Persoonlijk verslag
Scriptie wetsvoorstel Wet Slachtbelasting
Naam: Jeroen van Hemel
Studentnummer: 12469327
Datum: 24 juli 2020
Begeleider: W. Nijssen
Inhoudsopgave
1.
INLEIDING ... 3
2.
ONDERZOEKSFASE ... 4
2.1.
I
NTRODUCTIEBIJEENKOMST... 4
2.2.
O
NDERZOEK NAAR DE BELASTINGPLICHTIGE... 5
2.3.
O
NDERZOEK NAAR HET BELASTBAAR FEIT... 6
3.
SCHRIJFFASE ... 7
3.1.
M
EMORIE VANT
OELICHTING... 7
4.
AFSLUITING ... 8
1. Inleiding
Voor de Partij voor de Dieren (“PvdD”) is het noodzakelijk dat ons voedselsysteem volledig
verandert. Gelet op de milieuschade, dierenleed en schade aan de volksgezondheid, als gevolg
van de vleesproductie in Nederland is de PvdD voornemens om het fokken en het slachten
van dieren te gaan belasten. Daarmee wordt getracht om zowel producenten als
consumenten te verleiden om vaker voor plantaardige alternatieven te kiezen. Het
wetsvoorstel ‘Wet Slachtbelasting’ staat voor de PvdD primair in dienst van de zogenaamde
eiwittransitie. Dit betekent een verschuiving in de consumptie van dierlijke eiwitten naar
plantaardige en nieuwe eiwitbronnen.
De PvdD heeft op 31 oktober 2019 een initiatiefnota ingediend om het slachten van dieren te
gaan belasten. Volgens de PvdD moet Nederland het eerste land ter wereld worden dat
daadwerkelijk een dergelijke belasting gaat invoeren, van Raan:
"Nederland is de tweede grootste exporteur van agrarische producten en kampt met
een enorm stikstof- en klimaatprobleem. De logische plek dus voor zo’n primeur."
De PvdD is altijd voorstander geweest om via een belastingheffing de vleesproductie in
Nederland te verminderen. Eerdere voorstellen om dit via een verhoogd Btw-tarief te
realiseren werden verworpen. Zodoende probeert de PvdD het nu via een belasting die –
anders dan en verhoging van het Btw-tarief – aan de voorkant van de vleesketen, de productie
moet verlagen. De PvdD wil met de voorgenomen wet, de zogenaamde megastallen in de
heffing betrekken vanwege het onttrekken van dieren aan de Nederlandse veestapel ten
behoeve van de slacht.
Van Raan heeft als Tweede kamerlid van de PvdD, Wouter Nijssen benaderd om samen met
een aantal studenten – in het kader van een afstudeerscriptie – een wetsvoorstel te schrijven
dat voldoet aan de wensen van de PvdD.
In het voorliggende verslag wordt kort beschreven in welke mate er bijgedragen is aan dit
wetsvoorstel. Per bijeenkomst van de scriptanten zijn immers een aantal taken verdeeld,
zodoende te onderzoeken welke mogelijkheden het best zouden aansluiten bij de wensen van
de PvdD. Denk dan aan de vraag wie belastingplichtig dient te zijn, welk object belast wordt,
welke negatieve grenseffecten er spelen, hoe om te gaan met import en export, het gevaar
voor dubbele heffing, etc. Daarnaast is telkens onderzocht of bepaalde keuzes stuitten op
Europeesrechtelijke belemmeringen of andere ongewenste effecten die de effectiviteit van
het wetsvoorstel zouden kunnen belemmeren.
Dit verslag is opgebouwd uit drie onderdelen. Allereerst volgt een beschrijving van de
onderzoeksfase. Vervolgens wordt de schrijffase behandeld. Dit is het onderdeel waarin de
wetsartikelen, het artikelsgewijs commentaar en de Memorie van Toelichting (“MvT”) is
geschreven. In het laatste onderdeel van dit verslag is het volledige resultaat van het
scriptieproject opgenomen.
2. Onderzoeksfase
Het scriptietraject kan ingedeeld worden in twee fasen, de onderzoeksfase en de schrijffase.
Tijdens de eerste fase is onderzoek gedaan naar de vraag wie als meest efficiënte
belastingplichtige voor een ‘slachttaks’ aangemerkt kon worden. Al snel bleek dat daar veel
bij kwam kijken, ieder schakel in de vleesketen die aangemerkt kon worden als
belastingplichtige had zijn eigen belemmeringen en bezwaren. Daarnaast diende grondig
onderzoek gedaan te worden naar het belastbare feit. Van belang was om het juiste moment
in de vleesketen te nemen zodat een zo groot mogelijke deel van al het geslacht vlees in
Nederland geraakt zou worden door de belastingheffing. Ook hier speelde meerdere
bezwaren, zoals het gevaar voor belastingontwijking, export- en importproblemen en
Europeesrechtelijke belemmeringen. Het laatste onderdeel van dit onderzoek zag op het
bepalen van de heffingsmaatstaf en het belastingtarief. Ten aanzien van de bovenstaande
onderwerpen is vooral gekeken naar andere soortgelijke belastingwetten, zowel op nationaal
als internationaal niveau.
2.1. Introductiebijeenkomst
Op 6 februari 2020 vond de introductiebijeenkomst plaats op de fractie van de PvdD in Den
Haag. Dit was de kick-off van het scriptieproject.
Tijdens deze bijeenkomst hebben wij kennisgemaakt met de mensen van de PvdD die
betrokken waren bij het wetsvoorstel. Vervolgens kregen wij een rondleiding door de Tweede
Kamer. Na terugkeer bespraken wij het plan van de PvdD en vond er een taakverdeling plaats
ten aanzien van het onderzoek naar vergelijkbare belastingwetten (die ook ongewenst
effecten in Nederland belasten). Het ging om de volgende wetten: Wet Vliegbelasting, Wet op
de verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken, de Noorse en de Engelse ‘Suikertaks’, Wet
Bankenbelasting, Wet Belasting op milieugrondslag – Verpakkingenbelasting en de Wet
maatregelen woningmarkt.
De onderzoeken waren voornamelijk gericht op de vraag wie als belastingplichtige
aangemerkt werd en waarom, wat de te bereiken doelen waren en hoe werd omgegaan met
ongewenste grenseffecten. Mijn taak was het onderzoek naar de ‘Verpakkingenbelasting’.
Hiervoor heb ik voornamelijk de MvT bestudeerd, zodoende antwoord te kunnen geven op
bovenstaande vragen. De resultaten van dit onderzoek zijn vervolgens in de navolgende
bijeenkomst gepresenteerd.
Voor het uiteindelijke wetsvoorstel ‘Wet Slachtbelasting’ is niet gekozen voor de systematiek
uit de wet Verpakkingenbelasting. De systematiek uit deze wet was onvoldoende effectief om
voor het wetsvoorstel te gebruiken. De achterliggende doelen van deze wet hebben echter
wel geholpen bij het opstellen van de MvT.
2.2. Onderzoek naar de belastingplichtige
In de volgende bijeenkomsten zijn de relevante belastingwetten nader besproken. Vervolgens
hebben wij de haalbaarheid van een ‘slachttaks’ besproken en onderzocht waar in de
vleesketen de meest effectieve heffing zou kunnen plaatsvinden. De opties waren: heffen (aan
het begin) bij de veehouderijen, heffen bij de slachthuizen, heffen bij de koel- en vrieshuizen,
heffen bij de groothandel of (aan het einde van de keten) bij de consument. De PvdD wilde
echter geen heffing bij de consument.
De optie, heffen bij de slachthuizen stuitte al snel op een groot bezwaar, een deel van de
levende uitvoer van dieren naar het buitenland zou immers buiten de heffing vallen. De export
van levend vee naar het buitenland bleek overigens een groot deel van de totale dierfokkerij
te omvatten. Daarnaast bestond het gevaar dat Nederlandse slachthuizen de belasting
gemakkelijk zouden kunnen ontwijken door zich te vestigen in het buitenland. Een ander
nadeel van een heffing bij de slachthuizen waren de aantallen belastingplichtigen. Gelet op de
haalbaar- en uitvoerbaarheid van de voorgestelde belastingheffing diende het aantal
belastingplichtigen niet meer te zijn dan ongeveer 800. Dit is voor de Belastingdienst een
uitvoerbaar aantal. Uit onderzoek – naar het aantal slachthuizen in Nederland – bleek al snel
dat dit aantal vele malen hoger was en dit de uitvoerbaarheid in de weg zou komen te staan.
Hetzelfde probleem speelde bij de groothandel. Ook daar zijn er in Nederland te veel van om
een effectieve heffing te kunnen introduceren. Wat betreft de koel- en vrieshuizen ontstond
het probleem dat deze stap in de vleesketen optioneel was, met de kans op
belastingontwijking als gevolg. Daarnaast deed zich hier hetzelfde probleem voordoen met de
export van levende dieren die buiten de heffing zouden vallen. Levende dieren gaan immers
niet naar een koel- of vrieshuis.
Al deze opties werden door groepjes studenten onderzocht op uitvoerbaarheid en
effectiviteit. Het werd al snel duidelijk dat een belastingheffing op het slachten van dieren
juridisch lastig haalbaar zou worden en het in beeld krijgen van een overzichtelijke groep
belastingplichtige was een nog grotere uitdaging.
Naar aanleiding van de onderzoekjes van de scriptanten is nog voorgesteld om de uitsnijderij,
vervoerder of de veehouderijen in de heffing te betrekken. Een voordeel is dat deze partijen
allemaal vergunningplichtig zijn vanwege hun activiteiten of op een andere wijze
geregistreerd zijn. Uiteindelijk is gekozen om alleen de grote veehouderijen belastingplichtig
te maken. Dit is immers een overzichtelijke groep belastingplichtigen. Een ander voordeel is
dat ook de export van levende dieren in de heffing wordt betrokken. Daarnaast was van
belang dat in Denemarken reeds een dergelijk belastingheffing op het niveau van de
veehouderijen bestond.
Mijn bijdrage in deze fase van het onderzoek was het onderzoek naar de belastingplichtige op
het niveau van de veehouderij, het slachthuis en het koel- en vrieshuis. Per schakel in de
vleesketen heb ik onderzocht waar het grootste deel van de vleesconsumptie door een
belastingheffing zou worden geraakt en waar dit het meest logisch en effectief was. Ook heb
ik onderzoek gedaan naar de vraag of deze schakels in de keten geregistreerd of
vergunningplichtig zijn. Dit is immers voor de Belastingdienst – ter controle – zeer gunstig.
Uiteindelijk kwam ik tot de conclusie dat de meest voor de hand liggende schakel in de keten
de veehouderijen waren. Een belastingheffing op dat niveau sloot het best aan bij de te
bereiken doelen van het wetsvoorstel. Het aanmerken van de slachterijen en koel- en
vrieshuizen als belastingplichtige gaven al snel te veel belemmeringen waarbij ook de
effectiviteit en uitvoerbaarheid in het geding kwamen.
2.3. Onderzoek naar het belastbaar feit
Vervolgens is uitgebreid onderzoek gedaan naar het belastbare feit. Van belang was dat een
zo groot mogelijk deel van de vleesproductie in Nederland getroffen zou worden door de
belastingheffing. Denk dan aan de import, export en de op de binnenlandse markt gefokte
dieren. Er moest wel rekening gehouden worden met Europeesrechtelijke beperkingen, zoals
het verbod op nationale in- en uitvoerheffingen, ‘heffingen van gelijke werking’ of
‘discriminerende maatregelen’ door lidstaten. Onderzocht is hoe het belastbare feit
ontworpen moest worden om een zo groot mogelijk deel van de vleesproductie in de heffing
te betrekken dat tegelijkertijd in lijn met Europees recht zou zijn. Uiteindelijk is het belastbare
feit afgeleid uit bestaande regelgeving in Denemarken. Zij kennen een belastingheffing die
wordt geïnd over varkens die in Denemarken zijn gefokt voor de slacht op de binnenlandse
markt of voor de levende uitvoer naar andere lidstaten. In Denemarken is belastbaar: het
onttrekken van dieren aan de nationale veestapel ten behoeve van de slacht. Door aansluiting
te zoeken bij eenzelfde belastbaar feit wordt het onttrekken van dieren aan de veestapel die
op de binnenlandse markt worden geslacht of geëxporteerd worden en aldaar worden
geslacht, betrokken in de heffing. Zodoende kan ook de grootste afzet van dieren in Nederland
(de export) ondervangen worden. Een ander voordeel van het aansluiten bij het belastbare
feit uit de Deense regelgeving is, dat dit al eerder (negatief) door het Europees Hof van Justitie
(“HvJ”) is getoetst aan strijdigheid met Europees recht.
Tijdens dit onderzoek had ik onder meer als taak om te onderzoeken of het voorgestelde
belastbaar feit mogelijk in strijd kon komen met Europees recht (verbod op een exportheffing
of heffing van gelijke werking). Hiervoor is onderzoek gedaan naar het verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (“VWEU”) en de Europese jurisprudentie. Uit de jurisprudentie
(inzake Niels Nygård tegen Svineafgiftsfonden) bleek dat de hierboven genoemde Deense
regelgeving met een soortgelijk doel al eerder door het HvJ is getoetst. De Deense
belastingheffing, waardoor ook de uitvoer van levende dieren (varkens) wordt getroffen door
de heffing, is volgens het HvJ, geen met het Europees recht strijdige maatregel. Deze
maatregel kon immers niet aangemerkt worden als een directe exportheffing, ook was de
maatregel niet discriminerend aangezien zowel de export als de binnenlandse markt door de
heffing werden geraakt. Dit zou alleen anders zijn indien de opbrengsten van de heffing
gebruikt zouden worden voor de nationale veesector en alleen de binnenlandse markt ervan
zou profiteren.
In het kader van het bovengenoemde arrest heb ik vervolgens nader onderzoek gedaan naar
de Deense regelgeving en is uiteindelijk aangesloten bij eenzelfde heffingsmoment. Ook de
PvdD stemde in met de keuze voor dit belastingobject.
3. Schrijffase
De tweede fase van het scriptietraject bestond uit het schrijven van het wetsvoorstel, inclusief
het artikelsgewijs commentaar en de MvT. De benodigde wetsartikelen, samen met het
artikelsgewijs commentaar werd verdeeld onder zeven studenten, daarnaast hebben drie
studenten (waaronder ik) zich beziggehouden met het schrijven van de MvT.
3.1. Memorie van Toelichting
Het schrijven van een MvT begon met een grondig onderzoek naar vergelijkbare bestaande
wetten. De MvT van het wetsvoorstel CO2-heffing, de Wet vliegbelasting en de Wet
verpakkingenbelasting zijn onderzocht. Aan de hand van het Integraal Afwegingskader voor
beleid en regelgeving (“IAK”) is onderzocht welke elementen in de MvT opgenomen diende te
worden. Het IAK heeft betrekking op de volgende vijf vragen: wie zijn betrokken, wat is het
probleem, wat is het doel, wat rechtvaardigt overheidsinterventie, wat is het beste instrument
en wat zijn de gevolgen? Vervolgens hebben wij in samenwerking met de PvdD antwoord
gegeven op deze vragen. Deze elementen zijn samen met de te bereiken doelen van de
belastingheffing uitgewerkt in de MvT.
Mijn bijdrage aan de MvT was – naast het onderzoek naar vergelijkbare wetten – in eerste
instantie het uitwerken van het gekozen belastingtarief en de wijze van heffing. In
samenwerking met het groepje die de wetsartikelen over het belastingtarief en de
heffingsmaatstaven hebben bedacht, heb ik beargumenteerd welke achterliggende
gedachten bepaalde keuzes rechtvaardigden. Omschreven is hoe en waarom tot een bepaald
tarief is gekomen en waarom voor de betreffende heffingsmaatstaf is gekozen. Op basis van
de drie hoofddoelen van het wetsvoorstel (het bevorderen van dierenwelzijn, verminderen
en compenseren van de milieuschade en het verbeteren van de volksgezondheid) zijn de
gemaakte keuzes gerechtvaardigd. De milieuschade – waarvoor de intensieve veeteelt
jaarlijks verantwoordelijk is – is tot uitdrukking gebracht in het belastingtarief. Dit kon immers
het best in een bedrag uitgedrukt worden. Dierenwelzijn en volksgezondheid zijn nauwelijks
te kwantificeren en zijn dan ook niet meegenomen in het tarief.
Naast het tarief en de heffingsmaatstaf heb ik het onderdeel “Verhouding tot nationaal en
internationale regelgeving” voor mijn rekening genomen. In dit deel is beschreven op welke
wijze het wetsvoorstel past in de nationale wetgeving. Daarnaast volgt uit dit onderdeel een
onderzoek naar de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met het Europees recht. Uit dit stuk
valt op te maken waarom voor een specifiek heffingsmoment is gekozen, passend bij de te
bereiken doelen van het wetsvoorstel.
Nadat de MvT afgerond was, heb ik samen met vijf medestudenten een grondige schifting
gemaakt in de gekozen bewoordingen van de tekst. De woordkeuze en zinsopbouw van een
MvT zijn immers van een bepaald niveau en steeds hetzelfde. Zodoende diende de MvT in het
wetsvoorstel nauwkeurig nagelopen te worden en aan de hand van de vergeleken wetten de
juiste woorden en zinsopbouw gezocht te worden. Tevens vond een dergelijk bewerking
plaats op het niveau van het artikelsgewijs commentaar. Ook dit onderdeel van de MvT is
onderworpen aan een bepaalde schrijfstijl.
4. Afsluiting
Terugkijkend op het scriptieproject ben ik van mening dat dit een zeer leerzame variant op
het schrijven van een scriptie is. In vergelijking met vorig jaar – waarin ik voor de master
Commerciële Rechtspraktijk ook een masterscriptie heb geschreven – is het schrijven van een
wetsvoorstel vele malen leerzamer dan het reguliere scriptietraject. Zo hebben wij grondig
onderzoek moeten doen naar – wat in eerste instantie relatief gemakkelijk leek – het
belastingsubject en het belastingobject. De vragen die hierbij spelen vergde veel inzicht van
de studenten. Evenals de Europeesrechtelijke aspecten die in ogenschouw genomen diende
te worden. Bij het maken van een wet komen immers veel aspecten kijken waar wij in eerste
instantie niet over nagedacht hadden. Een belastingwet moet eenmaal effectief en efficiënt
zijn. Daarnaast heb ik geleerd dat de uitvoerbaarheid van de belastingwet voor de
Belastingdienst essentieel is. Bij iedere optie die wij bespraken moest dit aspect meegewogen
worden, waardoor vele varianten op het wetsvoorstel uiteindelijk afgeschoten werden.
Een geheel anders aspect van deze vorm van schrijven van een scriptie is de (leerzame)
samenwerking met andere partijen. Wij hebben nauw samengewerkt met de PvdD, een
wetgevingsjurist van het Ministerie van Financiën en andere partijen uit de veesector. Dit was
essentieel om tot een goed wetsvoorstel te komen, aangezien de gehele vleesketen – van
dierenfokker tot supermarkt – voor ons onbekend was. Daarnaast hadden wij geen inzicht in
de publiekrechtelijke regelgeving waaraan de verschillende schakels in de vleesketen moesten
voldoen. Dit bleken zeer nuttige aanknopingspunten voor ons wetsvoorstel te zijn, mede
omdat de uitvoerbaarheid essentieel was. Uiteindelijk is, m.b.t. de belastingplichtige, dan ook
aangesloten bij een bestaand registratiesysteem voor veehouderijen.
Ter afsluiting concludeer ik dat dit een geweldige kans is geweest om mee te werken aan iets
dat in de studie niet behandeld wordt. Het schrijven van een wetsvoorstel voor een politieke
partij – met als bijkomend voordeel, een mooi maatschappelijk doel – had ik nooit willen
missen. Mocht een dergelijk mogelijk zich in de toekomst voordoen voor anderen, dan kan ik
het iedereen aanraden. Dankbaar dat ik mee mocht schrijven aan dit wetsvoorstel eindig ik
het verslag. In de bijlage is het wetsvoorstel met de bijbehorende MvT opgenomen.
5. Bijlagen: het initiatiefwetsvoorstel inclusief de memorie van
toelichting
Wijziging van de wet belastingen op milieugrondslag – Wet
slachtbelasting
Nr. 2
VOORSTEL VAN RIJKSWET
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van
Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat [beweegreden];
Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State [bij rijkswetsvoorstel
toevoegen: van het Koninkrijk] gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, [bij
rijkswetsvoorstel toevoegen: de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht
genomen zijnde,] hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij
deze:
ARTIKEL I
De wet belastingen op milieugrondslag wordt als volgt gewijzigd:
A.
Aan artikel 1 wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel e door een
puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:
f. een slachtbelasting.
Hoofdstuk VIII Slachtbelasting
Afdeling 1. Begripsbepalingen
Artikel 80
Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan
onder:
a. Aanvoer: de aankomst van een levend dier op de UBN-locatie;
b. Afvoer: het vertrek van een levend dier van de UBN-locatie;
c. Dieren: runderen, varkens, schapen, geiten en gevogelte;
d. Export: de afvoer van een levend dier naar het buitenland;
e. Geit: dier dat behoort tot de familie der Bovidae en het geslacht Capra;
f. Gevogelte: kippen, kalkoenen, parelhoenders, eenden, ganzen, kwartels, duiven,
fazanten, patrijzen en loopvogels;
g. Onttrekking: afvoer of export;
h. Rund: dier dat behoort tot de familie der Bovidae en het geslacht Bos, met inbegrip van
de soorten Bison bison en Bubalus bubalus;
2
i. Schapen: dier dat behoort tot de familie der Bovidae en het geslacht Ovis;
j. UBN-houder: degene aan wie een UBN is toegekend;
k. UBN: een door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit
toegewezen uniek bedrijfsnummer op basis van artikel 105 Gezondheids-en welzijnswet voor
dieren;
l. UBN-locatie: een erfperceel en de (gewas)percelen die daarbij horen, geregistreerd
onder een UBN, indien op enig moment in het voorafgaande kalenderjaar meer dieren
aanwezig waren dan:
- 2.500 runderen;
- 7.500 varkens of slachtvarkens;
- 140.000 stuks gevogelte; of
- 3.000 geiten of schapen;
m. Varkens: dier behorende tot de familie der Suidae.
Afdeling 2. Grondslag en belastingplicht
Artikel 81
1. Onder de naam slachtbelasting wordt een belasting geheven ter zake van een
onttrekking.
2. Als onttrekking als bedoeld in het eerste lid wordt mede aangemerkt het slachten van
dieren op de UBN-locatie. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden
gesteld over de toepassing van dit lid.
3. Als onttrekking als bedoeld in het eerste lid wordt niet aangemerkt de afvoer of export
naar een andere UBN-locatie. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere
regels worden gesteld over de wijze waarop kan worden aangetoond dat aan deze voorwaarde
wordt voldaan.
4. Onder het onttrekken als bedoeld in het eerste lid wordt niet begrepen de afvoer of
export, indien het dier opnieuw wordt aangevoerd op de UBN-locatie.
5. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld ten behoeve van de
termijn waarin de aanvoer als bedoeld in het eerste lid dient te zijn gedaan.
Artikel 82
De belasting wordt geheven van de UBN-houder.
Afdeling 3. Maatstaf van heffing en verschuldigdheid
Artikel 83
De belasting wordt geheven over het aantal onttrekkingen.
Artikel 84
De belasting wordt verschuldigd op het tijdstip waarop de onttrekking plaatsvindt.
Afdeling 4. Tarief
Artikel 85
1. Het tarief bedraagt:
a. € 29,11 per rund;
b. € 6,00 per varken;
c. € 0,09 per gevogelte; of
d. € 29,11 per schaap of geit.
2. In afwijking van het eerste lid, onderdeel c, wordt het tarief verlaagd met € 0,03 indien
het gevogelte ten tijde van de onttrekking de leeftijd van 72 uur nog niet heeft bereikt.
Afdeling 5. Verplichtingen ten dienste van de belastingheffing
Artikel 86
1. De belastingplichtige voert een administratie waaruit duidelijk alle gegevens blijken die
voor de heffing van de belasting van belang kunnen zijn.
2. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de wijze
waarop aan de in het eerste lid bedoelde verplichting wordt voldaan.
Artikel 87
Onze minister zendt binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de
Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.
Artikel II
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip, waarbij
kan worden bepaald wat de lengte van het eerste belastingtijdvak wordt.
Artikel III
Deze wet wordt aangehaald als: Wet slachtbelasting.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dan alle ministeries,
autoriteiten colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand
zullen houden.
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
Vergaderjaar 2020-2021
[35 ...]
Wet slachtbelasting
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL 1. Aanleiding
De afgelopen jaren is de intensieve veeteelt en de negatieve effecten daarvan voor dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid veelvuldig opgekomen in het maatschappelijk debat. Het onderhavige
wetsvoorstel voorziet in een belastingheffing om deze negatieve effecten te beperken en gedeeltelijk te compenseren.
2. Hoofdlijnen en doel van het voorstel 2.1 Algemeen
De intensieve veeteelt, waarbij het houden van gefokte en
vetgemeste dieren de norm is, leidt tot vele negatieve gevolgen voor mens en dier. Het doel van deze wet is om het dierenwelzijn te verbeteren, de negatieve impact op het klimaat terug te dringen en de schade aan de volksgezondheid te verminderen. Daarbij zal deze heffing een bewustwording van de negatieve effecten op de
maatschappij creëren bij zowel de veehouderijen als de consument. Om deze doelen en de beoogde bewustwording te bereiken, legt deze wet de belastingplicht bij de voornaamste veroorzakers van de negatieve effecten in de veeteeltsector. Er wordt geheven op de onttrekking van een levend dier aan de Nederlandse veestapel. Dit houdt in dat twee activiteiten van belang zijn: het houden van vee en het slachten van vee. In het navolgende zal worden ingegaan op deze activiteiten met betrekking tot de doelen van de wet: het verbeteren van het dierenwelzijn, het terugdringen van de negatieve impact op het klimaat en het verminderen van de schade aan de
volksgezondheid.
2.1.1 Dierenwelzijn
Dat men zich in Nederland bekommert om de problematiek omtrent dierenwelzijn is geen nieuw fenomeen. Al in het coalitieakkoord van 7 februari 2007 is opgenomen dat een nieuwe Nota Dierenwelzijn zou worden uitgebracht met daarin het dierenwelzijnsbeleid uitgewerkt.1 In deze Nota wordt erkend dat, om te kunnen spreken van goed dierenwelzijn, een aantal vrijheden geldt om een bepaald niveau van
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
kwaliteit van leven voor dieren te waarborgen. De vijf vrijheden luiden als volgt:
- Dieren zijn vrij van honger en dorst; - Dieren zijn vrij van ongemak;
- Dieren zijn vrij van pijn, verwonding en ziekte; - Dieren zijn vrij van angst en stress;
- Dieren zijn vrij om normaal gedrag te vertonen. De intensieve veehouderij is in beginsel niet ingericht om deze vrijheden in acht te nemen. Het vee leeft in te kleine ruimtes in de stallen zodat zij zich moeten aanpassen aan de kansarme
leefomstandigheden. Hierdoor lopen zij ongemak, pijn en
verwondingen op waardoor de dieren geen welzijn kunnen ervaren. Ook is het risico op ziekteoverdracht bij vee gehouden door
intensieve veehouderijen groter dan bij kleine stallen, omdat bij de grote stallen meer dieren dichter op elkaar gehouden worden.
Bovendien geldt voor de intensieve veehouderijen, om dezelfde reden als hierboven genoemd, een risico op een verhoogd aantal
sterfgevallen bij stalbranden. In Nederland zijn in 2019 in totaal 175.000 dieren omgekomen door stalbranden, waarvan 100.000 dieren door één stalbrand.2
2.1.2 Klimaatimpact
Sinds het begin van de industriële revolutie is de gemiddelde temperatuur op aarde aan het stijgen. Deze stijging is te wijten aan menselijke activiteiten, waarvan de productie van vlees één van de meest vervuilende is. Volgens de Food and Agriculture Organization of the United Nations (“FAO”) wordt 14,5 procent van de uitstoot van broeikasgassen veroorzaakt door de veeteeltsector. Uit het onderzoek van de FAO blijkt dat de uitbreiding van intensieve veehouderijen met betrekking tot grondgebruik een negatieve impact op het klimaat heeft. Intensieve veehouderijen hebben steeds grotere stukken grond nodig voor hun bedrijvigheid, waardoor minder koolstof kan worden opgenomen in deze bodem.
De intensieve veehouderijen worden nog altijd uitgebreid door de stijgende vraag naar dierlijke producten, waardoor de uitstoot blijft toenemen. De FAO ziet daarom de afname in vraag naar dierlijke producten als één van de oplossingen voor de uitstoot-problematiek. Deze wet vormt een gewaarwording van de genoemde oplossing, nu de kosten van de heffing doorberekend zullen worden aan de consument. Dit houdt in dat de consumentenprijs voor dierlijke producten zal stijgen. Op deze manier zal de consument ontmoedigd worden dierlijke producten te kopen en zal het prijsverschil tussen enerzijds vleesvervangers en biologisch vlees en anderzijds normaal vlees kleiner worden. Verder zal de heffing een bewustwording van de negatieve effecten van het eten van dierlijke producten
teweegbrengen bij de consument. Dit bewustzijn zal de consument op lange maar ook op korte termijn weerhouden dierlijke producten te consumeren.
2.1.3 Volksgezondheid
De wet beoogt eveneens een beperking van negatieve effecten van intensieve veeteelt op de volksgezondheid. In Nederland leven mens
Vergaderjaar 2020-2021
en vee dicht op elkaar. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (“RIVM”) heeft daarom de afgelopen jaren verschillende onderzoeken gestart naar de effecten van veehouderijen voor de volksgezondheid. Uit de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden blijkt dat mensen die in de buurt wonen van geitenhouderijen en pluimveehouderijen een verhoogd risico op longontstekingen hebben. Ook blijkt uit deze rapporten dat mensen die in de buurt van meerdere veehouderijen wonen, minder goede longfuncties hebben. Daarnaast heeft te veel ammoniak3 in de lucht negatieve gevolgen voor de longen.
Uit onderzoek van de Gezondheidsraad volgt het advies, neergelegd in de Richtlijnen Goede Voeding 2015, dat een tendens moet ontstaan om tot een meer plantaardig en minder dierlijk
voedingspatroon te komen. Dit zou een positief effect hebben op de gezondheid van de mens. Deze wet heeft mogelijk als gevolg een hogere verkoopprijs van vlees, waardoor consumenten ontmoedigd worden dierlijke producten te kopen. Op deze manier zal deze wet een prikkel vormen voor de opvolging van het advies van de Gezondheidsraad.
2.1.4 Het slachten van vee
Het slachten van vee heeft een grote impact op de doelen van de wet. Met betrekking tot het dierenwelzijn is slachten problematisch gezien de stress die de dieren ervaren wanneer zij verwijderd worden uit de veestapel en getransporteerd worden naar de slachthuizen. Ook leidt het proces van bedwelming tot fysieke kwalen bij dieren. Daarnaast komt voor dat het proces onjuist wordt uitgevoerd waardoor dieren onbedwelmd geslacht worden. Tevens blijken de gevaren van het slachten voor de volksgezondheid uit het rapport Risico’s in de vleesketen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Hierin wordt beschreven de praktijk van onhygiënisch slachten en het bestaan van minimale waarborgen van en voor slachterijen om te voorkomen dat onveilig vlees de consument bereikt.
Om de rol van de slacht te koppelen aan de belastingplicht van intensieve veehouderijen, moet gekeken worden naar het eind van de vleesketen. Er geldt een stijgende vraag van de consument naar dierlijke producten. Hierdoor worden grote hoeveelheden vee gefokt, gehouden en getransporteerd om vervolgens geslacht te worden. De levenscyclus van dit dier eindigt door de slacht. Hiermee komt niet alleen een eind aan het leven van het dier, maar ook aan het nut van het dier: de slacht is immers het laatste verdien moment voor de veehouder. Het vee dat gehouden wordt door intensieve
veehouderijen zal daarom altijd gehouden worden met het oog op de slacht. Aangezien het slachten van dieren, net als het houden van vee in intensieve veehouderijen, schadelijk is voor het dierenwelzijn, het milieu en de volksgezondheid is deze handeling onderdeel geworden van de belastingplicht.
2.1.5 Opbouw
De drie doelen van deze wet, genoemd in paragraaf 2.1, dienen ter rechtvaardiging van de voorgenomen overheidsinterventie. Dit wordt
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
vormgegeven door een fiscale vergroeningsmaatregel die de
intensieve veeteelt op een rechtvaardige wijze probeert te beprijzen. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de wijze waarop deze heffing is vormgegeven. Er wordt toegelicht wie de belastingplichtige is (paragraaf 2.2), wat de grondslag is en hoe de belastinggrondslag wordt vastgesteld (paragraaf 2.3) en wat het toepasselijke tarief is (paragraaf 2.4).
2.2 Belastingplichtige
Uniek Bedrijfsnummer-houder
Gezien de doelen genoemd in paragraaf 2.1 is gekozen om te heffen bij de intensieve veehouderijen. Elke veehouderij in Nederland krijgt op basis van de Regeling identificatie en registratie dieren 2002 (“I&R-regeling”) een Uniek Bedrijfsnummer (“UBN”), waar vervolgens op geregistreerd wordt welke en hoeveel dieren er worden gehouden op de bijbehorende Uniek Bedrijfsnummer-locatie (“UBN-locatie”). Als belastingplichtige voor deze wet worden de houders van een Uniek Bedrijfsnummer (“UBN-houders”) aangewezen.
In de wet wordt in artikel 80 sub l onderscheid gemaakt tussen veehouderijen, gevestigd op een UBN-locatie door een UBN-houder, die meer of minder dan de genoemde aantallen dieren houden. Gemakshalve zullen de bovengenoemde twee typen veehouderijen gekenmerkt worden als megastallen en niet-megastallen. Voor toepassing van het begrip ‘megastal’ geldt als richtsnoer de definitie zoals deze in 2007 is ontwikkeld door Alterra, een onderzoeksinstituut verbonden aan Landbouwuniversiteit Wageningen.4
Achtergrond
De achterliggende gedachte om UBN-houders van een UBN-locatie waarop een megastal is gevestigd als belastingplichtige aan te wijzen, is dat de doelen van de wet het meest effectief behaald kunnen worden wanneer wordt geheven bij deze bedrijven. Megastallen hebben door hun bedrijvigheid een negatievere impact op dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid (zie paragrafen 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.3). Een alternatief belastingsubject voor deze wet is het slachthuis. Hier is nadrukkelijk niet voor gekozen omdat bij
slachthuizen het vee maar voor korte tijd aanwezig is. Hierdoor kunnen slachthuizen niet gezien worden als grootste vervuiler in de vleesketen
Verder zijn redenen van doelmatigheid van belang geweest voor de keuze van het belastingsubject. Megastallen zullen, door het houden van hun hoeveelheid vee, altijd gevestigd zijn op een UBN-locatie. Via het UBN moeten veehouders meldingen doen van bijvoorbeeld
geboorte, aanvoer, afvoer en dood van dieren. In deze wet wordt aangesloten bij het bestaande identificatie- en registratiesysteem met betrekking tot UBN-houders, waardoor geen extra administratief werk verricht hoeft te worden door de UBN-houder. Omdat aangesloten
4 Tegenwoordig Wageningen Environmental Research, verbonden aan
Vergaderjaar 2020-2021
wordt bij een bestaand systeem is toezicht en controle eenvoudig uit te oefenen.
Afbakeningen en vrijstellingen
Een UBN-houder is belastingplichtig wanneer de megastal op enig moment in het voorafgaande kalenderjaar meer dieren houdt dan de minimumaantallen gesteld in art. 80 sub l van de wet. Hierbij gaat het om het feitelijk gehouden aantal dieren en niet om de capaciteit van de stal. Voor de uitleg omtrent de aantallen die resulteren in het zijn van belastingplichtige, wordt verwezen naar het artikelsgewijs commentaar.
In principe had elke UBN-houder in aanmerking kunnen komen voor deze heffing. Daardoor zou echter de groep belastingplichtigen zodanig groot worden dat een efficiënte belastingheffing, uit het oogpunt van uitvoerbaarheid, nagenoeg onmogelijk wordt. Daarom wordt de belastingplicht alleen opgelegd bij de grootste vervuiler in de vleesketen. Op grond van deze overwegingen kunnen de doelen van de wet overtuigend worden nagestreefd.
Met betrekking tot schapen en geiten geldt dat het aantal zoals genoemd in de wet eveneens ziet op een combinatie van schapen of geiten. Hierbij wordt in acht genomen de praktijk van gecombineerde megastallen en wordt aangesloten bij bestaande regelgeving omtrent milieuvergunningen waar schapen en geiten eveneens samen worden gevoegd.
2.3 Het belastingobject
Achtergrond
Als belastingobject is gekozen voor ‘het onttrekken van dieren aan de Nederlandse veestapel’. Deze benadering doet het meest recht aan de geest en de doelen van de wet en is wat betreft doelmatigheid het meest geschikt. Er is gekozen voor dit moment, aangezien dan de meeste negatieve effecten van het houden van dieren ten behoeve van de slacht zijn gematerialiseerd. Op het moment dat de dieren een UBN-locatie verlaten, heeft het dierenleed en de klimaatschade plaatsgevonden. Het ligt dan voor de hand om dit moment als belastingobject aan te merken. Ook vanuit doelmatigheid verdient dit de voorkeur. Een logisch alternatief zou zijn geweest ‘het houden van dieren’. Deze benadering brengt twee problemen met zich mee. Het eerste probleem is dat op het moment dat een dier voor het eerst wordt gehouden, er nog geen sprake is van nadelige effecten voor dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid. Het is pas met het verstrijken van de tijd dat deze effecten zich gaan voordoen. Ten tweede zou dit in elk belastingjaar leiden tot een afrekening, omdat het houden van hetzelfde dier elk jaar een belastbaar feit zou vormen voor de berekening van deze belasting. Het gevolg hiervan zijn hogere en onnodige administratieve lasten. Het ligt dan ook voor de hand dat als belastingobject wordt aangemerkt het onttrekken van dieren, omdat dit enerzijds het beste aansluit bij de te behalen doelen en anderzijds omdat het administratief eenvoudiger is uit te voeren. Een heffing op het onttrekken van dieren aan de veestapel leidt er effectief toe dat de maatschappelijke kosten voor dierenleed, milieuschade en volksgezondheid eerlijker gedragen worden. De
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
kosten van deze heffing zullen normaliter uiteindelijk worden
doorberekend aan de consument. Enerzijds zal op het moment dat de kosten worden doorberekend aan de consument een grotere
bewustwording rondom de maatschappelijke kosten voor dierenleed en vervuiling ontstaan. Anderzijds zal een megastal, als bedoeld in de wet, minder competitief kunnen zijn met het beprijzen van haar dieren, waardoor een belangrijke prikkel – het hebben van een zo groot mogelijke stal – zal worden geneutraliseerd.
Regeling identificatie en registratie van dieren
Het belastingobject zoals vastgesteld in artikel 81 bevat begrippen waarbij voor de definitie aansluiting wordt gezocht bij de I&R-regeling. Deze regeling creëert een registratiesysteem waarin elke verplaatsing van een dier moet worden gemeld door de UBN-houder bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (“RVO”). Bij de vaststelling van het belastingobject is gekozen om aan te sluiten bij de meldingssystematiek van de I&R-regeling. Doordat elke
verplaatsing in dit systeem wordt geregistreerd, kan worden gecontroleerd of een dier onttrokken is en zodoende het belastbaar feit zich heeft voorgedaan. Daarnaast worden de extra
administratieve lasten voor de belastingplichtigen beperkt, omdat zij reeds verplicht zijn dergelijke verplaatsingen te melden.
Onttrekken van dieren
Met het ‘onttrekken van dieren’ worden twee situaties verstaan. De eerste situatie is het vertrekken van levende dieren van een tot de belastingplichtige behorende locatie naar een andere locatie. De tweede situatie is het slachten van dieren op de UBN-locatie van belastingplichtige. Wat betreft de eerste situatie, dient het vertrek van een levend dier te worden gemeld bij de RVO als ‘afvoer’ of ‘export’. Wat betreft de tweede situatie geldt dat er geen sprake is van vertrek van een levend dier van de UBN-locatie. Als deze
handeling geen belastbaar feit zou opleveren, zou dat mogelijkheden kunnen bieden voor belastingontwijking. Om te voorkomen dat deze situatie buiten de heffing valt, is ervoor gekozen om dit specifiek op te nemen in artikel 81 lid 2, samen met een delegatiebepaling aangaande de uitvoering hiervan.
Vrijstellingsbepaling
Hoewel de afvoer van dieren vanuit een UBN-locatie in de regel leidt tot de slacht, zijn er situaties denkbaar waarbij het niet gewenst is dat er direct sprake is van een belastbaar feit. Bij onderlinge handel tussen verschillende belastingplichtigen zou de afvoer van dieren voor beide belastingplichtigen uiteindelijk leiden tot een heffing. Dat is onwenselijk. Daarom is in artikel 81 lid 3 de ‘afvoer’ of ‘export’ naar een andere UBN-locatie uitgesloten van het begrip ‘onttrekking’. Het is denkbaar dat een belastingplichtige een dier afvoert en het dier vervolgens terug doet keren. Een voorbeeld van deze situatie is wanneer het dier de stal verlaat voor diergeneeskundig onderzoek. Voor dergelijke situaties is in artikel 81 lid 4 bepaald dat het dier niet wordt geacht te zijn onttrokken. In lid 5 is een delegatiebepaling opgenomen met betrekking tot de termijn waarbinnen het dier terug moet zijn gekeerd bij de stal.
Vergaderjaar 2020-2021
2.4 Het tarief en de wijze van heffing
In de Wet belastingen op milieugrondslag (“Wbm”) wordt het tarief opgenomen dat belastingplichtige betaalt per soort dier vanwege het onttrekken van dieren.
Dierenwelzijn
Gelet op de stijging van het aantal megastallen in de afgelopen jaren en een stijging van het dierenleed en de klimaatschade als direct gevolg daarvan, ziet dit wetsvoorstel onder andere op het ontmoedigen van het houden van een megastal. Intensieve veehouderijen zorgen ook voor een substantieel gevaar voor de volksgezondheid in Nederland. Voor de bepaling van de hoogte van het tarief wordt enkel aangesloten bij de ontstane milieuschade, toegebracht door megastallen. De reden hiervoor is dat dierenleed, net als volksgezondheid, niet of nauwelijks te kwantificeren is.
Milieuschade in Nederland
Bij de totstandkoming van de heffingsmaatstaf en het tarief is primair gekeken naar de milieuschade die door de Nederlandse intensieve veehouderijen worden toegebracht. Deze schade neemt vele vormen aan, zoals de productie van stikstof en broeikasgassen, de afname van biodiversiteit en natuurgebieden, mestoverschot en het ontstaan van zoönose ziekteverwekkers.5
Op basis van rapporten van het CBS6 en het CE Delft7 is de totale milieuschade door de intensieve veeteelt in Nederland berekend op €4.490 miljoen per jaar. Met dit wetsvoorstel wordt getracht een heffing te realiseren die 5% van deze milieuschade compenseert. Op basis van de omvang van de nationale veestapel, alsmede de omvang van de milieuschade en de nationale consumptie is bepaald welk tarief per dier toegepast wordt om 5% van de milieuschade te compenseren. Zodoende is het uitgangspunt om een deel van deze kosten te verhalen op belastingplichtigen voor het aandeel dat zij hebben in het ontstaan van deze milieuschade.
De schade in Nederland als gevolg van de intensieve veeteelt betreft onder andere de schade aan het klimaat, het milieu, de biodiversiteit en dierziekten. Een groot deel van deze schade wordt veroorzaakt door de stikstofneerslag, dat het ecosysteem verslechtert door verstoring van verschillende plant- en diersoorten, verzuring van de bodem, eutrofiëring8 en fijnstof vorming. De sector is immers goed voor 22% van alle fijnstof uitstoot in Nederland. De veesector is daarnaast een grote bron van broeikasgassen. Zij zijn
verantwoordelijk voor 11 à 12 procent van de gehele nationale broeikasgasuitstoot, dat voornamelijk bestaat uit methaan, mest en de zogenoemde pensfermentatie van herkauwende dieren.
5 Delft, CE Delft, Duurzaamheidsbijdrage vlees, augustus 2019. 6 CBS (2019), Landbouw; gewassen, dieren, grondgebruik en arbeid op
nationaal niveau, en Vleesproductie; aantal slachtingen en geslacht gewicht per diersoort, geraadpleegd van www.opendata.cbs.nl.
7 Delft, CE Delft, De echte prijs van vlees, maart 2018.
8 Overmatige voedselverrijking van de bodem en grondwater waardoor algen
en hogere waterplanten sterk kunnen groeien, als gevolg van te hoge
concentraties nitraten en fosfaten door overbemesting. Deze voedselverrijking leidt tot afname van de biodiversiteit.
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
Opgemerkt dient te worden dat methaan 25 keer zo krachtig is als CO2.9
De melkveehouderij is de grootste bron van zowel stikstofuitstoot als broeikasgassen in de intensieve veehouderijen. Deze sector
veroorzaakt bovendien uitstoot van lachgas en is daarmee verantwoordelijk voor twee derde van de totale uitstoot van de landbouw. In 2018 produceerde de Nederlandse veeteeltsector nog eens voor 75,18 miljard kilo mest, wat neerkomt op ruim 4.300 kilo per inwoner van Nederland.
Aldus beoogt de voorgestelde belastingheffing een positief effect te hebben op het milieu, aangezien de heffing een betere beprijzing van milieueffecten teweegbrengt.
Toepassing van het tarief
Per diersoort (geiten, schapen, gevogelte, runderen en varkens) wordt een ander belastingtarief toegepast, gedifferentieerd naar het aandeel in de ontstane milieuschade. Er wordt verder onderscheid gemaakt tussen ras, gewicht noch leeftijd. Dit ten gunste van de administratieve lasten voor belastingplichtigen en de belastingdienst. Via de voorgestelde maatstaf kunnen de kosten evenredig worden verdeeld over de verschillende belastingplichtigen. Zij houden namelijk niet allemaal dezelfde dieren en zijn dus niet allemaal gelijkelijk verantwoordelijk zijn voor de toegebrachte milieuschade. De schade die geiten- en schapenhouderijen veroorzaken is niet opgemaakt uit eerdere onderzoeken. Het tarief voor geiten en schapen is voor de toepassing van deze belastingheffing berekend door aan te sluiten bij de milieuschade die koeien teweegbrengen, omdat zij een soortgelijke hoeveelheid uitstoot produceren.
Verder wordt onderscheid gemaakt tussen gevogelte ouder of gelijk aan 72 uur en gevogelte jonger dan 72 uur. Dit onderscheid is opgenomen in artikel 85 lid 2. Kuikens tot 72 uur mogen alleen verhandeld worden en alleen geslacht worden vanwege noodzakelijke redenen.10 Hieruit kan geconcludeerd worden dat de eendagskuikens worden bestemd voor de snelle verhandeling, nagenoeg uitsluitend ten behoeve van de export. Hierdoor is de milieubelasting voor deze kippen ook minder schadelijk, omdat ze niet doorgroeien op de Nederlandse bodem. Daarnaast geldt dit lagere tarief, om
grensoverschrijdend vervoer van eieren te ontmoedigen, waardoor deze in mindere mate zullen uitkomen tijdens het vervoer.
De wijze van heffing
De verschuldigde belasting dient na afloop van het betreffende kalenderjaar op aangifte te worden voldaan. Kenmerk van deze heffingstechniek is dat de belastingplichtige zelf de verschuldigd belasting berekent en deze op aangifte betaalt. Belastingplichtige heeft daarmee een verantwoordingsplicht ten aanzien van de onttrokken dieren. Blijft de belastingplichtige in gebreke ten aanzien van de betaling van de belasting, dan kan een naheffingsaanslag worden opgelegd.
9 Planbureau voor de Leefomgeving (2019), Broeikasgasemissies door
landbouwproductie en voedselconsumptie.
Vergaderjaar 2020-2021
De techniek van aangifte sluit aan bij de Wbm. Logischerwijs wordt de verantwoordelijkheid neergelegd bij de belastingplichtige, omdat deze inzichtelijk heeft hoeveel dieren er worden gehouden en hoeveel worden onttrokken aan zijn veestapel. Controles vinden plaats aan de hand van het I&R-systeem, zoals onder 3.1 is toegelicht. Als blijkt dat de aangifte onjuist of onvolledig is, vormt de ambtshalve vaststelling door de inspecteur de grondslag voor de belastingaangifte of
naheffingsaanslag.
3. Verhouding tot nationaal en internationale regelgeving 3.1 Verhouding tot nationale regelgeving
Deze wet staat op zichzelf, maar om wetssystematische redenen wordt aansluiting gezocht bij de verplichte UBN-melding in geval van verplaatsing van dieren door veehouderijen met een bepaalde omvang. Een dergelijke verplichting vloeit voort uit de I&R-regeling. Door aan te sluiten bij de systematiek van de I&R-regeling wordt enerzijds consistentie tussen verschillende wettelijke verplichtingen – voor grote veehouderijen – bereikt en anderzijds gewaarborgd dat administratieve lasten zoveel mogelijk beperkt blijven.
Zoals in onderdeel 2.3 is aangegeven, worden gegevens die
geregistreerd worden overeenkomstig de I&R-regeling, gebruikt voor de vaststelling van het belastbare feit. Daarnaast worden bij de invulling van de artikelen uit dit wetsvoorstel gelijksoortige definities gebruikt of kortheidshalve verwezen naar de regelgeving waarop de I&R-regeling gebaseerd is.
3.2 Verhouding tot Europees recht
Dit wetsvoorstel beoogt geen import van levende dieren in de heffing te betrekken. Daarmee worden dieren die in het buitenland zijn gefokt en in Nederland naar een slachthuis zijn gebracht niet in de heffing betrokken. De milieuschade en het dierenleed vinden immers niet direct plaats in Nederland, maar elders. Zodoende dient een compenserende heffing dan ook aldaar ingevoerd te worden en is het niet aan de Nederlandse wetgever om in te grijpen.
Export van dieren betrekken in de Nederlandse heffing
Dieren die worden onttrokken en geëxporteerd, worden geacht aldaar te worden geslacht. Ook dieren die vanuit een megastal van een UBN-houder naar het buitenland geëxporteerd worden, worden op deze wijze in de heffing betrokken. De belastingplicht sluit immers ook aan bij het verplaatsen van dieren onder de UBN-melding ‘export’. Het maakt dan ook geen verschil of dieren uiteindelijk in Nederland of in het buitenland worden geslacht. Het enkele feit dat ze worden onttrokken aan de Nederlandse veestapel en worden geslacht is voldoende. De milieuschade en het dierenleed hebben zich dan al voorgedaan.
Met betrekking tot het belastbare feit wordt aangesloten bij een Deense wet die eenzelfde doel heeft als het onderhavige wetsvoorstel. Daarmee kent Denemarken reeds een dergelijke belastingheffing, die voorziet in een heffing voor het onttrekken van levende dieren aan de nationale veestapel en vervolgens worden geslacht. In 2002 is deze regelgeving door het Europees Hof van
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
Justitie (“HvJ”) in de procedure Niels Nygård tegen Svineafgiftsfonden getoetst aan het Europees recht.11
In deze procedure was in het geding of deze Deense heffing strijdig was met het Europees recht. In dit arrest diende het HvJ de vraag te beantwoorden of een dergelijke eenzijdig opgelegde heffing – die dus ook gold voor geëxporteerde dieren die in het buitenland geslacht zouden worden – aangemerkt kon worden als een verboden nationale belastingheffing.
Het HvJ merkte allereerst op dat elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht de benaming of de structuur ervan, die wegens
grensoverschrijding op goederen wordt geheven en geen douanerecht stricto sensu is, een heffing van gelijke werking in strijd met het discriminatieverbod is. Deze kwalificatie geldt volgens het HvJ evenwel niet wanneer de betrokken last deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, waardoor categorieën producten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve,
onafhankelijke criteria, in welk geval de betrokken last binnen de werkingssfeer van artikel 95 (oud) VWEU valt, de zogenaamde fiscale geldelijke lasten. Het Europees recht verzet zich immers tegen elke fiscale discriminatie van producten die naar andere lidstaten worden uitgevoerd.
De voorgestelde belastingheffing ziet op een heffing die wordt toegepast op binnenlandse producten die op de binnenlandse markt worden verwerkt of verhandeld en op producten die in dezelfde handelsfase ongewijzigd worden geëxporteerd. Voorts geldt dat het belastbare feit voor beide categorieën van producten hetzelfde is. In het onderhavige wetsvoorstel moet opgemerkt worden dat het belastbare feit van de bedoelde heffing; het onttrekken van dieren uit de nationale veestapel is. Dit geschiedt ongeacht of de dieren zijn bestemd voor de slacht in Nederland, dan wel voor de levende uitvoer en aldaar worden geslacht. Aldus ontstaat de belastingplicht in beide gevallen wanneer de dieren de nationale primaire productie verlaten. Het tijdstip van de heffing, het verlaten van de veestapel naar het buitenland of naar Nederlandse slachthuizen, bevindt zich in dezelfde handelsfase, nu beide transacties ertoe strekken dat de dieren de nationale primaire productie verlaten. De heffing drukt daarmee op de primaire producent, in dit geval de megastallen. Zodoende betreft dit een algemene horizontale belastingheffing, zonder onderscheid en zonder nadeligere effecten voor de export in vergelijking met de interne situatie. Echter, de heffing zou evenwel als een verboden discriminerende binnenlandse belasting kunnen kwalificeren, indien de voordelen die voortvloeien uit de bestemming van de opbrengst gedeeltelijk de lasten compenseren die drukt op de productie van dieren voor de slacht in Nederland. Aldus zou de productie van dieren voor de levende uitvoer naar andere lidstaten worden benadeeld. Een binnenlandse heffing wordt in het kader van deze heffing pas als schending van het discriminatieverbod aangemerkt wanneer voornamelijk de binnenlandse situatie profiteert van de heffing. De opbrengsten van de heffing kunnen dus niet alleen worden
aangewend voor het verbeteren van de interne productie. Dit is overigens niet de beoogde bestemming van de opbrengsten van de heffing. De opbrengsten komen ten goede aan de algemene middelen.
11 HvJ EU 23 april 2002, ECLI:EU:C:2002:244 (Niels
Vergaderjaar 2020-2021
Door aan te sluiten bij hetzelfde belastbare feit, zoals eerder getoetst is door het HvJ, is getracht om zekerheid te hebben dat de nationale heffing (m.b.t. de belaste geëxporteerde dieren) niet in strijd komt met het Europees recht. Specifiek, het Europeesrechtelijke verbod op een exportheffing, ‘heffing van gelijke werking’ of een eenzijdig opgelegde maatregel door een lidstaat dat de werking van de interne markt belemmert.
3.2 Plaats van de regeling in de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet milieubeheer
Het voorstel is om deze wet in de Wet belasting op milieugrondslag te voegen. Deze wet beoogt – middels het fiscaal vergroeningsbeleid van het kabinet – dat bedrijven meer belasting gaan betalen voor de vervuilende keuzes die zij maken. In de Wbm worden meerdere milieuvervuilende activiteiten belast, zodat deze belasting naadloos aansluit bij de doelstellingen uit de overkoepelende wet.
De bepalingen die zien op het vaststellen van de belastingschuld worden opgenomen in een nieuw hoofdstuk (8) van de Wbm. Het gaat hierbij onder meer om het belastbare feit, de belastingplichtige, het tarief en de wijze van heffen.
4. Uitvoering, toezicht en handhaving
5. Financiële gevolgen, de regeldrukkosten en de evaluatie 5.1 Financiële gevolgen
5.2 Administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven 5.3 Uitvoeringskosten
5.4 Evaluatie
Het is wenselijk om binnen 5 jaren te evalueren wat de effecten zijn van het voorstel. Daarbij zal onder meer worden gekeken naar de mate waarin het voorstel bijdraagt aan het verminderen van de milieuschade, het aantal megastallen en de grootte van de
Nederlandse veestapel. Ook zal de effectiviteit en de uitvoerbaarheid van de belastingheffing getoetst worden.
6. Advies en consultatie
Internetconsultatie
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
ARTIKELSGEWIJS DEEL Artikel 80
Art. 80 sub a:
Ter controle van de onttrekking van een dier wordt aangesloten bij het I&R-systeem van de RVO. Een ‘afvoer’ of ‘export’ van een levend dier dient door de UBN-houder te worden gemeld in het I&R-systeem, waardoor dit systeem zeer geschikt is als controlemiddel. Daarnaast brengt het I&R-systeem geen extra administratieve lasten met zich mee voor de UBN-houder. Wel is van belang dat de begrippen die voor deze wet gebruikt worden, aansluiten bij de betekenis van de begrippen voor het I&R-systeem, waarvan de regelgeving te vinden is in de Regeling Identificatie en registratie van dieren. Het begrip ‘aanvoer’ is echter niet gedefinieerd in deze regeling noch in andere wet- en regelgeving. Aangezien op de website van de RVO wel is uitgelegd wanneer de melding van ‘aanvoer’ moet worden gemaakt (op de website van de RVO is dit te vinden onder ‘agrarisch
ondernemen’; ‘dieren houden’), is deze uitleg als uitgangspunt genomen. Voor een ‘aanvoer’ dient er sprake te zijn van een aankomst, waarbij de gewone betekenis van het woord wordt aangehouden (het bereiken van een plaats). Omdat de belasting ziet op de onttrekking van levende dieren, geldt ook voor de aankomst dat het moet gaan om levende dieren. Tot slot moet het levende dier aankomen op een UBN-locatie, welke wordt gedefinieerd in art. 80 sub l.
Art. 80 sub b:
Het begrip ‘afvoer’ is net als het begrip ‘aanvoer’ niet gedefinieerd in de Regeling Identificatie en registratie van dieren of andere wet- en regelgeving. Aangezien op de website van het RVO is uitgelegd wanneer de melding van ‘afvoer’ moet worden gemaakt, is deze uitleg als uitgangspunt genomen (op de website is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’). Voor het begrip ‘afvoer’ dient er sprake te zijn van een vertrek, waarbij wordt aangesloten bij de gewone betekenis van het woord (weggaan van een plaats). Omdat de belasting ziet op de onttrekking van levende dieren, geldt ook voor ‘afvoer’ dat het moet gaan om levende dieren. Tot slot moet het levende dier aankomen op een UBN-locatie, welke wordt
gedefinieerd in art. 80 sub l. Art. 80 sub d:
De betekenis van het begrip ‘export’ is net als de begrippen ‘afvoer’ en ‘aanvoer’ niet gedefinieerd in de Regeling Identificatie en
Registratie van dieren. Hiervoor wordt aangesloten bij de betekenis die het RVO zelf geeft op haar website (op de website is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’). ‘Export’ is een afvoer zoals gedefinieerd in art. 80 sub b, maar heeft een extra vereiste. De afvoer dient niet alleen een vertrek van een levend dier van een UBN-locatie te zijn, maar het dier dient ook naar het buitenland te worden gebracht.
Art. 80 sub g:
In dit artikel wordt de definitie van ‘onttrekking’ weergeven. Onder onttrekking vallen ‘afvoer’ en ‘export’. Deze twee situaties hebben als gevolg dat een levend dier een UBN-locatie verlaat. ‘Afvoer’ of ‘export’ moet altijd worden gemeld in het I&R-systeem. Vanwege adequate controleerbaarheid van verplaatsingen is gekozen om de UBN-meldingen ‘afvoer’ en ‘export’ onder de definitie van
Vergaderjaar 2020-2021
Art. 80 sub j:
Met een UBN-houder wordt bedoeld de houder van een UBN als bedoeld in sub k.
Art. 80 sub k:
Een UBN is een uniek bedrijfsnummer voor iedere locatie waar runderen, varkens, gevogelte, schapen of geiten worden gehouden. Het UBN wordt geregistreerd in het I&R-systeem. Aan het UBN zijn tevens de diersoorten toegevoegd die worden gehouden.
Art. 80 sub l:
Voorwaarden voor een UBN-locatie:
● Een UBN bestaat uit één erfperceel en de (gewas)percelen die daarbij horen. Dit wordt ook wel de ‘locatie' genoemd. Een erfperceel heeft een adres en is een aaneengesloten perceel waar de stal of stallen staan. Op het erfperceel zijn de dieren permanent gehuisvest;
● Een locatie heeft een eigen adres en minimaal één eigen toegangsweg. Ten opzichte van een andere locatie is de huisvesting en de verzorging volledig gescheiden;
● Een erfperceel mag doorsneden worden door bijvoorbeeld een openbare weg, spoorweg of waterweg als transport tussen beide gedeelten binnen de doorgetrokken grenzen van dat erfperceel plaatsvindt;
● Een perceel is een stuk grond van een UBN waarop een dier kan lopen of staan. Percelen bestaan dan ook uit
(beweidbare) gewaspercelen en erfpercelen. Deze gewaspercelen zijn geregistreerd in de Basisregistratie percelen;
● Een perceel behoort slechts tot één UBN. Een UBN omvat één of meer percelen;
● Het bedrijf van de dierenhouder bestaat uit alle UBN's die door de houder worden beheerd en zich bevinden op het grondgebied van de Europese lidstaat; en
● Bij onduidelijkheden stelt de RVO vast wat wel of niet bij de locatie hoort.
Of een UBN-houder belastingplichtig is, hangt af van de samenstelling van de stal in het voorgaand kalenderjaar. Als een veehouderij op enig moment in het vorige kalenderjaar meer dieren houdt dan de aantallen waarvoor de vrijstelling geldt, wordt deze direct
belastingplichtig in het huidige kalenderjaar. De belastingplicht loopt zodoende maximaal één kalenderjaar achter. Deze methode van diertellingen werkt beter dan de landbouwtellingen die de RVO jaarlijks op 1 april houdt. Deze telling wordt op de website van het Centraal Bureau voor de Statistiek gepubliceerd. Ingeval een stal vlak voor 1 april “leeg” is, kan deze stal immers niet worden aangemerkt als belastingplichtige en zodoende buiten de heffing vallen. Ook indien de belastingplicht slechts door de afvoermeldingen van de RVO is bepaald, levert dit complicaties op, aangezien elke veehouderij zijn gemeste dieren op een ander moment zal afvoeren voor de slacht. Door het gehele jaar de aan- en afvoer te monitoren, kan worden bepaald op welk moment een UBN-houder boven de grens van een zogenaamde ‘megastal’ uitkomt, waardoor hij in het volgend kalenderjaar belastingplichtig zal zijn.
Wat betreft de uitvoerbaarheid van een belastingwet is het van belang dat het aantal belastingplichtigen beperkt is. Ongeveer 1.000 belastingplichtigen wordt als een hanteerbaar aantal beschouwd.
Vergaderjaar 2020-2021
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, [35 …], nr. 3
In 2017 becijferde Wakker Dier het aantal megastallen op 801. Het aantal belastingplichtigen voor deze wet zal op dit moment dan ook rond 1.000 zijn, een voor de Belastingdienst hanteerbaar aantal. De Standaard Opbrengst (“SO”) geldt als maatstaf voor de
economische omvang van agrarische bedrijven zoals veehouderijen. De SO-norm gaat uit van een standaard-opbrengst per dier,
uitgedrukt in euro’s. Aan de hand van de SO-normen kan de opbrengst van verschillende soorten dieren met elkaar vergeleken worden. Zo levert één vleeskalf 860 euro SO op, één vleesvarken 280 euro SO en één vleeskuiken 15 euro SO. Dit is berekend volgens de Rekenmodule LEI.
Het aantal van 2.500 vleeskalveren of 7.500 vleesvarkens op één locatie vormt sinds 2007 de ondergrens voor megastallen. Volgens de huidige SO-normen komen deze aantallen dieren, zowel bij runderen als bij varkens, overeen met ongeveer 2,1 miljoen euro SO. Hierdoor zijn deze aantallen dieren als standaard-aantallen overgenomen. Wat betreft de categorieën gevogelte, geiten en schapen is getracht een ‘veestapel-grootte’ te definiëren dat rond 2,1 miljoen euro SO ligt. Zodoende iedere categorie veehouderij op grond van gelijke economische opbrengst als belastingplichtige aan te merken. In 2007 werd de norm voor megastal met vleeskuikens gesteld op 220.000 stuks. Om te spreken van een megastal met leghennen is 120.000 stuks voldoende. De huidige SO-norm voor een vleeskuiken is momenteel 15 euro SO en van leghennen 10 of 17 euro SO, afhankelijk van de leeftijd van het dier. Om aansluiting te vinden bij 2,1 miljoen euro SO die voor rund- en varkenshouderijen wordt gehanteerd, is de ondergrens voor de belastingplichtige
pluimveehouder gesteld op 140.000 stuks gevogelte.
Volgens de Rekenmodule LEI heeft een melkgeit een economische waarde van 600 euro SO. Deze SO-waarde komt het dichtst bij de oorspronkelijke norm die voor een geiten-megastal is bedacht. Geitenlammeren, bokken en overige geiten hebben een lagere SO-waarde, namelijk 90 of 120 euro SO. Indien een bedrijf 2,1 miljoen euro SO aan melkgeiten heeft, is sprake van 3.500 melkgeiten. Gelet op het feit dat de RVO, gegevens publiceert over
‘gecombineerde schapen/geiten UBN’s’ en geiten wel in megastallen voorkomen, worden naast de vier eerdergenoemde diersoorten ook schapen in de heffing betrokken. Volgens de Rekenmodule LEI heeft een melk-ooi een economische waarde van 790 euro SO. Als een bedrijf 2,1 miljoen euro SO aan melk-ooien heeft, is sprake van ongeveer 2.658 dieren.
Mede omdat het mogelijk is om geiten en schapen samen te houden in gecombineerde stallen, is ervoor gekozen om voor de ondergrens het gemiddelde aantal SO te nemen van schapen en geiten. Daarom is de ondergrens voor schapen of geiten gesteld op 3.000.
Artikel 81
Art. 81 lid 1:
Dit artikel geeft het belastbare feit weer. Het belastbare feit is het onttrekken van dieren. Onder onttrekking vallen afvoer en export van levende dieren. De dieren verlaten hierbij de UBN-locatie en van deze verplaatsing wordt een melding gemaakt in het meldingssysteem van de I&R-regeling.
Vergaderjaar 2020-2021
Art. 81 lid 2:
Op grond van artikel 81 lid 2 wordt als belastbaar feit aangemerkt het slachten van dieren op de UBN-locatie. Indien dieren al worden geslacht op de locatie van de UBN-houder is er geen sprake van een onttrekking. Deze bepaling is in de wet opgenomen om
belastingontwijking te voorkomen door de dieren al op locatie van de houder te slachten. In de situatie waarin dieren worden geruimd vanwege de bestrijding van dierziekten is deze bepaling niet van toepassing.
Art. 81 lid 3:
Lid 3 van artikel 81 stelt dat het afvoeren of exporteren van een levend dier naar een andere UBN-locatie geen onttrekking is en daardoor ook niet wordt belast. Met dit lid moet worden voorkomen dat de afvoer van een dier zonder het oogmerk om dit dier te slachten wordt belast. Indien dit wel het geval zou zijn, zou de heffing voorbijgaan aan de verschillende doelen van de wet. Tot slot biedt het lid de mogelijkheid voor de Minister van Financiën om nadere regels te stellen omtrent de bewijslast voor de afvoer of export naar een andere UBN-locatie.
Art. 81 lid 4:
Met dit lid wordt voorkomen dat een dier dat wordt afgevoerd of geëxporteerd, maar binnen korte tijd weer wordt aangevoerd op de UBN-locatie onder de heffing valt. Indien dit wel het geval zou zijn, zou de heffing voorbijgaan aan de verschillende doelen van de wet. Art. 81 lid 5:
Met lid 5 moet worden voorkomen dat men een beroep doet op de vrijstelling van lid 4, nadat de heffing heeft plaatsgevonden. De Minister van Financiën wordt op deze manier in de gelegenheid gebracht een termijn voor de aanvoer op de UBN-locatie in te stellen.
Artikel 82
Als belastingplichtige is gekozen voor ‘de UBN-houder’. Hiervoor is gekozen, omdat, de I&R-verplichtingen zoals de registratie- en meldplicht een goed middel vormen om de belastingplichtigen in beeld te krijgen. Er kan aangesloten worden bij het huidige meldsysteem van de I&R-regeling, waardoor er geen apart
registratiesysteem nodig is. Uit het meldsysteem van de I&R-regeling blijkt wie de UBN-houder is.
Artikel 83
In artikel 83 wordt de maatstaf van heffing bepaald. De maatstaf van heffing het aantal onttrekkingen. Daarmee wordt aangesloten bij het systeem van de I&R-regeling, waarbij melding moet worden gemaakt van elke verplaatsing van een dier. Aansluiting bij deze
meldingsplicht komt de controleerbaarheid van de belastingheffing ten goede. Wanneer er meerdere dieren worden verplaatst, wordt dit niet als één onttrekking beschouwd. Het verplaatsen van meerdere dieren tegelijkertijd wordt per dier als afzonderlijke onttrekking aangemerkt.
Artikel 84
Ingevolge artikel 84 ontstaat de verschuldigdheid op het tijdstip waarop een dier van de veestapel wordt onttrokken. Het tijdstip van
