De Beleidsrevolutie
Een intertekstueel onderzoek naar de grondleggers van hedendaags
vluchtelingenbeleid
1
1 Koen Wessing, “Gezin uit Iran tijdens de procedure in het aanmeldcentrum in Zevenaar.”, 1975-2001: Foto-opdrachten
Nederlandse geschiedenis Rijksmuseum, (02-1995).
Parcifal Bueno de Mesquita
10687076
Universiteit van Amsterdam
parci@hotmail.com
Voorwoord
Allereerst wil ik mijn ouders, Hans Bueno de Mesquita en Jannekee Jansen op de
Haar, bedanken. Zonder de opvoeding die ik bij hen heb mogen genieten, waarin
een kritische blik op de samenleving altijd centraal stond, had ik nooit zoveel van
mijn afgelopen vijf jaar op de academie kunnen genieten. Hiernaast wil ik mijn
vriendin Maaike van Grinsven bedanken. Wanneer ik tijdens het
scriptieschrijfproces met mijn handen in het haar zat was zij de stabiele factor.
Dank gaat ook uit naar Rimko van der Maar en Peyman Jafari. Zij hebben
mij doen beseffen dat de geschiedenis van de internationale betrekkingen verder
rijkt dan het diplomatenklasje. Zonder hen was ik dan ook niet op mijn
scriptieonderwerp gekomen. Bovenal wil ik mijn scriptiebegeleider Bram Mellink
bedanken. Niet alleen heeft hij geholpen mijn Magnum Opus vorm te geven, ik
stond ook telkens weer verbaasd van het tempo en de precisie waarin hij de
conceptversies van mijn scriptie beoordeelde. Ik heb dankzij hem dan ook nooit
verlegen gezeten om constructief advies en kritiek. Als laatste wil ik geïnterviewde
Hugo Kenneth Fernandes Mendes bedanken. Zijn antwoorden waren behulpzaam
voor de vragen die de beschikbare literatuur en bronnen onbeantwoord lieten.
Inhoudsopgave
Inleiding
blz.1t/m4
Goeddoener, goeddenker en cultuurreservist blz.4t/m7
Expertise
blz.8, 9
1.1 De bureaucratie blz. 9t/m 13
1.2De consultocratie blz. 13 t/m 16
1.3 Twee nuances binnen hetzelfde narratief blz. 16 t/m 21
1.4 Conclusie blz. 21, 22
Equivalent
blz.23, 24
2.1 De kettingreactie van observatie en imitatie blz. 25 t/m 28
2.2 Gedogen of binnengrenzen sluiten? Blz. 28 t/m 30
2.3 Doorprocederen in de “pamperprocedure” blz. 30 t/m 36
2.4 Conclusie blz. 31
Executie
blz.32, 33
3.1 Dichter bij de klant werken en de beleidsprullenbak
blz,40 t/m 45
3.2 De stellingnames
blz.46 t/m 51
3.3 Het kleurrijke palet van de Tweede Kamer
blz. 52 t/m 55.
3.4Conclusie
blz. 55, 56.
Epiloog & Conclusie
blz.57 t/m 61
Bijlages
blz.62
Inleiding
Zaterdag 25 juli 1992, de Rotterdamse lasser Hassan Huremović is voor de tweede keer terug in zijn door oorlog verscheurde geboortestreek. Twintig jaar geleden was hij vertrokken als Joegoslavische
gastarbeider, nu kwam hij terug als Bosniër in een vluchtelingenkamp vol oorlogsslachtoffers. Tijdens zijn paar maanden eerder ondernomen reis, waarin hij zijn ontheemde familieleden naar Nederland bracht, werd hij rondtrekkend door zijn moederland getroffen door de gruwelijkheden die werden voltrokken op zijn oud-landgenoten. Hierop beraamde hij een grootschalig plan. Zijn doel: 332, in kritieke toestand verkerende, Bosniakse vluchtelingen met een zestal bussen naar Nederland evacueren. Zonder enig akkoord van overheidsinstanties, een duidelijke eindbestemming of lange termijnplan vertrokken de vrolijk blauwe Srebenica-express bussen om via Slovenië, Oostenrijk en Duitsland uiteindelijk de utopie ‘Holandia’ te bereiken.2
Nadat de eerste vijftien uur waren afgelegd werd de vluchtelingenkaravaan bij het Sloveense grensplaatsje Obrežje plotseling aangehouden. De vrouwen, mannen en 167 kinderen werden gestopt vanwege het ontbreken van geldige visumpapieren. De stilstand van deze humanitaire colonne werd door de vluchtelingen gewraakt met een wegblokkade van de Sloveens-Kroatische grens. Dit is dan ook het moment dat Huremović in het middelpunt van de aandacht van de nationale en regionale kranten kwam te staan. Waar eerst alleen de Telegraaf aandacht besteedde aan deze groep vluchtelingen, kwam er met de grensblokkade aandacht van NRC Handelsblad en Het Parool tot en met de Leeuwarder Courant voor de bussen van Huremović. 3 Na anderhalve dag van onderhandelingen tussen het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken en de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen ging minister Piet Dankert overstag. Driehonderd vluchtelingen kregen zodoende een tijdelijke verblijfsvergunning.4
De Nederlandse regering begreep dat dit een tijdelijke oplossing was voor een structureel probleem. Men wist, door de al meer dan 2,5 miljoen ontheemden Bosniërs, dat de volgende bus zonder constructieve oplossing binnen enkele etmalen aan de Sloveense grens zou staan. Om dit te voorkomen
2 Henny de Lange, ‘Het begon met z’n familie. Hasan Huremovic haalt ex-landgenoten hierheen’, Trouw, 19 augustus 1992, 3, Ernst Norholt, “Hassan komt op plekken waar VN niet durft te komen”, De Telegraaf, twintig augustus 1992, 14, Verslaggevers, ‘Lasser laat opnieuw Bosniërs komen Kamer beslist vandaag over toelating groep’, de Telegraaf, 17 augustus 1992, 21 Redactie, ‘NS stelt drie treinen beschikbaar Extra vluchtelingen naar Nederland’, 3, Limburgsch Dagblad, 20 augustus 1992, ‘De bussen van Hasan Huremovic’, Andere Tijden, negen december 2017.
3 Delpher, https://www.delpher.nl/nl/kranten/results?query=(Hassan+Huremovic)&page=1&cql%5B%5D=(date+_gte_+%2201-01-1992%22)&cql%5B%5D=(date+_lte_+%2203-09-1992%22)&coll=ddd (18 juni 2019).
4 Henny de Lange, ‘Het begon met z’n familie. Hasan Huremovic haalt ex-landgenoten hierheen’, Trouw, 19 augustus 1992, 3, Ernst Norholt, “Hassan komt op plekken waar VN niet durft te komen”, de Telegraaf, twintig augustus 1992, 14, Verslaggevers, ‘Lasser laat opnieuw Bosniërs komen Kamer beslist vandaag over toelating groep’, de Telegraaf, 17 augustus 1992, 21, Redactie, ‘NS stelt drie treinen beschikbaar Extra vluchtelingen naar Nederland’, 3, Limburgsch Dagblad, 20 augustus 1992, Hans Goedkoop, ‘De bussen van Hasan Huremovic’, Andere Tijden, negen december 2017.
besloot de Nederlandse regering halverwege augustus tot een tot dan toe unieke daad in de parlementaire geschiedenis. Onder leiding van het ministerie van Justitie, het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) en het ministerie van Buitenlandse Zaken trok een delegatie naar Zagreb. Eenmaal aangekomen moesten ze met spoed tweeduizend van de meest getroffen vluchtelingen selecteren om een Nederlandse verblijfsvergunning te overhandigen en zodoende statushouder te worden. Overtuigd van hun oplossing kwam de delegatie terug: Nederland had zich nu van haar beste kant laten zien en daarmee was voor politiek Den Haag de barmhartigheidskoek op.5
Niets bleek minder waar: deze Nederlandse adoptie werd slechts het begin van een ongekend aantal statusaanvragen. Alleen al in 1992 vroegen nog eens 20.000 vluchtelingen in Nederland asiel aan en bijna 3000 Bosniakken werden statushouder.6 Het Nederlandse opvangsysteem was helemaal niet berekend op zo veel aanvragen. Waardoor Theo Veenkamp, directeur van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), op 15 juli 1993 besloot tot één van de meest draconische maatregelen uit de Nederlandse asielgeschiedenis. Met oog op de overvolle opvangcentra en met gebrek aan een beter vooruitzicht besloot hij tot de sluiting van alle centra. 7 Het gevolg was dat groepen asielzoekers in maisvelden en bossen moesten bivakkeren. De eerste nacht onder de sterrenhemel en de tweede en de derde nacht in gecamoufleerde legertenten.8 Deze gebeurtenis werd in de media ook wel bekend als het maisveldincident.9
Er kwam als reactie hierop extra budget vrij voor het COA maar het aantal asielzoekers dat Nederland als eindbestemming koos steeg alleen maar verder. Op het hoogtepunt in 1994 zouden bijna zestigduizend vluchtelingen asiel aanvragen in Nederland.10 Eind 1995 werd het vredesverdrag van Dayton ondertekend. Hiermee werd de dalende tendens, in het aantal Bosnische en daarmee ook het totaalaantal asielaanvragen, ingezet.11Midden in deze crises ontstond er binnen de regering het verlangen naar een nieuwe aanpak. De afgelopen jaren hadden geleerd dat een klein land als Nederland simpelweg niet al het leed van de wereld op haar schouders kon dragen. 1994 en 1995 zijn dan ook de geboortejaren
5 Redactie, ‘Nederland zegt opvang 2.000 vluchtelingen toe’, NRC Handelsblad, 27 augustus 1992, Valerie van Lanschot,
VluchtelingenWerk: partner, bemiddelaar of ondergeschikte? De invloed van VluchtelingenWerk Nederland op de beleidsvorming van het asielbeleid ten aanzien van de ex-Joegoslavische vluchtelingen van 1991 tot 1995 (Universiteit van Utrecht 2017) 5-6.
6 Hans Blom en Peter Romijn, ‘Srebrenica: een ‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area’ Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie NIOD, (Amsterdam 2002) 600, CBS
Stattline,’Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975’,
https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/80059ned/table?ts=1553695191769, (28 februari 2019).
7 Tycho Walaardt, Geruisloos inwilligen. Argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure (Hilversum 2012) 270, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018), 143, 166, 169, Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), 18.
8 Redactie,’700 per week’, Trouw, 17 juli 1993.
9 Bernice Willemsen, ’Dit jaar geen asielzoekers in maisveld’, Het Parool, 13 juli 1994, 3.
10 Tycho Walaardt, Geruisloos inwilligen. Argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure (Hilversum 2012) 270, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018), 143, 166, 169, Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), 18.
van veel Nederlandse asielwetgeving en –instituten. Deze frisse wind door het Nederlandse
asielwetgevingslandschap beviel zo goed dat, hij tot op de dag van vandaag, het lot van veel asielzoekers in Nederland bepaalt. 12
Dit onderzoek speelt zich af in deze twee roerige en betekenisvolle jaren voor de
asielwetgevingsgeschiedenis en richt zich op twee van de meest invloedrijke commissierapporten omtrent asielbeleid sinds de jaren negentig. De centrale vraag is: ‘Wie waren de leden van de
commissie-Geelhoed en Adviesbureau Berenschot, wat adviseerden zij omtrent de grote veranderingen in de asielwetgeving van 1994 en 1995 en hoe passen deze adviezen in de Europese
wetgevingsharmoniseringscontext, hoe werd daar vervolgens vanuit de nationale politiek op gereageerd en hoe verhouden de personages, adviezen en reacties zich op intertekstuele wijze tot het budgettaire, humanitaire en cultuurbehoudende narratief zoals door verschillende historici beschreven wordt?’
Deze scriptie dient dus twee hoofddoelen. Het eerste doel is de relevantie van het Geelhoed- en Berenschot-rapport voor de Nederlandse asielwetgeving te toetsen. Er wordt immers onderzocht in hoeverre de verschillende individuen en hun collectieve voorstellen invloed hadden op beleid. Aangezien voor beide publicaties een officiële reactie van het kabinet is geformuleerd en er Kamerzittingen over de onderzoeksresultaten zijn gehouden, is dit voor de beleidsplannen mogelijk. Als er beleid is geïnspireerd op deze twee onderzoeken dan is de verwachting namelijk dat dit terug komt in de kabinetsreacties. Door middel van een analyse van de functies die de personages uitoefenden met betrekking tot het
migratievraagstuk zal ook de invloed van de verschillende individuen op dit vraagstuk in kaart gebracht worden. Immers, hoe meer personages met een toppositie, hoe groter de kans op beleidsimpact.13
Er is geen enkel onderzoek uitgevoerd dat zich specifiek op het Geelhoed- dan wel Berenschot-rapport richt. Dit is vreemd, er zijn immers tal van redenen waarom de invloed vermoedelijk groot is. Ten eerste aangezien, de gerenommeerde, migratiehistorici Leo en Jan Lucassen het Geelhoed-rapport als zeer toonaangevend beschrijven.14 De tweede reden is al eerder onthuld: in de periode rondom de twee
publicaties is de Nederlandse vreemdelingenwetgeving ongelofelijk veranderd. Hiernaast hebben beide rapporten tot veel commotie in politiek Den Haag geleid. 15 Met de premisse dat dit twee belangrijke rapporten waren en dat de wetgeving in dezelfde periode aan verandering onderhevig was zou men vermoeden dat er een relatie tussen publicatie en wetgevingsverandering was.
Bovendien wordt sinds de grondlegging van de sociologie de invloed van expertise op beleid onderzocht. Max Weber impliceerde namelijk al dat beslissingen altijd op inductieve dan wel deductieve
12 Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), 18, Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995), 15. 13 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, Handelingen II 1995/96, 19 637, nr. 148.
14 Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de
politiek (Baarn 2015)
wijze gerechtvaardigd moesten worden.16 Technocraten zijn zodoende om pragmatische redenen voor elke regering essentieel bij het behalen van haar doelstellingen. Zij bieden immers de empirische dan wel logische kennis voor het vormen van beleid. Technocratie heeft volgens Weber echter ook een belangrijke symbolische waarde voor de legitimering van beleid. Beleid baseren op “rationele kennis” legitimeert immers beleidskeuzes en creëert zo “epistemologische autoriteit”. Oftewel, beleidsmakers gebruiken niet alleen beleidsadviseurs voor het vormen van beleid, de reputatie of het werk van een beleidsadviseur biedt ook de mogelijkheid tot legitimering van beleidskeuzes. 17
Goeddoener, goeddenker en cultuurreservist
Het tweede hoofddoel van deze scriptie is het toetsen van de historiografie. Volgens veel historici als Leo Lucassen en Justus Uitermark waren er namelijk drie narratieven in het asieldebat te onderscheiden: een altruïstisch, een cultuurreservistisch en een budgettair narratief.18 Dit onderzoek zal analyseren of deze narratieven terug te vinden zijn bij de uitspraken van de hoofdrolspelers en hun plannen. In het
humanitaire verhaal, de verhaallijn van de “goeddoeners”, wordt een moreel appel gedaan op de Nederlandse barmhartigheid en wordt de zedelijke plicht tot hulp benadrukt. Dit narratief kwam
bijvoorbeeld naar voren in een toespraak die Jan Krajenbrink (CDA) voor de Tweede Kamer gaf: ‘Soms gaat het gewoon om avontuur en de nieuwe uitdaging, maar veel vaker zijn de motieven meer dramatisch: uitzichtloosheid, honger, oorlog, burgeroorlog, schending van mensenrechten, milieurampen en ga zo maar door. Er is veel instabiliteit, onrust en onrecht op de wereld en dat vertaalt zich onder andere in grote aantallen migranten, vluchtelingen en ontheemden….’19
Volgens onder andere Karin Geuijen zou midden jaren negentig het technocratisch en
cultuurbehoudend narratief bezig zijn met een opmars.20 Deze narratieven konden door de financiële druk, resulterend uit het exorbitant hoge aantal statusverzoeken, en de terugnemende bereidwilligheid van de Nederlandse bevolking tot het verschaffen van hulp zich steeds dieper in de Nederlandse maatschappij nestelen. Hirsch Ballin was als boekhoudkundig stuurman bijvoorbeeld een vertolker van het budgettaire narratief, het frame van de “goeddenkers”. In dit narratief ligt het zwaartepunt op de financiële gevolgen
16 Christina Boswell,’ The political functions of expert knowledge. Knowledge and legitimation in European Union immigration policy’, Journal of European Public Policy, Vol.15 (2008) 472-474, Steven Brint, ‘Rethinking the policy influence of experts. From general characterizations to analysis of variation’, Sociological Forum Vol.5(3) (1990) 364-366.
17 Steven Brint, ‘Rethinking the policy influence of experts. From general characterizations to analysis of variation’, Sociological
Forum Vol.5(3) (1990), 366.
18 Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012), Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie.
19 Karin Geuijen, De Asielcontroverse, 142.
20 Karin Geuijen, De Asielcontroverse, Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From
van het asielvraagstuk. Een voorbeeld van dit narratief is:’ De budgettaire problematiek met betrekking tot de asielzoekers wordt vooral veroorzaakt door de hogere aantallen, van 14.000 naar 20.000 per jaar.’21
Het cultuurbehoudende narratief, het verhaal van de “cultuurreservisten”, ziet verandering van de maatschappelijke culturele samenstelling als problematisch. Voorbeeld hiervan werd gegeven door Messias van de “Joods-Christelijke cultuur” Frits Bolkestein: ’In een aantal moslimgemeenschappen is het slecht gesteld met de gelijkwaardigheid van man en vrouw. Leerplichtige meisjes lopen bijvoorbeeld een achterstand op omdat ze thuis worden gehouden. Dat brengt alleen maar ellende met zich mee. Ik weet dat het niet modieus is om dit te zeggen.’22Het is belangrijk beleidsadviseurs en hun adviezen te categoriseren aan de hand van deze narratieven in plaats van ze te verdelen aan de hand van hun politieke kleur. Het is namelijk onjuist om te stellen dat politieke partijen altijd hetzelfde narratief vertolkten. Het
Buitenlanders Bulletin, het publiekelijk podium voor Nederlanders met een migratieachtergrond, stelde
bijvoorbeeld in 1981 dat VVD en D66 meer respect hadden voor de culturele identiteit van buitenlanders dan de PvdA.23
Om te onderzoeken of het humanitaire, budgettaire en cultuurreservistische narratief terugkwamen in de Geelhoed- en Berenschot-publicatie of bij de personages die deze onderzoeken hebben geschreven is er gebruik gemaakt van Maarten Hajers definitie van een narratieven-analyse.24 Hierin wordt uitgegaan van zogenaamde verhaallijnen: overlappende uitspraken van individuen die een gemeenschappelijke visie vertegenwoordigen. Binnen de debatten en de onderzoeksrapporten zijn er verschillende ‘sets’ aan collectief gedachtegoed te onderscheiden met elk een eigen argumentatieve rationaliteit. Juist doordat elk narratief zijn eigen rationaliteit kent heeft een narratieven-analyse een anti-essentialistische ontologie: de wereld wordt niet ingedeeld in een uniforme waarheid maar in een breed scala aan waarheden. Het is zodoende dus mogelijk op een objectieve wijze de onderzochte personages en hun ideeën te deconstrueren en hierna te categoriseren in de verschillende narratieven. Als blijkt dat een bepaalde categorie verhoudingsgewijs vaker terugkomt dan andere, dan zegt dit iets over de heersende visie op de realiteit in de Nederlandse politiek of de beleidswereld. 25
Aan de basis van dit onderzoek liggen dus twee onderzoeksrapporten; het eindrapport van de
heroverwegingswerkgroep-Geelhoed "Asielzoekersbeleid” en het rapport van de onderzoeksbureau
Berenschot Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers. Het rapport van de commissie-Geelhoed is in
21 Hirsch Ballin, ‘Herziening asielprocedure’, 3 september 1991 TK 103, 103-6133.
22 Redactie, ‘Bolkestein: Illegalen terug naar eigen land. VVD-leider wil geen algemeen pardon’, Reformatorisch Dagblad, 25 november 1996.
23 Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de
politiek (Baarn 2015) 338.
24 Maarten Hajer en Wilco Versteeg, ‘A decade of discourse analysis of environmental politics. Achievements, challenges, perspectives’, Journal of Environmental Policy & Planning, 7:3 (2005), 175-177.
25 Maarten Hajer en Wilco Versteeg, ‘A decade of discourse analysis of environmental politics. Achievements, challenges, perspectives’, Journal of Environmental Policy & Planning, 7:3 (2005) 175-180, Karin Geuijen, De Asielcontroverse, 35.
1994 geschreven in dienst van het Ministerie van Financiën, dit rapport is opvraagbaar bij de Universiteit Leiden. Het commissierapport geschreven door de werkgroep-Berenschot is gepubliceerd in dienst van het ministerie van Justitie en te bestellen via de Universiteit Utrecht.26 Het eerste hoofdstuk is voor een gedeelte gebaseerd op literatuur. Er is echter sprake van literaire schaarste wat betreft
achtergrondinformatie over de participanten van de onderzoekscommissies. Om het biografische karakter van het eerste hoofdstuk toch eer aan te doen is er voor gekozen om de literatuur aan te vullen met interviews en artikelen uit dag- en weekbladen. 27 Voor het tweede hoofdstuk is er onder andere gebruik gemaakt van de werken van Agnès Hurwitz en Danièle Joly om de Europese context waarin de
maatregelen geopperd werden te schetsen.28 Aan de basis van de het derde hoofdstuk staat de
Kamerdebatten en -reacties op de onderzoeksrapporten. Om een beter beeld te krijgen van het politieke kader waarin de Kamerdebatten plaatsvonden is het derde hoofdstuk aangevuld met het standaardwerk van Jouke de Vries.29
Er is enige mate van epistemologische onzekerheid en veralgemenisering terug te vinden in de wetenschappelijke literatuur, weinig schrijvers differentiëren de verschillende verblijfsvergunningen of geven exacte asielaanvraagaantallen. Bovendien conflicteren de gegeven cijfers in verschillende publicaties vaak. De veralgemenisering blijkt bijvoorbeeld uit de cijfers over het aantal asielzoekers dat Nederland in 1994 aandeed. Geuijen stelt dat er ongeveer 50.000 asielzoekers naar Nederland kwamen, Lucassen heeft het over 55.000 en de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) telde in 1994 58.205 statusverzoeken.30 Waar nuancering gepast is zal deze analyse daarom bronmateriaal van de
verantwoordelijke asielinstantie gebruiken: de primaire bronnen zijn immers nauwkeuriger en specifieker. Er is gebruik gemaakt van IND-jaarrapporten over de jaren 1994 en 1995.31Deze rapporten staan onder beheer van de IND en zijn bij hen, per email, opvraagbaar. De IND-rapporten zijn voornamelijk gebruikt voor het derde hoofdstuk maar komen ook zijdelings terug in de eerste twee hoofdstukken.
26 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid'
deelrapport nr. 6, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995).
27 Chris Engelmann, Common standards via the backdoor: the domestic impact of asylum policy coordination in the European
Union (Maastricht 2015), Henry Mårtenson en John Mccarthy, ‘In General, No Serious Risk of Persecution’: Safe Country of Origin Practices in Nine European States.” Journal of Refugee Studies 11.3 (1998), Danièle Joly, ‘The Porous Dam:
European Harmonization on Asylum in the Nineties’, International Journal of Refugee Law 6.2 (1994), Kees Kolthoff, ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998), Robert Jupe, William Funnel, ‘Neoliberalism, consultants and the privatisation of public policy formulation: The case of Britain's rail industry’, Critical Perspectives on Accounting Volume 29 (2015), Arendo Joustra en Erik van Venetië, De geheimen van het torentje: Praktische gids voor het premierschap (Amsterdam 1993).
28 Agnès Hurwitz, Safe Third Country Practices, Readmission, and Extraterritorial Processing: The Collective Responsibility of
States to Protect Refugees (Oxford 2009), Joly, Danièle, “The Porous Dam: European Harmonization on Asylum in the Nineties.” International Journal of Refugee Law 6.2 (1994).
29 Jouke de Vries, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002).
30 Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995), 18, Karin Geuijen, De
asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004) 48, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de politiek (Baarn 2015) 338. 31Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995).
Er zal in het eerste hoofdstuk onderzocht worden wie de hoofdrolspelers waren met betrekking tot het migratievraagstuk en wat voor uitspraken zij deden gerelateerd aan dit vraagstuk. Deze uitspraken zijn gecategoriseerd aan de hand van de verschillende frames die uit de narratieven-analyse naar voren zijn gekomen. In de eerste paragraaf zullen de ambtenaren van de Geelhoed-commissie besproken worden en in de tweede paragraaf de consultants van Adviesbureau Berenschot. In de derde paragraaf zal de retoriek van de ambtenaren en consultants onderzocht worden met behulp van Hajers narratieven-analyse.
Vervolgens zullen, in het tweede hoofdstuk, de gepresenteerde plannen van de
onderzoekscommissies onderzocht worden. Aangezien deze voorstellen vaak geïnspireerd waren op asielbeleid uit andere Europese lidstaten zullen de maatregelen in hun Europese context geplaatst worden. De eerste paragraaf zal zich richten op de plannen waarmee een beleidsintroductie gemoeid ging. De tweede paragraaf op de maatregelen die juist afschaffing van beleid behelsden. De derde paragraaf op de bestaande maatregelen waarvan de commissie-Geelhoed en Bureau Berenschot intensivering voorstelden. Dit hoofdstuk sluit af met een narratieven-analyse van de voorstellen in de twee rapporten.
In het derde hoofdstuk zal worden geanalyseerd hoe er in Eerste en Tweede Kamerdebatten werd gereageerd op de voorstellen en in hoeverre zij door Paars-I zijn gerealiseerd. Dit hoofdstuk begint met een analyse van de kabinetsreacties op de voorstellen uit beide rapporten. Vervolgens zal onderzocht worden wie, welke positie vertolkte in de Kamerdebatten. Ook dit hoofdstuk zal weer afsluiten met een narratieven-analyse om de onderbouwing achter de verschillende posities in het debat te kunnen onderscheiden.
Hoofdstuk I
Expertise
Acht april 1994, na maandenlang overleg, onderzoek, prognoses en evaluaties is het onderzoek van de twintig betrokken beleidsadviseurs voltooid.32 Het heroverwegingswerkgroep-onderzoek met Geelhoed als voorzitter en merknaam was al voor publicatie lijdend voorwerp in het politieke debat. Zo vroeg de D66-fractie al twee maanden voor publicatie naar de tussentijdse bevindingen: ‘De leden van de fractie van D66 vroegen naar de (tussentijdse) resultaten van de «heroverwegingsexercitie» onder leiding van Secretaris-generaal Geelhoed, in het kader van de herijking van de kosten van de opvang van
asielzoekers.’33 Niet alleen de politiek wachten de bevindingen van de topambtenaren met belangstelling af. Het rapport ontketende direct na publicatie een stortvloed aan reacties vanuit columnisten, journalisten en wetenschappers. Zo stelde de directeur van Vluchtelingenwerk Nederland: ‘Een stuk waar zelfs de prullenmand te goed voor is.’34 In de politiek schommelden de oordelen van “inhumaan”35, zoals bij Leoni Sipkes (GroenLinks) die een menslievendere commissie wilde opstellen na het lezen van al deze kostenplaatjes, tot reëel, zoals bij Rudolf de Korte (VVD) die het ‘realistisch getoonde beeld van de commissie aansprak’.36 Geïnterviewde Hugo Kenneth Fernandes Mendes, lid van de commissie-Geelhoed, stelde dat het onderzoek niet alleen in de buitenwereld tot debat leidde, ook binnen de commissie sprake was van ‘altijd lange en heftige discussies. Ieder departement representeert immers de eigen invalshoek en dat leidt tot frictie.’37
Dit hoofdstuk zal zich niet alleen richten op de ambtenaren die deze ‘lange en heftige discussies’38 voerden maar ook op de consultants die het, minstens even bejubelde en bekritiseerde, Berenschot-rapport schreven. In de eerste paragraaf zullen de ambtenaren van de commissie-Geelhoed worden ontleed aan de hand van hun bijdrage aan het asielvraagstuk en hun verhouding tot de nationale politiek. Alleen in het geval van Ad Geelhoed, als voorzitter van de commissie, zal ook enige
biografische achtergrondinformatie worden gegeven die niet direct aan het asielvraagstuk is te koppelen
32 Geelhoed, Ad, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep "Asielzoekersbeleid", Bijlage I. 33Kamerstukken II 1993/94, 23 540, nr. 5, 12.
34 Redactie, ‘Ambtelijk rapport over asielbeleid gekraakt’, Trouw, 26 mei 1994, 13. 35 Kamerstuk II 1993/94, 23 540, nr. 5, 3
36 Kamerstuk II 1993/94, 23 540, nr. 5, 3
37 Persoonlijk interview Hugo Kenneth Fernandes Mendes, gehouden op: 17 mei 2019. 38 Ibidem.
maar wel helpt bij de beeldvorming omtrent de politieke identiteit van deze primus inter parus. Deze paragraaf zal niet alleen aantonen dat de personages uit de heroverwegingswerkgroep belangrijk zijn geweest in de vorming van asielbeleid. Zij waren ook van wezenlijk belang voor politiek Den Haag voor de uitleg van dit beleid.
De tweede paragraaf begint met een introductie tot Adviesbureau Berenschot als instituut. Vervolgens zullen de verantwoordelijke consultants en externe belangenbehartigers worden onderzocht op soortgelijke wijze als in de eerste paragraaf. Nadat in de eerste twee paragrafen is geanalyseerd wie de betrokken ambtenaren en consultants waren zal in de derde paragraaf onderzocht worden wat zij zeiden. Hun verhaallijnen zullen door middel van de narratieven-analyse zoals door Hajer is beschreven worden gecategoriseerd. Vervolgens zal worden gekeken of de verhaallijnen overeenkomen met, het onder migratiehistorici heersende beeld, van het altruïstische, het budgettaire en het cultuurbehoudende narratief in de jaren negentig.39
1.1 De bureaucratie
Het door Geelhoed geleide team was, zoals geïnterviewde Fernandes Mendes al stelde, beleidstechnisch zeer divers van aard: van de dertien operationele ministeries waren er tien vertegenwoordigd in de werkgroep-Geelhoed. Hierbinnen waren wel een aantal ministeries sterker vertegenwoordigd dan andere. Zo zaten er drie leden van het ministerie van Economische Zaken en drie leden van het ministerie van Financiën in de commissie. De diversiteit van de werkgroep symboliseerde de interdisciplinaire context van het asielzoekersvraagstuk. Hiernaast valt op dat het voornamelijk ambtenaren waren met een directiefunctie: tien van de commissieleden had een dergelijke functie.Dit betekent twee dingen: ten eerste werd het asielzoekersvraagstuk als urgent gezien, de hoogstgeplaatste beleidsadviseurs werden immers ingezet, en ten tweede doet deze samenstelling een grote invloed op beleid vermoeden. Leden van de directie hebben immers een grotere kans op beleidssturing dan ambtenaars met een minder hoge functie. De commissie-Geelhoed bestond uit: Ad Geelhoed, Jan Willem Holtslag, Leo Mesman, Eddy Engelsman, Hugo Kenneth Fernandes Mendes, Hilbrand Nawijn, Robert Klaas Visser, Erik Martijnse, Ruth Vogelaar-Koole, Freek van Beetz en Harry van Zon. Bij de laatste vier ambtsbekleders is geen direct verband te leggen tussen het asielvraagstuk en hun expertise. Om deze reden zullen zij niet nader
besproken worden.40
39Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012), Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie.
40 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid'
‘Macht? Een verzinsel van de media. Het allerleukste is problemen oplossen. De kern van veel van het werk dat wij doen, is het aandragen van oplossingen waarmee de politiek uit de voeten kan. Als u mij vraagt, waaraan ik het meeste plezier beleef, dan is dat het aandragen van oplossingen voor
maatschappelijke knelpunten. En als je advies ook nog wordt opgevolgd, heb je daarvan een groot emotioneel inkomen.’41 Deze woorden sprak de elf jaar geleden overleden Geelhoed uit in een interview met De Volkskrant in 1997. Ondanks de verlegenheid omtrent zijn macht blijkt uit de laatste zin
Geelhoeds invloed: zijn advies werd met enige regelmaat geheel of gedeeltelijk opgevolgd. Zelf zou hij zijn machtspositie altijd publiekelijk afdoen maar als één van de belangrijkste ambtenaren van Den Haag viel niet te twijfelen aan zijn invloed.42
Geelhoed was geboren voor het witteboordenbestaan: beginnend als wetgevingsjurist, waarna hij een post kreeg bij het ministerie voor Economische Zaken (EZ) waar hij uiteindelijk gepromoveerd werd tot Secretaris-generaal. In retroperspectief wordt hij ook wel de invloedrijkste ambtenaar uit de jaren negentig genoemd door zijn baan als Secretaris-generaal en zijn goede band met Wim Kok.43 Geelhoed was dan ook op het toppunt van zijn carrière toen hij de asielzoekersbeleid-onderzoekscommissie orkestreerde. Hij zou bekend komen te staan als ‘radicale marktsocialist’ en had hiermee in grote mate afstand gedaan van zijn gereformeerde jeugd.44 ‘Socialist’ doordat hij, net als Kok, al jarenlang lid was van de PvdA. ‘Markt’ door zijn neoliberale gedachtegoed, zo was hij bijvoorbeeld voorstander van een verschraalde verzorgingsstaat om werken “aantrekkelijker” te maken en tegenstander van een bindende CAO.45 ‘Radicaal’ door zijn oplossingen, argumenten en retoriek, zo valt te lezen in het eindrapport dat Geelhoed voorstander was van de juridische sluiting van de binnengrenzen voor vluchtelingen.46
Geelhoeds bijzondere synthese van ideologische keuzes werd in eigen kringen bekritiseerd. Vaak werd gesteld dat hij de opdruk van arbeidersbelangenbehartiger niet verdiende als middenklasse gelovige uit Vught. Bovendien was zijn sterke pro-marktdenken in strijd met de ‘Rode waarden’. 47 Geelhoeds denken kwam voort uit zijn studiejaren waarin hij eerst geïnteresseerd werd in, en later, geïnspireerd raakte door het neoliberalisme. Geelhoed werd overtuigd van neoliberaal denken tijdens zijn werk voor de Europese Gemeenschap toen hij zich bezighield met het schrijven van een studie naar de Franse
economie. Zijn gedachtegang was dat juridische kaders grote invloed op de economische wet van vraag
41 Harry van Seumuren, ‘AD GEELHOED Koks coach is een radicale marktsocialist’, De Volkskrant 29 maart 1997. 42 Ibidem.
43 Ferry Haan, ‘De ambtenaar van de markt: gelijke kansen voor iedereen’, De Volkskrant, 23 april 2007.
44 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC, 1 maart 1997, Harry van Seumuren, ‘AD GEELHOED Koks coach is een radicale marktsocialist’, De Volkskrant, 29 maart 1997.
45 Redactie, ‘EZ-topman Geelhoed: verzorgingsstaat moet op de helling’, Trouw (07 januari 1997).
46 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid'
deelrapport nr. 6.
47 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC, 1 maart 1997.
en aanbod konden hebben. Bovendien was het om overheidsdoelstellingen te behalen noodzakelijk dit te doen via de markt. Hierin wordt een duidelijke link met het neoliberalisme zichtbaar.48
Het neoliberalisme laat zich immers kenmerken door de mens als homo economicus die het best gedijt in een marktgerichte samenleving waarbij de staat zo klein mogelijk wordt gehouden. Een
verzorgingsstaat zou passieve burgers genereren die als horigen van de twintigste eeuw afhankelijk waren geworden van de sociale zekerheid. Inherent betekent dit dat het neoliberalisme voorstander is van privatisering. Volgens neoliberalen moet er echter ook geen totale afschaffing van staatsbemoeienis in de economie plaats vinden; de staat moest als doel hebben de oerwetten van vraag en aanbod te stimuleren. Deze stimulering kan volgens neoliberalen het beste gebeuren door de vrije markt aan te jagen en kartelvorming te voorkomen.49 Ondanks dat er vanuit de PvdA veel kritiek was op de ideologische voorkeur van Geelhoed staat ook vast dat, met de komst van de kabinetten Lubbers, zijn denken aansloot bij de nieuwe koers van de PvdA-partijtop. De PvdA-elite wilde af van het beeld van een “gesloten rode familie” en zich meer profileren als middenpartij.50
Binnen de onderzoekscommissie van het rapport uit 1994 was er naast Geelhoed nog een lid met directe invloed op de partijpolitiek: Jan Willem Holtslag. Holtslag stond bekend als raadadviseur van Ruud Lubbers, bovendien werden zijn ideeën ook zeer gerespecteerd door D66-partijvoorzitter Rudy van der Scheer.51 Binnen de rol als raadsadviseur moest Holtslag voor Lubbers informatie inwinnen op verschillende ministeriedepartementen om te kunnen ‘meedenken’ met zijn ministers. Hiernaast nam Lubbers hem graag mee op staatsbezoek. Zo stond Holtslag Lubbers terzijde tijdens een bezoek aan de Amerikaanse president Ronald Reagan in 1984.52 Zelf stelde hij echter dat er geenszins sprake was van een vriendschappelijke band: vertellen dat iets niet deugd werd immers niet altijd in dank afgenomen.53
Directeur van de afdeling Financieel-Economische Zaken op het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) Mesman en IND-oprichter Nawijn hadden een andere politieke functie als Holtslag en Geelhoed. Waar de invloed van de laatste twee topambtenaren vooral in achterkamertjes merkbaar was werden Mesman en Nawijn in Tweede Kamerdebatten als levend schaakstuk ingezet. Blijkbaar was er bij hen een groot vertrouwen in hun dossierkennis of retorisch vermogen. Mesman door de minister van WVC Heny D’Ancona, tevens leider van zijn eigen ministerie.
48 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC, 1 maart 1997.
49 Thomas von der Dunk, Neoliberalisme of hoe de rekening bij de burger terechtkwam. Socialisme en Democratie, LXXI(1) (2014)25-26.
50 Parcifal Bueno de Mesquita, Taalgebruik in de Tweede Kamer, een veranderend fenomeen: Een analyse van economisch
beleid en bijbehorend taalgebruik binnen de kabinetten Lubbers en de PvdA in de periode 1982-1989 (Universiteit van Amsterdam 2016) 13.
51 Kamerstukken II 1982/1983, 17 600, nr. 94,3. 52 Kamerstukken II 1983/1984, 18 230, nr. 3, 1.
53 Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de
Zo reageerde D’Ancona tijdens een debat over de kosten van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) op een kritische vraag van Peter Lankhorst (Groenlinks). Lankhorst stelde een vraag over de mogelijke discrepantie tussen de ramingen en de daadwerkelijke aantallen asielzoekers in 1991. Toen zij bekende de aantallen niet paraat te hebben werd zij ondersteund door Mesman: ‘Ik wil even de precieze aantallen noemen. Bij de opstelling van de ontwerpbegroting voor 1990 zijn wij uitgegaan van 14.000 asielzoekers. Er zijn er uiteindelijk 16.716 binnengekomen. In de tweede suppletoire wet voor 1991 staat een bijstelling voor het jaar 1991. Daarin ramen wij het aantal asielzoekers op 18.000. Ook voor dat jaar was de begroting gebaseerd op 14.000’.54
Er ontstond zo een samenspel van Mesman en D’Aconda, waarbij D’Aconda Mesman’s cijfermatige aanpak gebruikte om haar argument kracht bij te zetten. Nawijn leek een dubbelrol te
vervullen in de landelijke politiek. In de plenaire zaal van de Tweede Kamer werden Nawijn en zijn werk door Jaap De Hoop Scheffer (CDA) gebruikt. De Hoop Scheffer stelde, met Nawijns ramingen over de asielinstroom in 1995 als verbale munitie, dat er gigantische druk op het woningbouwbeleid van de gemeentes zou ontstaan.55 De Hoop Scheffers voorkeur voor Nawijns werk bleek ook uit een Tweede Kamerdebat van november 1994. Zo schreef hij:’ De staatssecretaris was daar aanwezig en de heer Nawijn heeft daar een voortreffelijk verhaal gehouden.’56
Eddy Engelsman en Hugo Kenneth Fernandes Mendes zouden zich minder bekommeren om het politiek gekneukel en gekonkel. Zij speelden geen rol in Kamerdebatten en onderhield zover bekend ook geen vriendschappelijke band met politici. Hun invloed op beleid was echter minstens even groot als dat van de andere topambtenaren. Engelsman was in 1993 directeur van de afdeling vluchtelingen van het ministerie van Justitie en één van de initiators achter de vluchtelingenopnameselectie in Zagreb naar aanleiding van Huremović’s busreizen. De grote rol die Engelsman werd toegeschreven tijdens de missie naar Zagreb impliceerde een groot vertrouwen in hem maar ook een zekere machtspositie, de oplossing van het Bosnische “vluchtelingenprobleem” werd tenslotte aan hem toevertrouwd.57 Ex-topatleet Fernandes Mendes was in 1994 directeur van de Coördinatie Minderhedenbeleid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Hiernaast was hij sinds 1988 voorzitter van Bureau Racismebestrijding, een overheidsbureau dat door middel van juridische middelen dagelijkse uitingen van racisme tracht te bestrijden.58
Er waren dus grofweg drie soorten participanten in de commissie-Geelhoed. Ten eerste waren er ambtenaren met directe invloed op de partijpolitiek die zich niet graag in het Kamerdebat bemoeiden.
54 Handelingen II 1991/92, 22 300-XVI, nr. 16, 13.
55 Kamerstukken II 1994/95, ‘Tweede Kamer Vragenuur 27 september 1994’, 4-154. 56 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’ 28-1804.
57 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 58 Louis Cornelissen, ‘Alleen meppen waar dat nodig is’, Trouw, 14 februari 1994.
Geelhoed was Secretaris-generaal op het ministerie van EZ, bovendien onderhielden Kok en deze topambtenaar een vriendschappelijke band. Hiernaast was Holtslag raadadviseur van Lubbers en werd zijn gedachtegoed gewaardeerd door Van der Scheer. Van deze categorie mag aangenomen worden dat zij een bepaalde mate van invloed hadden. Deze ambtenaren konden immers via de privésfeer invloed uitoefenen. Ten tweede was er een groep die geen warme band onderhield met politici maar wel participeerde in het politieke debat. Zowel Mesman als Nawijn werden in Kamerdebatten gebruikt ter ondersteuning van argumentatie. Van hen kon zodoende worden vastgesteld dat zij werden gerespecteerd vanwege hun dossierkennis of retorisch talent. De laatste categorie bestaande uit, Fernandes Mendes en Engelsman, hield zich op afstand van het politieke debat. Bovendien liet deze groep hun privé- en werkleven strikt gescheiden. Zij onderhielden immers geen band met de politiek. Dit betekende echter niet dat zij geen belangrijke functie uitoefenden.
1.2 De consultocratie
Het rapport Onderzoek Beleid en Uitvoering Asielzoekers was uitgevoerd door het vooraanstaande onderzoeksbureau Berenschot. Dit onderzoeksbureau geeft al sinds 1935, advies aan politici op een zeer divers scala aan werkterreinen.59 In tegenstelling tot het Geelhoed-rapport was deze publicatie dus vanuit een onafhankelijk en commercieel bureau geschreven. Met de komst van de Lubberskabinetten brak er een annus mirabilus aan voor externe adviesbureaus. Als commercieel bedrijf pasten zij immers perfect in het stramien van privatisering en marktdenken. De redenering was dat private partijen beter waren in het privatiseren van gouvernementele instanties dan ambtenaren. Volgens bestuurswetenschappers Robert Jupe en William Funnel hebben adviesbureaus via deze hulp bij privatiseringskwesties geleidelijk ook steeds meer invloed gekregen op economisch en sociaal beleid.60 Bovendien werd hun expertise ook in Den Haag steeds belangrijker. Zo stelde oud Tweede Kamerlid Kees Kolthoff dat er binnen BV Nederland steeds minder ruimte was voor ambtenaren met vakkennis en steeds meer ruimte voor ambtenaren die excelleerden in managementcapaciteiten.61 Dit verklaart waarom een, voor politiek Den Haag, zeer belangrijke taak werd uitbesteed.
Het Definitief Onderzoek, Beleid en Uitvoering Asielzoekers rapport werd geschreven onder toezicht van een aantal topambtenaren en externe belangenbehartigers. Hilbrand Nawijn als hoofd van de IND, Jan Suyver generaal bij het ministerie van justitie, Joris Demmink loco-
Secretaris-59 Kamerstukken I 1935/1936,444, nr. 1, 18.
60 Robert Jupe, William Funnel, ‘Neoliberalism, consultants and the privatisation of public policy formulation: The case of Britain's rail industry’, Critical Perspectives on Accounting Volume 29 (2015), 68-73.
61, Kees Kolthoff, ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998) 71-72.
generaal bij het ministerie van Justitie, Theo Veenkamp directeur van het COA en Han van der Leek hoofddirectie vreemdelingenbeleid van het ministerie van Justitie.62
Joris Demmink en Rob Visser hielden zich niet alleen onder de radar bezig met de asielkwestie maar waren ook doelwit van menig referentie. Demmink hield zich in zijn functie als loco-Secretaris-generaal van het ministerie van Justitie in grote mate bezig met asielbeleid. Zo was hij groot voorstander en initiator van het pre-boardingcheckbeleid in de luchtvaart.Het doel van dit beleid was asielzoekers met economische vluchtmotieven te kunnen weren op het vliegveld in hun thuisland, nog voor het
ondernemen van hun enkele reis.63 In de Tweede Kamer werd er met eerbiedigheid omgegaan met Demminks expertise. Zo refereerde Maarten van Traa (PvdA) meermaals naar zijn onderzoeken omtrent asielbeleid.64 In een debat stelde hij: ‘Ja, maar de agendapunten die in stuk nr. 3 worden genoemd, komen terug op de agenda voor de Raad van 29 en 30 november 1993, aan de hand waarvan vergaderd is. Ik zie dat de heer Demmink mij nog kan volgen.’65 Oftewel, Demink als “politieke bolleboos” kon Van Traa’s “intellectuele” opmerking wel volgen, minister Ed Van Thijn was hier niet “fijnzinnig” genoeg voor.
Van Traa’s opmerking wordt nog interessanter in zijn context. Zo stapte Van Thijn later van zijn spreekstoel om in zijn geheel vervangen te worden door Demmink. Hieruit blijkt niet alleen het sterke vertrouwen in Demminks kennis maar ook vertrouwen in zijn retorische kunde. Dat dit geen eenmalige uitspatting was van Van Traa maar een diepgeworteld geloof blijkt uit andere opmerkingen van dit PvdA-lid. Zo sprak hij op enige neerbuigende wijze over het ministerie van Justitie, en dus ook impliciet over minister Van Thijn, waarbij hij bewust Demmink spaarde:’ Met alle respect voor de heer Demmink moet ik zeggen dat dit in elk geval niet aan zijn collega's kan worden overgelaten.’66 Niet alleen de Sociaal Democraten waren overtuigd van Demmink, als allemans vriend leken de Liberalen hem ook graag te noemen. Dit bleek uit de referenties die staatssecretaris Michiel Patijn (VVD) maakte naar Demmink. Zo stelde Patijn dat hij de exacte cijfers over het aantal tegengehouden vluchtelingen niet paraat had, hier had hij Demmink voor nodig. Zo formuleerde Patijn: ‘Ik zal voor het antwoord hierop moeten terugvallen op de heer Demmink.’67
Rob Vissers expertise lag niet per definitie bij het asielvraagstuk, als plaatsvervangend Secretaris-generaal van het Ministerie van Algemene Zaken werd hem de rol van alleskunner toegeschreven.68 In 1992 gebruikte Pieter ter Veer (D66) zijn naam in een debat over de uitkomsten van een
commissierapport omtrent de organisatiestructuur van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en
62 Kees Kolthoff, ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998) 71-73.
63 Redactie, ‘Topambtenaar pleit voor verandering 'politiecultuur', De Waarheid, 5 oktober 1989, 15. 64 Handelingen II 1993/94, 23 490, nr. 10, 4-5.
65 Ibidem, 5. 66 Ibidem, 16.
67 Handelingen II 1994/95, 19 326, nr. 99, 10.
Visserij. Ter Veer probeerde aan te tonen dat deze commissie niet onafhankelijk kon opereren door de toevoeging van Visser als secretaris.69 Joris Demmink, de ambtenaar van het pre-boardingbeleid, werd door staatssecretaris Michiel Patijn (VVD) gebruikt. Dit bleek uit de referenties die Patijn maakte naar Demmink. Zo stelde Patijn dat hij de exacte cijfers over het aantal tegengehouden vluchtelingen niet paraat had, hier had hij Demmink voor nodig. Zo formuleerde Patijn: ‘Ik zal voor het antwoord hierop moeten terugvallen op de heer Demmink.’70
Jan Suyver en Theo Veenkamp, directeur van het COA, waren vanuit
onderzoeksgroep-Berenschot meer de denkers en minder de praters. Net als in de Geelhoed-commissie betekende dit echter niet dat zij onbelangrijk waren voor de asielwetgeving. Suyver, lid van de VVD, begon zijn ambtelijke carrière in 1993 bij Justitie bij het departement vreemdelingenzaken waarna hij binnen één jaar, op 1 juli 1994, doorgroeide tot Secretatis-generaal. In 1995 drong Suyver aan op een radicale reorganisatie van het ministerie van Justitie. Deze reorganisatie, die onder andere door de grote toestroom van asielzoekers diende plaats te vinden, behelsde een fusie van het ministerie van Justitie en Binnenlandse Zaken.71 Veenkamp had het COA misschien in een slecht daglicht gezet: met hem aan het roer had dit instituut per slot van rekening gefaald in haar primaire taak ten tijde van het maisveld incident. Hij had ook veel betekend voor deze organisatie. Veenkamp was immers de ontwikkelaar van het reservecapaciteitsbeleid, waarbij de toezegging werd gegeven voor meer dan 3800 reservewoningenwoningen. Hiernaast kwam er, dankzij hem, een lange-termijnplan om dertigduizend woningen vrij te maken voor statushouders. 72
Bovendien wist Veenkamp, die al vroeg anticipeerde op het vingerwijsritueel naar aanleiding van de tijdelijke opvangsluiting, de verantwoordelijkheidsdans grotendeels te ontspringen. 73 Directeur
Veenkamp bleef echter onder veel druk staan in deze kritieke periode van de asielgeschiedenis. Zo zou hij 29 maart 1995 lijdend voorwerp worden van een landelijke actie vanuit Vluchtelingenwerk Nederland. Deze Ngo begon het steunpunt Pharos voor Gezondheidszorg Vluchtelingen met als doel de gemiddelde wachttijd in opvangcentra van anderhalf jaar te verlagen met twee derde. Veenkamp noemde deze eisen niet reëel, hoogstens kon het IND binnen halfjaar uitsluitsel geven over individuele uitspraken.74
Misschien wel het steekhoudendste argument voor de grote invloed van de commissieleden en consultants was de participatie van een aantal betrokkenen in de Interdepartementale Stuurgroep
69Handelingen II 1991/92,’ 93ste vergadering 24juni 1992’, 93-5779. 70 Handelingen II 1994/95, 19 326, nr. 99, 10.
71 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995, 11.
72 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995, 11.
73 Redactie,’ Derde van noodopvang in gebruik: Gemeenten bieden 600 tot 800 structurele plaatsen voor asielzoekers aan’, NRC, 12 juli 1993, 22 Redactie,’ Waarschuwingen opvangcentra genegeerd; WVC weet al een jaar van crisis asielzoekers’, NRC, 13 juli 1993.
Immigratie (ISI). Dit orgaan dat van 1990 tot 2004 opereerde was het voorportaal van asielbeleid: alle beleidsadviezen werden door deze instantie getoetst op efficiëntie en consistentie voordat zij naar de ministerraad werden gestuurd. Voor het Geelhoed-rapport gold dat Holtslag, Fernandes Mendes, Vogelaar-Koole en Nawijn lid waren van de ISI, voor het Berenschot rapport waren dit Visser, Nawijn, Veenkamp, Van Beetz en Demmink.75
In deze paragraaf zagen we dus dat in de jaren negentig politiek Den Haag steeds meer gebruik maakte van consultancybureaus. Er waren binnen deze onderzoeksgroep echter geen participanten die een amicale band met Kamerpolitici onderhielden. Wel hadden de, aan het Berenschot-rapport gelieerde, ambtenaren vaak een hoge functie. Zo was Demmink Secretaris-generaal bij het ministerie van Justitie en Veenkamp directeur van het COA. Bovendien zien we een groep die enigszins geïntegreerd was in de Eerste en Tweede Kamer. Zowel Demmink als Visser waren met enige regelmaat te horen in de debatten. Blijkbaar werden zij dus gerespecteerd voor hun dossierkennis of verbaal talent. Suyver en Veenkamp klommen liever in de pen dan in de spreekstoel. Toch deed dit niets af aan hun belang voor de
Nederlandse vluchtelingenwetgeving. Als laatste zagen we dat een groot aantal van de ambtenaren en consultants betrokken was in ISI.
1.3 Twee nuances binnen hetzelfde narratief
Uit de narratieven-analyse zijn twee nuances binnen hetzelfde narratief te onderscheiden. Er waren betrokkenen die met hun uitspraken als doel hadden een kostenbesparing te verwezenlijken en als middel hiervoor kostenbesparende maatregelen voorstelden. In dit narratief is er ruimte voor overheidssanering, zoals het fuseren van ministeries en in de argumentatie zijn asielzoekers hoofdzakelijk een kostenpost op de begroting. Deze druk op de staatsbegroting kan, in de logica van dit narratief, voornamelijk verholpen kan worden door te investeren aan het begin van de asielprocedure. Hierbij moet gedacht worden aan investeringen in de IND of het precheckbeleid. Kenmerkende termen voor dit narratief zijn onder andere:’
flowcontrol’76, ‘financieringstekort’77 en ‘reorganisatie’.78
Vanuit de heroverwegingswerkgroep zouden Geelhoed, Holtslag en Mesman dit, puur budgettaire, narratief vertolken. Geelhoed incorporeerde zijn neoliberale gedachtegoed ook in zijn uitspraken omtrent de asielkwestie zoals blijkt uit een interview met NRC. In dit interview stelde
75 Corrie van Eijl, Tussenland: Illegaal in Nederland, 1945-2000 (Hilversum 2012), 131, Geelhoed-commissie,
‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 32, Berenschot, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 78.
76 Ward op den Brouw, ‘Nota is hindernisrace voor asielzoeken’ NRC 26 mei 1994, 7. 77 Kamerstukken II 1992/93, 20 995, nr.6, 76.
78 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995, 11.
Geelhoed dat de asielzoekersstroom ingeperkt moest worden door middel van flowcontrol. Oftewel, de Nederlandse staat moest niet investeren in sociale voorzieningen maar moest economische invloed uitoefenen door de “asielmarkt” zodanig beïnvloedden dat vraag en aanbod zich op een ideaal punt zouden raken. De noodzaak van flowcontrol werd door Geelhoed benadrukt door middel van
kostenplaatjes: jaarlijks zouden asielzoekers ongeveer vier miljard gulden kosten. Doordat Geelhoed asielzoekers voornamelijk identificeerde als kostenpost, vertegenwoordigde hij het budgettaire narratief. Het louter budgettaire narratief laat zich immers kenmerken door geldbesparende en restrictieve
voorstellen met financieel gewin als einddoel.79 Holtslag schreef mee aan meerdere rapporten omtrent besparingen en het verkleinen van de overheid, zoals zijn bijdrage aan de Studiegroep Begrotingsruimte die als doel had het financieringstekort beheersbaar te maken. 80 Mesmans budgettaire retoriek lag meer op de voorgrond. Hij fungeerde tenslotte als wiskundig raamwerk voor minister Heny D’Aconda: zo gaf hij vaak de cijfermatige argumentatie achter beleidskeuzes.Hierbij waren kostenbesparingen in plaats van altruïsme of cultuurreservisme altijd leidend. 81
Vanuit Berenschot zou het budgettaire narratief vertegenwoordigd worden door Suyver en Demmink. In het geval van VVD’er Suyver was dit narratief zichtbaar door zijn oproep tot reorganisatie en samensmelting van het ministerie van Justitie en Binnenlandse Zaken. 82 Een fusie van twee
ministeries betekent immers een verkleinde overheid en overheidssanering betekent kostenbesparing. In het geval van Demmink kwam dit narratief terug in zijn pleidooien voor pre-boardingbeleid. In zijn redenatie zouden controles op economische vluchtmotieven tot minder asielzoekers moeten leiden en met de premisse dat asielzoekers hoofdzakelijk een post zijn op de rijksbegroting was zijn betoog dus louter budgettair. De verdediging van pre-boardingbeleid had met andere argumentatie ook een ander doel kunnen dienen. Als Demmink, bijvoorbeeld, had gesteld dat pre-boardingbeleid belangrijk was ter bescherming van de Nederlandse cultuur had dit beleid in een cultuurreservistische mal gegoten kunnen worden. 83
Naast het budgettaire narratief was er nog een narratief vertegenwoordigd waarbij humanitaire argumenten werden gebruikt om een budgettair narratief te verdedigen. Waar het einddoel, tot
kostenbesparing, dus hetzelfde bleek zagen we een andere set aan argumenten. Asielzoekers bieden in dit frame bijvoorbeeld ook kansen voor de arbeidsmarkt en “verdienen” een snelle procedure. Door een andere belevingswereld, asielzoekers kunnen immers een positieve impact hebben op de Rijksbegroting, zijn in dit narratief ook andere voorstellen zichtbaar. Hierbij moet gedacht woorden aan werkgelegenheid
79 Ibidem.
80 Kamerstukken II 1992/93, 20 995, nr.6, 76.
81 Karin Geuijen, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004) 59. 82 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, 11, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995.
creëren en integratie stimuleren. Veelvoorkomende termen in dit narratief zijn:’ mensonterend’84, ‘dezelfde rechten’85, ‘integratie’86, inburgeringscursussen’87 en ‘rechten van de mens.’88
Dit narratief werd vanuit de commissie-Geelhoed vertegenwoordigd door Eddy Engelsman, Hugo Kenneth Fernandes Mendes, Hilbrand Nawijn en Robert Klaas Visser, de zogeheten “zakelijke
idealisten”. Engelsmans budgettaire narratief kwam naar voren tijdens zijn reis naar Zagreb. In een interview met Trouw beschreef hij de situatie met empathie maar liet hij tegelijkertijd harde zakelijkheid horen: ‘De situatie is natuurlijk mensonterend. Maar je vraagt je af of deze mensen in Nederland wel beter af zouden zijn. Het zou toch echt heel willekeurig zijn om deze groep zomaar mee te nemen.’89 Zijn betoog voor opvang in eigen regio versterkt het beeld van budgettair denker. Temeer omdat hij alleen de kostenbesparingen benoemde in zijn verdediging van dit beleid.90
Engelsman gebruikte echter meermaals humanitaire onderbouwing voor zijn voorstellen tot staatslastenverlaging. Zo schreef hij over zijn ontmoeting met Huremović in Zeewolde: ’Ik kreeg het er koud van. Mensen strompelden uit de bus. Ik heb hen hartelijk welkom geheten en daarna steeg echt een groot gejuich op. Een zucht van verlichting.’91 In een interview met de Leeuwarder Courant kwam de humanitaire argumentatie het sterkst naar voren: ‘Nederland is nog lang niet bereid te accepteren dat buitenlanders dezelfde rechten hebben als de ‘blanke’ Nederlanders’92 en vervolgens: ‘Het gaat erom, zoals een asielzoeker eens zei, als Nederlanders zeggen dat het hier ‘te vol’ is, zeggen ze eigenlijk ‘ik ben te veel.’93
Uit de uitspraken van Fernandes Mendes in verschillende dagbladen viel ook een budgettair narratief met humanitaire retoriek te destilleren. Zo stelde Fernandes Mendes in een interview met Het
Parool dat werkgevers ruimbaan moesten maken voor asielzoekers met een verblijfsvergunning.
Anderzijds stelde hij dat migranten die zich niet openstellen voor de arbeidsmarkt geen uitkering zouden mogen krijgen. Bovendien sprak hij zijn voorkeur voor integratie en inburgeringscursussen uit. De
Volkskrant schreef hier in 2000 over: ‘het staat vast dat hij een sterk pleitbezorger was van de begin jaren
negentig nog omstreden, maar inmiddels volledig geaccepteerde, verplichte inburgering van zogeheten nieuwkomers. “De vrijblijvendheid voorbij, daar heb ik wel naar gestreefd”.’94
84 Ibidem.
85 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 86 Caspar Janssen,’ HUGO FERNANDES MENDES’, De Volkskrant, 11 november 2000. 87Ibidem.
88 Ministerie van Algemene Zaken, ‘Instelling ambtelijke commissie voor marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’,
Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden (1995) 15.
89 Louis Cornellise, ‘Dit is natuurlijk mensonterend’, Trouw, 27 augustus 1994, 3. 90 Ibidem.
91 Bas Senstius en Jurrien Dekker, Dit is mijn huis: verhalen over tien jaar opvang van asielzoekers: 1987-1997 (Amsterdam 1997) 93.
92 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 93 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 94 Caspar Janssen,’ HUGO FERNANDES MENDES’, De Volkskrant, 11 november 2000.
Inburgeringscursussen waren in de belevingswereld van Fernandes Mendes nodig om, in tegenstelling tot de droomversie uit de jaren zestig en zeventig, een praktisch werkbare multiculturele samenleving te creëren. Bovendien zou dit de enige manier zijn waarop de Nederlandse economie de vruchten van immigratie kon plukken. 95Zowel bij Engelsman als bij Fernandes Mendes ziet men gebruik van
humanitaire en budgettaire narratieven. Toch is er een belangrijk verschil in doelstellingen tussen beiden zichtbaar. Bij Engelsman is altruïsme soms het doel, zoals bij zijn asielzoekers-gelijke-rechten-pleidooi. De humanitaire uitspraken van Fernandes Mendes daarentegen, zoals zijn betoog voor de
participatiemogelijkheid van immigranten, zijn een middel om een budgettair doel als asielkostenbesparing te behalen.
De meest intrigerende idealistische zakenman was de beginnende topambtenaar Hilbrand Nawijn. In de jaren negentig vertolkte hij nog niet, zoals hij wel in zijn eenmansfractie bezigde, het cultuurreservistische narratief.96 Zo had hij als reactie op het veilige-landen-van-herkomst-beleid in samenwerking met Vluchtelingenwerk Nederland een lijst opgesteld met landen die absoluut onveilig waren. In verschillende interviews zou hij zich ook publiekelijk uitspreken voor deze lijst. Nawijn deed dit echter niet om een humanitair doel als eerlijkere behandeling van vluchtelingen te waarborgen maar om dat de veilige-landen-lijst volgens hem niet efficiënt was. Bovendien was Nawijn een sterk
tegenstander van het opvang-in-eigen-regio-beleid.97 Hij sprak zich echter ook uit voor een omwenteling naar het restrictieve Deense model: hierin konden asielzoekers niet in hoger beroep gaan en verkoos een snelle procedure de voorkeur.Er kan dus gesteld worden dat Nawijn midden jaren negentig een
humanitair en budgettair narratief verkondigde, van cultuurreservisme was nog geen sprake. Zijn samenwerking met Vluchtelingenwerk Nederland en zijn afkeur van opvang in de regio vertellen het humanitaire narratief terwijl zijn wens tot omwenteling naar het Deense model een budgettair narratief toont. Men ziet dus een soortgelijke combinatie als bij Engelsman waarbij altruïsme voornamelijk het middel maar een enkele keer ook het doel kon zijn.98
Visser, als laatste zakelijke idealist uit het ambtenarenteam, deed tijdens het schrijven zeer weinig publieke uitspraken. Toch is er aan de hand van rapporten over andere onderwerpen en latere interviews voor gekozen hem een budgettair narratief met humanitaire invloeden toe te dichten. Zo leek hij
voorstander van streng asielbeleid waarin economische vluchtelingen snel uitgezet konden worden maar gebruikte hij hier humanitaire argumentatie voor. Hij stelde bijvoorbeeld dat het tegen de rechten van de mens in ging om vluchtelingen lang in onzekerheid te laten verkeren. 99
95 Ibidem.
96 René Zwaap,’ Uitsmijter met softe trekjes’, De Groene Amsterdammer, 16 november 2002. 97 Margot Smolenaars,’ Vluchtelingen selecteren aan het front in Zagreb’, NRC, 22 juni 2017.
98 Jeroen Trommelen,’ In Nawijns koninkrijkje was bijna alles mogelijk’, De Volksrkant, 13 september 2002.
99 Ministerie van Algemene Zaken, ‘Instelling ambtelijke commissie voor marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’,
Binnen Bureau Berenschot was er slechts één vertegenwoordiger: Theo Veenkamp, de
idealistische zakenman. Tijdens het schrijfproces deed Veenkamp publiekelijk weinig uitspraken over de asielkwestie. Uitzondering hierop is een interview met NRC naar aanleiding van de overvolle
asielzoekerscentra. Veenkamp vond de situatie onwenselijk maar niet uit altruïsme: ‘Mijn redenering, noem het bedrijfsfilosofie, is heel simpel. Als wij, als Nederlanders vinden dat zij een kans moeten krijgen, laten we het ook goed doen. We praten hier over een diepte-investering in onze samenleving waar we later veel plezier van kunnen hebben.’100 Ook Veenkamps besluit tot het tijdelijk sluiten van deze centra om de ernst van de situatie bloot te leggen past binnen het idealistische-zakenman-frame. Op de korte termijn sliepen asielzoekers in maisvelden en bossen, op de lange termijn wist hij door het luiden van de noodklok meer woningen voor statushouders te verwezenlijken. Bovendien zou dit een budgettair doel dienen: als statushouders konden doorstromen van de asielzoekerscentra naar de woningmarkt zou hun integratie vergemakkelijkt worden en hun participatie op de arbeidsmarkt kunnen worden verhoogd. Veenkamp gebruikte dus humanitaire argumenten als ‘een eerlijke kans geven’ en ‘meer woningen voor statushouders’ om een budgettair doel te bereiken: het verlagen van de kosten.101
Het standaardbeeld van de jaren negentig, waarin cultuurbehoudende retoriek bezig was met een opmars, wat door migratiehistorici zoals Lucassen beschreven wordt is dus genuanceerd. Een mogelijke verklaring voor het feit dat het cultuurbehoudende narratief al wel hoorbaar was in het Nederlandse debat en in de media maar niet terugkwam bij de personages is dat de voorhoede van dit narratief, de VVD en de Centrumpartij (CP), ondervertegenwoordigd waren in de commissies. In het geval van de Geelhoed-werkgroep waren er geen VVD- en deelnemers, in de Berenschot-commissie zaten ook geen CP-participanten en slechts twee VVD-CP-participanten. Ook het altruïstische narratief ontbreekt in de verhaallijnen van de personages, terwijl dezelfde migratiehistorici hier wel notie van maken. Het
Geelhoed- en Berenschot-rapport bevestigen echter wel dat het kostentechnische narratief geliefd was.102 Er waren dus twee varianten op hetzelfde narratief te onderscheiden. Een puur budgettair narratief en een budgettair narratief met humanitaire invloeden. In de belevingswereld van de eerste variatie waren asielzoekers een gevaar voor de welvaart terwijl in de tweede variatie zij ook kansen boden. Het puur budgettaire narratief werd verhoudingsgewijs het vaakst gebezigd door de personages uit het Berenschot-rapport terwijl het budgettaire narratief met humanitaire invloeden meer bij de participanten van de commissie-Geelhoed voorkwam. De meeste verbazingwekkende vertegenwoordiger van het tweede frame
100 Louis Burgers, ’De Asielzoeker als investering’, Leeuwarder Courant, 17 juli 1993, 5, Yaël Vinckx,’ 'Ambities asielbeleid lagen te hoog'; Veenkamp: hectische tijden voorbij’, NRC, 16 oktober 1995.
101 Hans Steketee,’ Deze mensen moeten we `managen', NRC, 3 mei 2003.
102 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid'
deelrapport nr. 6, 8, Bijlage I, Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012) 78-85, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018) 143.
was Nawijn. Tegenwoordig is hij immers bekend om zijn cultuurreservistische uitspraken. Bovendien nuanceerde deze paragraaf de bestaande literatuur: er kwam geen cultuurbehoudend of humanitair narratief terug in de resultaten.
1.4 Conclusie
Concluderend zijn er een aantal noties te maken. Ten eerste viel op dat zowel de commissie-Berenschot als de commissie-Geelhoed werden gevuld met ambtenaren en consultants met hoge functies, die bovendien veel hadden betekend voor het migratievraagstuk. Dit betekent twee dingen: het
migratievraagstuk werd als belangrijk gezien en er ontstaat het vermoeden dat de onderzoeksresultaten met het nodige gezag bekeken zouden worden door politiek Den Haag. Een hoge functie impliceert immers veel autoriteit. Ten tweede liet dit onderzoek zien dat de scheiding tussen beleidsmakers en beleidspraters, personages uit de rapporten en politici, niet zo hard is als men zou denken. Er waren tenslotte veel ambtenaren die de politieke spreekstoel beklommen. Van hen kan gesteld worden dat er een diep vertrouwen was in hun dossierkennis of retorisch talent. Hiernaast onderhielden een aantal van hen een warme band met verschillende Kamerleden. Een indicatie voor een zekere machtsfunctie. Als de beleidsadviseurs onderdeel waren van de persoonlijke levenssfeer van politici konden zijn hen immers ook beïnvloeden. Bovendien ontwricht deze conclusie enigszins het clichébeeld van de topambtenaar die in de luwte opereert.
Ten derde valt op dat geen enkele beleidsadviseur een louter humanitair of enigszins cultuurreservistisch narratief verkondigde. Hiermee wordt de bestaande historiografie lichtelijk genuanceerd: binnen de politiek en de media was dit al wel het geval. Ten vierde valt op dat er twee varianten van het budgettaire narratief aan bod kwamen. Het volledig budgettaire narratief, zoals te vinden was bij Geelhoed en Mesman en het budgettaire narratief met invloeden vanuit het humanitaire narratief, zoals onder andere door Engelsman en Fernandes Mendes werd verkondigd. Als laatste kon geconcludeerd worden dat exact evenveel bewindslieden het budgettaire narratief en het budgettaire narratief met invloeden vanuit het humanitaire narratief bezigden: vijf om vijf. Wel viel op dat vanuit Berenschot slechts één bewindspersoon dit gecombineerde narratief aanhing. In de onderzoeksgroep van Bureau Berenschot waren er dus minder personen die ook in de financiële mogelijkheden van het migratievraagstuk, voor de Nederlandse maatschappij, geloofden. De hegemonie van het budgettaire narratief bleek echter nog niet zichtbaar in de het politieke debat.
