van het uitlenen van zelfstudiepakketten (computer ondersteunde opleiding, interactieve video) tot het mee opstellen van bedrijfsopleidingsplannen. Het uitlenen van deze zelfstudiepakketten wordt in bepaalde sectoren (bijv. sommige regionale fondsen binnen de Belgische metaalsector) gezien als een middel om ook de kleine bedrijven te be reiken.

• Subsidiërende rol: hierbij kunnen bedrijven onder bepaalde voorwaarden een intem of ex tern opleidingsaanbod voor de eigen werkne mers laten subsidiëren. Deze voorwaarden kunnen sterk variëren. Naast inhoudelijke (bijv. alleen technische opleidingen) en proce durele voorwaarden (bijv. goedkeuring syndi cale delegatie in bedrijf) worden vooral voor waarden inzake de doelgroep gesteld. Zeker in België is de trend waarneembaar dat de voor waarden voor subsidiëring doorheen de jaren strenger worden.

• Aanbiedende of presterende rol: in sommige sectoren werd geopteerd om zelf een oplei- dingsinfrastructuur (en dito opleidingen) te ontwikkelen. Een mooi voorbeeld hiervan vinden wij in de sector distributie en herstel van auto's in Nederland (Innovam).

• Certificerende rol: hierbij wordt het voor de sector relevant opleidingsaanbod te screenen en al dan niet te voorzien van een kwaliteits label. Zo krijgen de werknemers in de sector distributie en herstel van auto's in België die een door de sector gecertificeerde opleiding hebben gevolgd, een opleidingspaspoort. Zowel in België als Nederland is de interme diërende, ondersteunende en subsidiërende rol het belangrijkst. In Nederland hebben verschil

(8)

lende sectorale fondsen een eigen aanbiedende rol. Dit is in België heel uitzonderlijk.

Er werd gesteld dat de belangrijkste legitime ring van sectorale opleidingsinitiatieven ten aanzien van werknemersopleidingen ligt in de marktcorrigerende werking. De ultieme vraag is dan ook of deze initiatieven hierin ook geslaagd zijn. Voor België ontbreken op dit ogenblik de harde empirische gegevens om hierover uitspra ken te doen. Op basis van algemene evaluaties van de woordvoerders van de sectorale oplei dingsinitiatieven bestaat de indruk dat als sec torale opleidingsinitiatieven erin slagen om marktcorrigerend te werken, dit vooral gebeurt op het niveau van de doelmatigheid. Inzake rechtvaardigheid - hier geoperationaliseerd in een meer evenwichtige verdeling van opleidin gen over bedrijven en werknemers - lijkt im mers de balans minder positief. Ook in Neder land gaan de bevindingen in dezelfde richting.

In dit licht kan gewezen worden op enige re cente onderzoeken uit verschillende landen, die er op lijken te wijzen dat sectorale en publieke opleidingsinitiatieven in hun effecten altijd se cundair zijn,- primair is de opleidingsnoodzaak zoals die voortvloeit uit met name technologi sche ontwikkelingen en toenemende concurren tie. Ook wijst onderzoek erop dat opleidingsini tiatieven pas effect hebben indien het subsi diestelsel eenvoudig is, er sprake is van een goed gestructureerd aanbod met een landelijke kwalificatiestructuur en zij gepaard gaat met de nodige voorlichting die aangrijpt bij het strate gisch beleid van de ondernemer. Vooral de posi tie van het mkb/kmo verdient hier aandacht.

Deze vaststelling - die verdere empirische on dersteuning behoeft - strookt met ervaringen in Zweden, Frankrijk, Australië, Korea en Singa pore (Erikson, e.a., 1991; OECD, 1994; Mehaut, 1990). Tot op heden hebben sectorale oplei dingsinitiatieven geen overtuigend bewijs kun nen leveren van hun marktcorrigerende werking op het gebied van de rechtvaardigheid. Dit neemt echter niet weg dat er zich wellicht tus sen diverse sectorale opleidingsinitiatieven gro te verschillen kunnen voordoen. Verder onder zoek zal ons meer inzicht moeten bieden in de kritische succes- en faalfactoren. Ook de effi ciëntie van de sectorale aanpak zal in toekom stig onderzoek niet buiten beschouwing kunnen blijven.

Samenvatting

Hoewel er duidelijke aanwijzingen zijn dat de opleidingsnoodzaak toeneemt, zijn er anderzijds heel wat drempels die een optimale allocatie van opleidingen in de weg staan. Er zijn drie ni veaus waarbij de markt gecorrigeerd kan wor den (netwerken van bedrijven (micro), sectorale initiatieven (meso), overheidsingrijpen (macro)). In dit artikel werd dieper ingegaan op het mesoniveau. Dit gebeurde in de vorm van een eerste vergelijking tussen België en Nederland. Samen met Frankrijk zijn dit de enige landen in de Eu ropese Unie waar sprake is van sectorale oplei dingsinitiatieven (geoperationaliseerd in oplei dingsfondsen) op grote schaal. Inzake histori sche ontwikkeling merkten wij een drietal overeenkomsten op. In beide landen speelden nationale akkoorden een belangrijke rol (zij het meer in België dan in Nederland), behoorden de zelfde sectoren tot de voorlopers (metaal- en bouwsector) en was er sprake (zij het minder in België) van een uitruileffect waarbij afspraken inzake opleiding werden gebruikt om de vastge lopen CAO-onderhandelingen te deblokkeren. Een belangrijk verschil daarentegen is wel dat in Nederland heel wat sectorale opleidingsfond sen zijn ontstaan vanuit het leerlingwezen. Pas later zijn de activiteiten uitgebreid naar werk zoekenden en werkenden. In België ontstonden de sectorale fondsen op grote schaal om initia tieven te ontwikkelen voor de zogenaamde risi cogroepen op de arbeidsmarkt. Ook hier werd de doelgroep gaandeweg verruimd naar werken den. Qua structuur valt op dat er in beide lan den sprake is van een vastlegging van de afspra ken bij CAO, dat het beleid wordt uitgevoerd door paritair bestuurde organen en fondsen en dat de financiering van het geheel primair ge beurt door een verplichte heffing op de loon som. Het voornaamste verschil is dat de natio nale tripartiete aanbeveling in Nederland wel heeft geleid tot een groot aantal sectorale oplei dingsinitiatieven maar dat de landelijke dek king in tegenstelling tot België ontbreekt. Glo baal genomen, kunnen wij stellen dat de om vang (tenminste op financieel vlak) van het sec toraal opleidingsbeleid in Nederland ook groter is. Het is echter niet zeker dat dit ook zo is in dien wij ons beperken tot de initiatieven voor werkenden. In Nederland gaan namelijk veel sectorale middelen naar het leerlingwezen. Ten slotte blijkt uit een kort internationaal

(9)

over-zicht dat sectorale opleidingsinitiatieven tot nu toe geen overtuigend bewijs hebben kunnen le veren van hun marktcorrigerende werking en dit zeker niet op het vlak van de rechtvaardig heid. Over de efficiëntie van deze fondsen is he lemaal niets geweten.

Noten

1 In Nederland zijn de uitgaven aan bedrijfsopleidin gen, exclusief leerlingwezen en on-the-job trai ning, gestegen van ƒ 2,3 miljard in 1986 tot 3,5 miljard in 1993 (CBS, 1988, 1995) Als percenta ge van de loonsom deed zich een stijging van 1,5% naar 1,7% voor. In 1990 berekenden Van Assche, e.a. de vormingsinspanningen van de Belgische be drijven op 1,4% van de loonmassa (Van As sche, e.a., 1990). Dit percentage sloeg echter enkel op de bedrijven die aan vorming deden. In 1995 werd vastgesteld dat alle Belgische bedrijven 1,37% van de loonmassa aan opleiding spendeer den (Van Assche, e.a., 1995). Met het nodige voor behoud kunnen we dus stellen dat ook in België de opleidingsinspanningen toenemen.

2 Voor een meer uitputtend overzicht van deze knelpunten verwijzen we naar Denys 1995. 3 Overigens is het interessant te vermelden dat ook

in Frankrijk nationale akkoorden de basis vormen van sectorale opleidingsinitiatieven. Het gaat in dit geval om de wet op de 'formation professionel le continue' uit 1971 die tot stand kwam na een 'pact national' tussen sociale partners en centrale overheid.

4 Zowel in Nederland als in België zijn er aanvul lende financieringsbronnen (Arbeidsvoorziening, Europese structuurfondsen, inkomsten uit oplei ding, enz.).

Literatuur

Aalders, M. (1994), Bedrijfsopleidingen, organisatie

en financieringsstructuur, Assen.

Blanpain, R. (1993), C ontractual policies concerning

Continued V ocational Training, Leuven.

Bolweg, J.F., e.a. (1995), Full employability: econo misch noodzakelijk, sociologisch naïef?, in Faase, L., e.a. (red.), N ieuw e breu kvlakken in het

arbeidsbestel(, Utrecht.

Commission of the European Communities, Skills for

a com petitive and cohesive Europe. A hum an R e sources O utlook for the 1990's, Brussel s.d.

Denys, J. (1995), Sectorale opleidingsinitiatieven in

België, F1IVA, Leuven.

Erikson, A., e.a. (1991), Renewal Funds - A final Ac count, Economic and Industrial Democracy, Vol. 12, p. 545-563.

Mehaut, P. (1990), French Corporate Training: Histo rical Considerations and New Prospects, in Mul der, M., Strategic Human Resource D evelopm ent, Amsterdam, p. 119-130.

OECD (1994), The OECD Jobs Study, Evidence and Explanations, Skills and Competences, Paris, p. 113-169.

Porter, M.E. (1990), The com petitive advantage o f n a

tions, Free Press, New York.

Streeck, W. (1992), Training and the New Industrial Relations: a Strategy Role for Unions, in Regini, M. (ed.), The Future o f Labour M ovements, p. 250-269. Van Assche, E., e.a. (1995), Bedrijven leren leren,

N ieuw sbrief van het Steunpunt W erkgelegenheid A rbeid Vorming, p. 24-29.

Van Assche, E., e.a. (1990), De vorm ingsinspanningen

van d e ondernemingen in België, Stichting Indus-

trie-Universiteit Leuven.

Van den Tillaart, H., e.a. (1995), Scholing in sectoren, ITS.