Een onderzoek naar de misleiding van consumenten in de
praktijk van levensmiddelenetikettering
Naam: Willem ten Cate willem_tc@hotmail.com Studentnummer: 10428496
Master Privaatrecht (Privaatrechtelijke rechtspraktijk) Universiteit van Amsterdam
Onder begeleiding van: Mw. Mr. A. (Radha) Jethu-Ramkrishan-Ramsoedh LLM Inleverdatum: 6 januari 2020
Er is in de huidige maatschappij steeds meer bewustzijn bij de consument over voedsel. Om een daadwerkelijke bewuste keuze te maken voor een product is het van belang dat het etiket op een transparante wijze informatie verstrekt aan de consument over het levensmiddel. Doordat etikettering van levensmiddelen buiten deze functie echter ook wordt gebruikt voor marketingdoeleinden wordt deze transparantie soms verstoord en is er sprake van misleidende levensmiddelenetikettering.
De Europese Unie heeft als doelstelling om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen en dit omvat ook het recht op voorlichting van de consument. Om dit te bereiken is er regelgeving ontwikkeld die er voor moet zorgen dat levensmiddelenetikettering op een eerlijke en transparante wijze plaatsvindt. Het doel van dit onderzoek is om te bepalen of deze regelgeving effectief is. Om dit te onderzoeken staat de volgende onderzoeksvraag centraal: In hoeverre is de Europese regelgeving effectief in het beschermen van consumenten in Nederland tegen misleidende levensmiddelenetikettering?
Om hier antwoord op te geven is het juridisch kader omtrent levensmiddelenetikettering vormgegeven en de manier waarop wordt gekeken naar de, in deze regelgeving centraal staande, gemiddelde consument. Vervolgens is de wijze van het toezicht en de handhaving op het levensmiddelenrecht beschreven en zijn er enkele voorbeelden uit de praktijk gegeven van misleidende etiketten.
Op basis hiervan is de effectiviteit van deze onderwerpen besproken en is de conclusie getrokken dat de Europese regelgeving niet effectief is in het beschermen van consumenten in Nederland tegen misleidende levensmiddelenetikettering. Om dit te bereiken dient ten eerste de regelgeving te worden aangepast. Ten tweede moet de bevoegde toezicht- en
handhavingsautoriteit een hogere prioriteit geven aan de bestrijding van misleidende levensmiddelenetikettering en moeten er zwaardere sanctionerende bevoegdheden worden toegepast. Ook moeten er meer consequenties kleven aan handhaving middels zelfregulering. Tot slot moeten inzichten uit de gedragseconomie een grotere rol krijgen bij de verwachtingen van de gemiddelde consument. Dit kan worden bereikt door visuele elementen op het etiket verplicht te stellen en door Europese wetgevers, nationale toezicht- en
handhavingsautoriteiten en rechters te laten realiseren dat de gemiddelde consument beperkt is in zijn vermogen om informatie te verwerken en er dus een goede balans moet worden gevonden tussen informatieverstrekking via het etiket en begrijpelijkheid voor de consument. Pas indien deze verbeteringen, of in ieder geval een gedeelte hiervan, realiteit worden zal de Europese regelgeving daadwerkelijk effectief zijn in het beschermen van Nederlandse consumenten tegen misleidende levensmiddelenetikettering.
Inhoudsopgave... 3 Hoofdstuk 1... 4 Inleiding... 4 1.1 Probleemstelling... 4 1.2 Onderzoeksvraag... 5 1.3 Deelvragen... 5 1.4 Onderzoeksopzet... 6 1.5 Onderzoeksmethode... 6 Hoofdstuk 2... 7
Wat is levensmiddelenetikettering en op welke wijze is het juridisch kader hieromtrent vormgegeven?... 7
2.1 Inleiding; wat is levensmiddelenetikettering?... 7
2.2 Juridisch kader... 8
2.2.1 De Verordening betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (VIC verordening)... 9
2.2.2 Warenwetbesluit Informatie Levensmiddelen (WIL)...12
2.2.3 Claimsverordening... 13
2.2.4 Richtlijn OHP... 14
2.3 De gemiddelde consument en ‘Teekanne’... 16
2.4 Conclusie... 19
Hoofdstuk 3... 20
Hoe is het toezicht en de handhaving op het levensmiddelenrecht gereguleerd?...20
3.1 Inleiding... 20
3.2 De Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA)...20
3.3 Zelfregulering Stichting Reclame Code... 23
3.4 Toezicht door consumentenorganisaties... 24
3.5 Rechterlijke toetsing... 25
3.6 BEUC Rapport... 29
3.6.1 Voorbeelden van misleiding benoemd in het rapport...29
3.7 Misleidende claims... 31
3.8 Conclusie... 32
Hoofdstuk 4... 33
In hoeverre is de Europese regelgeving effectief ten aanzien van het beschermen van consumenten in Nederland tegen misleidende levensmiddelenetikettering?...33
4.1 Inleiding... 33
4.2 Effectiviteit toezicht en handhaving... 33
4.3 Effectiviteit toepassing van de gemiddelde consument en de rol van de gedragseconomie...36
4.4 Effectiviteit regelgeving... 37
4.5 Conclusie... 39
Hoofdstuk 5 Conclusie en aanbevelingen...40
Literatuurlijst... 43
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1 Probleemstelling
Er is al een geruime tijd sprake van meer bewustzijn bij de consument over voedsel. Dit heeft ook invloed op de keuzes die consumenten maken bij het kiezen van producten uit de
supermarkt. Steeds vaker wordt gekozen voor producten waar een aantrekkelijke claim op het etiket staan zoals ‘volkoren’, ‘zonder toegevoegde suikers’ of een kwaliteitsterm als
‘traditioneel’ of ‘ambachtelijk’. De algemene indruk is dat dergelijke producten dan wel gezonder zullen zijn dan andere soortgelijke producten. Indien de ingrediëntenlijst er op wordt nageslagen lijkt dit in veel gevallen echter meer een marketingtruc dan dat het product
daadwerkelijk gezond is. Consumenten worden niet op een transparante manier van
informatie voorzien waardoor de ambitie om voor een gezondere levensstijl te kiezen lastiger wordt gemaakt. Aangezien etikettering in moderne westerse culturen de voornaamste manier van contact is tussen levensmiddelenproducenten en consumenten is het van belang dat deze informatievoorziening op een transparante wijze plaatsvindt.1
De Europese Unie(hierna: EU) heeft onder andere als doelstelling om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen en bij te dragen aan de belangen van de consument op economisch, gezondheid en veiligheidsvlak en tot het bevorderen van het recht op
voorlichting.2 Op het gebied van het levensmiddelenrecht is tevens regelgeving om de
consument op dit specifieke vlak te beschermen.3 Er is echter nog steeds onvrede onder de
consument over de wijze van etikettering. Onlangs is er een rapport verschenen van de Europese Consumentenorganisatie over de trucs van de levensmiddelensector om de
consument alsnog te misleiden door middel van levensmiddelenetikettering.4 Uit een enquête
vanuit de Consumentenbond blijkt tevens dat 90% van de Nederlandse consumenten het gevoel heeft misleid te worden door levensmiddelenetiketten.5 Ook in actuele media in
1 Tonkins ea., Elsevier Food Policy 63/2016, p. 4. 2 Art. 169 lid 1 VWEU.
3 Zie hoofdstuk 2.
4 BEUC 2018, zie verder hoofdstuk 3.2.
5 Consumentengids 10 oktober 2017, informatie op voeding: onzin op het etiket, https://www.consumentenbond.nl/acties/kletsplaatjes,
https://www.foodwatch.org/nl/onze-campagne-themas/onze-campagnes/misleidende-marketing/
programma’s als Radar en Keuringsdienst van Waarde staat het onderwerp van misleidende levensmiddelenetikettering in de belangstelling.6
Dit roept de vraag op of de Europese regelgeving om de consument te beschermen tegen misleide levensmiddelenetikettering wel effectief is. Ten aanzien van de omvang en beschikbare tijd is besloten om het onderzoek te beperken tot de Nederlandse consument.
1.2 Onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag die in deze scriptie centraal staat is derhalve:
In hoeverre is de Europese regelgeving effectief in het beschermen van consumenten in Nederland tegen misleidende levensmiddelenetikettering?
1.3 Deelvragen
Deze onderzoeksvraag zal ik trachten te beantwoorden middels deze deelvragen:
- Wat is levensmiddelenetikettering en op welke wijze is het juridisch kader hieromtrent vormgegeven?
- Hoe is het toezicht en de handhaving op het levensmiddelenrecht gereguleerd? -In hoeverre is de Europese regelgeving effectief ten aanzien van het beschermen van consumenten in Nederland tegen misleidende levensmiddelenetikettering?
1.4 Onderzoeksopzet
Na de inleiding in hoofdstuk 1 wordt in hoofdstuk 2 allereerst de definitie van etikettering behandeld samen met een korte inleiding over levensmiddelenetikettering. Vervolgens wordt het juridische kader van de levensmiddelenwetgeving die relevant is voor misleidende
etikettering geschetst. Hierna wordt de richtlijn Oneerlijke Handelspraktijken besproken en de 6 Keuringsdienst van Waarde (2019, 3 oktober), Alpenmelk, NTR en KRO-NCRV, Radar (2016, 14 maart), Misleidende Etiketten, AVROTROS.
ontwikkeling van het begrip de gemiddelde consument met een bespreking van de relevante jurisprudentie.
In hoofdstuk 3 komt de wijze van toezicht en handhaving door de bevoegde
handhavingsautoriteiten aan bod alsmede toezicht en handhaving middels zelfregulering, consumentenorganisaties en rechterlijke uitspraak. Hierna worden enkele voorbeelden van misleidende levensmiddelenetikettering worden gegeven, onder andere aan de hand van het rapport van de Europese Consumentenorganisatie. Deze eerste drie hoofdstukken zijn veelal beschrijvend van aard.
In hoofdstuk 4 wordt vervolgens op een kritische, evaluatieve wijze ingegaan op de effectiviteit van de Europese regelgeving wat betreft de bescherming van de consument in Nederland tegen misleidende levensmiddelenetikettering.
Dit wordt gedaan door achtereenvolgens de mate van effectiviteit van het toezicht en de handhaving op het levensmiddelenrecht te analyseren, de effectiviteit van de toepassing van het begrip de gemiddelde consument onder de loep te nemen en door de effectiviteit van de betreffende regelgeving zelf te evalueren.
In hoofdstuk 5 wordt tot slot de onderzoeksvraag beantwoord door tot een conclusie te komen inzake de effectiviteit van de Europese regelgeving ten aanzien van de bescherming van consumenten in Nederland wat betreft misleidende levensmiddelenetikettering en worden er enkele verbeterpunten aangedragen op elk van de in hoofdstuk 4 behandelde gebieden.
1.5 Onderzoeksmethode
Dit onderzoek is gebaseerd op een klassiek juridische manier van onderzoek. Door middel van academische literatuur, wetgeving en jurisprudentieonderzoek wordt het juridisch kader, de wijze van toezicht en handhaving alsmede de praktijk van levensmiddelenetikettering omschreven en geanalyseerd. Op basis daarvan wordt de effectiviteit van de Europese regelgeving betreffende de bescherming van de consument in Nederland tegen misleidende levensmiddelenetikettering op een evaluatieve manier onderzocht en worden er enkele adviserende opmerkingen gemaakt op basis van de bevindingen van het evaluatieve onderzoek.
Hoofdstuk 2
Wat is levensmiddelenetikettering en op welke wijze is het juridisch kader hieromtrent vormgegeven?
2.1 Inleiding; wat is levensmiddelenetikettering?
Etikettering is de verschaffing van informatie op de verpakking van een bepaald product of voorwerp. De informatie die wordt verschaft is afhankelijk van het product of voorwerp waarop het etiket is aangebracht. Dit onderzoek zal slechts de levensmiddelenetikettering behelzen.
De twee primaire doeleinden van levensmiddelenetikettering zijn het informeren van de consument en het dienen als hulpmiddel om het product te verkopen. Deze tweeledige functie van het etiket vormt eigenlijk de kern van dit onderzoek. Aan de ene kant wordt het etiket gebruikt om consumenten daadwerkelijk te informeren over het product, bijvoorbeeld door middel van de ingrediëntenlijst en de voedingswaardetabel. Aan de andere kant wordt het etiket door de levensmiddelenproducent ook gebruikt om de consument te verleiden het product aan te schaffen door middel van het zo aantrekkelijk mogelijk maken van het etiket. Deze verleiding slaat in sommige gevallen over in misleiding waardoor de eerste functie, het informeren van de consument, verstoord wordt.
Levensmiddelenetikettering wordt door de World Health Organisation gedefinieerd als ‘elk geschreven, geprinte of grafische materie dat aanwezig is op het etiket, vastzit aan het levensmiddel of dichtbij het levensmiddel aanwezig is, inclusief materie die bedoeld is voor
marketingdoeleinden’.7 Een andere definitie die wordt gegeven in Journal of Public Health:
‘een voedseletiket is te zien als de identiteitskaart van een product: het verschaft informatie over compositie, ingrediënten en hoeveelheden, kwaliteit, herkomst, productieproces en conservatie. Deze informatie geeft de consument de mogelijkheid om bewust te kiezen wat hij
aanschaft’.8 In de European Review of Agricultural Economics wordt de volgende definitie
gehanteerd: ‘Een levensmiddelenetiket wordt voornamelijk gezien als een voorwerp van
directe informatie voor consumenten dat kan helpen tegen informatie asymmetrie’.9
Slechts de eerste definitie gaat in op de marketingfunctie die een etiket tevens vervult. De andere twee definities hebben enkel betrekking op de rol van informatieverstrekking aan de 7 Hawkes 2004, p. 7.
8 Viola ea., J Public Health Res, 5(3):768/2016, par. 1. 9 Verbeke, Eur. Rev. Agric. Econ, 32(3)/2005, p. 360.
consument en laten zo de andere cruciale rol van het etiket in de definitie weg. Deze marketingdoeleinden zorgen er in sommige gevallen juist voor dat consumenten worden misleid en niet op een bewuste wijze tot aanschaf overgaan. De effectiviteit van de regelgeving om deze misleiding te voorkomen staat in dit onderzoek centraal. In dit hoofdstuk zal een overzicht worden gegeven van regelgeving ten aanzien van levensmiddelenetikettering en misleiding om zo het juridisch kader vorm te geven.
2.2 Juridisch kader
De EU heeft als een van haar doelstellingen om een hoge mate van consumentenbescherming te waarborgen, hetgeen inhoudt dat de belangen van consumenten ook daadwerkelijk worden beschermd.10 Om dit te bewerkstelligen heeft de EU allerlei regelgeving ontworpen. Voor de
levensmiddelenindustrie begon dit met de Algemene Levensmiddelen Verordening(ALV).11
Deze verordening heeft onder meer als doelstelling opgenomen om de belangen van de consument te beschermen door de consumenten informatie te verschaffen waardoor ze geïnformeerd een keuze kunnen maken ten aanzien van de door hen geconsumeerde levensmiddelen en wordt er gestreefd naar de voorkoming van bedrieglijke praktijken, vervalsing van levensmiddelen en alle andere praktijken die de consument kunnen
misleiden.12 Tevens is er in deze verordening ook een specifiek verbod opgenomen om de
consument op enige wijze door middel van het etiket te misleiden.13 De ALV blijft verder
buiten beschouwing aangezien er een meer specifieke verordening in werking is getreden. De drie belangrijkste Europese regelgevingen die betrekking hebben op misleidende levensmiddelenetikettering worden in dit hoofdstuk besproken alsmede de relevante Nederlandse wetgeving.
Allereerst zal de Verordening betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan
consumenten(hierna: VIC) aan bod komen. 14 De VIC is horizontale wetgeving en behandelt
de etiketteringsvoorschriften in het algemeen. Hierna zal het Warenwetbesluit informatie 10Art. 38 EU-Handvest Grondrechten, art. 169(1) VWEU.
11 Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de
levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden.
12 Art. 8 ALV. 13 Art. 16 ALV.
14 Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten
levensmiddelen(hierna: WIL) kort worden behandeld waarvan de regels veelal betrekking hebben op de VIC.15 Vervolgens zal de Verordening inzake voedings- en gezondheidsclaims
voor levensmiddelen(hierna: Claimsverordening) worden besproken.16 Dit is ook de enige
verticale wetgeving die zal worden behandeld en andere product specifieke etiketteringsregelingen blijven verder buiten beschouwing.
Na deze regelgeving uit het levensmiddelenrecht zal de richtlijn oneerlijke
handelspraktijken(Hierna: OHP) worden doorgenomen. De OHP is relevant omdat hier algemene regels van consumentenbescherming wat betreft misleiding zijn opgenomen en in overweging 5 van de VIC is bepaald dat deze algemene regels worden aangevuld door de VIC. De OHP is dus samen met de regelgeving uit het levensmiddelenrecht van belang bij het beschermen van de consument tegen misleiding op het gebied van het levensmiddelenrecht. Na deze regelgeving zullen er enkele woorden aan het begrip ‘de gemiddelde consument’ worden besteed. Deze gemiddelde consument wordt namelijk als uitgangspunt genomen in de regelgeving die hieronder wordt besproken.
2.2.1 De Verordening betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (VIC verordening)
Reikwijdte
De VIC is de belangrijkste horizontale Europese regelgeving wat betreft de etikettering van levensmiddelen en wordt derhalve uitgebreider besproken dan de andere regelgeving. Aangezien het een verordening is werkt de VIC rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde. Deze verordening stelt de algemene beginselen, voorschriften en
verantwoordelijkheden vast in verband met voedselinformatie en dan met name wat betreft voedseletikettering.17 De verordening richt zich op exploitanten van levensmiddelen in alle
stadia van het productieproces wier activiteiten de informatieverstrekking aan consumenten betreffen en is tevens van toepassing op alle voor de eindverbruiker bestemde
levensmiddelen.18 De levensmiddelenexploitanten moeten instaan voor de aanwezigheid en de
nauwkeurigheid van de voedselinformatie overeenkomstig de geldende
15 Besluit van 3 april 2013, houdende regels inzake de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (Warenwetbesluit informatie levensmiddelen), Stb. 2013, 146.
16 Verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen
17 Art. 1 lid 2 VIC. 18 Art. 1 lid 3 VIC.
voedselinformatiewetgeving.19 Deze verschuiving van verantwoordelijkheid naar de
levensmiddelenexploitant wordt gezien als een erg belangrijke innovatie en moet er voor te zorgen dat levensmiddelenproducenten beter aan etiketteringsvoorschriften voldoen.20
Doelstellingen
De VIC heeft twee primaire doelstelling: de waarborging van een hoog niveau van
consumentenbescherming ten aanzien van voedselinformatie, rekening houdend met het recht op informatie van consumenten en het soepel functioneren van de interne markt.21 Deze twee
doelstelling kunnen frictie opleveren aangezien het bevorderen van de interne markt in
sommige gevallen er voor zorgt dat het niveau van consumentenbescherming omlaag gaat. Dit wringt vooral bij de interpretatie van het begrip de gemiddelde consument, zie hierover hoofdstuk 2.3.
Relevante artikelen
De VIC behelst een breed scala aan regels betreffende verstrekking van informatie aan consumenten. Vanwege de beperkte omvang worden slechts de belangrijkste en relevantste artikelen en overwegingen voor dit onderzoek behandeld.
In overweging 20 VIC staat dat er een verbod moet worden ingesteld op informatie die misleidend is voor de consument. Dit verbod is uitgewerkt in artikel 7 VIC betreffende eerlijke informatiepraktijken. In artikel 7 lid 1 VIC staat dat voedselinformatie niet misleidend mag zijn en dan met name niet:
ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie;
door aan het levensmiddel effecten of eigenschappen toe te schrijven die het niet bezit; door te suggereren dat het levensmiddel bijzondere kenmerken vertoont terwijl alle
soortgelijke levensmiddelen dezelfde kenmerken bezitten;
door via de presentatie, beschrijving of afbeelding de aanwezigheid van een bepaald levensmiddel of ingrediënt te suggereren terwijl het in werkelijkheid een levensmiddel
19 Art. 8 lid 2 VIC.
20 Fransvea, Celano ea., Ital J Food Saf, 3(3): 1703/2014, par. 4. 21 Overweging 2-3 jo. Art. 1 lid 1 VIC.
betreft waarin een van nature aanwezig bestanddeel of normaliter gebruikt ingrediënt is vervangen door een ander bestanddeel of een ander ingrediënt.
Voor de laatste bullet point is een substitutieclausule opgenomen waarin is bepaald dat dit enkel is toegestaan indien het vervangende ingrediënt dicht in de buurt van de benaming wordt aangebracht in een leesbaar lettertype.22
Verder is in hetzelfde artikel bepaald dat voedselinformatie nauwkeurig, duidelijk en voor de consument goed te begrijpen moet zijn en dat het artikel ook geldt voor de wijze van
aanbieding van de levensmiddelen en met name de vorm of het uiterlijk van de
levensmiddelen, de verpakking, de wijze waarop de levensmiddelen worden gepresenteerd en de omgeving waarin zij worden uitgestald.23
In hoofdstuk IV van de VIC worden de regels omtrent verplichte voedselinformatie vastgesteld. Artikel 9 VIC somt een lijst op met verplichte informatie die op het etiket vermeld dient te worden:
de benaming van het levensmiddel; de lijst van ingrediënten;
elke stof of hulpstof;
de hoeveelheid van bepaalde ingrediënten; de netto hoeveelheid van het levensmiddel; de uiterste consumptiedatum;
bijzonder bewaarvoorschriften;
handelsnaam en adres van de levensmiddelenexploitant; plaats of land van herkomst;
een gebruiksaanwijzing;
het effectieve alcoholvolumegehalte bij dranken met meer dan 1,2% alcohol; een voedingswaardetabel.
Deze verplichte informatie moet op elk voorverpakt levensmiddel worden aangebracht tenzij er sprake is van een van de uitzonderingen uit de VIC. De belangrijkste categorie die
vrijstelling van de verstrekking van deze informatie heeft zijn niet-voorverpakte
levensmiddelen.24 Er zijn in de VIC nog vele specifieke vereisten opgenomen ten aanzien van
22 Bijlage VI, Deel A, paragraaf 4 VIC. 23 Art. 7 lid 2 jo. lid 4 VIC.
de verstrekking van verplichte informatie. Het valt echter buiten het bestek van dit onderzoek om deze allemaal te behandelen.
Er zijn slechts twee artikelen gewijd aan voorschriften betreffende de vrijwillige verstrekking van voedselinformatie aan consumenten. In deze artikelen wordt bepaald dat indien
informatie vrijwillig wordt verstrekt deze informatie niet misleidend voor de consument mag zijn in de zin van artikel 7 VIC, niet dubbelzinnig of verwarrend mag zijn en zij in
voorkomend geval gebaseerd is op relevante wetenschappelijke gegevens alsmede dat de vermelding van vrijwillige voedselinformatie niet ten koste mag gaan van de ruimte die voor de verplichte voedselinformatie beschikbaar is.25 Deze summiere regelgeving is merkwaardig
aangezien het grootste gedeelte van de verpakking beschikbaar is voor deze vrijwillige informatie en de levensmiddelenproducenten hier aan weinig eisen hoeven te voldoen. Voor een kritische bespreking wordt verwezen naar hoofdstuk 4.4.
2.2.2 Warenwetbesluit Informatie Levensmiddelen (WIL)
De WIL is onderdeel van de Warenwet. De Warenwet is een raamwet en dient als basis voor Nederlandse wetgeving ten aanzien van (etens)waren.26 De WIL is tegelijk met de VIC in
werking getreden op 13 december 2014 en is bedoeld om de regels van de VIC aan te vullen.27
Deze aanvullingen mogen echter slechts gebeuren op gebieden waar de VIC geen
harmonisatie heeft beoogd.28 Een aanvulling die de WIL heeft aangebracht is bijvoorbeeld dat
de etikettering in de Nederlandse taal dient te geschieden.29
In artikel 2 sub 6 WIL worden veel artikelen uit de VIC aangehaald, waaronder het misleiding verbod van artikel 7 VIC, en wordt bepaald dat het verboden is om hiermee in strijd te
handelen. Ook worden er enkele artikelen van de hierna te bespreken Claimsverordening aangehaald en worden ook deze verboden om mee in strijd te handelen. Het verboden verklaren van het overtreden van deze artikelen is nodig omwille van handhavingskwesties. Verder volgen er nog enkele specifieke aanvullingen op de VIC en wordt er in artikel 13 WIL bepaald dat de NVWA belast wordt met het toezicht op de naleving van de
voedselinformatiewetgeving.
25 Art. 36 en 37 VIC.
26 Timpert-de Vries & Raaimakers 2015, p. 8. 27 Art. 31 lid 1 WIL.
28 Art. 38 VIC. 29 Art. 3 WIL.
2.2.3 Claimsverordening
De Claimsverordening ziet op de regulering van voedings- en gezondheidsclaims die worden gemaakt over producten op etiketten of via reclame.30 Een voedingsclaim ziet op een bepaalde
positieve werking vanwege zijn samenstelling, zoals de claim ‘laag in calorieën’. Een gezondheidsclaim houdt in dat het levensmiddel gezond is vanwege zijn werking, bijvoorbeeld ‘calcium is goed voor de kalkhuishouding’.
De Claimsverordening heeft twee doelstellingen, zijnde het bevorderen van de interne markt door verschillen tussen nationale bepalingen betreft voeding en gezondheidsclaims te
harmoniseren en ten tweede het waarborgen van een hoog beschermingsniveau voor consumenten door er voor te zorgen dat levensmiddelen naar behoren geëtiketteerd zijn.31
Claims inzake levensmiddelen moeten waarheidsgetrouw zijn en de gemiddelde consument moet worden beschermd tegen misleidende claims.32 Slechts de voedingsclaims die zijn
opgenomen in de Bijlage van de Claimsverordening zijn toegestaan en dan alleen als ze voldoen aan de voorwaarden.33
Gezondheidsclaims mogen enkel worden gebruikt indien zij wetenschappelijk zijn aangetoond en indien ze door de European Food Safety Administration(EFSA) worden toegelaten om te worden gebruikt.34
Deze claims mogen tevens niet onjuist, dubbelzinnig of misleidend zijn.35
In de praktijk blijkt dat ondanks dat de Claimsverordening duidelijke regels stelt over
toegestane dan wel verboden claims, deze door levensmiddelenproducenten niet altijd worden opgevolgd aangezien er nog steeds voedings- en gezondheidsclaim op het etiket worden aangebracht die niet aan de voorwaarden voldoen waardoor de consument alsnog de keuze wordt onthouden om een daadwerkelijk geïnformeerde en bewuste keuze te maken.36
2.2.4 Richtlijn OHP
De OHP harmoniseert wetgeving van de lidstaten betreffende oneerlijke handelspraktijken van handelaren jegens consumenten. Het gaat hierbij om volledige (maximum) harmonisatie 30 Art. 1 lid 2 Claimsverordening.
31 Overweging 1-2, art. 1 lid 1 Claimsverordening.
32 Zie hoofdstuk 2.3 en overweging 15 Claimsverordening 33 Art. 8 lid 1 Claimsverordening.
34 Van der Meulen 2017, p.76. 35 Art. 3 sub a Claimsverordening. 36 Zie hoofdstuk 3.2.1.
waardoor lidstaten geen ruimte meer hebben om bij implementatie in nationale wetgeving minder of juist verdergaande bescherming te bieden teneinde discrepanties te voorkomen wat betreft wetgeving tussen de lidstaten.37 Deze verschillen, die voorkwamen voordat de richtlijn
werd geïmplementeerd, veroorzaakten namelijk concurrentieverstoringen en belemmeringen voor een goede werking van de interne markt.38 De richtlijn heeft twee doelstellingen die
wederom zijn het bijdragen aan de goede werking van de interne markt en een hoog niveau van consumentenbescherming tot stand brengen.39
Het toepassingsgebied van de richtlijn is erg breed, namelijk ‘elke handeling, omissie, gedraging, voorstelling van zaken of commerciële communicatie, met inbegrip van reclame en marketing, van een handelaar, die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, verkoop of levering van een product aan consumenten’.40 Dit betekent dus dat elke vorm van
reclame of adverteren aan consumenten hieronder valt, inclusief levensmiddelenetikettering. Een handelspraktijk is oneerlijk wanneer zij in strijd is met de vereisten van professionele toewijding en het economische gedrag van de gemiddelde consument met betrekking tot het product wezenlijk verstoort of kan verstoren.41 Meer in het bijzonder zijn handelspraktijken
oneerlijk die misleidend of agressief zijn.42
In dit onderzoek wordt enkel de misleidende handelspraktijk behandeld. De artikelen 6 en 7 van de OHP bevattende misleidende handelspraktijk en de misleidende omissie
respectievelijk. Hier staat onder andere dat een handelspraktijk misleidend is indien onjuiste informatie, of informatie die feitelijk juist is maar bedrieglijk, de gemiddelde consument er toe brengt of kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen.43 De algehele presentatie van een etiket op een levensmiddel valt ook onder deze
definitie. Het artikel van de misleidende handelspraktijk is een specifieke categorie van het meer algemene artikel 5 betreffende de oneerlijke handelspraktijk dus om te kwalificeren als een misleidende handelspraktijk moet het ook voldoen aan de bovengenoemde vereistenvan artikel 5 OHP.44
37 Hondius & Rijken 2011, p. 422. 38 Overweging 3 OHP.
39 Art. 1 OHP. 40 Art 2 sub d OHP.
41 Art. 5 lid 2 sub a en b OHP. 42 Art. 5 lid 4 OHP.
43 Art 6 lid 1 OHP.
Aangezien het een algemene richtlijn betreft, prevaleert sectorspecifieke regelgeving indien deze specifieke regelgeving strijdig is met de OHP.45 Dit houdt in dat indien bepalingen uit de
VIC betreffende misleidende levensmiddelenetikettering strijdig zijn met algemene
regelingen betreffende misleidende handelspraktijken, eerstgenoemde prevaleert aangezien het een lex-specialis is. Dit betekent echter niet dat de OHP niet van toepassing is bij levensmiddelenetikettering. De richtlijn complementeert de VIC namelijk bij eventuele ongeregelde onderwerpen en dient zo als een vangnet voor de bescherming van consumenten bij oneerlijke handelspraktijken en is daarom ook relevant bij het schetsen van het juridisch kader omtrent misleidende levensmiddelenetikettering.46
Het belangrijkste dat volgt uit de OHP wat betreft misleidende levensmiddelenetikettering is dat indien een consument tot een aankoop wordt bewogen doordat een etiket van een
levensmiddel een bepaalde onjuiste indruk teweegbrengt, terwijl indien de consument het levensmiddel niet had gekocht indien deze op de hoogte zou zijn van de werkelijkheid omtrent de samenstelling of productiewijze van het product, er sprake is van een misleidende handelspraktijk.47
2.3 De gemiddelde consument en ‘Teekanne’
In de hierboven behandelde Europese regelgeving wordt steeds uitgegaan van de gemiddelde consument. Dit begrip kent een lange periode van ontwikkeling maar werd voor het eerst expliciet gedefinieerd door het Hof van Justitie van de Europese Unie(hierna: Hof) in het Gut
Springenheide arrest.48 Voorafgaand aan Gut Springenheide was er al een zekere
ontwikkeling in de jurisprudentie om tot de bovenstaande definitie van de gemiddelde consument te komen. Deze ontwikkeling begon bij het Cassis de Dijon arrest.49 Het ging hier
in het kort om een Duitse wet die consumenten moest beschermen tegen misleiding bij de verkoop van alcohol door een minimum alcoholpercentage voor te schrijven om toegang tot de Duitse markt te verkrijgen. Het Hof oordeelde echter dat deze regeling de beperking van het vrije verkeer van goederen die deze regeling veroorzaakte niet kon rechtvaardigen. Volgens het Hof is de consument voldoende beschermd indien de herkomst en het 45 Art. 3.4 OHP.
46 Gonzalez, EFFL, 10/3 2015, p. 215.
47 Zie hoofdstuk 4.4 over hoe de OHP bij kan dragen aan effectievere consumentenbescherming.
48 HvJ EG 16 juli 1998, ECLI:EU:C:1998:369, C-210/96, NJ 2000/374 (Gut Springenheide). 49 HvJ EG 20 februari 1979, ECLI:EU:C:1979:42, C-120/78 (Cassis de Dijon).
alcoholpercentage op de verpakking wordt vermeld aangezien hierdoor de koper van de benodigde informatie wordt voorzien.50 Er wordt hier dus door het Hof geïmpliceerd dat de
gemiddelde consument de gehele verpakking leest en niet slechts van de algemene indruk uitgaat.51
Deze lijn is daarna voortgezet door het Hof waarbij het opvallend vaak ging om zaken waarbij de Duitse visie over de consument en de oneerlijke mededinging in strijd was met de
Europese visie hierop. In Duitsland werd uitgegaan van een bescherming behoevende, naïeve consument die makkelijk werd misleid.52 Dit resulteerde in een beperking van het vrije
verkeer van goederen doordat er verschillen optraden tussen het beschermingsniveau van de consument in Duitsland en andere lidstaten. Dit had tot gevolg dat, om deze onevenredigheid tegen te gaan, het Hof in dergelijke uitspraken telkens uitging van de consument die rationeel handelt, weloverwogen beslissingen maakt en niet makkelijk misleid wordt door reclame uitingen zoals etiketten.53
Deze frictie tussen de nationale Duitse rechters en het Hof over de uitleg van wat voor een soort consument als maatstaf moet worden genomen bij zaken waarbij misleiding een rol speelde heeft geleid tot de Gut Springenheide uitspraak waarbij deze maatstaf voor het eerst expliciet is bepaald door het Hof.54 Het Hof heeft hier geoordeeld dat bij de beoordeling van
een potentieel misleidend etiket of andere reclame uiting moet worden uitgegaan van de gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument.55 Het Hof heeft
tevens in deze uitspraak bepaald dat de nationale rechter het concept van deze fictieve maatman kan invullen op de volgens hem gepaste wijze in een bepaalde situatie zonder hiernaar onderzoek te laten doen, hetgeen wel toegestaan is mocht de nationale rechter dat willen.56
Het begrip van de gemiddelde consument is nader ingevuld in latere, weer vooral Duitse, jurisprudentie zoals in Darbo waar het Hof oordeelde dat een jam die werd aangeprezen als
50 HvJ EG 20 februari 1979, ECLI:EU:C:1979:42, C-120/78 (Cassis de Dijon), r.o. 13. 51 Duivenvoorde 2015, p. 31.
52 Duivenvoorde 2013, p. 150.
53 HvJ EG 26 oktober 1995, ECLI:EU:C:1995:352, C-51/94 (Commissie t. Duitsland), HvJ EG 2 februari 1994, ECLI:EU:C:1994:34, C-315/92 (Clinique) , HvJ EG 6 juli 1995,
ECLI:EU:C:1995:224, C-470/93 (Mars). 54 Duivenvoorde 2015, p. 43.
55 HvJ EG 16 juli 1998, ECLI:EU:C:1998:369, C-210/96, NJ 2000/374 (Gut Springenheide), r.o. 31.
56 HvJ EG 16 juli 1998, ECLI:EU:C:1998:369, C-210/96, NJ 2000/374 (Gut Springenheide), r.o. 31 en 35.
‘natuurzuiver’ best allerlei onnatuurlijke additieven mocht bevatten mits het maar op het etiket was aangebracht.57
In de praktijk kwam het er dus op neer dat de gemiddelde consument volgens het Hof altijd het hele etiket leest, inclusief kleine lettertjes en de informatie die aanbieders verschaffen niet zomaar op de koop toeneemt.58 Dit staat bekend als de zogenaamde ‘labelling doctrine’. Deze
doctrine houdt in dat, zolang de ingrediëntendeclaratie maar in orde is, de gemiddelde consument niet misleid kan worden door het etiket.59 Deze fictieve maatman werd toegepast
voor verschillende redenen. De belangrijkste reden is een gunstig effect op de interne markt. Indien in plaats van deze uniforme interpretatie een meer individualistische benadering zou worden gekozen zou er geen sprake meer zijn van een level playing field.60 Lidstaten zouden
bij een meer individuele maatstaf verschillen in de mate van bescherming die aan de
consument wordt geboden waardoor er een verstoring van de interne markt kan plaatsvinden. Ten tweede is het praktisch. Bij elke consumentenzaak kan deze maatstaf worden gebruikt in plaats van elke consument individueel op zijn capaciteiten te waarderen. Ten derde spelen er in het consumentenrecht collectieve belangen: de uitspraak moet kunnen dienen voor de bescherming van de consument als categorie en niet slechts als een oplossing voor de betreffende consument.61 Dit zorgt ervoor dat elke consument zich kan beroepen op een
uitspraak waarin is geoordeeld over de gemiddelde consument.
Op de labelling doctrine werd in 2015 een belangrijke nuance aangebracht door het Teekanne arrest.62 Het ging in deze zaak om een vruchtenthee van het Duitse bedrijf Teekanne. Op het
etiket van deze vruchtenthee werden frambozen en vanillebloesem alsmede de tekst ‘Felix framboos-vanille avontuur’ prominent afgebeeld. Onder deze tekst stond ook nog ‘uitsluitend natuurlijke ingrediënten’ en ‘vruchtenthee met natuurlijke aroma’s’.63
Er kwam uiteindelijk een rechtszaak doordat een Duitse consumenten organisatie vond dat de verpakking misleidend was. De consumentenorganisatie beargumenteerde dat met een
dergelijk etiket de indruk wordt gewekt bij de consument dat de thee daadwerkelijk frambozen of vanillebloesem bevat of dat er minimaal natuurlijke vanille en framboos aroma’s in het product verwerkt zijn. Bij de bestudering van de ingrediëntenlijst werd echter duidelijk dat de vruchtenthee enkel natuurlijke aroma’s bevat met de smaak van vanille en 57 HvJ EG 10 september 2009, ECLI:EU:C:2009:546,C-366/08 (Darbo).
58 Mak, AA 2017/7, p. 594.
59 Arayess & Hendrickx, WW 2016/6, p. 10. 60 Duivenvoorde 2013, p. 159.
61 Mak, AA 2017/7, p. 597.
62 HvJ EU 4 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:361, C-195/14 (Teekanne).
framboos en niet van framboos of vanille zelf. Hierop stelde de Duitse rechter de prejudiciële vraag aan het Hof of een levensmiddelenetiket de indruk mag wekken dat er een bepaald ingrediënt in het product zit dat er niet daadwerkelijk in zit en dit pas duidelijk wordt indien de ingrediëntenlijst wordt gelezen.
Dit is dus eigenlijk de vraag of de labelling doctrine zelfs in het onderhavige geval dient worden toegepast. Het Hof stelde ten eerste dat het in beginsel een taak van de nationale rechter is om te oordelen of er sprake is van een misleidend etiket.64 Vervolgens stelt het Hof
dat de gemiddelde Gut Springenheide-consument, wiens beslissing tot aankoop wordt bepaald door de samenstelling van het product, eerst de ingrediëntenlijst leest.65 Deze stelling wordt
echter direct gevolgd door de belangrijke nuance dat de gemiddelde consument nog steeds misleid kan worden ook al is de ingrediëntenlijst compleet en correct. Het gaat volgens het Hof om de vraag of een etiket in zijn geheel beschouwd een onjuiste indruk wekt. Is dat het geval dan is er sprake van een misleidend etiket.66 De nationale rechter moet volgens het Hof
met alle elementen op de verpakking rekening houden zoals gebruikte bewoordingen, afbeeldingen, kleur, lettertype en de omvang en plaats hiervan op het etiket.67
Hiermee heeft het Hof de strikte labelling doctrine gedeeltelijk los gelaten doordat de ingrediëntenlijst niet meer heilig is maar dat het geheel van het etiket in beschouwing moet worden genomen met de nadruk op visuele elementen. Tevens wordt de gemiddelde consument op een meer realistische wijze toegepast door er niet vanuit te gaan dat de ingrediëntenlijst altijd wordt bekeken door de gemiddelde consument alvorens tot een aankoop over te gaan.68 Het is echter slechts een kleine stap en de ontwikkeling hiervan lijkt
vooralsnog stil te staan. Zie verder hoofdstuk 4.3 voor een kritische evaluatie over de toepassing van de gemiddelde consument.
2.4 Conclusie
Levensmiddelenetikettering dient een tweezijdig doel: de consument informeren en tevens proberen om hem te verleiden om het product aan te schaffen. Het verleidingsaspect zorgt er in enkele gevallen voor dat verleiding omslaat in misleiding. Op Europees en nationaal niveau is wetgeving tot stand gebracht waarin onder andere wordt getracht de consument te
64 HvJ EU 4 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:361, C-195/14 (Teekanne), r.o. 35. 65 HvJ EU 4 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:361, C-195/14 (Teekanne), r.o. 36-37. 66 HvJ EU 4 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:361, C-195/14 (Teekanne), r.o. 38-41. 67 HvJ EU 4 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:361, C-195/14 (Teekanne), r.o. 43.
68 Schebeste & Purnhagen, Wageningen Working Paper Law and Governance 2016/03, p. 16. Mak, AA 2017/7, p. 596-597. Zie verder hoofdstuk 4.3 voor een verdere uitwerking.
beschermen tegen dergelijke misleiding. De VIC, Claimsverordening en de WIL zijn allen op het levensmiddelenrecht gericht waar de OHP dient als een algemeen vangnet om oneerlijke handelspraktijken zoals misleidende levensmiddelenetikettering tegen te gaan. In deze wetgeving staat de gemiddelde consument, welk begrip een lange ontwikkeling heeft meegemaakt, als uitgangspunt.
Door loslating van de labelling doctrine in Teekanne is de ingrediëntenlijst niet meer zaligmakend en gaat het om de indruk die het gehele etiket opwekt bij de gemiddelde consument.
Hoofdstuk 3
Hoe is het toezicht en de handhaving op het levensmiddelenrecht gereguleerd?
3.1 Inleiding
Om er voor te zorgen dat het levensmiddelenrecht wordt nageleefd door
levensmiddelenproducenten dient er uiteraard toezicht te worden gehouden en bij
die elk in dit hoofdstuk worden behandeld. Ten eerste wordt De Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit(NVWA) behandeld als de bevoegde handhavingsautoriteit. Vervolgens wordt de zelfregulering door de Stichting Reclame Code(SRC) besproken gevolgd door toezicht door consumentenorganisaties. Hierna volgen twee uitspraken van de nationale rechtbank waarin wordt geoordeeld over misleidende levensmiddelenetikettering en een uitspraak van de Hoge Raad(HR) waar wordt bepaald wanneer gebruik van voorbehouden benamingen voor zuivelproducten is toegestaan.
Na de afsluiting van toezicht en handhaving worden er enkele voorbeelden van misleidende levensmiddelenetikettering uit de praktijk gegeven.
3.2 De Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA)
De ALV bepaalt dat lidstaten verantwoordelijk zijn voor handhaving van het levensmiddelenrecht.69 Dit betekent dat toezicht en handhaving van de
levensmiddelenetikettering een nationale aangelegenheid is. Deze nationale
verantwoordelijkheid is echter wel nader door Europese regelgeving ingevuld dus de naleving hiervan is niet helemaal aan de discretie van lidstaten overgelaten.70 Dit is gedaan door middel
van een controleverordening, welke per 14 december 2019 in werking is getreden, waarin is opgenomen dat de lidstaten de bevoegde autoriteit(en) aanwijzen waaraan zij de
verantwoordelijkheid voor de organisatie of uitvoering van officiële controles en andere officiële activiteiten opdragen.71
In Nederland is de NVWA de bevoegde autoriteit om toezicht te houden op de naleving van de regelgeving betreffende levensmiddelenetikettering.72 De NVWA valt onder het ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Op basis van de Warenwet en de Algemene wet bestuursrecht(Awb) heeft de NVWA diverse bevoegdheden om te handhaven bij overtredingen van het
levensmiddelenrecht. Zo kan de NVWA bijvoorbeeld zaken onderzoeken om te kunnen constateren of er sprake is van een overtreding op basis van art. 5:18 Awb jo. Art. 27 69 Art. 17 lid 2 ALV.
70 Van der Meulen 2017, p. 79.
71 Art. 4 lid 1 Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en
gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen.
Warenwet. Ook kunnen ze op grond van artikelen 32l jo. 32k Warenwet waren in
beslagnemen en de verkoop er van verbieden indien er aanwijzingen bestaan dat ze gevaar opleveren voor de gezondheid. Er kan ook op grond van art. 32 Warenwet een last onder bestuursdwang worden opgelegd ter handhaving van de Warenwet, een Europese verordening of bij weigering van de verlening van toestemming, verplicht gesteld in art. 5:20 Awb. De NVWA is ook bevoegd om bestuursrechtelijke boetes op te leggen op grond van art. 32b Warenwet in samenhang met het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.73 Tevens kan de
NVWA in ernstige gevallen strafrechtelijk handhaven indien er sprake is van een delict opgenomen in de Wet op de Economische Delicten, dit gebeurt echter niet bij misleidende levensmiddelenetikettering.
Er zijn nog enkele andere bevoegdheden maar die vallen buiten het bestek van dit onderzoek. In het specifieke interventiebeleid etikettering levensmiddelen worden overtredingen
gespecifieerd met de bijbehorende wijze van interventie bij eerste of herhaaldelijke
overtreding.74 Wat betreft misleiding op het etiket zijn er verschillende soorten overtredingen
opgenomen. Per overtreding zullen de beschikbare opties ter interventie van de NVWA vermeld worden, te weten dat het hier gaat om een eerste overtreding.
Indien er aanduidingen en vermeldingen op het etiket die niet duidelijk zijn, onvolledig zijn of de onjuiste indruk wekken: schriftelijke waarschuwing en nalevingshulp.75
Aangebrachte vermeldingen zijn misleidend: schriftelijke waarschuwing en nalevingshulp.76
Aangebrachte vermeldingen zijn zeer grof misleidend(ernstige overtreding): corrigerende interventie, boeterapport en nalevingshulp.77
Nalevingshulp houdt in dat er informatie wordt verstrekt over hoe er aan de regelgeving kan worden voldaan, een corrigerende interventie moet er voor zorgen dat het risico wordt weggenomen en dat de overtreding niet langer voortdoet, bijvoorbeeld door toepassing van bestuursrechtelijke interventies zoals de last onder dwangsom.78
73 Art. 2 lid 1 jo. Bijlage C29 Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.
74 Interventiebeleid etikettering levensmiddelen IBO2-SPEC42 bijlage 1 versie 4. 75 Ibid, regel 9.
76 Ibid, regel 12. 77 Ibid, regel 11.
Dit betekent dat enkel in het geval van grove misleiding de NVWA over kan gaan tot uitoefening van bestuursrechtelijke bevoegdheden en in het overige geval slechts een schriftelijke waarschuwing geeft en/of nalevingshulp verstrekt.
De NVWA staat zelf ook onder toezicht door een afdeling van de Europese Commissie genaamd DG SANTE die er voor moet zorgen door middel van zogenaamde ‘audits’ dat EU wetgeving betreffende voedsel wordt nageleefd.79 Elk jaar hoort de NVWA op grond van een
Europese wettelijke verplichting een Multi Annual National Control Plan (MANCP) te publiceren waarin ze rapporteren over de uitvoering en organisatie van officiële controles op het gebied van onder meer voedselveiligheid.80
Verder voert de NVWA ook metatoezicht (toezicht op toezicht) uit op private vormen van toezicht.81 De NVWA houdt bijvoorbeeld toezicht op Riskplaza en Bureau de Wit, private
instanties die zich bezig houden met controle en advies betreffende onder andere voedselveiligheid. Deze instanties houden zich echter voornamelijk bezig met
voedselveiligheid en hygiëne en voeren hier inspecties voor uit bij horecagelegenheden. Dit heeft weinig te maken met misleidende levensmiddelenetikettering en blijft derhalve buiten het bestek van dit onderzoek.
3.3 Zelfregulering Stichting Reclame Code
In 1964 werd de SRC opgericht door het adverterende bedrijfsleven, reclamebureaus en de media als instantie voor de zelfregulering van reclame. Deze stichting heeft gedragsregels opgesteld ten aanzien van reclame uitingen en deze vastgelegd in de Nederlandse Reclame Code(NRC). De NRC bestaat uit een algemeen deel en uit bijzondere reclamecodes. Van de bijzondere reclamecodes is er de Reclamecode Voor Voedingsmiddelen(RVV). Deze RVV gaat voornamelijk over claims en reclame uitingen gericht op kinderen. Verder vermeld artikel 2 RVV dat naast deze reclamecode ook de wetgeving betreffende etikettering en voedings- en gezondheidsclaims van toepassing is.
Van het algemene deel zijn de artikelen 1,2,7 en 8 NRC relevant ten aanzien van misleidende levensmiddelenetikettering. In de definitie van artikel 1 NRC wordt ten eerste bepaald dat etikettering een vorm van reclame is. In artikel 7 NRC is bepaald dat reclame niet oneerlijk mag zijn en dat misleidende reclame in ieder geval oneerlijk is. Artikel 8 NRC somt
78
https://www.nvwa.nl/over-de-nvwa/hoe-de-nvwa-werkt/toezicht-maatregelen-en-boetes/interventiebeleid/uitleg-begrippen-en-enkele-bepalingen-voor-deze-begrippen (online) 79 Meijer, WW 2019/126, par. 5.
80 Art. 44 Controleverordening (EG) nr. 882/2004. 81 Verbruggen & Havinga, TvT 2014, par. 3.
vervolgens op in wat voor een gevallen reclame misleidend is. Misleidend is elke reclame die gepaard gaat met onjuiste informatie of voor de gemiddelde consument onduidelijk is en de gemiddelde consument er toe kan brengen een besluit te nemen over een transactie dat hij anders niet had genomen. Artikel 8.5 NRC verwijst vervolgens naar een bijlage met wijzen van reclame maken die onder alle omstandigheden misleidend zijn. Verder is artikel 2 NRC relevant aangezien dat artikel bepaalt dat reclame in overeenstemming dient te zijn met de wet, dus ook met de Europese regelgeving betreffende levensmiddelenetikettering. Geheel omstreden is dit niet aangezien de SRC zich hierbij in combinatie met artikel 1 NRC bevoegd acht om te oordelen over de interpretatie van Europese regelgeving betreffende
levensmiddelenetikettering, hetgeen de rechtseenheid kan belemmeren aangezien de uniforme interpretatie tussen lidstaten hierdoor verstoord kan worden.82
Klachten die worden ingediend bij de SRC worden behandeld door de Reclame Code Commissie(RCC) en bezwaar tegen de uitspraken van de RCC worden behandeld door het College van Beroep(CvB). Deze uitspraken hebben geen formele rechtskracht en dienen slechts ter zelfregulering.83 Desondanks blijkt uit het jaarverslag van de SRC dat het oordeel
in 97% van de gevallen wordt opgevolgd.84 Uit de praktijk blijkt dat handhaving via
zelfregulering veel meer voorkomt dan handhaving door de NVWA.85
3.4 Toezicht door consumentenorganisaties
In dit onderzoek zijn drie consumentenorganisaties relevant ten aanzien van het toezicht houden op misleidende levensmiddelenetikettering.
Op Europees niveau is er het Bureau Européen des Unions de Consommateurs(BEUC) oftewel de Europese consumenten organisatie. BEUC werd in 1962 opgericht door
consumentenorganisaties uit verschillende lidstaten waaronder de Nederlandse
Consumentenbond. Inmiddels bestaat BEUC uit 45 consumentenorganisaties uit 32 landen en functioneert als een overkoepelde organisatie ter behartiging van de belangen van Europese consumenten. BEUC heeft onder andere als doelstelling om de transparantie van
82 Van Ahee, WW 2015/34, p. 6.
83 Rechtbank Amsterdam 13 juni 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BX3886 (Stichting Reclame Code), r.o. 4.6.
84 Jaarverslag Stichting Reclame Code 2018, p. 40. 85 Zie hierover hoofdstuk 4.2.
levensmiddelenetikettering te bevorderen en heeft onlangs een rapport gepubliceerd met misstanden ten aanzien van levensmiddelenetikettering.86
In Nederland zijn er twee consumentenorganisaties die zich bezig houden met het tegengaan van misleidende levensmiddelenetikettering.
Allereerst is er de Consumentenbond die in het algemeen opkomt voor de belangen van consumenten op allerlei terreinen. Ten aanzien van levensmiddelenetikettering heeft de Consumentenbond een campagne gestart om misleiding via het etiket te bestrijden en ze hebben tevens meegewerkt met BEUC om het bovengenoemde rapport te publiceren.87
Specifiek op de levensmiddelenindustrie gericht is er Foodwatch. Deze
consumentenorganisatie noemt zichzelf de ‘de voedselwaakhond van Nederland’ en voert ook campagne tegen misleidende marketing door voedselproducenten.88 Ook organiseert
Foodwatch een jaarlijkse verkiezing onder consumenten voor het meest misleidende product van het jaar, genaamd ‘Het Gouden Windei’. Tevens heeft Foodwatch een meldpunt
misleiding waar consumenten misleidende etiketten kunnen melden en dient Foodwatch vaak klachten in bij de RCC over dergelijke etiketten.89
3.5 Rechterlijke toetsing
Rechtspraak over misleidende levensmiddelenetikettering is relatief schaars aangezien klachten hierover veelal door de RCC worden behandeld. Er zullen hier twee uitspraken van de rechtbank en een uitspraak van de HR worden behandeld.
In Heks’n kaas90 ging het om een smeerdip die de NVWA misleidend achtte op grond van het destijds geldende misleiding verbod opgenomen in het Warenwetbesluit Etikettering van Levensmiddelen(WEL).91 Deze regeling is vervangen door de VIC en WIL. De NVWA was
van mening dat het product een onjuiste indruk zou wekken door zijn naam en dat
consumenten zouden denken dat het een soort kaas was. Hiermee zou de smeerdip misleidend zijn ten aanzien van de samenstelling van het product. Heksenkaas B.V. was het niet eens met dit oordeel en ging in beroep bij de rechtbank na een ongegrond bezwaar. De rechtbank
86 BEUC 2018. Zie verder hoofdstuk 3.2
87 https://www.consumentenbond.nl/acties/kletsplaatjes, BEUC 2018
88 https://www.foodwatch.org/nl/onze-campagne-themas/onze-campagnes/misleidende-marketing/
89 Bijvoorbeeld recentelijk: RCC 19-10-2019, dossiernr: 2019/00354 (Albert Heijn croutons).
90 Rb. Rotterdam 13 mei 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:3513 (VWS/Heks’n kaas). 91 Art. 2 jo. 29 Warenwetbesluit Etikettering van Levensmiddelen.
betrekt in haar oordeel specifiek de Teekanne uitspraak.92 De rechtbank toetst de verpakking
vervolgens in het geheel op alle elementen zoals Teekanne voorschrijft en komt vervolgens tot het oordeel dat de verpakking niet misleidend is.93 In dezelfde rechtsoverweging stelt de
rechtbank dat de ingrediëntenlijst op het etiket duidelijk vermeld dat het een smeerdip is met 16% roomkaas en kruiden en dat er niet op andere wijze de suggestie wordt gewekt dat het product voor een groter gedeelte uit kaas zou bestaan. Ook de etikettering in haar geheel beschouwd wekt niet deze indruk. Het is volgens de rechtbank duidelijk dat de naam Heks’n kaas niet naar een bestaande kaassoort verwijst en door de formulering van de tekst als ‘smeerdip MET roomkaas’ helder dat het een smeerdip betreft met roomkaas als ingrediënt maar niet dat het daar voor het geheel of voor een groot deel uit zou bestaan. Dat zou anders zijn indien de formulering ‘smeerdip VAN roomkaas’ was geweest.
In de tweede uitspraak van de rechtbank die wordt behandeld ging het om bier dat Heineken produceert en op de markt brengt genaamd ‘Desperados’. Desperados gebruikt het woord ‘Tequila’ voor reclame-uitingen en op de voorkant van het etiket staat ook duidelijk Tequila. Op de achterkant van het etiket staat ‘bier gearomatiseerd met tequila’ en de ingrediëntenlijst vermeld dat Desperados 0,14% aromatische bestanddelen bevat waarvan 75% Tequila. Tequila is een sterke drank die gemaakt wordt van een bepaalde agaveplant uit Mexico. De bevoegde instantie die toeziet op rechtmatig gebruik van het woord Tequila is CRT
(CONSEJO REGULADOR DEL TEQUILA).
CRT stelt onder andere dat Desperados niet voldoet aan Mexicaanse regelgeving (hier kan middels een internationaal verdrag rechtstreeks beroep op worden gedaan) en dat de term Tequila geografisch is beschermd door een EU verordening waardoor Heineken onrechtmatig profiteert van de naam aangezien Tequila geen essentieel kenmerk is van Desperados.94
Tevens voert CRT aan dat er sprake is van misleidende reclame en doet een beroep op de misleidingverboden uit de VIC en ALV. Heineken wekt volgens CRT namelijk de suggestie dat er een relevante hoeveelheid Tequila in het product zit door prominent het woord Tequila te gebruiken en andere vormgeving en symbolen die doen denken aan Tequila en de
agaveplant. Nu Desperados geen relevante hoeveelheid Tequila bevat meent CRT dat het etiket misleidend is voor de consument omdat deze de hoeveelheid tequila niet eenduidig kan
92 Rb. Rotterdam 13 mei 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:3513 (VWS/Heks’n kaas), r.o. 4.2. 93 Rb. Rotterdam 13 mei 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:3513 (VWS/Heks’n kaas), r.o. 5. 94 Rb. Amsterdam 15 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:3564 (CRT/Heineken), r.o. 3.2.
vaststellen via het etiket omdat daar enkel vermeld wordt hoeveel procent van het aroma uit Tequila bestaat en niet hoeveel Tequila er daadwerkelijk in zit.95
Heineken voert hierop aan dat de informatie op het etiket correct is en dat er uit niets blijkt dat de gemiddelde consument verwacht dat er meer Tequila in het product zit dan dat er in zit.96
De rechter haalt eerst het Teekanne arrest aan in de uitspraak waarna de rechter oordeelt dat er geen sprake is van misleiding aangezien de claim dat er Tequila in het product zit correct is en stelt vervolgens: ‘Ondanks het prominente gebruik van het woord ‘Tequila’ op de voorzijde van de verpakking en in reclame-uitingen, moet het de redelijk omzichtige en oplettende gemiddelde consument - wiens beslissing tot aankoop van een product wordt bepaald door de samenstelling daarvan – duidelijk zijn dat Tequila in Desperados fungeert als smaakmaker en dat het percentage Tequila in het bier relatief gering is. Het enkele feit dat de
ingrediëntenlijst niet vermeld hoe hoog het percentage Tequila in het bier is, maakt dat niet
anders en is op zichzelf ook niet misleidend.’.97
Ook is het interessant om te zien dat CRT nog een beroep doet op de misleidende
handelspraktijk uit de OHP, hier wordt echter helaas niet op ingegaan aangezien CRT niet te beschouwen is als een concurrent of consument.98
Er is dus volgens de rechter geen sprake van misleidende levensmiddelenetikettering en Heineken mag het woord Tequila blijven gebruiken bij haar Desperados producten. In de uitspraak van de HR ging het om levensmiddelen van Alpro(een producent van
sojaproducten) die volgens NZO(de branchevereniging van de zuivelindustrie) onrechtmatig de indruk zouden hebben gewekt dat er sprake zou zijn van zuivelproducten door middel van etikettering en andere reclame. Het gebruik van de benamingen ‘vla’ voor de desserts van Alpro en de benaming ‘room’ voor het sojaproduct Cuisine werden door het hof al verboden maar NZO ging in cassatie aangezien ze van mening waren dat de andere producten ook verboden zouden moeten worden verklaard.
De verpakkingen van Alpro zouden volgens NZO in strijd zijn met art. 78 lid 2 en bijlage VII deel III van Verordening 1308/2013(hierna de verordening).99 In art. 78 lid 2 van de
verordening wordt bepaald dat de in de bijlage VII genoemde definities, aanduidingen of 95 Rb. Amsterdam 15 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:3564 (CRT/Heineken), r.o. 4.35. 96 Rb. Amsterdam 15 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:3564 (CRT/Heineken), r.o. 4.36. 97 Rb. Amsterdam 15 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:3564 (CRT/Heineken) r.o. 4.37-38. 98 Rb. Amsterdam 15 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:3564 (CRT/Heineken), r.o. 4.43. 99 Verordening (EU) Nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten.
verkoopbenamingen enkel mogen worden gebruikt op de wijze zoals de bijlage voorschrijft. In deel III van deze bijlage wordt dit artikel wat betreft zuivelproducten verder uitgewerkt. In de eerste drie punten van deel III van bijlage VII wordt bepaald wanneer er sprake is van een zuivelproduct en de namen die voor deze producten gebruikt mogen worden. Vervolgens wordt in punt III.5 bepaald dat het niet is toegestaan om de bedoelde benamingen voor andere dan zuivelproducten worden gebruikt en in punt III.6 dat er voor andere dan zuivelproducten geen etiketten, enige vorm van misleidende reclame of vorm van presentatie mag worden gebruikt waarmee wordt aangegeven of gesuggereerd dat het betrokken product een zuivelproduct is.
NZO stelt dat Alpro op beide punten inbreuk heeft gemaakt door sojaproducten te benoemen als zuivelproducten en door etikettering en reclame de indruk heeft gewekt dat het om zuivelproducten gaat aangezien elk gebruik van een zuivelbenaming voor een niet-zuivel levensmiddel verboden is volgens de verordening.
De HR oordeelt echter dat art. 78 lid 2 van de verordening in samenhang met de punten 2,3 en 5 van bijlage VII deel III moet worden begrepen als een verbod op het gebruik van de
benamingen ter aanduiding van de producten en dat niet elk gebruik van de aan
zuivelproducten voorbehouden benamingen onder het verbod valt zoals NZO stelt. Dit volgt mede uit punt 6 volgens de HR aangezien het daar bepaalde anders overbodig zou zijn bij een verbod op elk gebruik van de benamingen van de zuivelproducten.100
De HR haalt bij haar beoordeling ook nog het arrest TofuTown101 aan van het Hof. In deze zaak ging het om sojaproducten die werden aangeduid onder benamingen als ‘Veggie-Cheese’ en ‘Rice Cream’. Het Hof oordeelde hier dat de benaming van dergelijke producten volgens de verordening verboden is en dat ook verduidelijkende of beschrijvende aanvullingen hierop geen uitzondering maakt aangezien een dergelijke aanvulling niet met zekerheid iedere verwarring bij de consument kan verhinderen.102
In de onderhavige zaak oordeelt de HR echter dat het in TofuTown enkel gaat om de benamingen om een plantaardig product aan te duiden en niet op elk gebruik van de voorbehouden benamingen uit de verordening.103
Vervolgens stelt de HR dat bij de beoordeling of er sprake is van verboden gebruik van een voorbehouden benaming onder bijlage VII deel III punt 5 en 6, er gekeken moet worden naar 100 HR 30 augustus 2019, ECLI:NL:HR:2019:1293 (NZO v Alpro), r.o. 3.2.5.
101 HvJ EU 14 juni 2017, ECLI:EU:C:2017:458, C-422/16 (TofuTown).
102 HvJ EU 14 juni 2017, ECLI:EU:C:2017:458, C-422/16 (TofuTown), r.o. 48 en HR 30 augustus 2019, ECLI:NL:HR:2019:1293 (NZO v Alpro), r.o. 3.2.4.
de doelstelling van de regeling: het vermijden van de suggestie dat het gaat om een
zuivelproduct om zo de consument niet te verwarren en te misleiden. Of dit het geval is moet volgens de HR worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval en betekent in ieder geval niet dat het gebruik van een zuivelbenaming bij de verhandeling van een niet-zuivelproduct onder geen enkele omstandigheid is toegestaan.104
Uit dit arrest kan dus worden afgeleid dat gebruik van zuivelbenamingen uit de verordening ter aanduiding of benaming van een niet-zuivelproduct niet is toegestaan en dat bij ander gebruik van de voorbehouden benamingen moet worden gekeken of de consument door dit gebruik in de veronderstelling kan worden gebracht dat er sprake is van een zuivelproduct of niet, hetgeen afhangt van de omstandigheden van het geval. Indien dit het geval is kan dit worden gezien als een vorm van misleiding van de consument en moet dit volgens de verordening worden verboden.
In al deze gevallen is de rechter dus terughoudend om misleidende levensmiddelenetikettering aan te nemen.
3.6 BEUC Rapport
Zoals vermeld heeft de BEUC in 2018 een rapport uitgebracht waarin aanpassing van de regelgeving omtrent misleidende levensmiddelenetikettering wordt bepleit. De reden hiervoor is dat consumentenorganisaties uit verschillende lidstaten hebben aangegeven dat
levensmiddelenproducenten gebruik maken van handigheden om zo het grijze gebied van de regelgeving op te zoeken waardoor alsnog consumenten worden misleid. Het rapport
beschrijft drie vormen van misleidende levensmiddelenetikettering en eist tevens duidelijkere etiketteringsregels en betere handhaving hierop.105
3.6.1 Voorbeelden van misleiding benoemd in het rapport
Ten eerste behandelt het rapport het gebruik van termen als ‘traditioneel’, ‘ambachtelijk’ en andere termen die suggereren dat het levensmiddel op een dergelijke manier is vervaardigd terwijl deze levensmiddelen wel degelijk op een industriële manier vervaardigd worden met de bijbehorende (hulp)ingrediënten die men niet zou verwachten aan te treffen in
104 HR 30 augustus 2019, ECLI:NL:HR:2019:1293 (NZO v Alpro), r.o. 3.2.7.
levensmiddelen die met termen als ‘traditioneel’ of ‘ambachtelijk’ worden aangeprezen.106
Denk hierbij aan chipsfabrikanten die hun producten aanprijzen met termen als ‘ambachtelijke authentieke chips’ terwijl de chips industrieel vervaardigd worden en er niks ambachtelijks of authentieks aan is. Zo werden er in 2015 nog vier chipsfabrikanten gesanctioneerd door de Italiaanse mededingingsautoriteit doordat ze zich schuldig hadden gemaakt aan dergelijke praktijken.107 Ook in een rapport van de Belgische consumentenbond werden verschillende
melkproducten ontmaskerd die met termen strooiden als ‘ambachtelijk’ en ‘grootmoeder stijl’ terwijl deze producten in werkelijkheid gewoon op een industriële manier geproduceerd werden.108
De tweede manier van misleiding die het rapport beschrijft betreft het afbeelden van allerlei aantrekkelijke levensmiddelen, zoals fruit en granen op de verpakking van een product terwijl het betreffende product in realiteit slechts een zeer klein percentage bevat van het bestanddeel dat wordt afgebeeld op het etiket.109
Er zijn zelfs gevallen geweest waarbij het afgebeelde fruit helemaal niet in het product verwerkt was, denk bijvoorbeeld aan de bovengenoemde Teekanne uitspraak.110
Consumenten die deze etiketten zien zullen wellicht de indruk krijgen dat ze voor een gezond product kiezen als het etiket vol staat met aantrekkelijk fruit in felle kleuren. In veel van dit soort gevallen is het percentage fruit echter dusdanig laag dat het weinig
gezondheidsvoordelen met zich mee brengt en zal de rest van de ingrediënten vaak bestaan uit suiker of andere zoetstoffen die juist niet bijdragen aan een goede gezondheid. Ook worden de meer exotische of duurdere vruchten vaak prominent afgebeeld op het etiket terwijl daar slechts een fractie van in zit en andere goedkopere vruchten vaak voor het merendeel vertegenwoordigd zijn in het product. Het etiket van het cranberry sap van Healthy People staat bijvoorbeeld vol met cranberries en op de voorkant prijkt enkel het woord ‘cranberry’. De gemiddelde consument die dit product ziet staan in de schappen zal er waarschijnlijk vanuit gaan dat het voornamelijk uit cranberry sap bestaat. Bij bestudering van de
ingrediëntenlijst wordt echter duidelijk dat het sap van Healthy People slechts voor 20% uit cranberry sap bestaat en de overige 80% bestaat uit het goedkopere appelsap.111 Niet alleen bij
fruitdranken wordt deze manier van marketing toegepast maar ook bij andere levensmiddelen 106 BEUC 2018, p. 9.
107 AGCM press release, Rome 17 February 2015. 108 Test-Achats 617, maart 2017.
109 BEUC 2018, p. 11. 110 Zie 2.2.4.
zoals ontbijtgranen, koeken en andere producten is dit normale praktijk. Een voorbeeld hiervan is blauwe bes koekjes waar het etiket rijkelijk versierd is met bosbessen terwijl slechts 1% van het product daadwerkelijk blauwe bessen bevat.112
De derde en laatste manier van levensmiddelenetikettering die het BEUC rapport beschrijft betreft het aanprijzen van producten met de term ‘volkoren’.
Volkoren heeft een gezond imago aangezien het eten van volkorenproducten het risico op verschillende ziektes en gezondheidsklachten verlaagt en een te lage inname van
volkorenproducten zelfs de voornaamste voeding gerelateerde oorzaak van
gezondheidsklachten is.113 De gezondheidsbewuste consument zal hierdoor eerder voor een
volkorenproduct kiezen. Uit het rapport blijkt dat veel levensmiddelenproducenten hier handig op inspelen en volkoren op het etiket aanbrengen terwijl er naast volkoren ook een groot deel reguliere witte bloem in het product verwerkt zit.114
Er is op Europees niveau geen wetgeving betreffende de etikettering van volkorenproducten waardoor elke lidstaat zijn eigen regels heeft over wanneer een product volkoren op het etiket mag zetten.115 In Nederland mag de term voor broden alleen maar worden gebruikt indien het
brood voor 100 procent bestaat uit volkoren, andere meelproducten hoeven niet aan deze eis te voldoen.116
Uit de substitutieclausule van de VIC volgt dat het niet toegestaan is dat de verwachting wordt gewekt dat bijvoorbeeld volkoren het hoofdbestandsdeel is en dat het product in werkelijkheid slechts voor een gedeelte uit dit product bestaat.117 Dit is volgens de NVWA slechts
toegestaan indien het vervangende ingrediënt, zoals witte bloem, dicht bij de benaming vermeld wordt.118 Deze restrictie blijkt in de praktijk niet vaak te worden opgevolgd door de
levensmiddelenproducent.
3.7 Misleidende claims
112 BEUC 2018, p. 12.
113 Productschap Akkerbouw, Volkoren & Gezondheid: Literatuurstudie, 2011, p. 18+21. Afshin ea., The Lancet 393/10184 2019, p. 1963.
114 BEUC 2018, p. 14.
115 European Commission, Health Promotion and Disease Prevention Knowledge Gateway – Whole grain, November 2017, p. 6.
116 Warenwetbesluit Meel en Brood, art. 16. 117 Art. 7 lid 1 onder d, bijlage VI punt 4 VIC.
118 FNLI, ‘Herziening standpunt NVWA over volkoren’, De laatste ontwikkelingen in de levensmiddelenindustrie, afl. 4, 20 april 2017.
Buiten deze meest voorkomende manieren van misleidende levensmiddelenetikettering worden er ook vaak misleidende claims op het etiket aangebracht. Een voorbeeld is de claim ‘zonder toegevoegde suikers’. Volgens de Claimsverordening mag deze claim alleen gemaakt worden als er geen additieven aan het product zijn toegevoegd wegens hun zoetkracht.119 Dit
betekent dat het wel toegestaan is om dergelijke zoetmakende additieven toe te voegen indien de toevoegingen een andere functie dienen dan het product te zoeten, zoals bijvoorbeeld ter ondersteuning van de textuur of als vulmiddel.120 Ook brengen producenten producten op de
markt met de claim dat er geen suiker aan het product was toegevoegd terwijl dit wel degelijk het geval was, met de reden om het product zoeter te maken, hetgeen juist expliciet is
verboden door de Claimsverordening.121 Ook waren er enkele levensmiddelenproducenten die
niet toegaven dat ze de additieven hadden toegevoegd om het product te zoeten maar niet konden bewijzen dat ze zoetstoffen hadden toegevoegd voor andere redenen dan het zoeter maken van het product en dus ook inbreuk maakten op de Claimsverordening.122
3.8 Conclusie
De lidstaten dienen zelf zorg te dragen voor toezicht en handhaving op
levensmiddelenetikettering. De bevoegde autoriteit voor toezicht en handhaving op dit vlak is in Nederland de NVWA. De NVWA heeft diverse bevoegdheden op basis van de Awb en de Warenwet zoals de last onder bestuursdwang en de bestuurlijk boete. Tevens hebben ze een interventiebeleid waarin staat aangegeven welke sanctie bij welke overtreding wordt
gehanteerd. Daaruit volgt dat er in het geval van misleidende levensmiddelenetikettering slechts een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven en nalevingshulp wordt verstrekt. Dit is slechts anders in het geval van grove misleiding, dan kan de NVWA overgaan tot een
corrigerende interventie of een boeterapport.
In de praktijk is zelfregulering door de RCC in samenwerking met consumentenorganisaties echter de meest voorkomende manier van toezicht en handhaving. Ondanks dat het oordeel van de RCC niet bindend is wordt het oordeel vaak opgevolgd door
119 Art. 8 jo. Bijlage Claimsverordening. 120 Grit, WW 2019/26, par. 7.
121 De RCC oordeelde recent hierover in een aantal gevallen: RCC 12 december 2018, dossiernr: 2018/00623 (Santa Maria Manago Papaya salsa), RCC 12 december 2018, dossiernr:2018/00616 (Starbucks Doubleshot espresso), RCC 12 december 2018, dossiernr: 2018/00622 (Rinse Appelstroop),
