Communicatie in de polder: zege of saboteur?

Communicatie in de polder: zege of saboteur?

beleidsvormende consultaties met externe belanghebbenden, door de theoretische lens van de transactiekostenbenadering

Alice Eleanor Vogel

Studentnummer: 2342340 Masterthesis Management van de Publieke Sector

Afstudeerrichting: Public Affairs Universiteit Leiden Begeleider: Prof.dr. A. Timmermans Tweede lezer: Dr. G.E. Breeman 2 augustus 2019 Aantal woorden: 22.793

VOORWOORD

Gewaardeerde lezer,

Voor u ligt mijn afstudeerscriptie van de master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden, afstudeerrichting Public Affairs. Deze scriptie is het resultaat van vijf jaar lang met veel plezier studeren, ontwikkelen en afronden. Na de bachelors Nederlandse Taal en Cultuur en Politicologie aan de Universiteit van Amsterdam, bracht mijn interesse voor public affairs mij terug naar mijn geboortestad Leiden. Geboeid door hoe strategische actoren bij elkaar samenkomen en strijden in het spanningsveld van het beleidsproces, zat ik afgelopen jaar drie dagen per week in de trein naar Den Haag, waar de faculteit Governance en Global Affairs zich bevindt.

Het onderzoek dat voor u ligt, vloeit voort uit mijn interesse voor het verloop van beleidsprocessen, de rol van strategische actoren daarin, en hoe beleid en actoren in verbinding staan met de maatschappij. Er vliegen ons allen dagelijks onderwerpen om de oren waarvoor de ene stakeholder meer aandacht probeert te genereren, en een ander juist minder. Dat alles met het doel het beleidsproces rondom het onderwerp te beïnvloeden. Het Klimaatakkoord dat in dit onderzoek centraal staat, is daar slechts een voorbeeld van.

Graag wil ik Arco Timmermans bedanken voor zijn begeleiding. Niet in de laatste plaats omdat hij naast het begeleiden van mijn onderzoeksproces, ook met mij het gesprek aan ging over andere maatschappelijke onderwerpen of mijn thuissituatie. Ook Merel kan niet onbenoemd blijven: wie had zes jaar geleden gedacht dat wij uiteindelijk precies hetzelfde studiepad zouden volgen? Dankjewel dat je altijd wilde sparren als ik daar behoefte aan had.

Tot slot wil ik graag mijn vader Bas bedanken voor het klankbord dat hij vijf jaar lang is geweest. Ondanks dat hij tijdens het schrijven van deze scriptie op de fiets door Europa trok, heeft hij gedurende mijn hele studerende leven altijd open gestaan om discussies te voeren en zo met mij te ontdekken waar mijn maatschappelijke interesses lagen.

Rest mij niets anders dan u veel leesplezier te wensen. Alice Vogel

2

INHOUDSOPGAVE

2.1 Polderoverleg: beleidsvorming aan de hand van consultatie ... 9

2.1.1 Het polderoverleg in drie aspecten ... 10

2.1.2 Het polderproces ... 11

2.1.3 Beweegredenen voor polderen ... 13

2.2 De onderhandelaars: type belangenorganisaties en strategieën ... 14

2.2.1 Typen externe belanghebbenden ... 14

2.2.2 Lobbystrategieën en beweegredenen van typen belanghebbenden ... 15

2.3 Transactiekostenbenadering ... 19

2.3.1 Economische benadering in publieke context ... 19

2.3.2 Transactiekostenbenadering in beleidsvormende consultatie met externe belanghebbenden .... 20

2.4 Verwachtingen ... 24

3.METHODE ... 27

3.1 Klimaatonderhandelingen als overkoepelende context voor vergelijkende analyse ... 27

3.2 Geselecteerde organisaties ... 29

3.3 Geselecteerde communicatiekanalen ... 32

3.4 Beschrijvend kwantitatieve en kwalitatieve inhoudsanalyse ... 33

4.ANALYSE ... 36

4.1 Hoeveelheid berichtgeving ... 36

4.2 Bevindingen aan de hand van analytisch kader ... 38

4.2.1 Type activiteit in bericht ... 38

4.2.2 Gefragmenteerd ledenbestand leidt tot meer (inhoudelijke) communicatie ... 40

4.2.3 Het opstellen en uitspreken van specifieke doelen ... 41

4.2.4 Het aanspreken van een specifieke doelgroep ... 43

4.2.5 Oordelen over het ontwerp Klimaatakkoord ... 44

4.2.6 Resultaten bespreken van het ontwerp Klimaatakkoord ... 45

4.2.7 Tussenconclusie ... 48

4.3 Inhoudsanalyse per type organisatie ... 49

3

4.3.2 Brancheorganisaties ... 50

4.3.3 Institutionele groepen ... 53

4.3.4 Individueel bedrijf: de Nederlandse Spoorwegen ... 55

4.3.5 Tussen bedrijf en NGO: de ANWB ... 56

4.3.6 NGO’s ... 57

4.3.7 Tussenconclusie ... 59

4.4 Transactiekostenbenadering in poldercontext ... 61

4.4.1 Transactiekosten-verhogende communicatie ... 61

4.4.2 Transactiekosten-verlagende communicatie ... 64

4.4.3 Transactiekostenbenadering als verklarende lens ... 67

5.CONCLUSIE ... 73

6.DISCUSSIE EN VERVOLGONDERZOEK ... 75

LITERATUURLIJST ... 78

BIJLAGEN ... 84

Bijlage 1: Alle organisaties aan mobiliteitstafel en overkoepelend klimaatberaad ... 84

4

1. INTRODUCTIE

1.1 Probleemstelling

Vlak voor de presentatie van het ontwerp Klimaatakkoord gaf de milieubeweging er de brui aan: zij weigerde het voorlopige resultaat te steunen (Straver, 2018). Maandenlang hebben honderden externe belanghebbenden onderhandeld over de invulling van het Nederlandse Klimaatakkoord. Dit met één doel: in 2030 wil Nederland 49% minder broeikasgassen uitstoten dan in 1990 (Klimaatakkoord, z.d.). Om tot een akkoord te komen is er een coördinerend overlegorgaan (het Klimaatberaad) samengesteld, bestaande uit vijf sectortafels die fungeren als platformen waar de concrete afspraken worden gemaakt (Ibid.). Naast deze vijf klimaattafels, waar al ruim zestig externe belanghebbenden plaats hebben, wordt in talloze subtafels overlegd over meer specifieke thema’s. Alle betrokken partijen moesten ‘’een concrete bijdrage kunnen leveren aan de transitie, kennis over hun sector hebben en over mandaat beschikken om afspraken te maken’’ (Rijksoverheid, 2018). Waar het betrekken van een rijke variatie aan belanghebbenden draagvlak had moeten creëren voor het implementeren van maatregelen, zorgt het opstappen van de milieubeweging voor commotie. Het voorlopige akkoord is in hun ogen te ‘vaalgroen’ (Straver, 2018).

Het is niet de eerste keer dat betrokken belanghebbenden van de onderhandelingstafel weglopen. Zo klapte in november 2018 na jaren van besprekingen het pensioenoverleg, en is er veel frictie in het overleg over de groei van luchthaven Schiphol (Van Lieshout & Van Ammelrooy, 2018; Zuidervaart, 2018). Nederland kent een rijke poldertraditie, waarin belanghebbenden en sociale partners medeverantwoordelijkheid dragen voor de totstandkoming van overheidsbeleid (De Beer, 2016; Van den Berg & Franke, 1998). Dit zogenoemde poldermodel wordt beschreven als ‘’onderhandelingen tussen de overheid en verenigingen van werknemers en werkgevers, met als doel het sluiten van nationale sociale akkoorden en andere overeenkomsten, en het uitzetten van gezamenlijk beleid’’ (Keune, 2016, p.9). Het vloeit logisch voort uit het Nederlandse bestuurssysteem, waarin door proportionele vertegenwoordiging ook minderheden gerepresenteerd worden. Hetzelfde gebeurt bij het betrekken van sociale partners bij beleidsvorming, waardoor draagvlak ontstaat voor de uitvoering van het gevormde beleid (Idem.).

Maar, hier zit ook een keerzijde aan. Zo stellen enkele klimaatdeskundigen dat de gehanteerde ‘poldermethode’ het onmogelijk maakt om ambitieuze klimaatdoelstellingen te behalen (Hotse Smit, 2018; Winsemius, 2018). Harde beslissingen maken is ingewikkeld wanneer

5 veel belanghebbenden met tegengestelde belangen meepraten. Daarnaast bestaat er een risico dat de gedane inspanningen op ‘niets’ uitlopen, terwijl de betrokken belanghebbenden juist voor implementatie-draagvlak moeten zorgen. Zodoende druist het weglopen van onderhandelpartners vanuit overheidsperspectief in tegen de samenstellings-reden van een polderoverleg.

Wat maakt dat belanghebbenden de onderhandelingstafel verlaten? Het lijkt of de baten van meepraten aan de onderhandelingstafel bij weglopen niet meer opwegen tegen de kosten die er tegenover staan. Belanghebbenden zijn strategische actoren. Zij streven ernaar invloed uit te oefenen om voor hen en hun achterban gunstig beleid te bewerkstelligen (Beyers, Eising & Maloney, 2008; Binderkrantz & Krøyer, 2012). Deelname aan beleidsvormende consultaties, zoals de klimaatonderhandelingen, biedt hiertoe een kans (Pitrenaite-Zileniene & Mikulskiene, 2013). Wie direct met de beleidsmakers onderhandelt, praat met hen die de gehoopte beleidsuitkomst kunnen bewerkstelligen (Marsh et al., 2009). Waarom zou een belangenbehartiger deze kans opgeven?

Een mogelijk antwoord op deze vraag is het potentiële (gezichts)verlies dat een organisatie lijdt wanneer zij aan tafel blijft. Bij beleidsvormende consultaties schuiven partijen aan met vastgestelde doelen. Om deze doelen te behalen, lobbyen zij niet alleen rechtstreeks bij beleidsmakers (inside lobby), maar ook door de publieke opinie te mobiliseren (outside lobby) (Binderkrantz & Krøyer, 2012; Tresch & Fischer, 2015). Publieke aandacht is een manier om druk te zetten op politieke besluitvormers (De Bruycker, 2019). Publieke communicatie van belanghebbenden dient niet alleen om beoogd beleid te bewerkstelligen, maar ook als middel om naar (potentiele) achterban te communiceren (Tresch & Fischer, 2015). Door deze communicatie ontstaan verwachtingen, die de onderhandelaars door het moeten sluiten van compromissen niet altijd waar kunnen maken (Keune, 2016; Montpetit, 2012). Wanneer het resultaat te ver van de gemaakte beloften vandaan lijkt te raken, zou dit dus kunnen zorgen dat de baten van het meepraten niet meer opwegen tegen het mogelijke verlies. Zorgen de strategische keuzes van belanghebbenden ervoor dat polderoverleg niet altijd de gewenste uitkomst behaalt?

Publieke communicatie van belangenbehartigers is een politiek pressiemiddel en noodzaak voor achterban, maar ook een eventuele valkuil. Hierom zou het bestuderen van de publieke communicatie van betrokken belanghebbenden over een polderoverleg kunnen bijdragen aan het verklaren van het verloop ervan. Om deze reden staat in dit onderzoek de volgende onderzoeksvraag centraal:

Op welke manier kan de publieke communicatie van betrokken belanghebbenden over een beleidsvormende consultatie bijdragen aan het verklaren van het verloop van deze consultatie?

6 In het beantwoorden van deze onderzoeksvraag staat het handelen van strategische belanghebbenden in polderoverleg centraal. Het gaat specifiek om uitingen van stakeholders zelf, en niet hoe andere actoren over hen berichten. Een theorie die de verklarende lens kan vormen bij de beantwoording is de transactiekostenbenadering. Deze van origine economische benadering stelt dat actoren ernaar zullen streven met zo min mogelijk kosten zoveel mogelijk resultaat te behalen (Caballero & Soto-Onate, 2016; Horn, 1995). Actoren zijn rationeel, en wegen kosten en baten tegen elkaar af met de kennis die zij hebben. Er is te verwachten dat belanghebbenden in een polderoverleg ook rationele afwegingen maken. Zodoende zal de transactiekostenbenadering gehanteerd worden als lens om het gedrag van betrokken belanghebbenden te bestuderen en verklaren.

Terwijl de transactiekostenbenadering van origine een economische theorie is, die letterlijke kosten en baten afweegt, wordt deze steeds vaker ook in institutionele context toegepast. Op politiek vlak kan dit bijvoorbeeld inhouden dat politici in zo min mogelijk tijd en met zo min mogelijk ‘moeite’ duurzaam beleid willen implementeren (Horn, 1995). In institutionele context is de benadering tot nu toe voornamelijk toegepast om institutionele inrichting te verklaren (Horn, 1995; Laffont & Martimort, 1998; Caballero & Soto-Onate, 2016). Hoe de benadering kan bijdragen aan het verklaren van handelen van belangenbehartigers in deze institutionele inrichting, is een nieuwe stap. De volgende paragraaf gaat verder in op de wetenschappelijke en maatschappelijke bijdrage van dit onderzoek.

1.2 Relevantie

Het beantwoorden van de gestelde onderzoeksvraag draagt op wetenschappelijk vlak bij aan nieuwe inzichten binnen de te bestuderen context (polderoverleg), de betrokken spelers (externe belanghebbenden) en de theoretische lens (transactiekostenbenadering). Allereerst is er nog weinig bekend over het inhoudelijke verloop van beleidsvormende consultaties met externe belanghebbenden en mogelijke verklaringen voor dit verloop. Er zijn onderzoekers die zich afvragen of het poldermodel in de eenentwintigste eeuw nog voldoende legitimiteit geniet (Keune, 2016; Braun, 2016; De Beer, 2016). Zo benoemt Keune (2016) dat de proceslegitimiteit onder druk staat, omdat er meer vraag naar transparantie en verantwoording naar achterban is. Deze vraag lijkt te gehoor te vinden, maar dit kan wel leiden tot verminderde efficiëntie en meer conflict. Dit conflict komt in dit onderzoek aan bod. Naast vragen over de legitimiteit van beleidsvormende consultatie, is er in bestaand onderzoek op kwantitatieve wijze bestudeerd of het voor gevestigde belanghebbenden gemakkelijker is toegang te verkrijgen tot beleidsvormende adviesorganen (Fraussen, Beyers & Donas, 2015). Waar deze onderzoeken stilstaan bij of de

7 samenstelling van organen wel legitiem is, gaan ze nog niet inhoudelijk in op de invloed van de externe belanghebbenden op het verloop van de consultaties. Dit terwijl het succes van beleidsvormende consultaties juist ook afhangt van deze belanghebbenden. Met de gepresenteerde bevindingen kan dit onderzoek bijdragen aan de discussie over de legitimiteit van het poldermodel.

Ten tweede stellen Beyers, Eising & Maloney (2008) dat bestaand onderzoek over belangenorganisaties te weinig aandacht besteed aan de spanning tussen de interne dynamiek van belangengroepen en hun externe doelen. Met interne dynamiek doelen zij op de relatie met leden, het bijeenbrengen van beleidsvoorkeuren en hoe deze voorkeuren te representeren. Het voornaamste externe doel is beïnvloeding van beleidsuitkomsten. Beyers, Eising & Maloney (2008) benoemen dat een nadere bestudering van de interne logica en hoe deze samenhangt met de strategische keuzes die belangengroepen maken, van belang is om meer inzicht te krijgen in de politiek van belangenorganisaties. Dit onderzoek neemt deze link onder de loep.

Tot slot vormt dit onderzoek een uitbreiding in de toepassing van de transactiekostenbenadering. In publieke context is de benadering redelijk nieuw en zijn zowel de methodische toepassingen als geanalyseerde objecten nog beperkt. Bestaand onderzoek maakt vaak nog gebruik van economische berekeningen of, wanneer dit niet het geval is, past de benadering vooral op kwantitatieve wijze toe (bijv. De Bruyne & Fischhendler, 2013; Laffont & Martimort, 1998; Krutilla & Alexeev, 2014; Rasmussen & Toshkov, 2013; Timmermans, 2006). Dit onderzoek kan door een inhoudsanalyse van publieke communicatie kwalitatieve inzichten verschaffen, waarmee de toepassing van de transactiekostenbenadering wordt uitgebreid. Niet alleen het type onderzoek, ook de bestudeerde context kan leiden tot breder begrip. Huidige onderzoeken aan de hand van de transactiekostenbenadering in publieke context bestuderen vrijwel altijd keuzes bij institutionele inrichting of de Europese Unie (Caballero & Soto-Onate, 2016; Horn, 1995). Onderzoeken die wel ingaan op het bereiken van overeenstemming voor wetten of verdragen, hebben de context van de beleidsvormende consultatie met externe belanghebbenden nog niet bestudeerd, terwijl dit in een ‘polderend’ land als Nederland heel relevant is1 _{(Hindmoor, 1998; De Bruyne & Fischhendler, 2013).}

Naast wetenschappelijke relevante inzichten, levert het beantwoorden van de onderzoeksvraag ook maatschappelijk relevante bevindingen op. Zoals genoemd is beleidsvorming door polderen in Nederland een gevestigde manier van overeenstemming vinden. Het is hierdoor belangrijk mogelijke verklaringen voor moeizaam verloop van deze

1 _{Denk bijvoorbeeld aan het bereiken van overeenstemming met externe belanghebbenden in het Nederlandse}

Klimaatakkoord, pensioenakkoord, Schiphol-overleg en arbeidsmarktoverleg (Straver, 2018; Van Lieshout & Van Ammelrooy, 2018; Zuidervaart, 2018).

8 beleidsvorming te identificeren. Dit draagt bij aan het voorkomen van mislukking in de toekomst, door meer inzicht in hoe om te gaan met een veelvoud aan betrokken stakeholders en hun publieke ‘campagnes’. Daarnaast is er vanuit de maatschappij kritiek geuit op de invulling en het verloop van recente beleidsvormende consultaties, onder andere door stroeve ervaringen bij het Klimaatakkoord en pensioenoverleg (Brandsma, 2018; Hotse Smit, 2018; Kammer & Pelgrim, 2018; Winsemius, 2018). Deskundigen vragen zich af: werkt polderen nog wel? De inzichten uit dit onderzoek kunnen helpen bij toekomstige invulling van adviesorganen. Externe belanghebbenden kunnen de motor achter succes van nieuw beleid zijn, wanneer zij bijdragen aan draagvlak in de samenleving. Het is zowel voor publiek functionarissen als deze belanghebbenden zelf relevant om te begrijpen hoe deze belanghebbenden daadwerkelijk de motor blijven in plaats van dat zij saboteurs van beleidsvorming worden.

1.3 Verloop onderzoek

Het volgende hoofdstuk zet allereerst het theoretisch kader uiteen waarop dit onderzoek bouwt. De theorie gaat in op de institutionele context (beleidsvormende consultatie), spelers (externe belanghebbenden) en theoretische lens (transactiekostenbenadering). Aan de hand van theorieën over deze drie onderdelen, worden verwachtingen opgesteld. Vervolgens ontvouwt het methode-hoofdstuk hoe er aan de hand van een inhoudsanalyse van publieke communicatie van stakeholders over de klimaatonderhandelingen zowel beschrijvende kwantitatieve als diepere kwalitatieve bevindingen te presenteren zijn. Daarnaast worden de gemaakte keuzes in de selectie van externe belanghebbenden en communicatiekanalen onderbouwd. Hierop volgend presenteert de analyse allereerst verschillende bevindingen over de klimaatonderhandelingen, waarna ook bredere implicaties voor polderoverleg en de transactiekostenbenadering worden opgesteld. Tot slot geeft de conclusie beknopt antwoord op de onderzoeksvraag, en expliceert de discussie de nodige kanttekeningen bij het uitgevoerde onderzoek en mogelijkheden voor vervolgonderzoek.

9

2. THEORETISCH KADER

Om een antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag, is het allereerst van belang een theoretisch kader uiteen te zetten waar de analyse op gebaseerd wordt. Globaal zal dit theoretisch kader uit drie onderdelen bestaan: het polderoverleg, typen belangenorganisaties en hun strategieën, en de transactiekostenbenadering. Deze drie onderdelen zijn te zien als de bestudeerde context, de spelers die binnen deze context actief zijn en de verklarende factor voor hun gedrag die in dit onderzoek centraal staat. Dit leidt tot 'de uitkomst': hoe belangenorganisaties handelen in een polderoverleg door aanwezige transactiekosten.

Figuur 1 - Samenhang theoretisch kader

2.1 Polderoverleg: beleidsvorming aan de hand van consultatie

Dit subhoofdstuk zal allereerst de basisaspecten van het Nederlandse poldermodel beschrijven. Vervolgens worden de verschillende fasen van polderoverleg uiteengezet. Om uiteindelijk naast de bevindingen ook een beknopt beleidsadvies te kunnen formuleren, wordt hierbij tevens ingegaan op wanneer legitimiteit in elke fase bestaat. Door de bevindingen te verbinden aan deze legitimiteit, is de uitvoering van beleidsvormende consultaties (en de legitimiteit in de verschillende fasen) wellicht te verbeteren. Tot slot komen de voordelen en beweegredenen voor de betrokken actoren aan bod, aangezien het gedrag van deze actoren bepalend is voor het slagen van de beleidsonderhandelingen. De volgende paragrafen gaan verder in op de betrokken actoren, door bestaande theorieën over strategieën van belangenorganisaties en de transactiekostenbenadering als verklarende theorie voor gedrag van actoren te beschrijven.

10

2.1.1 Het polderoverleg in drie aspecten

Keune (2016) beschrijft het Nederlandse poldermodel als ‘’onderhandelingen tussen de overheid en verenigingen van werknemers en werkgevers, met als doel het sluiten van nationale sociale akkoorden en andere overeenkomsten, en het uitzetten van gezamenlijk beleid’’ (p.9). Deze beschrijving bestaat uit drie componenten. Allereerst verloopt het proces via onderhandeling. De politieke beslissingsmacht wordt gedeeld met meerdere partijen, waarvan wordt verwacht dat zij naast hun eigen belang ook het algemeen belang en sluiten van compromissen nastreven (Keune, 2016). Door redelijke discussie kunnen beleidsactoren elkaars opvattingen leren respecteren en zelfs van beleidspositie veranderen, wat kan leiden tot noodzakelijke compromissen en overeenstemming (Montpetit, 2012). Hemerijck en Van der Meer (2016) noemen polderen ook wel ‘probleemoplossend onderhandelen’. Er kan geformaliseerde participatie plaatsvinden, in werkgroepen, raden of commissies, of meer informele participatie zonder geïnstitutionaliseerde werkvorm. Bij een meer formeel karakter worden actoren betrokken die te beschouwen zijn als belangrijke stakeholders en experts in hun vakgebied (Pitrenaite-Zileniene & Mikulskiene, 2013). Dit is ook het geval bij de Nederlandse poldermethode en leidt tot de tweede component uit de definitie.

Een tweede aspect van het poldermodel is dat er diverse partijen bij het overleg betrokken zijn, zowel vanuit de overheid zelf als externe belanghebbenden (Keune, 2016). Braun (2016) onderscheidt twee typen externe actoren die vaak vertegenwoordigd zijn, te weten klassieke sociale partners 2 _{en belangenorganisaties. Met belangenorganisaties duidt zij}

organisaties aan die een sociaal(economisch) belang behartigen. Dit kunnen brancheorganisaties zijn, maar bijvoorbeeld ook consumentenorganisaties, sportkoepels, natuur- en milieuorganisaties en goededoelenorganisaties (Braun, 2016). Ondanks dat particuliere ondernemingen meestal worden vertegenwoordigd via brancheorganisaties, zijn zij ook zelf belanghebbenden, aangezien overheidsbeleid hun actiemogelijkheden beïnvloedt (Nicoll Victor, 2007). Wanneer dit onderzoek de term externe belanghebbenden gebruikt, omvat dit zowel klassieke sociale partners als belangenorganisaties en private ondernemingen. Op belangen van individuele burgers wordt niet afzonderlijk ingegaan, omdat de beschreven belanghebbenden deze in het poldermodel vertegenwoordigen.

In hoeverre de overheid externe belanghebbenden betrekt bij beleidsvorming varieert. Zo kan de overheid simpelweg informatie communiceren, feedback vragen op reeds opgestelde plannen, nieuwe adviezen vragen of externe belanghebbenden daadwerkelijk toelaten tot beleidsvormende functies of organen (Edelenbos, 2000; Stewart, 2009).

2 _{Hieronder vallen vakbonden FNV, CNV & VCP en werkgeversorganisaties VNO-NCW, MKB en LTO (Braun,}

11 Tot slot is het beoogde product de derde component in de definitie van het poldermodel: akkoorden sluiten en beleid uitzetten. Het beleidsproces omvat de manieren om beleidsbeslissingen te nemen en deze te implementeren (Stewart, 2009). Er worden dus niet alleen afspraken gemaakt over wat de doelen zijn, maar ook hoe deze behaald worden. In een polderoverleg deelt de overheid haar vermogen om bindende overeenkomsten te sluiten en de naleving ervan af te dwingen met externe belanghebbenden (Hemerijck & Van der Meer, 2016). De gemaakte afspraken kunnen als potentiele oplossingen gelden waaraan politici nog aanpassingen kunnen doen op basis van het testen van de oplossingen (co-productie), maar kunnen ook bindend zijn (co-besluitvorming) (Edelenbos, 2000). Bij polderoverleg zijn de afspraken vaak bindend. Zo zal bijvoorbeeld vakbond FNV niet accepteren dat politici de pensioenleeftijd op een later moment toch ophogen, als in de polder is vastgelegd dat dit tot een bepaald jaar niet gebeurt.

2.1.2 Het polderproces

Om naast de bevindingen ook een beknopt beleidsadvies te formuleren, is het van belang in deze paragraaf naast het polderproces ook uiteen te zetten waar het poldermodel legitimiteit vindt. Immers, hebben overheidsactoren als doel legitimiteit voor gemaakte beslissingen te verkrijgen door het inrichten van beleidsvormende consultaties. Schmidt (2013) beschrijft dat het poldermodel legitimiteit vindt in drie onderdelen, die eveneens te beschouwen zijn als de fasen van het overleg. Allereerst de input, die bestaat uit de actoren in het politieke bestel. Dit zijn zowel de betrokken overheidsactoren als externe belanghebbenden (Schmidt, 2013; Keune, 2016). Inputlegitimiteit houdt in dat de betrokken actoren de belangen van burgers vertegenwoordigen. De partijen die aanwezig zijn moeten door de samenstelling zorgen dat, als er overeenstemming wordt bereikt, er daadwerkelijk een maatschappelijk gedragen oplossing ontstaat (De Beer, 2016; Keune, 2016). Indien dit niet het geval is, kunnen de resultaten later alsnog op veel weerstand stuiten, terwijl polderen dit juist tracht te voorkomen. Over de representativiteit van adviesorganen stellen Fraussen, Beyers en Donas (2015) dat deze een gelimiteerde hoeveelheid zetels hebben, waardoor sommige (typen) belanghebbenden meer toegang hebben dan anderen. Zij laten zien dat traditionele economische belanghebbenden in België nog steeds de inner circle bij domineren, ondanks dat er tegenwoordig een diverse samenstelling van belanghebbenden wordt betrokken bij beleidsvormingsprocessen. Binnen de Nederlandse poldertraditie zijn de eerder aangeduide klassieke sociale partners geprivilegieerde belangengroepen. Zij hebben speciale functies en institutionele posities toebedeeld gekregen, en worden van oorsprong betrokken bij beleidsvormende consultaties (Keune, 2016).

12 Ten tweede de throughput, die draait om het proces. Zoals beschreven bestaan in dit proces enkele noodzakelijke voorwaarden voor succes van het poldermodel: vertrouwen om aan tafel te gaan zitten, eigenbelang gedeeltelijk op te geven, compromissen te willen sluiten en niet onnodig gedetailleerde afspraken te maken (Keune, 2016; Montpetit, 2012). Er bestaan vijf hoofdfactoren die de complexiteit van het proces beïnvloeden, te weten 1) de inhoudelijke en technische doelstellingen, 2) het netwerk en de hoeveelheid betrokken belanghebbenden, 3) de gouvernementele en maatschappelijke context (met name situaties uit het verleden omtrent een onderwerp), 4) het tijdsframe en 5) de financiële omvang (Driessen, Glasbergen en Verdaas, 2001). Een toename van deze factoren zorgt voor verhoogde complexiteit. Wanneer meer vanuit de betrokken actoren zelf wordt gekeken, is het in het proces belangrijk om niet alleen aan de noodzakelijke voorwaarden van het poldermodel te voldoen, maar ook om een balans te vinden in de spanning tussen niet te veel weggeven voor eigen achterban en ruimte behouden om te manoeuvreren (Boonsta, 2016, p.206). Hoe deze balans voor belanghebbenden een rol speelt, zetten de komende paragrafen nader uiteen.

Proceslegitimiteit omvat ‘’de kwaliteit van de governance van het model in termen van transparantie en efficiency van processen, en onderling vertrouwen en samenwerking tussen de actoren’’ (Keune, 2016, p.11). Legitimiteit ontstaat door transparantie en efficiëntie. Waar polderen vroeger hoofdzakelijk achter gesloten deuren plaatsvond, bestaat er nu meer transparantie. Zo stelt Boonstra (2016) dat (sociale) media polderactoren dwingen tot meer openheid, waardoor ze steeds meer in een ‘glazen huis’ in plaats van ‘black box’ opereren (p.206)3_{. Er is een roep om transparantie en verantwoording naar achterban, die langzaam}

gehoor lijkt te vinden (Keune, 2016). Dit kan effect hebben op efficiëntie en de capaciteit om tot oplossingen te komen (Ibid.).

Tot slot zijn wat betreft de output niet alleen de gemaakte afspraken van belang, maar ook de implementatie van het beleid. Legitieme output ontstaat bij probleemoplossende capaciteit, oftewel capaciteit om effectief beleid te vormen dat het publiek belang nastreeft en bijdraagt aan het oplossen van maatschappelijke problemen (Keune, 2016). Zoals beschreven wordt van de betrokken actoren verwacht dat zij naast hun eigen belang ook het algemeen belang en sluiten van compromissen nastreven (Ibid.). Maar, zelfs wanneer er op nationaal niveau met koepelorganisaties overeenstemming wordt bereikt, is het niet vanzelfsprekend dat actoren op decentraal niveau de centrale afspraken loyaal uitvoeren (De Beer, 2016). De paragraaf over de

3 _{Deze verandering is te beschouwen als bredere verandering. Waar Nederland zich vroeger liet kenmerken door een}

stelsel met een vaste ‘ijzeren ring’ van bij de beleidsvorming betrokken partijen, bestaat hedendaags een corporatistisch stelsel waarin meer partijen kans hebben toegang te krijgen (De Beer, 2016; Van den Berg & Franke, 1998).

13 transactiekostenbenadering gaat hier verder op in. Daarnaast is het ingewikkeld om te bepalen wanneer beleid een probleem daadwerkelijk heeft opgelost.

2.1.3 Beweegredenen voor polderen

Overheidsactoren hebben verscheidene motieven om externe belanghebbenden via een formeel participatieproces bij beleid te betrekken. Pitrenaite-Zileniene en Mikulskiene (2013) hebben de meest prominente motieven middels kwalitatief onderzoek samengevat. Allereerst is beleidsvormende consultatie de meest geschikte manier om confronterende belangen te identificeren. De onderhandelingen vormen in dit geval een arena waarin meningsverschillen tot uiting komen, zodat beleidsmakers bekend zijn met de knelpunten. Een tweede motief is het verkrijgen van steun uit meerdere sectoren. Gevestigde sociale partners zijn hierin het meest belangrijk. Tot slot kunnen politieke veranderingen, bijvoorbeeld in de dominerende politieke partij of regeringssamenstelling, leiden tot focus op nieuwe trends en problemen (Pitrenaite-Zileniene & Mikulskiene, 2013; Breeman et al., 2008). Hierdoor kan vraag naar participatie van externe belanghebbenden op een nieuw beleidsonderwerp ontstaan. Al met al speelt draagvlak creëren in al deze motieven een rol. Dit verschilt van meer informele participatie, waarin het communiceren van informatie een belangrijk motief is (Pitrenaite-Zileniene & Mikulskiene, 2013).

Niet alleen publieke actoren hebben beweegredenen voor het betrekken van externe belanghebbenden bij het beleidsproces, ook externe belanghebbenden zelf wijzen verscheidene voordelen van hun participatie aan. In deze motieven onderscheiden Pitrenaite-Zileniene en Mikulskiene (2013) zes categorieën. Allereerst willen stakeholders voorkomen dat andere belangen de bovenhand krijgen in het opstellen van beleid. Door te participeren, kan een belanghebbende zorgen voor het behouden van balans tussen belangengroepen. Ten tweede zijn belanghebbenden van mening dat hun expertise kan leiden tot betere toepassing van kennis in de praktijk. Ten derde blijven de belanghebbenden door participatie zelf goed op de hoogte van welke beslissingen spelen die hen kunnen beïnvloeden. Ten vierde willen zij simpelweg de belangen vertegenwoordigen van degenen die ze representeren. Ten vijfde ervaren zij de noodzaak om tot gezamenlijke beslissingen te komen die beleidsproblemen kunnen oplossen. Tot slot leidt participatie bij beleidsvorming tot een netwerk, dat later kan bijdragen aan bereidheid van andere belanghebbenden informatie uit te wisselen en samen te werken. De volgende paragraaf gaat verder in op verschillende typen externe belanghebbenden, en de strategieën en doelen die zij hanteren.

14

2.2 De onderhandelaars: type belangenorganisaties en strategieën

Na in te zijn gegaan op beleidsvormende consultatie met externe belanghebbenden als institutionele context, is het voor het verklaren van het verloop van dergelijke consultaties van belang nader in te gaan op typen stakeholders en bestaande theorieën over strategieën die zij hanteren. Ondanks dat deze inzichten niet specifiek ingaan op het polderoverleg als context, zouden ze ook in deze context verklarend kunnen zijn.

2.2.1 Typen externe belanghebbenden

Zoals beschreven bestaat de term externe belanghebbenden in dit onderzoek uit klassieke sociale partners, belangenorganisaties en private ondernemingen. Bestaande onderzoeken naar (strategieën) van belangenorganisaties hanteren variërende typologieën. Een herhaaldelijk onderscheid is dat tussen NGO’s (citizen groups), zakelijke of economische belangenorganisaties en vakbonden (Beyers, 2008; Beyers, 2013; Dür & Mateo, 2013). In hun onderzoek naar toegang tot adviesorganen hanteren Fraussen, Beyers en Donau (2015) een onderscheid dat ook dit onderzoek hanteert, omdat het de verschillende typen aanwezigen in adviesorganen dekt. In deze groepen zijn zowel de eerder genoemde klassieke sociale partners als bredere term belangenorganisaties vertegenwoordigd:

1) Vakbonden: organisaties die de belangen van werknemers aangaande werkvoorwaarden representeren (Binderkrantz & Krøyer, 2012).

2) Bedrijfsgroepen: organisaties die de belangen van private ondernemingen representeren (Binderkrantz & Krøyer, 2012). Ook wel private brancheorganisaties.

3) Institutionele groepen: organisaties die overheidsdelen of –instituties representeren (Binderkrantz & Krøyer, 2012). Het gaat hier dus niet om de overheidsdelen zelf, zoals gemeentes, maar om organisaties die overkoepelend de belangen van deze overheidsdelen behartigen. Hierdoor zijn deze groepen ook wel publieke brancheorganisaties te noemen. Een voorbeeld is de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG).

4) NGO’s4_{: organisaties met individuele leden met een vermeende maatschappelijke functie,}

zoals goede doelen, consumentenorganisaties en patiëntenorganisaties (Fraussen, Beyers & Donau, 2015).

4 _{In Engelstalige wetenschappelijke literatuur worden deze organisaties meestal aangeduid als ‘citizen groups’ (bijv.}

Fraussen, Beyers & Donau, 2015; Dür & Mateo, 2013). Om verwarring te voorkomen met groeperingen bestaande uit burgers die beleid proberen te beïnvloeden (grassroots lobbybewegingen), wordt in dit onderzoek niet de term burgergroepen gehanteerd, maar NGO.

15 Fisker (2015) heeft bevonden dat drie factoren bepalend zijn voor het voortbestaan van belangenorganisaties: hoeveelheid leden, werknemers en betrokkenheid in het beleidsvormingsproces. Onder leden worden individuen en organisaties die financiële contributies maken naar de organisatie verstaan (Berry, 2015). Aantal leden en werknemers zijn graadmeters voor de hoeveelheid bronnen waarover een organisatie beschikt. Interne inkomsten uit ledenbijdragen en –donaties stellen bijvoorbeeld NGO’s in staat om te investeren in het ontwikkelen van programma’s en strategieën, onderhandelingen, coördinatie en representatie (Vincent, 2006). Afhankelijkheid van leden beïnvloedt hierdoor de strategie van organisaties (Betzold, 2013). De volgende paragraaf gaat hier verder op in. Wat betreft betrokkenheid in het beleidsvormingsproces worden groepen die vaker bij het beleidsproces aanwezig zijn serieuzer genomen, waardoor zij meer kunnen bereiken en meer aanzien genieten in de maatschappij. Beleidsinvloed en bronnen lijken hierdoor een vicieuze cirkel voor voortbestaan te vormen (Fisker, 2015).

Naast belangenorganisaties die zijn opgericht om belangen te behartigen, zijn ook private ondernemingen zelf belanghebbenden van overheidsbeleid (Chalmers, 2013; Fraussen, Beyers & Donau, 2015; Nicoll Victor, 2007). Los bestuderen hoe individuele ondernemingen zich opstellen is niet alleen door meespelende belangen relevant, maar ook omdat zij een ander type belanghebbende zijn door wiens belang ze dienen en hoe ze belangen behartigen. Bedrijven hebben geen leden, maar lobbyen voor een gunstige omgeving om winst te kunnen maximaliseren en hiermee aandeelhouders tevreden te houden (Lev, Petrovits & Radhakrishnan, 2010). Door dit verschil, is het interessant om te bestuderen of bedrijven zich anders gedragen in het communiceren over polderoverleg dan de andere vier typen belanghebbenden.

2.2.2 Lobbystrategieën en beweegredenen van typen belanghebbenden

Om onderbouwde verwachtingen op te kunnen stellen, gaat deze paragraaf allereerst in op wat reeds bekend is over welke typen belangengroepen welke soort lobbystrategie hanteren. Vervolgens wordt net als bij de uiteenzetting van het poldermodel beschreven welke (mogelijke) beweegredenen belanghebbenden voor gemaakte keuzes hebben.

Het meest grove onderscheid tussen type lobbystrategieën, is het verschil tussen inside en

outside lobby. Inside lobbyen is het beïnvloeden van beleidsmakers en politici door directe

interactie, outside lobbyen is beïnvloeding door de mobilisatie van publieke opinie (Binderkrantz & Krøyer, 2012; Tresch & Fischer, 2015). Onder inside lobby valt bijvoorbeeld hoe belanghebbenden zich opstellen in beleidsvormende consultaties, aangezien zij hierbij direct met beleidsmakers interacteren. De publieke communicatie van belanghebbenden die in dit onderzoek centraal staat, kan onderdeel zijn van hun outside lobby wanneer deze communicatie

16 gericht is op het beïnvloeden van de publieke opinie. Dit onderzoek bevindt zich in zekere mate op een snijvlak tussen inside en outside lobby, door te kijken hoe publieke communicatie (onderdeel van outside lobby) invloed heeft op het consultatieverloop (onderdeel van de inside lobby). Literatuur die dieper ingaat op verschillende vormen van outside lobby, classificeert vier categorieën van mogelijke activiteiten: 1) media-gerelateerd, 2) informerend, 3) mobiliserend en 4) protesterend (Tresch & Fischer, 2015). Tabel 1 geeft per categorie de mogelijke activiteiten weer. Deze verschillende vormen van outside lobby kunnen ook terug te zien zijn in de publieke communicatie van externe belanghebbenden over een polderoverleg. Wanneer Tresch en Fischer (2015) vervolgens bestuderen welke vormen belangenorganisaties in verschillende landen meer hanteren, stellen zij dat in Nederland de informatie-gerichte en media-gerichte strategie bovenmatig aanwezig zijn.

Binderkrantz en Krøyer (2012) bevinden dat van de genoemde typen belangenorganisaties institutionele groepen de meeste focus leggen op lobbyen via de administratieve weg. Dit houdt in dat zij rechtstreeks bij ambtenaren hun belangen behartigen. Vakbonden en bedrijfsgroepen richten zich meer op directe beïnvloeding van politici. Naast bedrijfsgroepen wenden ook bedrijven zich liever op informele manier direct tot beleidsvormers, omdat zij dit productiever vinden (Pitrenaite-Zileniene & Mikulskiene, 2013). NGO’s zijn het meest actief in de outside strategie. Binnen de vier categorieën outside strategieën, maken

Overkoepelende categorie Mogelijke activiteiten

Media-gerelateerde activiteiten - Interviews geven aan media - Artikelen schrijven voor kranten - Verspreiden van persberichten

- Persconferentie om beleidsposities bekend te maken

- Advertenties in de media met uw standpunten over beleidskwesties - Publiciteitscampagne, inclusief reclame

- Openbare brief

Informerende activiteiten - Jezelf presenteren op het internet - Het houden van openbare toespraken

- Een PR-bedrijf inhuren om te helpen bij politieke activiteiten - Polling van het grote publiek over beleidskwesties die je aangaan - Publicatie van boek / onderzoeksverslag / brochure

- Presentatie van het resultaat van een enquête / peiling

Mobiliserende activiteiten - Direct mailing aanwenden om fondsen te werven voor de organisatie - Organiseren van brievencampagnes in kranten

- Organiseren van petities / handtekeningencollecties - Lancering / ondersteuning van referendum-campagnes - Het houden van openbare bijeenkomsten en vergaderingen Protesterende activiteiten - Protesteren of demonstreren

- Organiseren van boycots - Staking

- Blokkade / bezetting - Verstoring van vergaderingen - Symbolisch geweld

- Vernietiging van eigendom

- Zelfverminking en fysiek geweld tegen mensen Tabel 1 - Typen activiteiten binnen outside lobby (uit: Tresch & Fischer, 2015).

17 vakbonden veel meer gebruik van de proteststrategie dan andere belangenorganisaties, die meer op media focussen (Tresch & Fischer, 2015). Voor sociale bewegingen (zoals NGO’s) blijkt de media-strategie altijd belangrijk.

Bestaande literatuur benoemt meerdere beweegredenen en verklaringen voor het kiezen van een lobbystrategie, zoals beschikbare bronnen, type doelen en voortbestaan van de organisatie (Binderkrantz & Krøyer, 2012; Betzold, 2013; Marsh et al., 2009; Fisker, 2015). Beschikbare bronnen zijn, zoals gesteld in de vorige paragraaf, niet alleen belangrijk om een organisatie in leven te houden, maar beïnvloeden ook de gekozen strategie. Bij inside lobby is sprake van een uitwisselingsrelatie, waarbij belangengroepen informatie, technische expertise en steun van volgers ruilen voor toegang tot het beleidsproces (Beyers & Braun, 2014; Marsh et al., 2009; Leifeld & Schneider, 2012). Gevestigde organisaties bewandelen hierdoor eerder de inside route dan nieuwe belangenbehartigers (Marsh et al., 2009; Betzold, 2013). Een tweede verklarende factor voor het kiezen van een strategie is het type doel dat een belangenorganisatie nastreeft. Binderkrantz en Krøyer (2012) onderscheiden vier dimensies waarop beleidsdoelen te classificeren zijn: deelbaarheid, veranderen of behouden van status quo, in algemeen belang of voor een specifieke groep van belang en technisch of simpel. Zo blijkt dat belangenorganisaties met technische doelen en doelen die slechts voor een specifieke groep van belang zijn meer gericht zijn op inside lobby, en belangenorganisaties met doelen in het publiek belang meer op outside lobby. Organisaties met meer deelbare doelen (die ook gedeeltelijk behaald kunnen worden) zijn op alle vlakken actiever.

Tot slot is het reeds beschreven nastreven van overleving een verklarende factor voor strategie. Zoals genoemd zijn organisaties met leden voor hun voortbestaan afhankelijk van steun van hun leden (Betzold, 2013; Dür & Mateo, 2013). Hierdoor wenden ledenorganisaties doorgaans meer openbare belangenbehartiging aan dan organisaties zonder leden. Wat voor leden dit zijn, individuen of organisaties, blijkt niet van significante invloed op lobbystrategie (Betzold, 2013). Publicaties over de inspanningen dragen bij aan het gevoel van leden dat hun geld goed besteed wordt (Berry, 2015; Dür & Mateo, 2013). Publicaties kunnen gericht zijn op alle leden, actief of mobiliseerbaar publiek binnen het ledenbestand, oplettend publiek buiten het huidige ledenbestand of ambtenaren (Berry, 2015, p.179).

Twee factoren op het vlak van leden kunnen van invloed zijn op hoe de publieke communicatie vorm krijgt. Allereerst de mate van verdeeldheid van leden. Bij fragmentatie van leden ontstaat meer noodzaak om (publiekelijk) duidelijk te maken dat de belangen van alle leden vertegenwoordigd worden (Gais & Walker, 1991). Zo zal het voor een overkoepelende brancheorganisatie als VNO-NCW ingewikkelder zijn al haar leden tevreden te houden dan voor de Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie. Het behouden van de achterban vereist volgens

18 Braun (2016) ‘’zowel adequate belangenaggregatie (alle relevante sociaaleconomische belangen zijn zichtbaar) en belangenarticulatie (een goede vertaalslag van de belangen van de eigen achterban naar een gezamenlijk in te brengen standpunt)’’ (p.40). Ook voor organisaties die slechts doelen over één beleidsonderwerp hebben (zoals het milieu) en die aanschuiven in een polderoverleg over dit onderwerp, is het wellicht makkelijker om hun standpunt in dit overleg naar de achterban te communiceren. Hun leden weten immers al hoe de organisatie over dit onderwerp denkt. Bijvoorbeeld leden van Milieudefensie zullen een uitgebreider beeld hebben van hoe hun organisatie zich opstelt in de klimaatonderhandelingen dan leden van VNO-NCW. Anderzijds geven de reeds bekende standpunten one issue organisaties misschien minder speelruimte in beleidsvormende consultaties. Het is interessant te bestuderen hoe organisaties met deze tegenstrijdigheid omgaan.

Ten tweede zijn sommige organisaties in het leven geroepen om hun leden te dienen, zoals vakbonden, bedrijfsorganisaties of institutionele groepen. Bij deze organisaties is lidmaatschap een manier voor burgers om hun eigen belangen vertegenwoordigd te zien en te participeren in de pluralistische democratie (Petracca, 2018). Andere organisaties hebben leden als donateurs om hun doel te bereiken, zoals NGO’s. Dit zou van invloed kunnen zijn op hun publieke communicatie, en hoe zij zich opstellen in beleidsvormende onderhandelingen. Voor belangenorganisaties die hun leden dienen, is het van belang in samenspraak met deze leden standpunten op te stellen. Hier tegenover sluiten leden van NGO’s zich aan omdat zij de al bestaande standpunten van de betreffende organisatie steunen, waardoor het zou kunnen dat deze leden minder eigen invloed of representatie verwachten. In het eerste geval zijn leden meer bijdragers aan de organisatie dan in het tweede, waar leden supporters zijn (Halpin, 2006).

Ondanks dat bedrijven zoals uiteengezet geen directe leden hebben en vaker direct bij beleidsmakers lobbyen, is er toch een reden waarom het ook voor hen belangrijk is publiek te communiceren over deelname aan beleidsvormende consultaties. Lev, Petrovits en Radhakrishnan (2010) hebben aangetoond dat corporate social responsibility in de vorm van zakelijke filantropie positief gecorreleerd is aan verhoogde winst, wat ook het doel is van lobbyactiviteiten van bedrijven. Immers, zal dit hun aandeelhouders tevreden stemmen (Ibid.). Deze winstverhoging geldt met name voor bedrijven met ‘individuele consumenten’ als belangrijkste klanten, omdat filantropie leidt tot positievere beoordeling bij deze consumenten. Ook bij bedrijven geldt dat niet het niet kunnen uitvoeren van plichten naar sociale en politieke stakeholders, leidt tot afbreuk van legitimiteit en eventueel geforceerd einde van het bestaan (Gordy, 1993). Wel is te verwachten dat dit in mindere mate het geval is dan bij belangenorganisaties, die in het leven zijn geroepen om belangen te behartigen en hier zodoende ook uitvoeriger over moeten ventileren.

19

2.3 Transactiekostenbenadering

Ondanks dat bestaand onderzoek naar beleidsvormende consultatie met externe belanghebbenden en beïnvloedingsstrategieën van belangenorganisaties nuttige inzichten biedt, dragen zij nog niet bij aan het verklaren van het verloop van beleidsonderhandelingen. Een mogelijke theorie waarvoor dit wel het geval is, is de transactiekostenbenadering. In deze paragraaf wordt ingegaan op wat deze benadering inhoudt, en hoe deze te vertalen is naar de publieke context. Vervolgens gaat paragraaf 2.3.2 in op hoe de benadering te verbinden is met de beschreven context (beleidsvormende consultatie) en actoren (externe belanghebbenden).

2.3.1 Economische benadering in publieke context

De van origine economische transactiekostenbenadering stelt dat actoren ernaar zullen streven met zo min mogelijk kosten zoveel mogelijk resultaat te behalen (Caballero & Soto-Onate, 2016; Horn, 1995). De benadering gaat er vanuit dat besluitvormers rationeel handelen, en dus zo efficiënt mogelijk. Hierin staat het principe van beperkte rationaliteit (bounded rationality) centraal (Horn, 1995). Het vergaren van informatie, die van belang is om besluiten te nemen, is kostbaar, aangezien het vrijwel onmogelijk is alle relevante informatie van een vraagstuk te kennen (Caballero & Sono-Onate, 2016; Horn, 1995; North, 1990). Dit zorgt ervoor dat ‘rationele’ besluiten worden genomen aan de hand van de informatie waarover de besluitvormer beschikt, maar dat er altijd een zekere onzekerheid aanwezig blijft.

Waar de transactiekostenbenadering in economische context draait om letterlijke kosten bij transacties in markten, leent de benadering zich ook voor toepassing in het publieke domein. Ook in dit veld is sprake van markten waar participanten door transacties tot uitkomsten komen. De Bruyne en Fischhendler (2013) beschrijven institutionele transactiekosten op beknopte wijze als de kosten van het vergaren van informatie, bepalen van de onderhandelingspositie, onderhandelen, komen tot een gezamenlijk besluit en implementeren daarvan. Hierbij spelen participanten (input), transactiemiddelen (throughput) en uitkomsten (output) mee. In de institutionele setting zijn de participanten divers: burgers, politieke kandidaten, wetgevers, politieke partijen, vakbonden, overheidsinstellingen en andere belanghebbenden (Caballero & Soto-Onate, 2016). Daarnaast zijn de transactiemiddelen ook uiteenlopend, van electoraat en politieke steun tot wetten en politieke beloften. Deze transacties genereren politieke uitkomsten in de vorm van beleid, wetgeving en begrotingen (Ibid.).

Huidig onderzoek naar de transactiekostenbenadering in publieke context focust voornamelijk op het verklaren van institutionele inrichting (Caballero & Soto-Onate, 2016; Horn, 1995; Laffont & Martimort, 1998; North, 1990). Zo beschrijft Horn (1995) als een van de grondleggers van de transactiekostenbenadering in institutionele setting vier vormen van

20 transactiekosten. Allereerst de tijd en moeite die het kost om tot overeenstemming en implementatie te komen. Om beide zo laag mogelijk te houden, kunnen publiek functionarissen taken delegeren of minder specifieke afspraken maken. Het is gemakkelijker om het eens te worden over grote lijnen, dan over specifiek beleid (Horn, 1995; Timmermans, 2006). Maar, als er beleid wordt ontwikkeld met zulke lage ‘kosten’ dat dit beleid in de toekomst (bijvoorbeeld bij de implementatie) voor veel conflict zorgt, kunnen de uiteindelijke kosten juist hoog oplopen. Zo laat Timmermans (2006) zien dat het maken van expliciete afspraken in regeerakkoorden later kan leiden tot gemakkelijkere implementatie dan bij impliciete afspraken.

Ten tweede ontstaan mogelijke transactiekosten vanuit de duurzaamheid van voordelen. De kosten van de totstandkoming van wetgeving wegen niet op tegen de baten, wanneer het gemakkelijk is om de voordelen van bijvoorbeeld wetgeving te ondermijnen (Horn, 1995; Gradstein, 1996). Als het heel gemakkelijk is voor een volgend kabinet om beleid te veranderen, kunnen de voordelen van korte duur zijn. Onzekerheid heeft hierdoor invloed op transactiekosten (Horn, 1995). Het kan rationeel gezien voordelig zijn om vooraf hogere kosten te hebben, en deze te steken in het bewerkstelligen van duurzame voordelen. Ten derde ontstaan hogere kosten als de implementatie de intenties van beleid niet na kunnen leven. Dit is door de focus op uitvoering minder relevant voor dit onderzoek, dat zich op het proces voorafgaand aan implementatie richt. Tot slot kan onzekerheid bij burgers over de private voordelen van beleid tot verlies aan electoraat leiden. Mensen hebben van nature een aversie voor risico, en beleid met onzekerheden kan leiden tot het terugtrekken van steun (Horn, 1995). Potentieel verlies weegt voor burgers over het algemeen zwaarder dan potentiele winst (Kahneman, 2011). Beleidsmakers nemen electorale factoren, zoals reputatieverlies, mee als mogelijke kosten bij wetswijzigingen (Gradstein, 1996). De volgende paragraaf gaat verder in op hoe dit een rol speelt voor externe belanghebbenden.

2.3.2 Transactiekostenbenadering in beleidsvormende consultatie met externe belanghebbenden

Vanuit de vier door Horn (1995) onderscheiden transactiekosten is te verklaren waarom beleidsvorming door middel van consultatie rationeel logisch kan zijn. Door beleidsvorming gedeeltelijk aan externe belanghebbenden over te laten, wordt een deel van de tijd en moeite van de overheid uitbesteed. Rasmussen en Toshkov (2013) stellen dat beleidsvorming langer duurt wanneer externe belanghebbenden geconsulteerd worden, maar vervolgens bestaan er wel concrete afspreken die op draagvlak kunnen rekenen door de betrokkenheid van maatschappelijke organisaties. Omdat er concrete afspraken worden gemaakt, ontstaat duurzaam en implementeerbaar beleid dat niet wordt ‘gevangen’ door belangengroepen (Laffont &

21 Martimort, 1998). Daarbij wordt getracht inputlegitimiteit te genereren voor het gevormde beleid door delegatie plaats te laten vinden naar belangenorganisaties die burgers representeren, wat onzekerheden voor individuen wegneemt. Dit sluit tevens aan op de in paragraaf 2.1.3 genoemde beweegredenen voor de overheid om te polderen, namelijk het identificeren van knelpunten en verkrijgen van steun uit meerdere sectoren.

Waarom polderen vanuit de overheid rationeel bezien gunstig kan zijn, is zodoende te begrijpen. Naast de betrokken overheidsactoren maken ook externe belanghebbenden rationele afwegingen. Door de publieke communicatie ten tijde van een polderoverleg te analyseren door de lens van de transactiekostenbenadering, kan gekeken worden of met de benadering te verklaren is wanneer betrokken partijen ‘afhaken’. Afhaken kan leiden tot stilstand bij beleidsvorming, terwijl er vanuit de politiek nog steeds een oplossing nodig is5_{. Van de eerder}

besproken vijf factoren die de complexiteit van een beleidsvormende consultatie bepalen, ligt de focus in dit onderzoek op de betrokken belanghebbenden. Vervolgonderzoek kan verder ingaan op hoe de andere factoren (inhoudelijke en technische doelstellingen, de gouvernementele en maatschappelijke context, het tijdsframe en de financiële omvang) kunnen bijdragen aan slagen of mislukken (Driessen, Glasbergen en Verdaas, 2001).

Tijd en moeite, duurzaamheid van voordelen en onzekerheid over private voordelen als factoren die transactiekosten kunnen laten oplopen, spelen ook voor externe belanghebbenden in beleidsonderhandelingen mee. Daarnaast zijn in paragraaf 2.1.3 zes beweegredenen genoemd voor externe belanghebbenden om deel te nemen aan beleidsvormende consultatie. Deze zijn te beschouwen als mogelijke baten van beleidsvormende onderhandelingen: voorkomen dat andere belangen de bovenhand krijgen, betere toepassing van kennis in de praktijk, zelf goed geïnformeerd blijven, een nuttig netwerk opbouwen en simpelweg belangen van de achterban willen behartigen (Pitrenaite-Zileniene & Mikulskiene, 2013). Samengenomen houden deze factoren in dat een belangenorganisatie erin slaagt om beleid te bewerkstelligen dat de belangen van hun achterban vertegenwoordigt, aangezien ook een nuttig netwerk en informatie hier uiteindelijk aan bijdragen. Het nastreven van deze beleidsinvloed wordt ook wel de logica van invloed (logic of influence) genoemd, en wordt door Schmitter en Streeck (1999) beschreven als een van de twee belangrijke drijfveren voor belangenorganisaties.

Naast de logica van invloed is er nog een tweede logica die een sleutelrol speelt bij het gedrag van belangenorganisaties: de logica van lidmaatschap (logic of membership) (Schmitter & Streeck, 1999). Deze logica gaat over de relatie met leden, het bijeenbrengen van beleidsvoorkeuren en hoe deze voorkeuren te representeren. Waar de logica van invloed draait

5 _{Een voorbeeld hiervan is het eind 2018 geklapte pensioenakkoord, waardoor kabinet Rutte III voorlopig niks kan}

22 om gedrag gericht op de externe omgeving, is de logica van lidmaatschap meer op het interne voortbestaan gericht. Veel belangengroepen zijn voor hun voortbestaan afhankelijk van steun van leden (Betzold, 2013). Hierdoor zou mogelijk verlies van (electorale) steun door beleidsonderhandelingen tot hoge transactiekosten kunnen leiden, vergelijkbaar met steun voor politici bij beleidsafwegingen (Horn, 1995; Gradstein, 1996). Voor wetgevers wordt gesteld dat zij steun kunnen genereren door de risico’s toe te wijzen aan de groep die ze het beste kan controleren of zich ertegen kan verzekeren (Horn, 1995). Dit is wellicht ook het geval in beleidsvormende consultaties6_.

Ondanks dat beide logica’s gedeeltelijk samenhangen, gunstig beleid leidt tenslotte ook tot steun, wordt gesteld dat ze met elkaar op gespannen voet staan (Beyers, Eising & Maloney, 2008; Schmitter & Streeck, 1999). Op basis van de beschreven theorie is namelijk te verwachten is dat maatschappelijke steun voor belanghebbenden met leden belangrijker is dan voor onderhandelaars zonder leden. Doordat veel belangengroepen afhankelijk zijn van steun voor hun voortbestaan, bestaat noodzaak om publiek te delen welke belangen worden behartigd, hoe dit gebeurt en welke resultaten worden geboekt (Dür & Mateo, 2013; Fisker, 2015). Stakeholders gaan soms zogeheten credible commitments aan door te communiceren wat ze (willen) gaan bereiken. Deze uitspraken zijn dwingend in die zin, dat de uitspreker ervan niet anders kan handelen dan is toegezegd (North, 1993). Het schaden van de toezegging kan leiden tot verlies.

Leden (zowel individuen als organisaties) willen aanschouwen wat er met hun steun en geld gebeurt. Ook zij zijn immers rationele wezens, die kosten en baten afwegen. Leden zullen verwachten dat hun belangen op zo’n manier vertegenwoordigd worden, dat beleid voor hen tot zo min mogelijk onzekerheid en risico leidt. Externe belanghebbenden dienen bij beleidsvormende consultatie bereid te zijn compromissen te sluiten (Keune, 2016; Montpetit, 2012). Maar, wanneer belangenbehartigers niet kunnen bewerkstelligen wat zij hebben verkondigd, kan dit leiden tot afbreuk van steun door de risico-aversie van leden en een breuk van vertrouwen (Horn, 1995; North, 1990). Dit brengt het voortbestaan van de organisatie in gevaar, waardoor de transactiekosten van de onderhandelingen te hoog oplopen.

Ook van organisaties zonder leden is te verwachten dat zij publiek communiceren over hun betrokkenheid bij beleidsvormende consultatie. Zij willen immers laten zien dat zij CSR bedrijven, door mogelijke winst die dit kan opleveren (Lev, Petrovits & Radhakrishnan, 2010; Lim & Greenwood, 2017). Omdat bedrijven niet afhankelijk zijn van steun van leden, is het vanuit de transactiekostenbenadering beredeneerd logisch dat zij vager blijven over doelen en

6 _{Een voorbeeld hiervan zou kunnen zijn dat belangenorganisatie Milieudefensie onderneming Shell aanklaagt omdat}

zij vindt dat Shell niet genoeg doet om klimaatverandering tegen te gaan (Milieudefensie, 2018a). Hiermee probeert Milieudefensie onzekerheid en risico weg te nemen bij burgers, en deze neer te leggen bij Shell. Beide partijen zijn ook vertegenwoordigd bij de onderhandelingen voor het Klimaatakkoord (Rijksoverheid, 2018).

23 resultaten dan ledenorganisaties. Door zo min mogelijk beoogde resultaten publiek vast te leggen, behoudt een partij namelijk ruimte om te manoeuvreren en blijven de publieke transactiekosten zodoende laag (Boonstra, 2016).

Tot slot heeft de door Boonstra (2016) beschreven algemene trend dat media polderactoren dwingen tot meer openheid mogelijk ook invloed op hoge transactiekosten voor actoren. De roep op transparantie en verantwoording naar achterban van onderhandelaars lijkt gehoor te vinden, maar dit kan effect hebben op het verloop en de efficiëntie van beleidsvormende consultaties (Keune, 2016). Meer transparantie en verantwoording kunnen immers ook tot meer credible commitments leiden, die niet altijd waar te maken zijn.

Al met al is de uiteengezette theorie ingegaan op het poldermodel als context, waarin akkoorden gesloten worden en beleid wordt uitgezet. In deze context deelt de overheid haar beslissingsmacht met externe belanghebbenden, die als rationele spelers deelnemen. Zij proberen met zo min mogelijk kosten, zoveel mogelijk uit een beleidsvormende consultatie te halen. Doordat de externe belanghebbenden verschillende typen actoren zijn, maken zij verschillende kosten. Welke monetaire kosten of inspanning een organisatie in beleidsvormende consultatie steekt, is moeilijk te meten. Zodoende wordt in dit onderzoek bestudeerd of het in kaart brengen van zogenoemde ‘publieke transactiekosten’ (gedeeltelijk) het verloop van beleidsvormende consultatie kan verklaren. De komende paragraaf presenteert welke verwachtingen hierin op te stellen zijn op basis van de uiteengezette theorie.

24

2.4 Verwachtingen

Op basis van alle uiteengezette literatuur zijn er enkele verwachtingen op te stellen over het verklaren van het verloop van polderoverleggen. Deze verwachtingen zijn een combinatie van wat eerdere onderzoeken over lobbygedrag van stakeholders reeds bevonden hebben, en wat te verwachten is aan de hand van de transactiekostenbenadering. Door de verwachtingen niet alleen te baseren op de transactiekostenbenadering, maar ook voort te borduren op eerder onderzoek over beïnvloedingsstrategieën, kan de analyse uitwijzen of deze bevindingen ook in een andere context met andere theoretische lens opgaan.

1. Externe belanghebbenden die voor hun voortbestaan afhankelijk zijn van het hebben van maatschappelijke steun of leden, laten zich uitgebreider uit over wat zij willen bewerkstelligen in een beleidsvormend consultatieproces dan belanghebbenden waarbij dit niet het geval is. Belangenbehartigende partijen zijn vaak ledenorganisaties. Binnen deze overkoepelende groep zijn door onderscheid in type organisatie, ledenbestand en thematische focus meerdere sub-verwachtingen op te stellen:

a. Externe belanghebbenden met een meer gefragmenteerd ledenbestand communiceren meer over de inhoud en voortgang van een beleidsvormend consultatieproces dan belanghebbenden met een meer eensgezind ledenbestand (Gais & Walker, 1991).

b. Externe belanghebbenden wiens bestaan is toegespitst op het thema van het polderoverleg, communiceren meer over de inhoud en voortgang van een beleidsvormend consultatieproces dan partijen waarvan dit niet het geval is.

c. Bedrijven communiceren door CSR wel algemene informatie over deelname aan het polderproces, maar gaan hierbij niet in op precieze doelen omdat dit door geen afhankelijkheid van leden minder nodig is. Zo houden zij de manoeuvreerruimte groot en transactiekosten laag. Hetzelfde is enigszins te verwachten van brancheorganisaties, omdat zij bedrijven vertegenwoordigen en daarnaast volgens eerder onderzoek over het algemeen een inside lobbystrategie prefereren (Binderkrantz & Krøyer, 2012).

d. Van de verschillende typen ledenorganisaties, communiceren NGO’s naar verwachting publiek meer, inhoudelijker en extremer dan de andere typen organisaties. Eerder onderzoek heeft al laten zien dat NGO’s voornamelijk bouwen op een outside lobbystrategie, die media-gericht is (Binderkrantz & Krøyer, 2012; Tresch & Fischer, 2015). Ook vanuit transactiekostenoogpunt zijn er redenen om te verwachten dat NGO’s meer en inhoudelijker publiek communiceren dan andere ledenorganisaties. Ten eerste hebben NGO’s een meer activistische houding, door het maatschappelijk belang dat zij nastreven. Leden steunen de organisatie voor dit maatschappelijke belang, en zullen de

25 activistische houding hier tot op zekere hoogte bij verwachten. Ten tweede is voor donateurs de drempel om steun op te zeggen lager dan voor leden van organisaties die direct het belang van hun leden behartigen, omdat er vaak meerdere alternatieve organisaties bestaan. Zo praten alleen bij het Klimaatakkoord al vier milieuorganisaties mee7_{. Bij de andere typen organisaties is er voor leden minder keuzemogelijkheid, omdat}

zij specifiek gericht zijn op een bepaalde doelgroep. Ten derde belemmeren leden met het opzeggen van steun in NGO’s meestal niet hun eigen belang, door de maatschappelijke focus. Voor leden van vakbonden, brancheorganisaties en institutionele groepen is dit meer het geval. Met het opzeggen van steun valt hun eigen belang niet weg, waarmee de opzegdrempel vanuit rationeel oogpunt hoger is. Dit alles zorgt ervoor dat het voor NGO’s belangrijk is om zich extremer op te stellen, zowel om hun doelen te bereiken als om leden te behouden.

e. Van de drie typen organisaties die de belangen van hun leden dienen, communiceren vakbonden naar verwachting het vaakst en meest inhoudelijk over een polderoverleg. Zij hebben een uiteenlopend ledenbestand8 _{en zijn naast het tevreden houden van huidige}

leden ook altijd op zoek naar nieuwe leden (net als NGO’s). Hun publieke communicatie dient hierdoor bredere doelen dan bij meer gerichte belangenorganisaties, zoals institutionele groepen (Berry, 2015). Daarnaast is er voor vakbonden steeds meer noodzaak hun bestaansrecht te bewijzen, door de verbreding van de arbeidsmarkt en opkomst van andere vertegenwoordigers (Vonk, 2018).

f. Voor institutionele groepen bestaat weinig noodzaak uitgebreid publiek te communiceren. Hun ledenbestand is afgebakend9 _{en zal niet snel steun opzeggen,}

aangezien zij door de instantie die ze zijn lid zijn van de bijbehorende publieke brancheorganisatie. Daarnaast is te verwachten dat de overheidsinstanties die publieke brancheorganisaties representeren vaak al op de hoogte zijn van wat er speelt en wat hun doel of belang hierbij is. Dit sluit aan bij eerdere bevindingen dat institutionele groepen vooral via de administratieve weg lobbyen (Binderkrantz & Krøyer, 2012).

2. Voor externe belanghebbenden die uitgebreider en specifieker publiek beschrijven wat zij willen bereiken met het desbetreffende polderoverleg, lopen de transactiekosten door de logica van lidmaatschap eerder te hoog op dan voor partijen die dit niet doen. Zij zullen hierdoor eerder hun steun voor het polderoverleg terugtrekken of zich negatief uitlaten over het (voorlopige) resultaat.

7 _{Te weten Greenpeace, Jonge Klimaatbeweging, Milieudefensie en Natuur & Milieu.}

8 _{Zo stelt bijvoorbeeld vakbond FNV dat zij opkomt voor de belangen van heel werkend Nederland (FNV, z.d.).} 9 _{Gemeenten zijn lid van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, waterschappen van de Unie van Waterschappen,}

26 a. Organisaties die hoge transactiekosten oplopen en hierdoor ontevreden zijn, proberen de opgelopen transactiekosten te verlagen. Vanuit de transactiekostenbenadering zijn hierbij meerdere mogelijkheden in de publieke communicatie van stakeholders. Allereerst kunnen ze de schuld en verantwoordelijkheid voor uitblijvende resultaten bij een andere partij neerleggen, om onzekerheid bij leden weg te nemen en de eigen organisatie in positiever daglicht te plaatsen. Ten tweede zou het vanuit transactiekostenperspectief nuttig kunnen zijn te benadrukken dat het opgestelde beleid niet haalbaar is, omdat dit de focus legt op gebrek aan duurzaamheid van maatregelen. Duurzaamheid van maatregelen is een belangrijke kostenpost voor zowel overheid als stakeholders. Ten derde kan een organisatie als laatste redmiddel om transactiekosten te verlagen van de informatie- of mediastrategie overgaan tot mobilisatie of protest, zowel om druk te zetten als om volgers te laten zien dat de organisatie er alles aan doet de belangen te behartigen. Hierbij dient de kanttekening gemaakt te worden dat dit de kosten juist ook kan verhogen, omdat een organisatie zich nog meer vastpint op een bepaald beleidsdoel dat wellicht niet haalbaar is.

3. Bij externe belanghebbenden wiens bestaan is toegespitst op het thema van het polderoverleg, lopen de (publieke) transactiekosten eerder te hoog op dan bij partijen waarvan dit niet het geval is. Immers, hun hele bestaan is afhankelijk van dit thema. Zij stappen hierdoor eerder uit het polderoverleg of laten zich negatief uit over het (voorlopige) resultaat. Als zij op dit onderwerp hun doelen niet kunnen waarmaken, valt hun bestaansrecht weg.