Level playing field voor
belangenbehartigers
Een analyse van het streven van het Ministerie van
Financiën naar een level playing field voor
belangenbehartigers
Masterscriptie Erik Salverda
Studentnummer: 1020226
Master: Management van de Publieke Sector (specialisatie: Public Affairs)
Docent: Arco Timmermans
Tweede lezer: Gerard Breeman
2
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 3
1. Inleiding ... 4
2. Speelveld, spelers, spelregels en level playing field ... 7
3. Conceptueel model en verwachtingen ... 12
4. Verantwoording keuzes, methoden van dataverzameling en operationalisering begrippen ... 18
5. Analyse ... 24
6. Conclusie en aanbevelingen ... 46
7. Reflectie ... 47
Literatuur ... 49
3
Samenvatting
In dit onderzoek is gekeken naar de openbare agenda van voormalig minister van Financiën Dijsselbloem en hoe deze agenda zich verhoudt tot het streven van het Ministerie van Financiën naar een level playing field voor belangenbehartigers. De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek ligt met name in het vergroten van de kennis over de toegang die belangenbehartigers hebben tot het openbaar bestuur en de mogelijke implicaties van het streven naar een level playing field. Dit onderzoek is maatschappelijk relevant, omdat het belangrijk is om te bezien of maatregelen om het lobbyproces eerlijker en transparanter te maken, effect sorteren. Op basis van literatuur over het speelveld, de spelers, de spelregels en een level playing field is een aantal verwachtingen opgesteld: Verwachting 1: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten worden meer verschillende belangen behartigd in het speelveld dan voor de invoering.
Verwachting 2: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er meer ruimte voor mededinging: meer organisaties melden zich in het beleidsproces, het speelveld is heterogener en er is, ten behoeve van de nieuwe partijen, minder ruimte voor gevestigde organisaties dan voor de invoering.
Verwachting 3: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er sprake van een transparanter proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om
belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken dan voor de invoering.
Verwachting 4: In het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën is na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten meer sprake van sponsored pluralism dan voor de invoering.
Voor het verzamelen van de data is, voor de eerste twee verwachtingen, gebruik gemaakt van gegevens van de Volkskrant en de beschikbare openbare agenda’s van de voormalig minister en, voor de laatste twee verwachtingen, van interviews. In het geval van de eerste twee verwachtingen is dus sprake van harde data. Bij de laatste twee verwachtingen minder, maar door interviews af te nemen met experts (Volkskrantjournalist Ariejan Korteweg en Lobbywatch-medewerker Jasper van Teeffelen) en een direct betrokkene (woordvoerder van Dijsselbloem tijdens zijn kabinetsperiode Michel Reijns) is toch een behoorlijk betrouwbaar beeld ontstaan.
In de analyse is steeds een beeld geschetst van de situatie vóór de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten en erna. Zo kon iets worden gezegd over de mate waarin sprake is van een level playing field voor belangenbehartigers op dit departement. Als wordt gekeken naar de eerste verwachting, dan kan worden vastgesteld dat er niet meer verschillende belangen worden behartigd in het speelveld in de nieuwe situatie. Ook de tweede verwachting komt niet volledig uit: er is meer ruimte voor mededinging, maar het speelveld is homogener geworden. Verder ontbreken duidelijke criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken, waardoor het onmogelijk is om transparant over deze criteria te zijn (verwachting 3). Bovendien is er in de nieuwe situatie weinig sprake van sponsored pluralism (verwachting 4). Zo kan worden
geconcludeerd dat de agenda van Dijsselbloem zich slecht verhoudt tot het streven naar een level playing field voor belangenbehartigers. De belangrijkste aanbevelingen die voortvloeien uit dit onderzoek zijn dat Financiën duidelijke criteria voor het horen van belangenbehartigers,
transparantie over deze criteria en het sponsored pluralism serieuzer moet nemen. Een suggestie voor vervolgonderzoek is om dit onderzoek uit te breiden naar de agenda’s van bijvoorbeeld directeuren(-generaal), om een vollediger beeld te krijgen van de situatie op het ministerie.
4
1. Inleiding
Toen in november 2015 bleek dat ING letterlijk had meegeschreven aan een wet die banken honderden miljoenen euro’s per jaar zou schelen, werd duidelijk hoe sterk de bankenlobby bij het Ministerie van Financiën eigenlijk is. Naast ING had ook ABN AMRO behoorlijke invloed uitgeoefend op het ministerie. ING gaf in het licht van deze lobby aan dat het actief financiële regelgeving en toezicht wil verbeteren (NRC, 4-11-2015). Lobbyist Tino Wallaart, directeur van public affairs bureau WKPA, geeft aan dat het vrij normaal is dat organisaties met grote regelmaat worden uitgenodigd door ministeries om in een wetgevingstraject hun standpunten kenbaar te maken. Voormalig Tweede Kamerlid Lea Bouwmeester pleitte in dit kader voor meer openheid over wie welk argument heeft ingebracht, om ervoor te zorgen dat beleidsmakers een betere afweging kunnen maken. Daarnaast wil zij een meer open communicatie van ministeries over nieuw te vormen of te veranderen beleid, zodat ook kleinere partijen hun standpunten kunnen overbrengen tijdens de beleidsvorming (RTL Nieuws, 7-11-2015). Bouwmeester pleit dus voor meer transparantie over het lobbyproces en voor een eerlijker speelveld voor belangenbehartigers. Dit zogeheten level playing field wordt ook door hoogleraar public affairs Arco Timmermans genoemd als een belangrijk streven. De toegang tot politici moet volgens hem evenredig zijn (Korteweg, 12-12-2015). In de initiatiefnota ‘Lobby in Daglicht’ geeft Bouwmeester concreet invulling aan haar oproep tot meer transparantie en een eerlijker speelveld. Zo wil zij de samenleving actiever betrekken bij het ontwerpen van wetgeving en beleid, door breed uit te nodigen om mee te denken. Dit zou ervoor moeten zorgen dat niet alleen de bekende stakeholders invloed hebben, maar dat een bredere en meer diverse groep input kan leveren. Tegelijkertijd wil Bouwmeester dat burgers meer inzicht krijgen in de status van wetsontwerpen en dat zij de mogelijkheid krijgen om hierover mee te praten, omdat het volgens haar nu zo is dat dit is voorbehouden aan een beperkte groep ‘insiders’, die over de juiste contacten beschikt (Bouwmeester, 2015: 6-7). Het Kamerlid pleit ook voor het openbaar maken van de agenda’s van bewindspersonen. Dit is volgens haar relevante informatie over de beïnvloeding van beleid. Er kan op deze manier inzicht worden verkregen in de prioriteiten van bewindspersonen en men kan zien door wie zij worden beïnvloed (Bouwmeester, 2015: 8).
De discussie en de initiatiefnota over het transparanter maken van het lobbyproces en het eerlijker maken van het speelveld voor belangenbehartigers hebben geleid tot twee concrete maatregelen. Zo is sinds 29 augustus 2016 bij het Ministerie van Financiën de Gedragslijn Externe Contacten van kracht, om te zorgen voor meer openheid en transparantie over de contacten die dit departement onderhoudt. Deze gedragslijn geeft aan hoe medewerkers van dit ministerie om dienen te gaan met externe partijen, zoals lobbyisten en belangenbehartigers. Een belangrijk onderdeel is dat ambtenaren erop worden gewezen om breed te consulteren bij nieuwe wetgeving, terwijl voor
5
directies in dit kader een compleet inzicht van het speelveld een ‘opletpunt’ is. Dit is om te voorkomen dat niet alleen de usual suspects, zoals grote banken en verzekeraars, worden gehoord (Follow the Money, 31-8-2016). Het Ministerie van Financiën zelf is iets genuanceerder. Zij geven aan dat ‘een uitgebalanceerde verdeling van betrokken partijen op het betreffende terrein belangrijk is’. Hiervoor zijn een ‘brede blik vanuit het departement’ en een goed overzicht van het speelveld door directies van belang (Gedragslijn Externe Contacten, z.j.). Met het streven naar een uitgebalanceerde verdeling van betrokken partijen en een brede blik vanuit het departement lijkt het erop dat het Ministerie van Financiën probeert een gelijk speelveld voor belangenbehartigers te creëren.
Daarnaast werd in november 2016 bekend dat de agenda’s van bewindspersonen voortaan openbaar zullen zijn. Ook deze maatregel is genomen om de lobby op bewindspersonen en ministeries transparanter te maken. Een aantal ministers, waaronder Jeroen Dijsselbloem van Financiën, had zijn agenda al openbaar gemaakt (Korteweg, 18-11-2016).
Beide maatregelen zijn dus genomen om het lobbyproces transparanter te maken. Bij de Gedragslijn Externe Contacten worden ‘een uitgebalanceerde verdeling van betrokken partijen’ en ‘een brede blik vanuit het departement’ echter ook specifiek benoemd. Deze gedragslijn is opgesteld ‘voor medewerkers van het ministerie, en dient als leidraad bij het onderhouden van contacten met externe partijen’ (Gedragslijn Externe Contacten, z.j.). Maar in hoeverre strookt de openbare agenda van voormalig minister van Financiën Dijsselbloem met de ambitie om breed te consulteren en een compleet inzicht te krijgen van het speelveld? Dat is waar dit onderzoek zich op richt. Het zou namelijk op zijn minst opmerkelijk zijn als het ministerie streeft naar bovenstaande zaken, terwijl de politieke leiding van het ministerie slechts met bijvoorbeeld grote banken en verzekeraars spreekt. In het eerste deel van dit onderzoek wordt daarom een analyse gemaakt van de openbare agenda van de volledige kabinetsperiode van Jeroen Dijsselbloem. In het tweede deel van dit onderzoek wordt vervolgens gekeken naar de volgende onderzoeksvraag:
Welk inzicht ontstaat uit de analyse van de openbare agenda van voormalig minister van Financiën Dijsselbloem tijdens zijn kabinetsperiode en hoe verhoudt zich dit tot het streven van het Ministerie van Financiën naar een level playing field voor belangenbehartigers?
Dat het Ministerie van Financiën streeft naar een level playing field voor lobbyisten en belangenbehartigers, is op te maken uit het feit dat het departement breed wil consulteren en een compleet inzicht van het speelveld wil hebben. Dit impliceert dat belangenbehartigers van uiteenlopende organisaties, ongeacht grootte, macht of status, ruimte moeten hebben om input te leveren aan het ministerie. De bedoeling van dit onderzoek is om op een gestructureerde manier te kijken wat een level playing field inhoudt en in hoeverre hier sprake van is op het Ministerie van
6
Financiën. Daarmee is dit onderzoek evaluerend van aard: eerst worden de criteria van een level playing field geschetst en daarna wordt gekeken in hoeverre hier sprake van is.
Wetenschappelijke relevantie
De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek ligt in het vergroten van de kennis over de toegang die belangenbehartigers hebben tot het openbaar bestuur. Er is in het verleden al door Van Schendelen (1998) en Van den Berg en Franke (1998) geschreven over het groter worden van de ruimte voor mededinging. Deze artikelen zijn inmiddels twintig jaar oud en het is dus tijd om te kijken hoe de situatie er nu voor staat. Bovendien geeft Berkhout (2017) aan dat er nogal wat haken en ogen aan een level playing field kunnen zitten en gaan regels voor een transparanter lobbyproces een steeds belangrijkere rol spelen (Holman en Luneberg, 2012). In dit evaluerende onderzoek wordt aan de hand van literatuur op het gebied van een level playing field bij belangenbehartiging gekeken naar de situatie op het Ministerie van Financiën. Met dit onderzoek wordt dan ook geprobeerd om meer inzicht te krijgen in lobbyregulering, de ruimte die belangenbehartigers hebben voor toegang tot het openbaar bestuur en de mogelijke implicaties van het streven naar een level playing field. Maatschappelijke relevantie
Regelmatig ontstaat grote maatschappelijke onrust als blijkt dat bepaalde besluiten tot stand zijn gekomen door de lobby van verschillende (vaak private) partijen. Een recent voorbeeld is de discussie rondom het vergoeden van een medicijn tegen taaislijmziekte, waarbij de ‘ondoorzichtige en keiharde’ lobby breed werd uitgemeten (NRC, 18-11-2017). Een ander voorbeeld is het afschaffen van de dividendbelasting, waarvoor door grote bedrijven als Shell en Unilever is gelobbyd tijdens de formatie van Rutte III (RTL Nieuws, 14-11-2017). Gezien de grote impact die de lobby van sommige partijen heeft, is het van groot belang dat ministeries integer en transparant opereren in de omgang met lobbyisten. Om het lobbyproces transparanter te maken, zijn dan ook maatregelen genomen, zoals het invoeren van de Gedragslijn Externe Contacten en het openbaar maken van de agenda’s van ministers (Follow the Money, 31-8-2016 & Korteweg, 18-11-2016). Als beide maatregelen over elkaar heen worden gelegd, kan worden bekeken of en in hoeverre de agenda van voormalig minister van Financiën Dijsselbloem strookt met het streven van dit ministerie naar inzicht in het complete speelveld en brede consultatie. Het zou per slot van rekening opmerkelijk zijn als de belangrijkste man op het Ministerie van Financiën zich niet zou houden aan dit streven. De ambtenaren en directeuren(-generaal) kunnen zich wel bedienen van een brede consultatie, maar als degene die uiteindelijk de beslissingen moet nemen slechts met de usual suspects praat, is deze maatregel wellicht een wassen neus. Hierin ligt dan ook de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek.
7
Dit onderzoek kan bovendien, ongeacht de uitkomst, bijdragen aan de kennis over een Gedragslijn Externe Contacten. Als blijkt dat de Gedragslijn een goed middel is om het level playing field te versterken, dan is deze mogelijk ook voor andere ministeries een optie. Daarentegen kan ook blijken dat de Gedragslijn helemaal geen verschil maakt als het aankomt op een level playing field. In dat geval zou men het document mogelijk moeten aanpassen.
Leeswijzer
Na deze inleiding volgt een literatuuroverzicht, waarin eerst breder wordt gekeken naar wat al geschreven is over het speelveld waarin belangenbehartigers zich bevinden, wat voor spelers er zijn en wat spelregels zijn waar zij mee te maken hebben. Vervolgens wordt ingezoomd op het level playing field, zodat duidelijk wordt waar deze term zich bevindt in de literatuur over belangenbehartiging en wat hij precies inhoudt. Op basis van de literatuur volgen dan een conceptueel model, waarin het concept level playing field wordt ontleed, en de verwachtingen van dit onderzoek. Hierop worden de verantwoording van de keuzes die gemaakt zijn in dit onderzoek, de methoden van dataverzameling en de operationalisering van de begrippen besproken. Daarna volgt de analyse van de agenda van de voormalig minister van Financiën en de inzichten van de interviews met experts. Tot slot volgen de conclusies en aanbevelingen.
2. Speelveld, spelers, spelregels en level playing field
Speelveld
In zijn oratie geeft Timmermans (2014) aan dat er bij public affairs sprake is van inzet vanuit allerlei organisaties en groepen met verschillende belangen. Deze inzet moet uiteindelijk leiden tot politieke besluitvorming (Timmermans, 2014: 3). In dit proces proberen bijvoorbeeld private ondernemingen, sector- of brancheverenigingen, maatschappelijke organisaties, semipublieke organisaties en geheel publieke organisaties hun belangen kenbaar te maken bij ambtelijke beleidsmakers of uitvoerders en politieke besluitvormers (Timmermans, 2014: 9).
Volgens Van Schendelen (1998) is het politieke stelsel tegenwoordig meer opengesteld dan voorheen, waardoor meer afdelingen en meer verdiepingen in politiek en bestuur door lobbyende partijen benaderd kunnen worden. Er wordt bijvoorbeeld niet meer alleen aangeklopt bij Kamerleden of de politieke leiding van een ministerie, maar men zoekt ook direct contact met specifieke afdelingen van ministeries, provincies of gemeenten. Ook stelt hij dat er steeds méér partijen zijn die proberen politieke besluitvormers te beïnvloeden. Het zijn tegenwoordig niet alleen de grote bedrijven of lagere overheden die lobbyen, maar er zijn bijvoorbeeld ook middelgrote
8
bedrijven, brancheorganisaties, kleine gemeenten, NGO’s en burger- of sociale bewegingen die hun stempel op beleid proberen te drukken. Er zijn dus steeds meer geïnteresseerden voor toegang tot beleidsbepalers (Van Schendelen, 1998: 15). Politici stellen zich er ook voor open om benaderd te worden met informatie en steun. Van Schendelen noemt lobbyen dan ook een ‘vorm van politieke interactie’. Hierbij noemt hij wel direct enkele mogelijke pijnpunten van lobbyen: er moet sprake zijn van transparantie, politici en ambtenaren moeten zich kunnen verantwoorden en er mag niemand structureel buitenspel staan (Van Schendelen, 1998: 16).
Over dit laatste punt schrijven ook Van den Berg en Franke (1998). Zij geven aan dat de overheid op sommige gebieden bepaalde organisaties ziet als vaste onderhandelingspartner. Op deze beleidsterreinen werden buitenstaanders, organisaties die niet tot de vaste onderhandelingspartners behoorden, niet toegelaten. Op deze manier ontstonden gesloten beleidscircuits, waarbinnen beleidsvorming en –uitvoering plaatsvond, die niet voor iedereen toegankelijk waren. De verschillende gesloten beleidscircuits, zoals bijvoorbeeld de landbouwsector of de SER, vormden samen de ‘IJzeren Ring’ rondom het Nederlandse politieke beslissingscentrum (Van den Berg en Franke, 1998: 35-36). De ruimte voor toegang tot beleidssectoren is voor buitenstaanders nu nog steeds beperkt, men moet als organisatie erkend worden door de staat en gevestigde organisaties en ‘ruilrelaties’ zijn belangrijk: men moet iets ‘te bieden’ hebben. De ruimte voor mededinging is echter wel groter geworden, want er is sprake van meer open concurrentie tussen belangen en organisaties. Van den Berg en Franke noemen deze nieuwe situatie het poldermodel (1998: 36-37).
Beyers en Braun (2014) stellen dat beleidsmakers op zoek zijn naar ‘beleidsgoederen’. Hierbij moet worden gedacht aan bijvoorbeeld specifieke kennis of politieke steun. Naarmate een organisatie beter in staat is om deze te leveren, neemt de kans op toegang tot de beleidsmakers toe (Beyers en Braun, 2014: 93-94). Wat voor het verkrijgen van toegang tot beleidsmakers echter nog belangrijker is volgens deze auteurs, is de positie die een organisatie inneemt in een netwerk of een coalitie. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen gekozen en niet-gekozen beleidsmakers. Zo hebben organisaties die een centrale rol spelen in een netwerk vaak beter toegang tot politici en politieke partijen, terwijl een centrale rol in een netwerk veel minder belangrijk is voor het verkrijgen van toegang tot ambtenaren. De toegang tot ambtenaren wordt eerder verklaard door verbanden tussen actoren uit verschillende coalities, die soms zelfs elkaars concurrenten zijn (Beyers en Braun, 2014: 115).
9 Spelers
Als men kijkt naar de spelers die zich bevinden op het speelveld van belangenbehartiging, dan komt vaak naar voren dat zakelijke belangen sterker gerepresenteerd worden dan het publieke belang. Van alle organisaties die bij het Amerikaanse congres geregistreerd staan als lobbyende organisaties, bestaat 43 procent uit individuele bedrijven en 16 procent uit brancheorganisaties. Hiertegenover staat dat slechts 9 procent van de lobbyende organisaties een burgerorganisatie is. Burgerorganisaties zijn in de afgelopen jaren wel behoorlijk in aantal toegenomen. Zo is het aantal burgerrechtenbewegingen, milieubewegingen en vrouwenrechtenorganisaties flink gegroeid. Het relatieve aandeel van deze organisaties in de belangen die worden behartigd is echter hetzelfde gebleven, omdat ook het aantal for profit-organisaties is gegroeid (Lowery et al, 2005: 41-42).
Het aantal en het soort spelers dat zich in een speelveld bevindt, wordt mede bepaald door de issues die er spelen en de sector of het beleidsdomein die het betreft. Het kan in sommige sectoren bijvoorbeeld zo zijn dat sprake is van een representatief monopolie op belangenbehartiging. Denk hierbij bijvoorbeeld aan KPN, dat vroeger het monopolie op de telecommarkt had. Dit monopolie komt dan ook terug in de belangenbehartiging op dit gebied. In andere sectoren is juist sprake van een groot aantal belangenbehartigers, die bovendien diverse belangen representeren (Berkhout et al, 2015: 463).
Spelregels
Holman en Luneberg (2012) bespreken in hun artikel het reguleren van lobbyen. Volgens hen is er in Europa sprake van een verschuiving van deze regulering. Deze was er eerst op gericht om zakelijke belangen toegang te geven tot beleidsmakers, ten behoeve van economische groei. Nu ligt de nadruk meer op transparantie, om het vertrouwen van het publiek terug te winnen (Holman en Luneberg, 2012: 75-76). Het gelijk maken van het speelveld is een gevolg van deze transparantie. Doordat lobbyen transparanter gebeurt, kunnen organisaties reageren op de lobby van anderen. Zo wordt ondervangen dat een organisatie achter gesloten deuren zijn punt door kan drukken, zonder dat tegenstanders de kans hebben hier iets tegen te doen (Holman en Luneberg, 2012: 78-79).
Holman en Luneberg (2012) noemen vijf zaken die cruciaal zijn voor een transparant lobbyproces. De eerste is dat lobbyisten zich dienen te registreren als lobbyist. In het verlengde hiervan moet duidelijk gemaakt worden wie zich dienen te registreren, zodat duidelijk is wie een lobbyist of belangenbehartiger is en wie niet. Het derde punt is dat de registratie en periodieke verslagen ervoor moeten zorgen dat het voor het publiek duidelijk is wie elkaar proberen te beïnvloeden en over welke onderwerpen. Bovendien moeten lobbyisten de documenten die zij
10
gebruiken tijdens hun lobby in een database zetten die open wordt gesteld voor het publiek. Het laatste punt is dat een onafhankelijk overheidsorgaan toezicht moet houden op de naleving van deze regels (Holman en Luneberg, 2012: 99-101).
Het gelijker worden van het speelveld voor belangenbehartigers wordt dus al besproken door Van Schendelen (1998) en Van den Berg en Franke (1998). Holman en Luneberg (2012) noemen deze term nog explicieter. Hieronder wordt de term level playing field verder uitgediept, te beginnen met een economisch perspectief op dit begrip. Daarna wordt ingegaan op wat een level playing field inhoudt als het gaat om belangenbehartiging.
Level playing field
Voor een economisch oogpunt op de term level playing field is de Dictionary of Trade Policy Terms gebruikt. Het betekent eerlijke handel, waarbij iedereen zich conform de geldende regels gedraagt. Bovendien moeten deze regels ervoor zorgen dat de ene partij niet meer voordeel heeft dan de andere. Iedere organisatie heeft dus evenveel ruimte om zijn product of dienst te produceren respectievelijk te leveren. Wel kan er sprake zijn van protectionisme als een oneerlijke situatie dreigt te ontstaan (Goode, 2007: 264). Denk hierbij bijvoorbeeld aan een product dat in China veel goedkoper kan worden geproduceerd dan in Nederland. Er kunnen dan door Nederland importtarieven worden ingevoerd op het Chinese product, om de Nederlandse producenten te beschermen.
Bij een level playing field, ofwel een gelijk of eerlijk speelveld, voor belangenbehartigers, moet volgens Berkhout (2017) sprake zijn van een goede afspiegeling van de maatschappelijke wensen. Bij een gelijker of eerlijker speelveld melden meer organisaties zich in het proces waarin beleid tot stand komt: er is dus meer ruimte voor mededinging. Dit kan echter wel leiden tot onwenselijke situaties. Stel dat bijvoorbeeld een organisatie met weinig maatschappelijke steun zich makkelijker kan melden in een beleidsproces, dan kan het gebeuren dat deze organisatie een relatief grote vinger in de pap krijgt. Het gelijke speelveld kan dan leiden tot een scheve situatie, waarin organisaties die wel veel maatschappelijke steun genieten, inboeten aan invloed ten opzichte van minder maatschappelijk gesteunde organisaties (Berkhout, 2017: 86). Een ander probleem bij een gelijk speelveld voor belangenbehartigers is dat niet iedere groep in de samenleving even goed in staat is om een gemeenschappelijk politiek geluid te laten horen. Hierdoor hebben sommige groepen, zoals bepaalde groepen burgers of bedrijven, eerder toegang tot beleidsmakers dan anderen. Voor groepen die moeite hebben om zich te mobiliseren hebben is dit echter veel lastiger (Berkhout, 2017: 86-87).
11
Om toch te zorgen voor een eerlijk en gelijk speelveld voor belangenbehartigers is, naast transparantie, ‘openheid nodig over de criteria die beleidsmakers hanteren om te horen of toegang te verstrekken’. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat er eerder wordt gesproken met een organisatie die meer leden of expertise heeft, maar een organisatie die harder wordt getroffen door het mogelijke nieuwe beleid kan ook sneller worden uitgenodigd om mee te praten. Het gaat er volgens Berkhout vooral om dat dit proces transparant is (2017: 87).
In een level playing field heeft iedereen die met een bepaald issue te maken heeft, de mogelijkheid om hier invloed op uit te oefenen. Er is dan sprake van een onpartijdig systeem van belangenbehartiging. Er zijn drie zaken belangrijk om dit te bereiken. Ten eerste moet er sprake zijn van een heterogene groep belangen die wordt behartigd. Zo moet niet alleen het bedrijfsleven worden gerepresenteerd, maar dienen ook bijvoorbeeld lagere klassen in de samenleving een stem te krijgen. Er moeten dus groepen worden toegevoegd aan het speelveld van belangenbehartiging om dit speelveld eerlijker te krijgen (Lowery et al, 2015: 1218). Een tweede punt is dat belangengroepen alle belangen van hun achterban behartigen. Soms gebeurt dit niet, omdat een belangengroep inziet dat sommige zaken politiek gezien beter haalbaar zijn dan andere, of dat men bang is om aan maatschappelijke of financiële steun in te leveren als op een bepaald issue wordt ingezet. Een voorbeeld van dit laatste punt: stel dat Shell een grote geldschieter is van VNO-NCW. VNO-NCW zal dan niet lobbyen voor een issue waar Shell tegen is, ook al willen een paar kleinere leden van VNO-NCW dit wel, omdat de werkgeversorganisatie bang is de financiële steun van Shell te verliezen. Het kan ook zo zijn dat de belangenorganisatie de belangen van de achterban niet goed kent. Het is echter belangrijk voor een level playing field dat álle belangen worden gerepresenteerd, omdat er een scheef beeld ontstaat als niet alle stemmen worden gehoord. Het derde punt houdt in dat iedere belangenorganisatie over voldoende middelen moet beschikken, om ervoor te zorgen dat iedere groep evenveel kans heeft om zich te laten horen. Al deze punten kunnen bijdragen aan een eerlijker speelveld, maar de auteurs geven aan dat een level playing field moeilijk te bewerkstelligen is (Lowery et al, 2015: 1218-1219).
Berkhout (2017) gaf al aan dat toegang van een nieuwe partij tot het beleidsproces kan leiden tot minder invloed van reeds gevestigde organisaties. Van Schendelen (2012) voegt hieraan toe dat veel belangengroepen het liefst zouden hebben dat er een zeer oneerlijk speelveld is, waarin zij zelf een sterke positie hebben en hun concurrenten een zwakke. Een level playing field is voor deze groepen de tweede keus, terwijl een groep met een zwakke positie in het speelveld een level playing field juist prefereert (Van Schendelen, 2012: 42). Om nogmaals het voorbeeld van VNO-NCW te gebruiken: deze organisatie heeft al een sterke positie als onderhandelingspartner van de overheid. Voor hen zou het dus gunstig zijn als het speelveld blijft zoals het is, want bij het
12
gelijktrekken van het speelveld leveren zij waarschijnlijk aan invloed in. Voor een nieuwe werkgeversorganisatie die aan tafel wil komen in het beleidsproces is een level playing field voor belangenbehartigers juist wel aantrekkelijk, omdat zij dan makkelijker toegang krijgen ten koste van VNO-NCW.
3. Conceptueel model en verwachtingen
Conceptueel model
Om een duidelijk beeld te krijgen van wat een level playing field precies inhoudt, wordt het concept in dit hoofdstuk verder ontleed. Op basis van de literatuur kan worden vastgesteld dat een dergelijk speelveld verschillende kenmerken kan hebben. Hieronder volgt een overzicht van de kenmerken die in bovenstaand literatuuroverzicht naar voren zijn gekomen. De kenmerken staan in deze tabel per bron of auteur gesorteerd.
Tabel 1: Overzicht kenmerken level playing field uit literatuur per bron/auteur
Dictionary of Trade Policy Terms (2007)
Iedereen gedraagt zich volgens de geldende regels
De regels zorgen ervoor dat de ene partij niet meer voordeel heeft dan de andere
Iedere organisatie heeft evenveel ruimte om zijn product of dienst te leveren
Berkhout (2017)
Er is sprake van een goede afspiegeling van de maatschappelijke wensen
Meer organisaties melden zich in het beleidsproces: er is meer ruimte voor
mededinging. Gevestigde organisaties kunnen hierdoor aan invloed inboeten
Er is sprake van een transparant proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken
Lowery et al (2015)
Iedereen die met een bepaald issue te maken heeft, heeft de mogelijkheid om hier invloed op uit te oefenen
Er is sprake van een heterogene groep belangen die wordt behartigd. Om ook groepen die nog geen stem hebben te representeren moeten er dus groepen aan het speelveld worden
toegevoegd
13
belangengroepen worden behartigd
Iedere belangengroep beschikt over voldoende middelen om zijn stem te laten horen
Van Schendelen (2012)
Er is meer ruimte voor toegang voor nieuwe partijen, dit gaat ten koste van gevestigde organisaties
De kenmerken van een level playing field vanuit economisch oogpunt zijn vooral genoemd om een beeld te geven van waar dit begrip vandaan komt. In dit onderzoek wordt expliciet gekeken naar een level playing field bij belangenbehartiging, daarom worden de kenmerken vanuit het economische perspectief in het vervolg van dit onderzoek niet meegenomen. Bovendien komen deze impliciet terug in de literatuur over een gelijk speelveld bij belangenbehartiging.
Een aantal kenmerken van een level playing field bij belangenbehartiging komt bij verschillende auteurs naar voren. Deze kenmerken worden dan ook samengevoegd. Hieronder volgt een uitleg van de samengevoegde kenmerken, gevolgd door een schematische weergave.
- Er is sprake van een goede afspiegeling van de maatschappelijke wensen. - Alle belangen van de achterban van belangengroepen worden behartigd.
Bij beide kenmerken gaat het erom dat in het speelveld van belangenbehartiging alle maatschappelijke wensen of belangen naar voren komen. Een afspiegeling van de maatschappelijke wensen komt sterk overeen met alle belangen van de achterban van belangengroepen. Alle belangen is behoorlijk veelomvattend en wellicht onrealistisch. Om toch zo dicht mogelijk bij de gebruikte literatuur te blijven, is er voor gekozen om ‘alle belangen’ hier te laten staan. Bij het volgende onderdeel, de verwachtingen, is een realistischer woordkeuze gehanteerd. Deze kenmerken zijn dan ook samengevoegd tot:
Kenmerk 1: Alle verschillende belangen vanuit de maatschappij worden behartigd in het speelveld
- Meer organisaties melden zich in het beleidsproces: er is meer ruimte voor mededinging, gevestigde organisaties kunnen hierdoor aan invloed inboeten.
- Iedereen die met een bepaald issue te maken heeft, heeft de mogelijkheid om hier invloed op uit te oefenen.
- Er is sprake van een heterogene groep belangen die wordt behartigd. Om ook groepen die nog geen stem hebben te representeren, moeten er dus groepen aan het speelveld worden toegevoegd.
14
- Er is meer ruimte voor toegang voor nieuwe partijen, dit gaat ten koste van gevestigde organisaties.
Al deze kenmerken hangen nauw samen met het groter worden van de ruimte voor mededinging. Hierdoor wordt het voor organisaties makkelijker om zich te melden in het beleidsproces. Dat zorgt ervoor dat meer organisaties zich melden in dit proces en dat het speelveld heterogener wordt. De groter geworden ruimte voor mededinging gaat ten koste van gevestigde organisaties. Bovenstaande kenmerken zijn dan ook samengevoegd tot:
Kenmerk 2: Er is meer ruimte voor mededinging: meer organisaties melden zich in het
beleidsproces, het speelveld is heterogener en de ruimte voor nieuwe partijen gaat ten koste van gevestigde organisaties
- Er is sprake van een transparant proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken.
Dit kenmerk komt niet overeen met een ander kenmerk uit de behandelde literatuur en wordt daarom ook niet samengevoegd. Het kenmerk dat te maken heeft met transparantie over de criteria blijft dus als volgt:
Kenmerk 3: Er is sprake van een transparant proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken
- Iedere belangengroep beschikt over voldoende middelen om zijn stem te laten horen. Ook dit laatste kenmerk hangt niet samen met een ander kenmerk dat naar voren komt in de behandelde literatuur. Deze wordt dan ook niet samengevoegd en luidt dus als volgt:
Kenmerk 4: Iedere belangengroep beschikt over voldoende middelen om zijn stem te laten horen
Dit laatste kenmerk hangt nauw samen met de term sponsored pluralism. Met dit gesponsorde pluralisme proberen beleidsmakers groepen die niet (genoeg) gehoord worden een stem te geven. Denk hierbij bijvoorbeeld aan lager opgeleiden of mensen met een laag inkomen, die soms moeite hebben om zich te mengen in het speelveld van belangenbehartiging. Door te zorgen voor middelen voor deze groepen, kunnen zij een deelnemer worden in het speelveld en kunnen zij input leveren in het beleidsproces. Op deze manier sponsort de overheid het pluralisme in het speelveld van belangenbehartiging (Van Waarden, 1992: 48-49). De overheid zorgt er in dit geval dus
15
niet alleen voor dat de deur open wordt gezet voor andere organisaties, maar zij activeert organisaties zelf om mee te doen in het beleidsproces.
Samenvattend kan dus worden vastgesteld dat er vier kenmerken zijn waaruit kan blijken in hoeverre er sprake is van een level playing field. Als aan alle kenmerken wordt voldaan, is er een perfect level playing field. Daarin worden alle belangen vanuit de maatschappij behartigd, is er veel ruimte voor mededinging, met een drukker en heterogener speelveld als gevolg, zijn de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken helder en beschikt iedere belangengroep over voldoende middelen om zijn stem te laten horen. Lowery et al (2015) gaven al aan dat een perfect level playing field moeilijk te bewerkstelligen is, het lijkt dan ook logischer om te kijken in hoeverre een bepaalde situatie voldoet aan de kenmerken uit de literatuur. In onderstaand overzicht staan alle hierboven besproken kenmerken van het concept level playing field op een rij.
Tabel 2: Overzicht kenmerken level playing field
Kenmerk 1 Alle verschillende belangen vanuit de maatschappij worden behartigd in het speelveld
Kenmerk 2
Er is meer ruimte voor mededinging: meer organisaties melden zich in het
beleidsproces, het speelveld is heterogener en de ruimte voor nieuwe partijen gaat ten koste van gevestigde organisaties
Kenmerk 3 Er is sprake van een transparant proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken
Kenmerk 4 Iedere belangengroep beschikt over voldoende middelen om zijn stem te laten horen
Verwachtingen
In de Gedragslijn Externe Contacten Staat letterlijk: ‘Een uitgebalanceerde verdeling van de betrokken partijen op het betreffende terrein, is belangrijk. Dit vraagt een brede blik vanuit het departement en opletpunt voor directies dat het speelveld zo goed mogelijk kan worden overzien’ (Gedragslijn Externe Contacten, z.j.). Een uitgebalanceerde verdeling van de betrokken partijen en een brede blik vanuit het departement impliceren dat veel verschillende belangen worden behartigd in het speelveld. Door hier naar te streven lijkt het aannemelijk dat na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten meer verschillende belangen worden behartigd dan voor de invoering hiervan. Dat is dan ook de eerste verwachting.
Verwachting 1: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten worden meer verschillende belangen behartigd in het speelveld dan voor de invoering
16
Als het aankomt op de ruimte voor mededinging, het aantal organisaties in het beleidsproces en de heterogeniteit van het speelveld, ligt het ook voor de hand dat de Gedragslijn Externe Contacten hier een positief effect op heeft. Immers, bij een uitgebalanceerde verdeling van de betrokken partijen en een brede blik vanuit het departement zitten er waarschijnlijk meer organisaties aan tafel dan wanneer dit streven er niet zou zijn. Bovendien zorgt deze situatie ervoor dat er minder gevestigde organisaties aanwezig zijn, omdat hun plek deels wordt ingenomen door nieuwe organisaties die ruimte hebben gekregen. Deze redenering heeft geleid tot de tweede verwachting.
Verwachting 2: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er meer ruimte voor mededinging: meer organisaties melden zich in het beleidsproces, het speelveld is heterogener en er is, ten behoeve van de nieuwe partijen, minder ruimte voor gevestigde organisaties dan voor de invoering
Volgens het derde kenmerk is er bij een level playing field sprake van een transparant proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken. Aangezien de Gedragslijn Externe Contacten een level playing field voor belangenbehartigers nastreeft, lijkt het aannemelijk dat dit proces transparanter is in de periode na de invoering van deze gedragslijn dan in de periode voor de invoering. Dit is dan ook de derde verwachting.
Verwachting 3: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er sprake van een transparanter proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om
belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken dan voor de invoering
Het vierde kenmerk van een level playing field is dat iedere belangengroep over voldoende middelen beschikt om zijn stem te laten horen. De Gedragslijn Externe Contacten heeft echter niets te maken met de middelen die belangengroepen tot hun beschikking hebben. Voor de volledigheid van dit onderzoek is besloten om dit kenmerk toch mee te nemen.
Kenmerk vier hangt, zoals in het conceptuele model reeds aangegeven, nauw samen met het begrip sponsored pluralism. Met de Gedragslijn Externe Contacten wordt gestreefd naar een level playing field, waardoor het voor de hand ligt dat het Ministerie van Financiën ervoor zorgt dat iedere belangengroep over voldoende middelen beschikt om zijn stem te laten horen. Dit zou betekenen dat er sprake is van sponsored pluralism in de periode na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten. Dat is dan ook de verwachting die voortvloeit uit kenmerk vier van het level playing field.
17
Verwachting 4: In het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën is na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten meer sprake van sponsored pluralism dan voor de invoering
In onderstaande tabel staat een overzicht van de besproken verwachtingen. In de eerste kolom staan de verwachtingen nogmaals weergegeven, in de tweede kolom staat de onafhankelijke variabele en de derde kolom staan de afhankelijke variabelen. In het volgende hoofdstuk worden de begrippen geoperationaliseerd: ze worden meetbaar gemaakt.
Tabel 3: Overzicht verwachtingen en onafhankelijke en afhankelijke variabelen
Onafhankelijke variabele Afhankelijke variabele Verwachting 1: In de situatie na de
invoering van de Gedragslijn Externe Contacten worden meer verschillende belangen behartigd in het speelveld dan voor de invoering
De aan-/afwezigheid van de Gedragslijn Externe Contacten
De hoeveelheid verschillende belangen die wordt behartigd in het speelveld
Verwachting 2: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er meer ruimte voor mededinging: meer organisaties melden zich in het beleidsproces, het speelveld is heterogener en er is, ten behoeve van de nieuwe partijen, minder ruimte voor gevestigde organisaties dan voor de invoering
De aan-/afwezigheid van de Gedragslijn Externe Contacten
De ruimte voor mededinging: het aantal organisaties in het
beleidsproces, de heterogeniteit van het speelveld en het aantal gevestigde organisaties
Verwachting 3: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er sprake van een transparanter proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken dan voor de invoering
De aan-/afwezigheid van de Gedragslijn Externe Contacten
De transparantie van het proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken
Verwachting 4: In het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën is na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten meer sprake van
sponsored pluralism dan voor de
invoering
De aan-/afwezigheid van de Gedragslijn Externe Contacten
De mate waarin sprake is van
sponsored pluralism in het
beleidsproces bij het Ministerie van Financiën
18
4. Verantwoording
keuzes,
methoden
van
dataverzameling
en
operationalisering begrippen
Verantwoording keuzes
In dit onderzoek wordt gekeken naar de agenda van voormalig minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem en hoe het beeld dat ontstaat uit deze agenda zich verhoudt tot het streven van het Ministerie van Financiën naar een level playing field voor belangenbehartigers. Met dit onderzoek wordt dan ook niet gekeken naar de discussie over de wenselijkheid van een level playing field, maar wordt op een gestructureerde manier onderzocht in hoeverre er sprake van is. Het is zeer moeilijk om de volledige situatie in kaart te brengen als het gaat om contacten met belangenbehartigers bij het Ministerie van Financiën. Bovendien zijn, zoals in de inleiding vermeld, het openbaar maken van de agenda’s van bewindspersonen en de Gedragslijn Externe Contacten allebei maatregelen die zijn genomen om het lobbyproces transparanter en eerlijker te maken. Daarom is er in dit onderzoek voor gekozen om juist de agenda van de minister te gebruiken als primaire bron. De agenda van de minister is geen allesomvattend middel om te kijken in hoeverre er sprake is van een level playing field voor belangenbehartigers bij het Ministerie van Financiën, maar kan wel een indicatie geven van de situatie bij dit departement.
Er is voor het Ministerie van Financiën als object van onderzoek gekozen om een aantal redenen. Ten eerste is juist bij dit ministerie veel stof opgewaaid vanwege het meeschrijven aan wetgeving door ING (NRC, 4-11-2015). Daarnaast is de Gedragslijn Externe Contacten, waarin wordt aangegeven dat moet worden gestreefd naar een level playing field voor belangenbehartigers, een document dat expliciet bedoeld is voor Financiën (Gedragslijn Externe Contacten, z.j.). Ook is het zo dat voormalig minister Dijsselbloem één van de eerste bewindspersonen was die zijn agenda openbaar heeft gemaakt (Korteweg, 18-11-2016). Dit ministerie heeft dus bij uitstek onder vuur gelegen vanwege lobbypraktijken, maar is tegelijkertijd expliciet en al langere tijd bezig om het lobbyproces transparanter en eerlijker te maken. Daarom is er voor gekozen om dit onderzoek juist bij dit departement uit te voeren. Dit heeft implicaties voor de generaliseerbaarheid van het onderzoek, omdat de uitkomsten weinig zeggen over de situatie op andere departementen. Het is echter wel zo dat kan blijken of de Gedragslijn Externe Contacten een goed middel is om een level playing field voor belangenbehartigers te bewerkstelligen. Deze informatie kan nuttig zijn voor andere ministeries.
19 Methoden van dataverzameling
In dit evaluatieonderzoek wordt gekeken naar een bepaalde interventie, namelijk de Gedragslijn Externe Contacten. Volgens Swanborn is een interventie ‘een samenhangend stelsel van activiteiten en/of maatregelen, een bewuste poging dus tot beïnvloeding van de werkelijkheid door een actor, in de richting van expliciet gestelde doeleinden’ (2007:16). De Gedragslijn Externe Contacten is een middel dat als doel heeft om de openheid en transparantie over de contacten van het Ministerie van Financiën met externe partijen te vergroten. Een onderdeel van deze gedragslijn is het streven naar een level playing field voor belangenbehartigers (Gedragslijn Externe Contacten, z.j.). Om iets te kunnen zeggen over dit mogelijke level playing field bij Financiën, is gebruik gemaakt van verschillende methoden van dataverzameling en bronnen. Hieronder worden de methoden van dataverzameling besproken, waarna bij de operationalisering van de begrippen per verwachting wordt aangegeven hoe deze zijn onderzocht en welke bronnen hiervoor zijn gebruikt.
Voor het eerste deel van dit onderzoek is gebruik gemaakt van gegevens van de Volkskrant (2016). Deze krant heeft in 2016 onderzoek gepubliceerd naar de agenda’s van bewindspersonen in de periode van 5 november 2012 tot en met 7 oktober 2015. Uit dit onderzoek is een lijst van 147 organisaties gekomen die in deze periode bij de bewindspersoon van het Ministerie van Financiën, Dijsselbloem, op bezoek zijn geweest. Hoe hoger een organisatie op de lijst staat, hoe vaker deze bij de minister langs is geweest. Deze lijst zegt dus iets over de verdeling van de organisaties waarmee de minister heeft gesproken.
Vervolgens is gebruik gemaakt van gegevens die door het Ministerie van Financiën zijn verstrekt. Het gaat hier om de openbare agenda van voormalig minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem van de jaren 2016 en 2017. Deze agenda is inmiddels niet meer online te raadplegen, maar is op verzoek toch door het ministerie verstrekt. Van beide jaren is in tabellen een overzicht van zijn contacten met externe partijen gemaakt. Op deze manier kan worden bekeken wat de verdeling is van partijen waarmee de minister in deze jaren heeft gesproken. Van de andere jaren van de kabinetsperiode van Dijsselbloem (2012, 2013, 2014 en 2015) is de agenda slechts fragmentarisch beschikbaar, aldus het Ministerie van Financiën. Deze jaren zijn dan ook niet meegenomen in dit onderzoek, omdat deze geen volledig beeld geven van de contacten met externe partijen. Om toch een beeld te krijgen van de situatie in het begin van de kabinetsperiode van deze minister, is er voor gekozen om de gegevens uit het bovenstaande Volkskrantonderzoek te gebruiken. Voor de volledigheid is ook een overzicht gemaakt van alle contacten van de minister met externe partijen vóór en ná de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten op 29 augustus 2016. Een ander belangrijk document binnen dit onderzoek is de Gedragslijn Externe Contacten.
20
Voor het onderzoeken van de laatste twee verwachtingen is gebruik gemaakt van interviews met experts. Het bleek zeer moeilijk om middels online research en ander documentenonderzoek meer te weten te komen over beide verwachtingen. Bovendien is aan het Ministerie van Financiën het verzoek gedaan mee te werken aan een interview, maar dit bleek ‘niet wenselijk’. Daarom zijn interviews afgenomen met Ariejan Korteweg, die als journalist van de Volkskrant veel onderzoek doet naar lobbyen en auteur is van het boek Lobbyland (2016), en Jasper van Teeffelen, medewerker van Lobbywatch. Deze organisatie doet ook veel onderzoek naar lobbyen en staat voor ethisch verantwoorde belangenbehartiging in het publieke besluitvormingsproces. Aan beide experts zijn dezelfde vragen voorgelegd over de criteria die beleidsmakers bij het Ministerie van Financiën hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verlenen, de transparantie over dit proces en de aan- of afwezigheid van sponsored pluralism bij dit departement. In een later stadium van dit onderzoek bleek Michel Reijns, woordvoerder van voormalig minister van Financiën Dijsselbloem tijdens zijn kabinetsperiode, bereid om schriftelijk enkele vragen te beantwoorden. Dit waren dezelfde vragen die aan de beide experts zijn voorgelegd. Een belangrijke kanttekening is echter dat dit interview schriftelijk is afgenomen en de antwoorden veel beknopter waren dan in de mondelinge interviews met de experts. Voor de volledigheid van dit onderzoek is toch besloten om de inzichten uit dit schriftelijke interview mee te nemen.
In onderstaande tabel is kort weergegeven wat de primaire en secundaire bronnen zijn binnen dit onderzoek. Voor de volledige bronvermelding wordt verwezen naar de literatuurlijst aan het einde van dit onderzoek.
Tabel 4: Overzicht primaire en secundaire bronnen
Naam bron:
Primaire bronnen: - Volkskrantonderzoek De Agenda van
onze Ministers (2016)
- Agenda minister Dijssebloem (2016) - Agenda minister Dijsselboem (2017) - Gedragslijn Externe Contacten (z.j.)
Secundaire bronnen: - Interview 1
- Interview 2 - Interview 3
Operationalisering begrippen
Hieronder wordt per verwachting weergegeven hoe deze zal worden onderzocht. De onafhankelijke variabele is bij iedere verwachting hetzelfde. Deze wordt dan ook apart besproken.
21
Daarna wordt per verwachting de afhankelijke variabele geoperationaliseerd. Voor iedere variabele, onafhankelijk en afhankelijk, wordt duidelijk gemaakt wat de indicator hiervoor is. Aan het einde is een tabel toegevoegd waarin overzichtelijk is gemaakt hoe iedere verwachting is geoperationaliseerd.
Onafhankelijke variabele: De aan-/afwezigheid van de Gedragslijn Externe Contacten
De Gedragslijn Externe Contacten is van kracht sinds 29 augustus 2016 (Follow the Money, 31-8-2016). Het is dus eenvoudig om te bepalen of deze gedragslijn aanwezig of afwezig is op een bepaald moment: er moet naar de datum worden gekeken. Op alle momenten vóór 29 augustus 2016 is de Gedragslijn Externe Contacten afwezig en op alle momenten vanaf 29 augustus 2016 is deze aanwezig. De indicator voor deze variabele is dan ook de datum en de bronnen zijn het Volkskrantonderzoek uit 2016 en de agenda’s van voormalig minister Dijsselbloem uit 2016 en 2017.
Verwachting 1: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten worden meer verschillende belangen behartigd in het speelveld dan voor de invoering
De afhankelijke variabele van deze verwachting is de hoeveelheid verschillende belangen die wordt behartigd in het speelveld. Dit kan worden onderzocht door te kijken naar de organisaties die met de minister spreken en welke belangen zij behartigen. Als er meer verschillende organisaties, met verschillende belangen, aan tafel zitten in de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten, dan kan worden vastgesteld dat meer verschillende belangen worden behartigd. De indicator voor deze variabele is dan ook bijna gelijk aan de variabele zelf: het aantal verschillende organisaties en de belangen die zij behartigen. De bronnen die hiervoor worden geraadpleegd zijn het Volkskrantonderzoek uit 2016 en de agenda’s van voormalig minister Dijsselbloem uit 2016 en 2017.
Verwachting 2: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er meer ruimte voor mededinging: meer organisaties melden zich in het beleidsproces, het speelveld is heterogener en er is, ten behoeve van de nieuwe partijen, minder ruimte voor gevestigde organisaties dan voor de invoering
22
De afhankelijke variabele van deze verwachting is de ruimte voor mededinging: het aantal organisaties in het beleidsproces, de heterogeniteit van het speelveld en het aantal gevestigde organisaties. Ook voor deze verwachting geldt dat de indicatoren en de variabele vrijwel overeenkomen. De ruimte voor mededinging is immers op te maken uit het aantal organisaties in het beleidsproces, de heterogeniteit van het speelveld en het aantal gevestigde organisaties. Het aantal organisaties zou in de nieuwe situatie groter en heterogener moeten zijn en het aantal gevestigde organisaties zou moeten zijn afgenomen. Met gevestigde organisaties worden organisaties bedoeld die in de situatie vóór de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten regelmatig met de minister aan tafel zaten. Als deze organisaties zijn gezakt in het overzicht van organisaties waar de minister het meest mee heeft gesproken en er nieuwe organisaties hoog in dit overzicht staan, dan kan worden gesteld dat er minder ruimte is voor gevestigde organisaties ten behoeve van nieuwe partijen. De bronnen die voor deze verwachting worden geraadpleegd zijn het Volkskrantonderzoek uit 2016 en de agenda’s van voormalig minister Dijsselbloem uit 2016 en 2017.
Verwachting 3: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er sprake van een transparanter proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om
belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken dan voor de invoering
Bij deze verwachting is de transparantie van het proces, als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken, de afhankelijke variabele. Het gaat er bij deze variabele dus om dat er duidelijke criteria zijn die beleidsmakers hanteren en dat men transparant is over deze criteria. Dit zijn dan ook de indicatoren van deze variabele: de duidelijkheid van criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken en de mate van transparantie over deze criteria. De Gedragslijn Externe Contacten geeft expliciet aan dat men streeft naar openheid en transparantie over haar contacten met externe partijen (Gedragslijn Externe Contacten, z.j.). Dit zegt echter niets over de daadwerkelijke transparantie van het proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehartigers te horen of toegang te verstrekken. Om hier meer over te weten te komen wordt daarom gekeken naar de inzichten uit de interviews die zijn afgenomen.
Verwachting 4: In het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën is na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten meer sprake van sponsored pluralism dan voor de invoering
23
Bij verwachting 4 is de mate van sponsored pluralism in het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën de afhankelijke variabele. De indicator die er is voor de mate waarin sprake is van dit fenomeen, is de mate waarin het Ministerie van Financiën organisaties activeert om deel te nemen in het beleidsproces. De passieve versie hiervan is dat dit ministerie slechts de deur openzet voor nieuwe organisaties. In dat geval is er geen sprake van sponsored pluralism. In de Gedragslijn Externe Contacten wordt over dit begrip niet geschreven en ook het Volkskrantonderzoek uit 2016 en de agenda’s van minister Dijsselbloem van de jaren 2016 en 2017 geven hier geen inzicht in. Voor deze indicator wordt dan ook gebruikt gemaakt van de informatie uit de afgenomen interviews. Op deze manier kan inzicht worden verkregen in de mate waarin er sprake is van sponsored pluralism in het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën.
Tabel 5: Operationalisering begrippen Onafhankel ijke variabele Afhankelijke variabele Indicator onafhankel ijke variabele Indicator afhankelijke variabele Bronnen onafhankelijke variabele Bronnen afhankelijke variabele Verwachting 1: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten worden meer verschillende belangen behartigd in het speelveld dan voor de invoering De aan-/afwezighei d van de Gedragslijn Externe contacten De hoeveelheid verschillende belangen die wordt behartigd in het speelveld
De datum Het aantal verschillende organisaties en de belangen die zij behartigen - Volkskrantonderzo ek De Agenda van onze Ministers (2016) - Agenda minister Dijssebloem (2016) - Agenda minister Dijsselboem (2017) - Volkskrantonderzo ek De Agenda van onze Ministers (2016) - Agenda minister Dijsselbloem (2016) - Agenda minister Dijsselbloem (2017) Verwachting 2: In de situatie na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er meer ruimte voor mededinging: meer organisaties melden zich in het beleidsproces, het speelveld is heterogener en er is, ten behoeve van de nieuwe partijen, minder ruimte voor gevestigde organisaties dan voor de invoering De aan-/afwezighei d van de Gedragslijn Externe contacten De ruimte voor mededinging: het aantal organisaties in het beleidsproces, de heterogeniteit van het speelveld en het aantal gevestigde organisaties
De datum Het aantal organisaties in het beleidsproces, de heterogeniteit van het speelveld en het aantal gevestigde organisaties - Volkskrantonderzo ek De Agenda van onze Ministers (2016) - Agenda minister Dijssebloem (2016) - Agenda minister Dijsselboem (2017) - Volkskrantonderzo ek De Agenda van onze Ministers (2016) - Agenda minister Dijsselbloem (2016) - Agenda minister Dijsselbloem (2017) Verwachting 3: In de situatie na De aan-/afwezighei De transparantie De datum De duidelijkheid van criteria die
- Volkskrantonderzo ek De Agenda van
- Interview 1 - Interview 2
24 de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten is er sprake van een transparanter proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehart igers te horen of toegang te verstrekken dan voor de invoering d van de Gedragslijn Externe contacten
van het proces als het gaat om de criteria die beleidsmakers hanteren om belangenbehart igers te horen of toegang te verstrekken beleidsmakers hanteren om belangenbehart igers te horen of toegang te verstrekken en de mate van transparantie over deze criteria onze Ministers (2016) - Agenda minister Dijssebloem (2016) - Agenda minister Dijsselboem (2017) - Interview 3 Verwachting 4: In het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën is na de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten meer sprake van sponsored pluralism dan voor de invoering De aan-/afwezighei d van de Gedragslijn Externe contacten De mate van sponsored pluralism in het beleidsproces bij het Ministerie van Financiën
De datum De mate waarin het Ministerie van Financiën organisaties activeert om deel te nemen in het beleidsproces - Volkskrantonderzo ek De Agenda van onze Ministers (2016) - Agenda minister Dijssebloem (2016) - Agenda minister Dijsselboem (2017) - Interview 1 - Interview 2 - Interview 3
Een belangrijke kanttekening die moet worden geplaatst bij bovenstaand schema, is dat niet aan alle verwachtingen even zware conclusies mogen worden verbonden. Bij verwachting 1 en verwachting 2 is het namelijk zo dat deze worden onderzocht aan de hand van harde data. Het gaat immers om de concrete afspraken die er zijn geweest tussen de voormalig minister van Financiën en externe partijen. Verwachting 3 en verwachting 4 zijn moeilijker in beeld te krijgen. Ze zijn echter wel relevant voor het vormen van een beeld over de mate waarin er sprake is van een level playing field voor belangenbehartigers. Om dit beeld te krijgen wordt, zoals hierboven vermeld, gebruik gemaakt van interviews. Voor deze verwachtingen wordt dus gekeken naar secundaire bronnen: wat er door anderen wordt gezegd over de criteria die beleidsmakers hanteren, de transparantie hierover en de mate van sponsored pluralism. Aan verwachtingen 1 en 2 kunnen dan ook zwaardere conclusies worden verbonden dan aan verwachtingen 3 en 4, omdat er in het geval van deze laatste twee minder sprake is van harde data.
5. Analyse
In het eerste deel van deze analyse wordt de gebruikte data besproken: de contacten van voormalig minister van Financiën Dijsselbloem met externe partijen. Het gaat hier eerst om het
25
Volkskrantonderzoek De Agenda van onze Ministers uit 2016. Daarna worden andere periodes uit de agenda van de voormalig minister geanalyseerd: de jaren 2016 en 2017, de periode tot aan de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten en de periode vanaf de invoering van de Gedragslijn Externe Contacten. In het tweede deel van deze analyse wordt, aan de hand van de gestelde verwachtingen, bezien in hoeverre de inzichten uit deze agenda’s zich verhouden tot het streven naar een level playing field. Iedere verwachting wordt eerst getoetst aan de besproken data of aan de inzichten uit de afgenomen interviews, alvorens per verwachting een conclusie volgt. Aan het einde van het tweede deel van deze analyse volgt een tabel met daarin een overzicht van de conclusies per verwachting.
Eerste deel
Volkskrantonderzoek De Agenda van onze Ministers (2016)
In het bovenstaande Volkskrantonderzoek (2016) is gekeken naar welke mensen en organisaties hebben gesproken met de bewindslieden van het kabinet Rutte 2. Het onderzoek liep van het begin van de kabinetsperiode op 5 november 2012 tot 8 oktober 2015. Dat wil zeggen dat het onderzoek bijna de eerste drie jaar van het kabinet Rutte 2 beslaat. In het onderzoek is per departement aangegeven welke mensen en organisaties met de betreffende bewindspersoon hebben gesproken. Hoe hoger een persoon of organisatie op de lijst staat, hoe vaker deze met de bewindspersoon heeft gesproken. Over exacte aantallen van hoe vaak men met de minister heeft gesproken, wordt niet in het onderzoek gerapporteerd. In onderstaande tabel is het volledige overzicht weergegeven van personen en organisaties die, in de periode van 5 november 2012 tot 8 oktober 2015, met voormalig minister van Financiën Dijsselbloem hebben gesproken.
Tabel 6: Overzicht van personen en organisaties die met voormalig minister van Financiën Dijselbloem hebben gesproken in de periode van 2 november 2012 tot 8 oktober 2015 (Volkskrant, 2016).
1 Midden- en Kleinbedrijf (MKB)
41 ASR 81 Burgemeester Den Haag 121 Deutsche Bank 2 Internationaal
Monetair Fonds
42 VVD 82 Ondernemend Nederland 122 Detailhandel Nederland
3 SNS Reaal 43 Transport en Logistiek Nederland 83 Onderlinge Levensverzekeringsmaatschappij ’s-Gravenhage 123 Philips 4 Nederlandse Vereniging van Banken
44 Van Linschoten (VVD) 84 Blackrock 124 Nationale Hypotheek
Garantie 5 ING Bank 45 Vereniging Nederlandse
Autoleasemaatschappijen 85 CMHF 125 De Brauw Blackstone Westbroek 6 Rijwiel en Automobiel Industrie
46 Oliver Wyman 86 Nederlands Investerings Agentschap
126 CVC Capital Partners 7 Aegon 47 Nederlandse Orde
Administratie- en
26
Belastingdeskundigen
8 Vakbond FNV 48 Consumentenbond 88 Nationaal LNG Platform 128 Commissie Tabaksblat 9 BOVAG 49 Koninklijke Nederlandse
Munt (KNM)
89 Mitsubishi UFJ Financial Group 129 Europees Parlement 10 Verbond van
Verzekeraars
50 Pels Rijcken & Drooglever Fortuyn Advocaten
90 Martin Wellberg 130 Startup Delta 11 Bank Nederlandse
Gemeenten
51 Professor Sweder van Wijnbergen
91 Koolen en Partners Venture Capital
131 College Financieel Toezicht Bonaire, Sint Eustatius en Saba 12 Staatsloterij 52 Foreign Bankers
Association
92 Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club
132 Citi Group 13 CNV 53 ABN AMRO 93 APG 133 Instituut voor
Multiculturele Vraagstukken 14 De Nederlandsche
Bank
54 Rabobank 94 Jonge Socialisten (PvdA) 134 Centre for European Policy Studies 15 Shell 55 Nederlandse Spoorwegen
(NS)
95 Intra-European Organisation of Taks Administrations
135 Nibud
16 ANWB 56 Publieke Zaak 96 TK-lid Bosman 136 TK-lid Moors (VVD) 17 Natuur en Milieu 57 Voormalig voorzitter
VNO-NCW
97 International Institute for Strategic Studies
137 Nederlandse Organisatie voor de Energiebranche 18 Euronext 58 Linschoten (VVD) 98 Intercity Express (ICE) 138 Bloomberg 19 Gasunie 59 Onno Ruding 99 Institute of International Finance 139 BCD Group 20 Schiphol 60 Voormalig Amerikaanse
minister
100 DSM 140 Bank of Tokyo 21 Pensioenfederatie 61 Vereniging Nederlandse
Autoleasemaatschappijen
101 Professor Coen Teulings 141 GS Provincie Groningen 22 Beheer ABN
AMRO (NLFI)
62 VAN Speelautomaten 102 Wethouders van Amsterdam 142 Wouter Bos 23 KPMG 63 Van Lanschot Bankiers 103 Goudse Verzekeringen 143 World Trade
Organisation 24 American
Chamber of Commerce
64 Vakbond De Unie 104 Adfiz 144 European Investment Bank
25 Delta Lloyd 65 Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
105 Generali Verzekeringen 145 Algemene Vereniging van
Belastingdeurwaarders 26 Nederlandse Orde
Belastingadviseurs
66 The Inter-Agency Standing Committee (IASC)
106 Nederlands Beroepsorganisatie Accountants
146 Westland Kaas Groep 27 OESO 67 Tesla Motors 107 Filmproductiemaatschappij Fu
Works
147 Adviesbureau Ecorys
28 Ondernemend
Nederland (ONL)
68 Burgemeester Amsterdam 108 Federatie van Ondernemers in de Carrosserie- en Wagenbouw en Aanverwante bedrijven 29 Holland Casino 69 Stichting Register
Arbeidsdeskundigen
109 Federatie Historische
Automobiel- en Motorfietsclubs 30 Air France-KLM 70 Eigen Vervoerders
Organisatie
110 FEAM
31 VNO-NCW 71 Burgemeester Tilburg 111 Wethouder van Den Haag 32 Autoriteit
Financiële Markten
72 Brancheorganisatie Retail Non-food
112 Europese Centrale Bank (ECB) 33 Europese
Rekenkamer
73 Burgemeester Leeuwarden
113 Europees Economisch en Sociaal Comité
34 Bas Jacobs 74 Wethouder van Amsterdam
114 EK-lid Rinnooy Kan (D66) 35 Wereldbank 75 VAN Kansspelen
Brancheorganisatie
115 EK-lid Hermans (VVD) 36 Nationale 76 PON Holdings 116 EK-lid Bröcker (VVD)
