Spanningen rond de Buurtwet : een case study naar het initiatief ‘Maak de Buurtwet’ in Amsterdam

Faculteit Maatschappij– en Gedragswetenschappen

Spanningen rond de Buurtwet

Een case study naar het initiatief ‘Maak de Buurtwet’ in Amsterdam

Bachelorscriptie Politicologie

Charlotte Koppen

Werkgroep: Spanningen rond burgerparticipatie

Studentnummer: 10253645

Begeleiders: Erik Besseling & Jan Schrijver

Aantal woorden: 9422

2

Inhoudsopgave

Inleiding……….………. 3

1. Theoretisch kader……….. 4

1.1 Korte geschiedenis burgerparticipatie……… 5

1.2 Conflict en samenwerking……….. 5 1.3 De doe-democratie……….. 7 1.4 De buurt……….. 8 2. Methodologie………... 10 2.1 Kwalitatief onderzoek……… 10 2.2 Case study……….. 10 2.3 Data-verzameling………. 11

3. 3a. De totstandkoming van de Buurtwet……….. 12

3b. Spanningen rond de Buurtwet………. 14

4. Drie generaties burgerparticipatie en de Buurtwet……… 18

5. Conflict en samenwerking rond de Buurtwet………. 19

Conclusie……… 23

Literatuur……….. 25

3

Inleiding

Naar aanleiding van verschillende rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het

Regeringsbeleid en een rapport voor de Raad voor het Openbaar Bestuur, schreef het kabinet de nota ‘De doe-democratie, kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving’ (Ministerie BZK, 2013). In de kabinetsnota zit een duidelijk actief element, want de burger staat centraal en zal zelf meer initiatief moeten tonen. Zelfs in de troonrede, die Koning Willem-Alexander op Prinsjesdag 2013 voorlas, stond de doe-democratie centraal. Hij gebruikte hiervoor de term

‘participatiesamenleving’. Deze term ligt in dezelfde lijn als de doe-democratie, omdat beide termen de actieve burger als centraal element van de democratie zien. De koning verbond deze term met de woorden ‘verantwoordelijkheid nemen’ (website Rijksoverheid). Het is duidelijk dat de overheid wil dat de burger zelf meer initiatief neemt.

In het rapport van het kabinet over de doe-democratie worden drie redenen genoemd waarom de doe-democratie zo actueel is. Ten eerste is de mondigheid en het organisatievermogen van burgers toegenomen, waardoor een nieuwe rolverdeling tussen burger en overheid nodig is. Ten tweede krimpt de verzorgingsstaat steeds meer door onder andere bezuinigingen. ‘’Dit vraagt om een nieuwe taakverdeling tussen overheid en samenleving’’ (Ministerie BZK, 2013: 14). Tot slot ontbreekt het in deze gefragmenteerde samenleving aan sociale samenhang en dit leidt tot de behoefte om het vertrouwen tussen burgers en overheid te vergroten (Ministerie BZK, 2013: 15).

De nieuwe focus op de doe-democratie vraagt om een andere houding van zowel de burger als de overheid. Enerzijds moet de burger meer initiatief nemen, anderzijds moet de overheid de ruimte scheppen om het de burger mogelijk te maken werkelijk initiatief te kunnen nemen. De vraag is of deze nieuwe rolverdeling in de huidige maatschappij kan werken. Burgers zouden namelijk afhankelijk zijn van de overheid en de overheid zou haar dominante rol niet kwijt willen. Levert deze verschuiving van verantwoordelijkheden bovendien geen verantwoordingsproblemen op? Is de doe-democratie daarnaast echt een nieuw fenomeen of is het slechts een verkapte

bezuinigingsmaatregel?

Om de problemen die met de doe-democratie gepaard gaan nader te bestuderen zal er een casus bestudeerd worden, namelijk het initiatief ‘Maak de Buurtwet’ in Amsterdam. Dit initiatief is ontstaan naar aanleiding van verschillende discussies over burgerinitiatieven op wijkniveau.

Verschillende groepen in Amsterdam willen meer mogelijkheden voor Amsterdammers om zelf iets te ondernemen in hun buurt. Bovendien zijn in Amsterdam voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 de stadsdelen afgeschaft en vervangen door bestuurscommissies. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen werd op 12 juni 2013 de motie Hoek-Poorter aangenomen in de Amsterdamse gemeenteraad, waarin onder andere geconstateerd werd dat de formele positie van burgers wat

4 betreft inspraak en communicatie met het bestuur wel is vastgelegd, maar hun formele positie als het gaat om initiatieven op wijk of buurtniveau niet. Daarbij werd ook gerefereerd aan de Engelse Localism Act. In deze Engelse wet wordt prioriteit gegeven aan lokale besluitvorming boven andere vormen van besluitvorming (website LSA bewoners 1). De indieners van de motie dragen het college van burgemeester en wethouders op, te onderzoeken of een (variant van) de Localism Act ook in Amsterdam uitgevoerd zou kunnen worden. De uitwerking zou vervolgens in een verordening gegoten moeten worden (Motie Hoek-Poorter). Verschillende communities en wijkondernemingen hebben hun krachten gebundeld en zijn begonnen met het project ‘Maak de Buurtwet’. Doel is om rechten voor burgers van Amsterdam te formuleren om het opzetten van buurtinitiatieven te vergemakkelijken. Door middel van bijeenkomsten in verschillende delen van Amsterdam wordt de burgers naar input gevraagd voor de Buurtwet. Een dergelijke Buurtwet is in Nederland een nieuw fenomeen en het is niet duidelijk hoe dit proces zal gaan verlopen en of de verschillende actoren

elkaar zullen vinden.

De politiek en de organisaties die actief bij de totstandkoming van de Buurtwet zijn, hebben verschillende posities in het proces. De organisaties strijden namelijk al jaren naar meer aandacht voor burgerinitiatieven, terwijl de gemeente Amsterdam dit thema pas net ontdekt heeft. Meer aandacht voor burgerinitiatieven vergt bovendien een andere houding van de politiek. Binnen de politiek en de verschillende organisaties zijn mensen met andere achtergronden en denkwijzen actief. Dit zou voor conflicten binnen en tussen de groepen kunnen zorgen.

In dit onderzoek wil ik antwoord geven op de vraag: welke spanningen zijn er bij de totstandkoming van de Buurtwet, in de periode van april tot juni 2014, in het licht van de doe-democratie? Om deze vraag te beantwoorden zal allereerst een theoretisch kader geschetst worden, waarin de voor dit onderzoek belangrijke theorieën en begrippen besproken worden. Daarna volgt de methodologie. In dit deel zullen de gebruikte onderzoekstechnieken verantwoord worden. Vervolgens zal er verder ingegaan worden op de casus. Tot slot zal er een conclusie getrokken worden, waarin een korte samenvatting gegeven wordt en de hoofdvraag beantwoord wordt.

Hoofdstuk 1: Theoretisch kader

Hier zal eerst een korte geschiedenis van burgerparticipatie geschetst worden door middel van drie generaties burgerparticipatie. Vervolgens worden in het licht van deze generaties drie burgerrollen onderscheiden. Daarna volgen verschillende theorieën die gericht zijn op conflict en samenwerking. Allereerst wordt Van der Eijk besproken. In zijn werk speelt conflict en samenwerking een grote rol. Vervolgens worden twee democratiemodellen gepresenteerd, namelijk de deliberatieve benadering

5 en de agonistisch-pluralistische benadering. Beide modellen kunnen gebruikt worden om

democratische praktijken te analyseren. Tot slot zullen enkele begrippen gedefinieerd worden die te maken hebben met de doe-democratie en met de buurt.

1.1 Korte geschiedenis burgerparticipatie

De geschiedenis van burgerparticipatie kent drie generaties (Kilic, 2008). Rond de jaren ’70 wilde de burger meer inspraak op de vorming van beleid. Deze inspraak werd als het ware door de burger afgedwongen bij het bestuur. Deze periode wordt ook wel de eerste generatie burgerparticipatie genoemd. De tweede generatie burgerparticipatie ontstond in de jaren ’90. In deze periode werd de burger meer betrokken bij de beleidsvorming. De overheid dacht namelijk dat als de burger meer betrokken zou worden, het beleid beter zou zijn en er tevens meer draagvlak voor het gevormde beleid zou ontstaan (Kilic, 2008). Rond de eeuwwisseling ontstond de derde generatie

burgerparticipatie. Bij deze vorm van participatie gaan burgers zelf aan de slag wanneer ze daar een kans voor zien in de samenleving of wanneer ze dat zelf graag willen. De overheid kan een rol hebben, bijvoorbeeld als faciliteur of ondersteuner, maar dit hoeft niet altijd zo te zijn (Kilic, 2008).

Kilic maakt een onderscheid tussen representatie, waarin de burger een passieve rol heeft bij burgerinitiatieven, en participatie, waarin de burger een actieve rol heeft. Deze rollen worden in het licht van de drie generaties burgerparticipatie bezien (Kilic, 2008: 6).

In de eerste generatie burgerparticipatie kan het bestuur als een democratisch instituut worden gezien. De passieve burger is een ‘’kiezer van de personele vertegenwoordiging van de gemeenschap’’ (ibid). De actieve burger is daarentegen een ‘’kiezer van beleidsbeslissingen die door de volksvertegenwoordiging voorgelegd worden’’ (ibid). In de tweede generatie burgerparticipatie daarentegen, kan het bestuur als beleidsinstantie worden gezien. De passieve burger is een onderdaan, hij ontvangt als het ware de beslissingen van de overheid op een passieve manier. De actieve burger is een coproducent, die actief meedenkt over het beleid. In de derde generatie burgerparticipatie is het bestuur een dienstverlener. De passieve burger is een passieve klant en aanvaardt de diensten die de overheid biedt. De actieve burger is een actieve klant. Deze burger helpt mee aan het vormgeven van de dienstverlening, maar corrigeert het bestuur ook (ibid).

1.2 Conflict en samenwerking

Volgens Van der Eijk is er sprake van conflict ‘’als verschillende individuen of groepen actief met elkaar strijden om hun eigen doelen of belangen te realiseren, terwijl die over en weer niet met elkaar verenigbaar zijn’’ (Van der Eijk, 2001: 20). Samenwerking is het actief realiseren van elkaars belangen. Aan conflict en samenwerking kunnen logischerwijs twee aspecten onderscheiden worden, namelijk een inhoudelijk aspect en een handelingsaspect. Het inhoudelijke aspect van conflict en samenwerking laat zien dat er doelen en belangen in het spel zijn. Het handelingsaspect laat de

6 zichtbaarheid van conflict en samenwerking zien in termen van handelingen en gedragingen. Bij de termen conflict en samenwerking is het bovendien belangrijk dat er minimaal twee partijen betrokken zijn. Daarnaast is onverenigbaarheid van doelen of belangen anders dan verschil in de belangen van de actoren. Actoren kunnen namelijk verschillende doelen of belangen hebben, maar er is pas sprake van een conflict tussen de actoren, als de realisering van de doelen van de ene actor, de realisering van de doelen of belangen van de andere actor in de weg staat (Van der Eijk, 2001: 21). Tot slot is het handelingsaspect belangrijk. Zonder een vorm van actie is er geen samenwerking of conflict mogelijk. We spreken dan van potentiele samenwerking of latent conflict (Van der Eijk, 2001: 22-23).

Conflict en samenwerking staan ook centraal in twee democratiemodellen, namelijk het deliberatieve en het agonistisch-pluralistische model. Deze modellen kunnen gebruikt worden om democratische praktijken te verklaren. Het deliberatieve model en het agonistisch-pluralistische model kijken beide anders aan tegen conflict en samenwerking in de democratie. In het deliberatieve model staan namelijk consensusvorming en deliberatie centraal, terwijl in het

agonistisch-pluralistische model conflict centraal staat.

De deliberatieve benadering kent veel versies, maar de meest bekende en recente versie is van Habermas (Mouffe, 1999: 746). Habermas ziet de politiek als een publieke conversatie, die door de reden en legitieme procedures beheerst wordt (Kapoor, 2002: 461). Instituties zijn volgens deze benadering legitiem, wanneer hun beslissingen een onpartijdig standpunt reflecteren en bij de totstandkoming van deze beslissingen iedereen een gelijke kans heeft gekregen om te worden gehoord (Mouffe, 1999: 747). In deze benadering wordt een publieke sfeer benadrukt, waarin een rationele en neutrale consensus tot stand kan komen. Dit noemt Habermas de ideal speech situation (Mouffe, 1999: 751). Ook macht zou in deze situatie kunnen worden geëlimineerd (Mouffe, 1999: 753).

Voor het verwezenlijken van deze ideal speech situation zijn een aantal voorwaarden. De eerste voorwaarde is inclusiviteit. Dit betekent dat niemand buitengesloten wordt van deelname en dat er geen informatie wordt achtergehouden. De tweede voorwaarde is afwezigheid van dwang. Tot slot moet het proces open en symmetrisch zijn. Dit betekent dat iedere deelnemer ‘’(…) can initiate,

continue, and question the discussion on any relevant topic, including the deliberative procedures’’

(Kapoor, 2002: 462).

Mouffe bestrijdt in haar werk deze deliberatieve benadering. Ze gebruikt hiervoor onder andere de theorie van Ludwig Wittgenstein. Volgens Wittgenstein is het alleen mogelijk om

consensus te vinden, wanneer de betrokken partijen het eens zijn over de taal die ze gebruiken. Dit vergt echter ook een consensus in levensvormen (Mouffe, 1999: 749). Habermas stelt daarentegen dat er consensus bereikt kan worden wanneer meningen overeenkomen. Het gaat volgens

7 Wittgenstein om Einstimmung (de versmelting van stemmen, mogelijk gemaakt door gedeelde levensvormen), en niet om Einverstand (een product van de rede). Dit is volgens Wittgenstein belangrijk, omdat het ook meteen de limiet van iedere consensus aangeeft. Want wanneer twee principes botsen, ‘’(…) then each man declares the other a fool and an heretic’’ (Mouffe, 2000). Habermas stelt daarentegen, dat wanneer twee partijen het niet eens zijn, ze er op een rationele manier uit kunnen komen (ibid).

Een belangrijk onderscheid in het werk van Mouffe is het onderscheid tussen politics en the

political. The political gaat over het antagonistische aspect in de samenleving, ofwel vriend-vijand

verhoudingen. Politics daarentegen, gaat over de set praktijken en instituties die het menselijk samenleven organiseren in de context van conflict die het politieke biedt. Mouffe vindt dat in het deliberatieve model het politieke ontkent en genegeerd wordt (Krijger, 2012: 30-31). Er moet dus meer aandacht zijn voor conflict.

Op basis van haar kritiek op het deliberatieve model presenteert Mouffe een ander model, waarin conflict niet ontkend wordt maar juist centraal staat. Dit model noemt Mouffe een

agonistisch-pluralistisch democratisch model. Het agonisme is een wij-zij relatie, waar de

verschillende partijen elkaars legitimiteit erkennen, hoewel er geen rationele oplossing voor hun conflict is. In het antagonisme daarentegen, zijn de partijen vijanden van elkaar en delen ze geen enkele gemeenschappelijke grond. De taak van de democratie is volgens Mouffe om wij-zij tegenstellingen geen vriend-vijand relaties te laten worden. Het is dus belangrijk dat het antagonisme naar het agonisme getransformeerd wordt (Krijger, 2012: 32).

1.3 De doe-democratie

De doe-democratie is een tamelijk nieuw begrip en staat in een traditie van vele andere begrippen die hetzelfde thema behelzen, zoals participatiesamenleving, burgerkracht en energieke samenleving (Ministerie BZK, 2013: 11). In dit onderzoek zal de term ‘doe-democratie’ gebruikt worden, omdat dit het begrip lijkt dat tegenwoordig het meest in zwang is. In overheidsnota’s, maar ook in stukken van de Buurtwet, wordt de term doe-democratie gebruikt. Het ligt daarom voor de hand het hier ook te hanteren. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Raad voor het Openbaar Bestuur hebben de term voor het eerst gebruikt. De doe-democratie is in feite een tegenhanger van de representatieve democratie, en een spanning tussen beide is dan ook niet uitgesloten (Ministerie BZK, 2013: 12). Er zou bijvoorbeeld een botsing van de doe-democratie met beginselen als gelijkheid en representativiteit kunnen ontstaan. Is het voor bepaalde groepen misschien makkelijker om te participeren in de doe-democratie dan voor andere groepen (Ministerie BZK, 2013: 20)? Of ontstaat er een probleem met de politieke verantwoordelijkheid van de overheid, wanneer zij meer moet loslaten (Ministerie BZK, 2013: 22)? De doe-democratie gaat dus over een nieuw soort verhouding

8 tussen overheid en burger en richt zich op ‘’(…) zelfsturing in gemeenschappen en coproductie in netwerken’’ (ibid). Volgens de kabinetsnota is het niet noodzakelijk een heldere definitie van het begrip te geven, omdat het begrip nog te veel aan verandering onderhevig is en de politiek naar eigen zeggen niet moet beginnen met het dichttimmeren met regels (ibid).

In het rapport ‘Burgerschap in de doe-democratie’ van het Nicis Institute worden vier afstemmingsmanieren genoemd, namelijk stemmen, delibereren, onderhandelen en doen. De doe-democratie verwijst volgens dit rapport naar ‘’(…) het volk dat meeregeert door ‘simpelweg’ te doen’’ (Rapport Nicis institute, 2010: 15-16). Van het concept doe-democratie is dus geen eenduidige definitie. Wel moeten we het als een nieuwe afstemmingsmanier zien, die een nieuwe relatie tussen overheid en burger tot gevolg heeft. Het is een tegenhanger van de representatieve democratie en zet de burger in het handelend middelpunt.

In de doe-democratie staat de actieve en participerende burger centraal. Begrippen die hiermee in verbinding staan zijn burgerparticipatie en burgerschapsbevordering. In de

‘Beleidsdoorlichting burgerparticipatie 2007-2011’ worden deze begrippen onderscheiden. Burgerparticipatie gaat over de voorwaarden binnen organisaties van de overheid om het burgers mogelijk te maken actief te zijn in het publieke domein. Burgerschapsbevordering gaat over de inzet om burgers ‘’(…) tot meer verantwoordelijkheid voor de publieke zaak te bewegen’’. Binnen het thema burgerparticipatie wordt onderscheid gemaakt tussen interactieve beleidsvorming en

burgerinitiatieven. Door middel van interactieve beleidsvorming worden burgers betrokken bij beleid en kunnen ze meepraten en meedenken over de vormgeving van dit beleid (Ministerie BZK, 2012: 7). Een burgerinitiatief is formeel het recht van de burger een onderwerp te agenderen bij de

volksvertegenwoordiging, zowel op gemeentelijk, landelijk en Europees niveau (Ministerie BZK, 2010: 11). In het werkboek voor de ambtenaar ‘Help een Burgerinitiatief’ wordt het begrip burgerinitiatief als volgt gedefinieerd: ‘’een initiatief van één of meer burgers dat onverplicht wordt opgestart ten behoeve van anderen of de samenleving’’ (Ministerie BZK, 2010: 12). Deze ruime definitie zal ook in dit onderzoek gehanteerd worden.

1.4 De buurt

In het rapport ‘Vertrouwen in de buurt’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wordt een buurt gedefinieerd als ‘’een gelokaliseerde gemeenschap waarbij er sprake is van een zekere mate van sociale integratie der bewoners’’ (WRR, 2005: 20). Het gaat dus om kleine verbanden die gevormd worden vanuit de beleving van bewoners. Het begrip ‘wijk’ is volgens dit rapport van de WRR ‘’een administratieve eenheid, die vanuit de (gemeentelijke) overheid is

gedefinieerd’’ (WRR, 2005: 20-21).

9 term ‘Buurtwet’ duidelijk naar een wet refereert, moet dit absoluut niet zo gedefinieerd worden. Wetten komen namelijk uit Den Haag en worden door de Tweede Kamer gemaakt. De Buurtwet is echter een Amsterdams initiatief. Het proces kan dan ook enkel uitmonden in een afspraak, sociaal contract of verordening. De Buurtwet zou regels moeten bevatten, waarmee de rechten van burgers vastgelegd worden op het gebied van buurtinitiatieven. Volgens de website van Pakhuis de Zwijger – een van de locaties waar vaak bijeenkomsten voor het initiatief worden georganiseerd – bevat de Buurtwet ‘’(…) de spelregels en voorwaarden voor burgerinitiatieven en maatschappelijke

ondernemingen, hoe de overheid dit faciliteert en op basis van welke criteria middelen worden verdeeld en plekken worden toegewezen’’ (website Pakhuis de Zwijger 1).

De makers van de Buurtwet zijn geïnspireerd door drie rechten die in de Localism Act geformuleerd zijn. Dit is een Engelse wet die in 2011 in Engeland is ingevoerd. Het geeft bewoners verschillende rechten in hun eigen buurt of wijk (website LSA bewoners 1). De belangrijkste boodschap van de wet is dat lokale besluitvorming prioriteit heeft boven andere vormen van besluitvorming. De besluitvorming wordt in feite bij de burgers gelegd (Layard, 2012: 134).

De drie belangrijke rechten die in de Localism Act geformuleerd worden zijn the right to

challenge (het recht om uit te dagen), the right to bid (het recht om te bieden) en the right to plan

(het recht om te plannen). Het recht om uit te dagen geeft burgers de mogelijkheid om taken van de overheid over te nemen, waarvan zij denken dat ze het beter kunnen. Voorbeelden zijn de zorg voor ouderen op buurtniveau of het beheren en onderhouden van een wijkcentrum (website LSA

bewoners 2). Het recht om te bieden geeft burgers de mogelijkheid om te beschikken over

maatschappelijk vastgoed. Als er bijvoorbeeld in een buurt een gebouw leegstaat, moet een buurt de mogelijkheid krijgen dit gebouw over te nemen. Als het pand eigendom van de gemeente is, moet een buurtorganisatie de mogelijkheid krijgen dit pand te kopen voor een prijs onder de

marktwaarde. Als er bovendien een gebouw leegkomt die belangrijk is voor de buurt, moet de buurt als eerste het recht hebben om een bod op dit pand te doen (website LSA bewoners 2). Het recht om te plannen is een recht voor burgers om een zogenaamd Buurtplan te maken. Dit Buurtplan is in feite een plan voor de inrichting van de buurt op verschillende gebieden, zoals wonen, werken, recreatie en groenvoorzieningen (website LSA bewoners 2). In Engeland wordt een Buurtplan ingevoerd als een onafhankelijk persoon het plan heeft goedgekeurd en als de meerderheid van de buurt het plan vervolgens goedkeurt in een referendum (website Planningportal).

Het begrip ‘buurt’, maar ook de begrippen ‘burger’ en ‘burgerinitiatief’ zijn in de praktijk niet zo makkelijk te definiëren. Zo is de term ‘burger’ geen aanduiding voor een homogene groep. Er zijn namelijk verschillende groepen burgers waartussen spanningen bestaan. Ook is het in de praktijk moeilijk vast te stellen wanneer iets een ‘burgerinitiatief’ is. Want hoeveel mensen zijn er werkelijk

10 nodig om een initiatief een burgerinitiatief te kunnen noemen en wanneer is een activiteit in een buurt ook een ‘burgerinitiatief’? In dit onderzoek zal blijken dat deze begrippen veel spanningen met zich meebrengen.

Uit de verschillende theorieën kunnen drie deelvragen gedestilleerd worden die relevant zijn voor dit onderzoek:

1. Hoe is de casus te duiden met de drie generaties burgerparticipatie en de verschillende burgerrollen?

2. Hoe kan het initiatief van de Buurtwet in termen van conflict en samenwerking bezien worden?

3. Hoe kan de casus met het deliberatieve model en het agonistisch-pluralistische model geanalyseerd worden?

Hoofdstuk 2: Methodologie

In dit deel zullen de gebruikte onderzoekstechnieken verantwoord worden. Allereerst wordt er ingegaan op de kwalitatieve aard van het onderzoek. Vervolgens zullen er verschillende typen case

studies behandeld worden. Tot slot wordt er ingegaan op de manier van data-verzameling.

2.1 Kwalitatief onderzoek

Dit onderzoek is kwalitatief van aard. Bij kwalitatief onderzoek is het begrijpen van processen, gebeurtenissen en ervaringen van de respondenten belangrijk. De context speelt hierbij een

belangrijke rol. De manier waarop individuen de sociale wereld interpreteren is bovendien belangrijk (Bryman, 2004: 20). Bij kwalitatief onderzoek is het vinden van rijke en gedetailleerde data, ofwel

thick description van belang (Bryman 2004: 275).

In de casus ‘Maak de Buurtwet’ zijn de gedachten en ideeën van de verschillende actoren erg belangrijk, daarom kunnen de actoren het best benaderd worden door middel van interviews. Kwantitatieve methoden, zoals het afnemen van enquêtes, zijn minder geschikt, omdat het op deze manier moeilijk is de echte en diepgewortelde ideeën van de actoren te benaderen. Een kwalitatieve onderzoeksmethode is dus voor dit onderzoek het meest geschikt.

2.2. Case study

Bij een case study gaat het om een gedetailleerde en intensieve analyse van een enkele casus. Een

case study gaat over de complexe en speciale aard van de casus (Bryman, 2004: 48). Er bestaan

verschillende typen cases. Allereerst de critical case. De onderzoeker heeft hier een theorie en de casus wordt geselecteerd op basis van de mogelijkheid een beter inzicht te verkrijgen in wanneer de

11 hypothese wel en niet stand houdt (Bryman, 2008: 55). Het tweede type casus is de unique case. Deze casus is –zoals de naam al doet vermoeden- uniek, en komt dus nergens anders voor. Hierdoor is het een interessant middel om te onderzoeken hoe bepaalde factoren in een dergelijke casus zich ontwikkelen (Bryman, 2008: 55-56). Het volgende type is de typical case. Deze casus wordt

geselecteerd op haar alledaagse en normale karakter. De onderzoeker kan dus iets aantonen wat in veel andere gevallen ook opgaat. Het biedt de onderzoeker bovendien de mogelijkheid belangrijke maatschappelijke processen te onderzoeken. Het vierde type case is de relevatory case. Bij een dergelijk type casus heeft de onderzoeker de mogelijkheid een bepaald fenomeen te onderzoeken die tot nog toe ontoegankelijk was. Tot slot bestaat er de zogenaamde longitudinal case. In deze casus is er de mogelijkheid op twee verschillende momenten onderzoek te doen. Zo kunnen deze twee momenten met elkaar vergeleken worden (Bryman, 2008: 56).

De casus ‘Maak de Buurtwet’ kan een unique case genoemd worden. Er is in Nederland namelijk nog nooit eerder een dergelijke Buurtwet geweest en het is daarom interessant om te onderzoeken hoe dit fenomeen zich zal ontwikkelen. In dit onderzoek wordt niet gepoogd de casus Maak de Buurtwet te generaliseren. Dat betekent dat deze casus niet per se representatief is voor de gehele sociale werkelijkheid.

2.3 Data-verzameling

In dit onderzoek zal de periode april tot juni 2014 centraal staan. In deze periode zijn namelijk bijeenkomsten bezocht en interviews afgenomen. Omdat het proces van de totstandkoming en invulling van de Buurtwet nog niet afgerond is, is het interessant het procesverloop nader onder de loep te nemen, om zo te kijken hoe de verschillende actoren met elkaar omgaan. Ook zijn er veel actoren bij het proces betrokken, waardoor het afnemen van interviews en het verkrijgen van informatie niet al te moeilijk is.

In dit onderzoek is veel literatuur gebruikt. Deze literatuur bestaat uit rapporten die door de overheid opgesteld zijn, rapporten die door organisaties opgesteld zijn en wetenschappelijke literatuur. Bij de overheidsrapporten en de rapporten van de organisaties is rekening gehouden met het eventuele subjectieve karakter. Dit subjectieve karakter kan echter juist interessant zijn voor het onderzoek, om de posities van de verschillende actoren te kunnen begrijpen (Bryman, 2008: 521).

In dit onderzoek is tevens gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews. De

interviews zijn met behulp van een vragenlijst gehouden (zie appendix). Dit betekent dat er voor elk interview een vragenlijst was met dezelfde vragen. Zo konden de antwoorden van de actoren op de vragen goed vergeleken worden. De volgorde van de vragen werd echter tijdens het interview bepaald, omdat vaak tijdens het interview blijkt welke vraagvolgorde het best past in de context. Bovendien kan de interviewer op deze manier meer de diepte in gaan, omdat er niet een vaste

12 volgorde afgewerkt dient te worden (Bryman, 2008: 438). Bij elk interview werden extra vragen gesteld die relevant waren, afhankelijk van de persoon die geïnterviewd werd.

Hoofdstuk 3a: De totstandkoming van de Buurtwet

Door de economische crisis en een terugtredende overheid is de trend ontstaan om meer over te laten aan de burger zelf. In Amsterdam bestaat bij veel mensen de behoefte om initiatieven op buurtniveau op te starten, maar ze krijgen daarvoor niet altijd de ruimte van de overheid. Daarbij kunnen twee groepen worden onderscheiden. Ten eerste de actieve burgers. Zij zien bijvoorbeeld een leegstaand gebouw of een braakliggend stuk grond en willen hiermee iets voor de buurt doen. Ten tweede de sociaal ondernemers. Dit zijn mensen die een niche vinden in het sociale of publieke domein en hier iets aan kunnen verdienen en er tegelijkertijd iets goeds voor de maatschappij mee doen (interview N. Dubbelboer, 23-04-2014).

Twee jaar geleden is het concept ‘trust’ vanuit Engeland komen aanwaaien. In Nederland zijn dit later ‘wijkondernemingen’ gaan heten. Deze benaming werd populair en allerlei initiatiefnemers wilden hun project ook een trust noemen. Er ontstonden toen discussies over wat een trust zou moeten zijn. Tijdens die discussies werd ook gesproken over de voorwaarden die er in Engeland worden gesteld aan trusts om te kunnen functioneren. Een van die onderwerpen waarover

gediscussieerd werd zijn de buurtrechten uit de Localism Act. Sommigen zagen in deze Localism Act de oplossing voor twee problemen waarmee bewonersinitiatieven in Nederland vaak mee te kampen krijgen, namelijk regelgeving en gevestigde belangen. Burgers die zelf initiatieven willen opzetten krijgen te maken met allerlei regels die op papier staan, maar ook met vergunningen en

kwaliteitseisen. Bovendien lopen burgers die zelf publieke diensten willen organiseren, tegen gevestigde belangen van institutionele partijen op die deze diensten al organiseren. Volgens Joachim Meerkerk, programmanager bij Pakhuis de Zwijger, is de Buurtwet ontstaan in deze discussie en ‘’in de bredere ontwikkeling van allerlei initiatieven van onderop, die met een sterk sociaal karakter allerlei activiteiten doen in de buurt of een wijk’’ (interview J. Meerkerk, 11-06-2014).

Nu is in de politiek het besef dat er meer aan de burgers overgelaten kan en moet worden (interview N. Dubbelboer, 23-04-2014). Op de bijeenkomst in de Rivierenbuurt op 30 april 2014 bleek dat verschillende rapporten van invloed zijn geweest op dit besef. Dit waren de in 2005 en 2012 verschenen rapporten ‘Vertrouwen in de buurt’ en ‘Vertrouwen in burgers’ van de

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Tevens verscheen in 2012 een rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur met de titel ‘Loslaten in vertrouwen.’ Al deze rapporten geven het advies om meer over te laten aan de burger op wijkniveau. Bovendien zou de overheid meer vertrouwen moeten hebben in de burger. Een reactie van de politiek kwam pas laat op gang, totdat

13 in 2013 het rapport ‘De doe-democratie’ verscheen.

Op 17 april 2013 kwam onder leiding van Burgerinitiatiefgroep Lokale Democratie een manifest uit. Dit manifest bevat tien aanbevelingen voor de lokale democratie in Amsterdam. Het was een duidelijke oproep naar de overheid de doe-democratie meer te stimuleren (website Lokale

Democratie).

Op 12 juni 2013 werd in de gemeenteraad de motie Hoek-Poorter aangenomen. Jan Hoek, toentertijd gemeenteraadslid van Groen Links, was de eerste die met het idee van de motie kwam. Hij hield zich al langere tijd bezig met vormen van zelfbeheer en eigen initiatief van burgers. Via het Landelijk Samenwerkingsverband van Actieve Bewoners (LSA), was hij in aanraking gekomen met het idee van een Buurtwet. De concrete aanleiding voor de motie was echter de reorganisatie van het bestuurlijk stelsel in Amsterdam. De stadsdelen zouden opgeheven worden en vervangen worden door bestuurscommissies. Tussen een stapel stukken die betrekking hadden op dit onderwerp, zat ook een document over burgerparticipatie. Hoek vond dit een ‘laf’ document, omdat het niet genoeg vroeg van de overheid. Hij vond dat het tijd werd voor meer aandacht voor eigen initiatief van burgers, waarbij de overheid echt zou moeten veranderen (interview J. Hoek, 02-06-2014).

Maarten Poorter was ook al langere tijd bezig met eigen initiatief van burgers in Amsterdam, maar dan vanuit de zorg geredeneerd. Hij was bezig met de vernieuwing in de zorg, omdat de gemeente op den duur verantwoordelijk zou worden voor de langdurige zorg. Hij merkte dat de overheid aan de ene kant wil dat de burger op dit vlak zelf meer onderneemt, maar dat de burger aan de andere kant heel weinig mag. Hij kwam toen op het idee van the right to challenge. Burgers zouden dan een bod doen om gebruik te maken van bestaande budgetten als ze denken het beter te kunnen. Poorter heeft hier toen een aantal maanden onderzoek naar gedaan. Jan Hoek kwam toen ongeveer gelijktijdig met het idee voor de motie, en Poorter besloot hier met zijn partij aan mee te werken (interview M. Poorter, 02-06-2014). Deze motie draagt het college van burgemeester en wethouders op om uit te werken hoe een Amsterdamse variant van het recht om te bouwen, het recht om te bieden en het recht om te uit dagen vormgegeven zou kunnen worden. De uitwerking moet voor het einde van 2013 aan de Raad voorgelegd worden. Tevens moet voor de zomer van 2014 een tijdpad uitgestippeld zijn om deze uitwerking in een verordening vast te leggen (Motie Hoek-Poorter).

Verschillende organisaties hebben de handen vervolgens ineen geslagen om tot een Buurtwet te komen. Deze organisaties zijn niet door de gemeente Amsterdam uitgenodigd om de motie uit te voeren, maar ze hebben dit initiatief zelf opgepakt. De betreffende organisaties zijn Stichting Agora Europa, Movisie, Burgerinitiatiefgroep Lokale Democratie, Netwerk Democratie, Tugela85, Lokale Lente, Indische Buurtcommunities en Pakhuis de Zwijger in partnerschap met de gemeente Amsterdam (website Pakhuis de Zwijger 2). Ze zijn bezig de rechten te inventariseren en

14 formuleren. Vervolgens willen ze deze rechten opdelen in verschillende themagroepen, waarin experts en burgers delibereren over het betreffende recht om verschillende standpunten te kunnen horen. Deze themagroepen moeten in mei en juni 2014 tot stand komen. Eind juni wil de coalitie van organisaties een sociaal contract aanbieden aan de politiek. Er is bewust gekozen voor de term sociaal contract, omdat dit verwijst naar vrije burgers die onderling afspraken maken over wat er nodig is om een stad beter te maken. Een sociaal contract is nog niet afdwingbaar, een verordening daarentegen wel. Het is nog niet duidelijk of het sociaal contract uiteindelijk in een verordening opgenomen gaat worden of niet. Eerst is het echter belangrijk alles op een rijtje te hebben en uit te werken, voordat het een officiële verordening wordt (interview E. Kalk en N. Dubbelboer, 23-04-2014).

In deze casus zijn kortom drie belangrijke actoren actief. De eerste actor zijn de organisaties die zich gebundeld hebben in het project ‘Maak de Buurtwet’. De tweede actor is de gemeente Amsterdam. De derde actor zijn de burgers van Amsterdam. Tussen deze actoren bestaan

spanningen, die het proces van de totstandkoming en creatie van de Buurtwet bemoeilijken. Echter, de organisaties, de gemeente Amsterdam en de burgers zijn ook geen op zichzelf staande actoren. Elk voor zich bestaan ze uit kleinere groepen of individuen waartussen spanningen bestaan. Kortom, de actoren an sich zijn niet homogeen. Hieronder zullen deze spanningen besproken worden. Allereerst zullen de spanningen per actor besproken worden, daarna de spanningen tussen de verschillende actoren.

Hoofdstuk 3b:

Spanningen rond de Buurtwet

De burgers van Amsterdam kunnen ingedeeld worden in twee verschillende groepen, namelijk de actieve en niet-actieve burger. In verschillende bijeenkomsten en interviews kwam de angst naar voren dat de Buurtwet zou kunnen zorgen voor een kloof tussen deze actieve en niet-actieve burger. De actieve burgers zijn vaak hoogopgeleid en starten makkelijk initiatieven op. Een belangrijke reden hiervoor is dat deze burgers weten hoe ze de overheid moeten benaderen en hoe ze met

ingewikkelde procedures om moeten gaan. De angst is dat als er een Buurtwet komt, deze kloof nog groter wordt. De al actieve burgers zullen de Buurtwet namelijk gebruiken om nog meer voor elkaar te krijgen, terwijl de niet-actieve burgers niet weten hoe ze met een dergelijke Buurtwet om moeten gaan.

De spanning tussen de niet-actieve en de actieve burger levert verschillende dillema’s en vragen op. Allereerst roept deze spanning de vraag op of het de taak van de overheid of van de actieven is om de niet-actieven te stimuleren. Een tweede dilemma is de vraag wat er moet

15 gebeuren als in een buurt verschillende actieve burgers initiatieven opstarten die beroep doen op hetzelfde stuk grond of hetzelfde gebouw. Hoe moet dan een initiatief geselecteerd worden? Moet de overheid dit doen, of moet er bijvoorbeeld een buurtreferendum gehouden worden? Op de bijeenkomst in Pakhuis de zwijger op 17 juni 2014 werd bovendien over de vraag gesproken wat eigenlijk een burger- of buurtinitiatief is. Want als enkele bewoners in een buurt een plan hebben voor de buurt, is dit dan meteen een buurtinitiatief? Hoeveel draagvlak moet er zijn om van een buurtinitiatief of burgerinitiatief te kunnen spreken? Op de bijeenkomst op 23 april 2014 in Pakhuis werd tot slot over het dilemma gesproken dat een Buurtwet er voor zou kunnen zorgen dat bepaalde buurten in Amsterdam meer zullen gaan bloeien dan andere buurten, omdat daar actievere burgers wonen. Sommige aanwezigen vonden dit een werkelijk probleem, andere aanwezigen benadrukten dat burgers zelf de keuze moeten maken om wel of niet gebruik te maken van de Buurtwet.

Uit verschillende bijeenkomsten bleek dat de groep actieve burgers niet homogeen is. Er is namelijk een spanning tussen actieve burgers die voorstander zijn van de Buurtwet en zogenaamde sociaal ondernemers die tegenstander zijn. De actieve burgers hebben ervaring met het opzetten van initiatieven, maar lopen vaak tegen problemen op, zoals onwil van ambtenaren of regels en

procedures die het initiatief belemmeren. Ze zijn daarom voorstander van de Buurtwet, omdat het hen rechten geeft ten opzichte van de overheid. De sociaal ondernemers daarentegen, zijn vaak tegenstander. Ze zijn bang dat er een te dichtgetimmerd net van regels zal ontstaan, die het reilen en zeilen van hun onderneming zal belemmeren.

Ook de coalitie van organisaties bestaat uit verschillende groepen. Op de vergadering tussen verschillende initiatiefnemers van de coalitie op 26 mei 2014 bleek namelijk dat er verschillende ideeën zijn over wat een Buurtwet moet inhouden. Er is namelijk een groep die een Buurtwet wil in de vorm van een sociaal contract of een gedragscode, terwijl de andere groep een Buurtwet wil in de vorm van een verordening. De groep die voorstander is van een gedragscode of sociaal contract is van mening dat een verordening te veel ‘dichttimmert’. Een scenario is bijvoorbeeld dat de overheid de Buurtwet alleen maar ter hand neemt om aan haar verplichtingen tegenover de burger en haar buurt te voldoen, maar meer niet. De burger zal de Buurtwet bovendien kunnen gebruiken als middel om tegen de overheid in verzet te gaan. Dit zou de kloof tussen burger en politiek alleen maar groter kunnen maken. Deze groep vindt het vooral belangrijk dat het proces van de Buurtwet een

cultuurverandering binnen de gelederen van de overheid bewerkstelligt. De overheid en haar ambtenaren moeten een faciliterende rol gaan vervullen. Bovendien moet de ambtenaar niet stug vasthouden aan regels en procedures, maar ook verder kijken naar wat er wél kan op het gebied van burgerinitiatieven. De voorstanders van een verordening stellen echter dat de Buurtwet als ‘stok achter de deur’ kan fungeren. Een gedragscode zal hoogstwaarschijnlijk niets veranderen; er zijn echte regels nodig om de burger een sterkere positie te geven ten opzichte van de overheid. Deze

16 groep benadrukt de ‘breekijzerfunctie’ van de Buurtwet.

Er is een persoon in de coalitie die tegen de koers van het proces is. Deze persoon is van mening dat het manifest van de Burgerinitiatiefgroep Lokale Democratie zowel de input als de uitkomst van het proces is geweest. De punten die op het manifest stonden zijn namelijk als kader voor de gevoerde gesprekken gebruikt, maar hebben ook hun uitkomst gevonden in de rechten zoals die nu geformuleerd zijn. De mensen die een heilzame weg zien in het vastleggen van rechten, zijn gedurende het proces aangehaakt en de mensen die een heilzame weg zien in het zoeken naar andersoortige processen en instituties, zijn afgehaakt. Deze persoon is bezig met het oprichten van een nieuw soort platform: Maak de Digiwet. Dit digitale platform geeft mensen de mogelijkheid om initiatieven in co-creatie te ontwikkelen. Men kan op dit platform een idee posten, en andere mensen kunnen het initiatief aanvullen en aangeven of ze het een goed idee vinden. Een hoop ideeën die op dit platform zullen ontstaan, zullen echter concurreren en conflicteren met de ideeën van de overheid. De overheid zou daarom ook haar plannen op dit platform moeten presenteren. De inwoners van de stad kunnen vervolgens kiezen in welk plan zij het meeste toekomst zien (interview J. Meerkerk, 11-06-2014).

Ook in de Amsterdamse politiek bestaan er spanningen rondom de Buurtwet. Het initiatief van de Buurtwet was in mei en juni 2014 nog niet erg bekend binnen de politiek. Op 19 maart 2014 waren namelijk de gemeenteraadsverkiezingen, maar begin juni was er nog geen college gevormd. De meeste politici waren dan ook meer bezig met onderhandelen, dan dat ze bezig waren met beleid (interview N. Dubbelboer, 20-05-2014). Ook waren dit de eerste verkiezingen waarin het

stadsdeelstelsel niet meer bestond. In plaats daarvan zijn er bestuurscommissies, die formeel minder macht hebben dan de stadsdelen. Bovendien kreeg de gemeente Amsterdam te kampen met een toename van taken – vooral in de zorg – en een kleiner budget. Veel ambtenaren zijn dan ook bang om hun baan te verliezen. Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat de meeste ambtenaren en politici (nog) niet erg op de hoogte zijn van de Buurtwet (interview H. Politiek, 08-05-2014). De verschillende politieke partijen in Amsterdam hebben bovendien een andere mening over de Buurtwet, dus de samenstelling van het college zou van invloed kunnen zijn op de uiteindelijke invoering en invulling ervan. De verwachting is echter niet dat het toekomstige college de Buurtwet zal tegenhouden of totaal anders zal invullen (interview J. Hoek, 02-06-2014).

Het idee om een vorm van de Localism Act ook in Amsterdam in te voeren kwam in de politiek het eerst ter sprake bij de motie Hoek-Poorter. De partijen die aan deze motie meegewerkt hadden waren Groen Links, PvdA en D66. Deze partijen staan dus positief tegenover de Buurtwet. Bij de SP en de VVD ligt dat anders. De VVD is een groot voorstander van een kleine overheid. Op dit punt zou de Buurtwet een bijdrage kunnen leveren. Het probleem voor de VVD is echter de faciliterende rol van de overheid die bij de Buurtwet belangrijk is. De SP daarentegen, wil onder

17 andere directe democratie op klein niveau. Hier zou de Buurtwet een uitkomst kunnen bieden. In het gedachtegoed van de SP is een grote overheid belangrijk en veel zou ook via deze overheid geregeld moeten worden. In dit opzicht zou de Buurtwet op kritiek van de SP kunnen rekenen, omdat de Buurtwet uiteindelijk een andere en minder machtige rol van de overheid tot gevolg zou moeten hebben (interview J. Hoek, 02-06-2014).

Tussen de burger en de politiek is ook een spanning te bespeuren. Tijdens het diner met verschillende vertegenwoordigers van de politiek en de organisaties kwam deze spanning goed naar voren. De Buurtwet zou er namelijk voor moeten zorgen dat burgers zelf meer initiatieven in hun buurt opzetten, waarbij de overheid een faciliterende rol moet hebben. Er is kortom een afschuiving van taken van de overheid naar de burger. Dit brengt wel een verantwoordingsprobleem met zich mee. Want waar eerst de overheid het voortouw nam, en daardoor ook de risico’s die dat met zich meebracht op zich nam, is nu de burger aan zet. Wat te doen als het fout gaat? Voor wie zijn de risico’s? We leven in een zogenaamde risicosamenleving en het is niet altijd duidelijk welke risico’s er aan bepaalde praktijken vastzitten. Is het voor de burger wel mogelijk deze risico’s te overzien? Aan de ene kant kan gepleit worden om het risico bij de burger te leggen, wanneer hij zelf het initiatief neemt. Aan de andere kant ‘’kan je van een kale kip niet plukken’’ (interview M. Poorter, 02-04-2014). Het risico kan ook de verantwoordelijkheid zijn van de overheid, maar het doel van de Buurtwet is nou juist dat de burger het zelf doet, zonder al te veel controle van de overheid. Welke mechanismen heeft de overheid dan nog om de risico’s te beperken? Voor deze kwestie is geen concrete oplossing en het is de vraag wat de uitkomst van dit verantwoordingsprobleem zal zijn. Ook is er een spanning tussen de organisaties en de politiek. Door de afschaffing van het stadsdeelstelsel en de invoering van de bestuurscommissies, zijn de politieke verhoudingen anders geworden. De coalitie van organisaties weet nog niet hoe ze met deze verandering om moet gaan. Vooral de rol van de bestuurscommissies is belangrijk. De grote vraag is namelijk of de

bestuurscommissies de bondgenoot van de organisaties zullen worden, of dat het vooral een politiek orgaan zal zijn, dat aan de kant van de centrale stad zal staan. Op de bijeenkomst in de Rivierenbuurt op 30 april werd de overgang van stadsdelen naar bestuurscommissies een ‘tragiek’ genoemd. De bestuurscommissies kunnen namelijk niet over veel geld beschikken, dus waar moet de burger met haar initiatieven heen? Sommigen zien de bestuurscommissies als een ‘natuurlijke bondgenoot’ van de burger. De bestuurscommissies zouden lokaal moeten werken en open moeten staan voor de initiatieven en ideeën van de burger.

18

Hoofdstuk 4: Drie generaties burgerparticipatie en de Buurtwet

Hier zullen de drie generaties van burgerparticipatie in verband worden gebracht met de Buurtwet. Allereerst is het van belang een onderscheid te maken tussen de Buurtwet an sich en de initiatieven die uit de Buurtwet voortvloeien en waarbij de Buurtwet een hulpmiddel zou kunnen zijn. De Buurtwet an sich is een middel om de burgers van Amsterdam te helpen makkelijker initiatief te nemen in de buurt. Het is lastig het initiatief van de Buurtwet te duiden in het licht van een generatie van burgerparticipatie. Ten eerste is de Buurtwet an sich uniek en haar ontstaansgeschiedenis complex, omdat veel verschillende actoren met elkaar in verbinding staan. Bovendien zijn de generaties burgerparticipatie vaak gericht op buurtinitiatieven. De Buurtwet is echter een initiatief dat op de hele stad Amsterdam van toepassing is. Ten derde zijn de generaties burgerparticipatie gericht op de relatie tussen de overheid en de burger. De verschillende gebundelde organisaties die actief zijn bij het initiatief van de Buurtwet, zijn echter een soort medium tussen overheid en burger. Ze bieden de burger namelijk een platform om mee te denken over de buurtrechten en spelen dit door aan de overheid. Bovendien zijn er veel soorten burgers. Er zijn burgers die nog nooit van de Buurtwet gehoord hebben, actieve burgers die geen behoefte hebben aan een Buurtwet en actieve burgers die wel behoefte hebben aan een Buurtwet (interview N. Dubbelboer, 20-05-2014). De werkelijkheid is dus diffuus.

De Buurtwet an sich kan wel bezien worden met de verschillende burgerrollen. De burger die actief is in het proces van Maak de Buurtwet is een actieve burger, daarom is er is sprake van

participatie en niet van representatie. Er blijven dan drie burgerrollen over, die tot de eerste, tweede en derde generatie behoren. Het initiatief van de Buurtwet past in elk geval niet in de rol van de burger als ‘kiezer van beleidsbeslissingen die door de volksvertegenwoordiging voorgelegd worden’. In het proces van de Buurtwet worden namelijk geen voorstellen door de overheid gedaan waaruit de burger kan kiezen. De burger heeft in dit proces een veel actievere rol, namelijk die van een coproducent. De burger denkt actief mee in het proces om de buurtrechten te formuleren en coproduceert met de overheid en de organisaties in het proces. De overheid kan bovendien als een beleidsinstantie worden gezien. De gemeente Amsterdam moet namelijk iets met de uiteindelijke uitkomst van het proces doen. Ze moet het omzetten in een verordening, of ze moet het zien als een soort van gedragscode, die vraagt om een ander soort overheid. De overheid kan niet als

dienstverlener worden gezien, zoals in de derde generatie burgerparticipatie. Er is namelijk geen sprake van een dienst, maar van de vormgeving van beleid.

De initiatieven die uit de Buurtwet voortvloeien daarentegen, kunnen wel door middel van de generaties burgerparticipatie geanalyseerd worden. De burgerinitiatieven die ontstaan en waarbij de Buurtwet een hulpmiddel zou kunnen zijn, behoren tot de derde generatie burgerparticipatie. De

19 burger wordt namelijk zelf geacht initiatieven in de buurt op te zetten. De overheid heeft wel een rol bij deze initiatieven, omdat er professionele hulp en geld nodig is. De burger zelf is echter de

initiatiefnemer (interview E. Kalk, 30-04-2014). De Buurtwet kan de burger helpen deze initiatieven makkelijker op te zetten. De conceptversie van de buurtrechten bevat tot nu toe bijvoorbeeld het recht op informatie, maar ook het recht op ondersteuning van de overheid.

Hoofdstuk 5: Conflict en samenwerking rond de Buurtwet

Het is van belang eerst te onderzoeken of er conflict en/of samenwerking in de casus aanwezig is alvorens de casus met het deliberatieve en agonistisch-pluralistische model te analyseren. Omdat het deliberatieve model op consensus is gericht, lijkt dit het meest verband te houden met

samenwerking. Het agonistisch-pluralistische model is daarentegen op conflict gericht. Bij conflict zijn twee aspecten belangrijk, namelijk een inhoudelijk aspect en een handelingsaspect. Het inhoudelijke aspect is in de casus aanwezig, omdat er sprake is van doelen en belangen van de actoren. Het handelingsaspect ontbreekt echter, omdat de actoren niet actief elkaars doelen en belangen in de weg zitten. Binnen de organisaties is bijvoorbeeld een meningsverschil of de Buurtwet een sociaal contract of gedragscode moet worden, of dat het een verordening moet zijn. Dit verschil in mening wordt door de actoren erkend, maar ze proberen niet actief elkaars doelen of belangen te blokkeren. Er is in dit geval dus sprake van latent conflict.

In de casus is wel sprake van samenwerking. De politiek en de organisaties hebben namelijk beide een belang om de burger actiever te maken. De politiek wil graag een actievere burger, omdat ze te kampen heeft met bezuinigingen. Bovendien is er een bottom-up vraag om meer aandacht voor burgerinitiatieven en de politiek wil hier gehoor aan geven. De leden van de organisaties zijn actieve burgers en sociaal ondernemers die burgerinitiatieven willen stimuleren. Ze vertegenwoordigen in feite de burgers van Amsterdam. Ze werken samen in het proces van Maak de Buurtwet en hebben daarbij contact met de politiek en de burger. Enkele politici bezoeken de bijeenkomsten en er was zelfs een diner waarbij de uitwisseling tussen de politiek en de initiatiefnemers centraal stond. Ook burgers zijn welkom bij de bijeenkomsten en kunnen input geven en vragen stellen. Er is dus een handelingsaspect aanwezig, omdat de actoren elkaars doelen en belangen willen realiseren.

Omdat in de casus sprake is van samenwerkingsrelaties en niet van conflict, lijkt de deliberatieve benadering het meest geschikt om de casus te analyseren. In de deliberatieve benadering is namelijk de samenwerking van gelijkwaardige partijen belangrijk, die samen tot een rationele oplossing komen en waarbij macht kan worden geëlimineerd. De gelijkwaardigheid van de partijen en de mogelijkheid tot de eliminatie van macht in deze casus kan echter betwijfeld worden. De partners hebben namelijk geen gelijke positie in het proces. Uiteindelijk is het de politiek die de

20 Buurtwet ter hand moet nemen en mogelijkheden moet scheppen voor de burger. Ook de invoering en de implementatie van de Buurtwet ligt bij de politiek. De gebundelde organisaties hebben echter een grote stem. Ze zijn namelijk met veel personen en groepen vertegenwoordigd, waarvan vele ook kennissen in de politiek hebben. De politiek blijft bij de invoering van de Buurtwet aan zet. Dit werd vooral duidelijk nadat het coalitieakkoord van de SP, VVD en D66 uitkwam. Er werd hierin geen woord over de Buurtwet of verwante zaken gerept.

Als de casus aan de drie voorwaarden voor de ideal speech situation getoetst wordt, valt op dat de casus redelijk aan de voorwaarden voldoet. Ten eerste mogen de meeste bijeenkomsten door iedereen bezocht worden. Op enkele vergaderingen mochten alleen de initiatiefnemers van de organisatie komen om de koers van het proces te bepalen. Ook was er een diner waar men alleen op uitnodiging mocht komen. Aanwezig waren mensen uit de politiek en van de organisaties. Het proces is dus redelijk inclusief, maar de vraag is of de bijeenkomsten toegankelijk zijn. De opkomst bij de bijeenkomsten was namelijk laag, variërend van ongeveer 20 tot 50 mensen. De burgers die er op af kwamen waren vooral actieve burgers, die ervaring hadden met het opzetten van initiatieven. Dit kan te verklaren zijn door het gebrek aan promotie voor de bijeenkomsten. Het is dus voor de minder actieve burger in Amsterdam moeilijk om op de hoogte te worden gebracht. Bovendien werd er bij de bijeenkomsten weinig input gegeven voor de buurtrechten, maar werden er vooral persoonlijke ervaringen uitgewisseld. Ook werd er veel geklaagd over de politiek, die de burger te veel in de weg zou zitten. Ten tweede is er in het proces geen sprake van dwang. Geen van de actoren wordt op eniger wijze gedwongen deel te nemen. Dit heeft natuurlijk vele voordelen, maar kent ook één nadeel. De ambtenaar wordt namelijk weinig bij het proces betrokken. De uitkomst van Maak de Buurtwet zal echter een sociaal contract of een verordening zijn, waarin de ambtenaar gevraagd wordt een andere houding aan te nemen. Dit noemt men ook wel een cultuurverandering. Het doel van deze cultuurverandering is dat de ambtenaar niet meer stug vasthoudt aan bestaande

procedures, maar openstaat voor ideeën van burgers. Bovendien moet hij een faciliterende rol op zich nemen. Karien van Assendelft pleit voor een grotere betrokkenheid van de ambtenaar bij het proces. Zij wijst op het risico, dat wanneer het sociaal contract af is, de ambtenaar niet mee wil gaan met de conclusies en aanbevelingen, omdat hij niet bij het proces betrokken is geweest (interview K. van Assendelft, 28-05-2014). Het proces is tot slot redelijk open en symmetrisch. Iedereen kan op elk moment in het proces zijn mening laten horen en kritiek geven op de koers van het proces. Een goed voorbeeld is te vinden in de vergadering tussen verschillende initiatiefnemers van de organisaties. Een aantal personen had kritiek op de koers van het proces. Ze waren van mening dat er nu al veel te veel vaststond, zoals dat het sociaal contract omgezet zou worden in een verordening. Ze wilden eerst nog nadenken of er überhaupt wel een verordening moest komen, en of het niet beter was het een sociaal contract te laten blijven. Ze wilden kortom eerst nadenken over wat een Buurtwet

21 eigenlijk zou moeten zijn. Een aantal deelnemers betreurden dit, omdat dit in hun ogen een stap terug in het proces is.

In zekere zin is er dus sprake van een ideal speech situation, maar bij elke voorwaarde kunnen ook kanttekeningen worden geplaatst. De vraag is echter of deze situatie wel kan bestaan, omdat het onmogelijk lijkt om iedereen in gelijke mate op de hoogte te brengen van het proces en een gelijke kans te geven om hun mening te ventileren. Belangrijk is echter dat er getracht wordt om een ideal speech situation te creëren. De initiatiefnemers van zowel de politiek als de organisaties willen dat iedereen de kans krijgt om zijn of haar mening te geven. Bovendien is er respect voor ieders mening, ondanks soms felle discussie.

Alhoewel er in de casus geen werkelijk conflict is, kan het agonistisch-pluralistische model ook gebruikt worden om een deel van de casus te verklaren. De relatie tussen de verschillende actoren kan in verband gebracht worden met het agonisme van Mouffe. In het proces van de totstandkoming van de Buurtwet erkennen alle actoren namelijk elkaars legitimiteit. Zowel de politiek, de burger als de organisaties zien in elkaar een relevante actor. Er kan echter ook een antagonistische relatie bespeurd worden. Op de bijeenkomst over de Buurtwet in Pakhuis de Zwijger op 23 april 2014 bleek dat enkele burgers de politiek zien als een vijand die ze willen bestrijden. Sommige van deze burgers willen daarom een Buurtwet, omdat ze dan rechten ten opzichte van de politiek krijgen. Sommigen vinden echter dat de Buurtwet een initiatief is van de politiek en juist om deze reden zijn ze er tegenstander van.

Volgens Mouffe is er geen rationele oplossing voor conflicten of spanningen tussen actoren mogelijk. Een goed voorbeeld is de discussie over verantwoordelijkheid die ontstond tijdens een diner tussen verschillende vertegenwoordigers van de politiek en de organisaties. Er ontstaan namelijk zowel problemen wanneer de overheid de verantwoordelijkheid heeft voor initiatieven, als wanneer de burger deze verantwoordelijkheid heeft. Enkele aanwezigen op het diner benadrukten dat burgers niet genoeg geld en andere middelen hebben om de risico’s van een initiatief te dragen, waarop anderen reageerden dat wanneer de overheid voor alle risico’s garant moet staan, de burger wordt belemmert in het nemen van initiatief. De reden hiervoor zijn controlemechanismen die de overheid zal proberen in te bouwen om de risico’s die aan burgerinitiatieven zitten te kunnen verzachten.

Voor sommige spanningen in de casus daarentegen, is wel een redelijke oplossing. De spanning binnen de organisaties is een goed voorbeeld. Op de vergadering tussen verschillende initiatiefnemers van de Buurtwet op 26 mei 2014 bleek namelijk dat er een groep is die een Buurtwet wil in de vorm van een sociaal contract of een gedragscode en een andere groep die een Buurtwet wil in de vorm van een verordening. Er werd toen geopperd om zowel een sociaal contract als een verordening te maken. Dit betekent dat er een vast deel met rechten komt, maar dat deze rechten

22 breed en niet te veel ingekleurd zijn. Ook zal er een verhalende tekst kunnen komen, waarin beschreven wordt wat er van de burgers en de overheid verwacht moet worden op het gebied van burgerinitiatieven. Dit kan als een consensus gezien worden om beide standpunten te realiseren.

23

Conclusie

De totstandkoming van de Buurtwet is een mix van bottom-up en top-down initiatieven. Verschillende ontwikkelingen omtrent burgerinitiatieven en regelgeving in het buitenland, in

Nederland en in Amsterdam hebben invloed gehad op actieve groepen in Amsterdam. Het idee voor een Buurtwet leefde in deze groepen al langer. Enkele politici die affiniteit met dit onderwerp hadden, hebben dit thema opgepikt en een motie ingediend in Amsterdam. De organisaties die met de uitwerking van de Buurtwet aan de gang zijn gegaan, zijn in feit representanten van de burgers van Amsterdam. Er zijn zowel kritische als positieve geluiden in de coalitie vertegenwoordigd.

De casus ‘Maak de Buurtwet’ is een nieuw soort initiatief en kan daarom niet eenduidig aan een generatie van burgerparticipatie gekoppeld worden. De initiatieven die uit de Buurtwet

voortvloeien behoren namelijk tot de derde generatie burgerparticipatie, terwijl de totstandkoming van de Buurtwet een proces van co-creatie is: de burger kan hier immers samen met de organisaties en de overheid mee denken en doen. In de casus is bovendien sprake van samenwerking, omdat verschillende partijen samenwerken voor een gemeenschappelijk doel: de totstandkoming van een Buurtwet. Dit betekent echter niet dat alle partijen eenzelfde soort Buurtwet voor ogen hebben. Alhoewel dit geen werkelijk conflict oplevert, zijn er weldegelijk spanningen en dilemma’s. Omdat in het proces de meeste nadruk wordt gelegd op deliberatie en samenwerking, is de casus het best te bezien met het deliberatieve model van democratie. Hoewel geen sprake is van een letterlijke ideal

speech situation, wordt er wel getracht deze te creëren.

De spanningen zorgen voor vertraging van het proces. Omdat de verschillende actoren uit verschillende groepen bestaan, wordt er veel gediscussieerd over wat een Buurtwet in moet houden. De burgers zijn in te delen in actieven en niet-actieven. De actieve burgers zijn onder te verdelen in een groep die voorstander en een groep die tegenstander is van de Buurtwet. Op de bijeenkomsten zijn de actieve burgers die voorstander zijn van een Buurtwet het meest vertegenwoordigd, maar er zijn ook actieve burgers die kritisch zijn aanwezig. Het aantal burgers dat op de bijeenkomsten afkomt is echter erg laag. De coalitie van organisaties bestaat uit drie verschillende groepen. De eerste groep is voorstander van een sociaal contract, de tweede groep is voorstander van een Buurtwet en de derde groep vindt het proces het belangrijkste en is bezig met het oprichten van een nieuw platform. Door deze verschillende opvattingen over wat een Buurtwet moet zijn, is er discussie over de in- en opzet van de bijeenkomsten en de vorderingen van het proces. In de gemeente

Amsterdam zijn er tot slot enkele ambtenaren en politici die voorstander van een Buurtwet zijn. De meeste politici en ambtenaren zijn echter niet bezig met dit onderwerp en zijn daardoor slecht op de hoogte. Hierdoor is het moeilijk om de politiek voor het onderwerp te enthousiasmeren.

24 Het initiatief van de Buurtwet hangt samen met burgerparticipatie, dat zowel uit interactieve beleidsvorming als burgerinitiatieven bestaat. De totstandkoming van de Buurtwet is namelijk een vorm van interactieve beleidsvorming (omdat de burger de kans krijgt om mee te praten en denken over het beleid) terwijl het tevens de voorwaarden schept dat burgerinitiatieven meer voet aan de grond krijgen. De Buurtwet moet er kortom voor zorgen dat de doe-democratie tot bloei komt in Amsterdam. Tegelijk is de Buurtwet nog een ‘ontwikkelwet’: het heeft nog niet voor een nieuwe verhouding tussen overheid en burger gezorgd, maar zou deze verhouding in de toekomst wel moeten veranderen.

25

Literatuur

Wetenschappelijke artikelen en boeken

Bryman, Alan (2004) Social Research Methods. Oxford University Press. Bryman, Alan (2008) Social Research Methods. Oxford University Press. Eijk, Cees van der (2001) De kern van de politiek. Het Spinhuis, Amsterdam.

Kapoor, Ilan (2002) Deliberative Democracy or Agonistic Pluralism? The Relevance of the Habermas Mouffe Debate for Third World Politics Alternatives. Global, Local, Political 27 (4): 459-487.

Kilic, Meryem (2008) Derde generatie burgerparticipatie, hoe doe je dat? Twijnstra Gudde, Amersfoort.

Krijger, Marthe (2012) Moderne bijdragen aan de democratietheorie. Het populisme, agonisme en de

associatieve democratie in idee-historisch perspectief. Masterscriptie Politicologie ongepubliceerd.

Layard, Antonia (2012) Legislation and Policy: The Localism Act 2011: what is ‘local’ and how do we (legally) construct it? Environmental Law Review 14 (2): 134-144.

Mouffe, Chantal (1999) Deliberative Democracy or Agonistic Pluralism? Social Research 66 (3): 745-758.

Mouffe, Chantal (2000) Wittgenstein, political theory and philosophy. Online gepubliceerd: http://them.polylog.org/2/amc-en.htm.

Nota’s en rapporten

Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010) Help een burgerinitiatief! Den Haag. Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2012) Beleidsdoorlichting burgerparticipatie

2007-2011. Den Haag.

Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013) De doe-democratie. Kabinetsnota ter

stimulering van een vitale samenleving. Den Haag.

Nicis Institute (2010) Burgerschap in de doe-democratie. Den Haag.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005) Vertrouwen in de buurt. Amsterdam.

Digitale bronnen

Website Lokale Democratie: http://www.lokaledemocratie.nl/ (laatst geraadpleegd 06-06-2014) Website LSA bewoners 1: http://www.lsabewoners.nl/bijeenkomsten/voor-wat-hoort-wat/ (laatst geraadpleegd 15-05-2014)

Website LSA bewoners 2: http://www.lsabewoners.nl/wp-content/uploads/2014/02/LSA-Buurtrechten.pdf (laatst geraadpleegd 15-05-2014)

26 Motie Hoek-Poorter: http://www.lsabewoners.nl/wp-content/uploads/2013/12/Motie-nieuw-bestuurlijk-stelsel-vanaf-2014-recht-op-bouwen.pdf (laatst geraadpleegd 22-06-2014)

Website Pakhuis de Zwijger 1: http://www.dezwijger.nl/103606/nl/wat-is-maakdebuurt (laatst geraadpleegd 15-05-2014)

Website Pakhuis de Zwijger 2: http://www.dezwijger.nl/103612/nl/proces-van-maakdebuurt (laatst geraadpleegd 15-05-2014)

Website Planningportal: http://www.planningportal.gov.uk/inyourarea/neighbourhood/ (laatst geraadpleegd 15-05-2014)

Website Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/regering/troonrede (laatst geraadpleegd 09-06-2014)

Interviews

N. Dubbelboer en E. Kalk, beiden directeur Agora Europa, 23-04-2014. H. Politiek, programmamanager bij gemeente Amsterdam, 08-05-2014. N. Dubbelboer, directeur Agora Europa, 20-05-2014.

R. Schleijpen, sociale ondernemer bij Lokale Lente en het bedrijf Schleijpen en Leatemia, 28-05-2014. K. van Assendelft, taalkunstenares, 28-05-2014.

M. Poorter, gemeenteraadslid PvdA bij gemeente Amsterdam, 02-06-2014. J. Hoek, oud-gemeenteraadslid Groen Links bij gemeente Amsterdam, 02-06-2014. J. Meerkerk, programmamanager bij Pakhuis de Zwijger, 11-06-2014.

Bijeenkomsten

Bijeenkomst Maak de Buurtwet, 23-04-2014, Pakhuis de Zwijger.

Bijeenkomst Maak de Buurtwet, 30-04-2014, Het huis van de wijk Rivierenbuurt. Diner Pensant, 22-05-2014, Pakhuis de Zwijger.

Vergadering met verschillende initiatiefnemers van de Buurtwet, 26-05-2014, Pakhuis de Zwijger. Bijeenkomst Maak de Buurtwet, 17-06-2014, Pakhuis de Zwijger.

27

Appendix

Vragenlijst interviews

1. Hoe is de Buurtwet ontstaan?

2. Hoe bent u betrokken bij de Buurtwet? 3. Wat is volgens u het doel van de Buurtwet?

4. Kunt u alle partijen noemen die bij de Buurtwet betrokken zijn? 5. Merkt u dat andere partijen een zelfde of juist andere visie hebben? Indien dit zo is:

- Draagt dit voor u bij aan nieuwe inzichten?

- Zijn er soms partijen die van mening verschillen? En hoe wordt hier mee omgegaan? Houden andere partijen vast aan deze visie, of staan ze duidelijk open voor de visies van andere partijen? - Kunt u een voorbeeld noemen?

6. Wat voor soort burgers voelen zich volgens u betrokken bij de Buurtwet? 7. Hoe duidelijk is er gekeken naar de opzet en de uitkomsten van de Localism Act? 8. Kent u nog andere belangrijke actoren die we kunnen interviewen?