onsensusvormin£
imlelijke
Idee- cn
ordenin£
Stellingen
1. In het Streekplan Friesland (1982) klinken de ideeën van maatschappelijke organisaties sterker door dan die van politieke partijen. In de besluitvorming lieten de Friese politieke fracties zieh met name leiden door ideeën van die organisaties, waarmee zij bepaalde ideële en/of organisatorische relaties hebben. De politieke fracties voegden aan de ideeën vooral de factor macht toe.
(Dit proefschrift; de partijprogramma's voor de statenverkiezingen in Friesland in 1974,1978 en 1982.)
2. Als reële keuze's voorgelegde alternatieven bevestigen of bevorderen in vele gevallen dissensus.
(Dit proefschrift en H. Klages, Planungspolitik, 1971, biz. 150: Alternativenartikulierung und Konsenserzielung s t e h e n , . . . , in einem Spannungsverhältnis).
3. Opvattingen en verwachtingen van burgers en organisaties over toekomstige maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen dienen nadrukkelijk een plaats te hebben in de politieke menings- en besluitvorming.
(Dit proefschrift en F. Kleefmann, Handelen, Handelingscontext en Planning; een theoretisch-sociologische verkenning, 1985, biz. 309: Het op gang brengen en houden van processen voor planning als doel- eh richtingzoeken is een taak voor de samenleving als geheel.)
4. Op provinciaal niveau kan volstaan worden met één normatief-strategisch plan: een provinciaal maatschappelijk en ruimtelijk ontwikkelingsplan, dat op integrale wijze voor alle relevante facetten van overheidsbeleid perspectieven ontvouwt en dat als referentiekader kan dienen voor sectorale uitvoerings-plannen en -programma's.
5. Opvattingen van ideologische aard bemoeilijken de discussie over scheiding en verweving tussen natuur en recreatie meer dan de discussie over scheiding en verweving tussen natuur en landbouw.
6. Decentralisatie en privatisering van een groot deel van de zorg van het rijk voor natuur en landschap zullen de effectiviteit van natuur- en landschapsbeheer stellig ten goede komen.
7. Alvorens ontwikkelingen te bestempelen als autonome ontwikkelingen doen beleidsvormers er goed aan te onderzoeken of deze ontwikkelingen ookvanuit maatschappelijke dissensus begrepen kunnen worden.
8. De sterke gerichtheid van het rijksbeleid op de Randstad, o.a. op het beleidsterrein van de ruimtelijke ordening, biedt het "Frysk eigene" naast nadelen ook voordelen.
9. Tegendeächtergrond van het uitgangspuntdat"onderzoekonafhankelijkvan beleidsbe'invloeding behoort te worden verricht" had de uitbreiding van de Fryske Akademy meer in de rede gelegen dan de vorming van een afdeling onderzoek binnen de provinciate (ambtelijke) organisatie.
(IMaar aanleiding van de (re)organisatie van het ambtelijk apparaat van de provincie Friesland.) 10. Waarden, zoals welzijn, welvaart, leefbaarheid, kleinschaligheid, "Frysk
eigene" en harmonie, vervullen in de plan-, menings- en besluitvorming een onmisbare, want zingevende rol.
(Dit proefschrift.)
11. In de gedachte als zou Friesland altijd mooi maar arm blijven, komt het gebruik van een beperkt welvaartsbegrip tot uitdrukking.
12. Het inspreken van maatschappelijke (belangen)organisaties kan het inspreken van burgers niet vervangen.
(Dit proefschrift.)
Maarten Jan de Jong
"Idee- en consensusvorming in de ruimtelijke ordening" Wageningen, 12 november 1986.
Idee-
en
consensusvormin£
in de ruimtelijke
ordenin£
Een sociaal-wetenschappelijk
onderzoek naar de
totstartdkoming van het
„Streekplan Friesland 1982"
M.J. de Jong
CENTRALE LANDBOUWCATALOQUS
Promotor: dr. ir. F. Kleefmann,
Maarten Jan de Jong
Idee- en consensusvorming
in de ruimtelijke ordening
een sociaal-wetenschappelijk onderzoek
naar de totstandkoming van het
"Streekplan Friesland 1 9 8 2 "
Proefschrift
ter verkrijging van de graad van d o c t o r in de l a n d b o u w w e t e n s c h a p p e n ,
op gezag van de rector magnificus, dr. C.C. Oosterlee,
in het openbaar te verdedigen op woensdag 12 november 1986 des namiddags te vier uur in de aula van de Landbouwuniversiteit te Wageningen.
WÀGENINGEN
Copyright © M.J. de Jong, Kollumerzwaag.
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotocopie of microfilm of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.
Voorwoord
In de zeventiger jaren kwam de ruimtelijke ordening als veld van overheidsbeleid sterk in de publieke belangstelling te staan. Een belangstelling, die verder reikte dan de professionele betrokkenheid van de ambtelijke beleidsvormers, bestuurders en politici. De ruimtelijke ordening gold als een beleidsterrein, dat bij uitstek in aanmerking kwam voor vergroting van de betrokkenheid vanuit de samenleving bij de koersbepaling ervan. Met behulp van o.a. inspraak werd gepoogd aan die gewenste betrokkenheid gestalte te geven. Of er vanuit de ruimere kring van betrokkenen de inhoud van het ruimtelijk beleid daadwerkelijk werd be'invloed bleef onduidelijk. In het algemeen werd die invloed niet hoog aangeslagen; ook door de inspraakverleners niet.
Toen ikin 1974 bij de Provinciale Pianologische Dienst van Friesland kwam, had het provinciaal bestuur net besloten tot de voorbereiding van een streekplan, dwaarbij in ruime mate de samenleving in de gelegenheid moest worden gesteld op dit plan invloed uit te oefenen. Onder meer voor dit doel werd een bijzondere werkwijze ontwikkeld, terwijl voor de verlening van inspraak speciale communi-catielijnen naar de samenleving werden uitgelegd. Het tijdschema voorzag erin dat de voorbereiding, via een viertal stappen, ± 5 jaar zou gaan vergen. Opzet, werkwijze en tijdschema leken mij geschikt om de confrontatie tussen overheid en samenleving voorwerp van Studie te maken. Wiens ideeen zouden uiteindelijk de inhoud van het plan uitmaken en welke personen en instanties zouden zieh achter die ideeen willen scharen? Door mijn werk zou ik in Staat zijn de menings- en besluitvorming te volgen alsook de inbreng van een ieder daarbij te beoordelen.
Vanaf medio 1974 ben ik met de nu voorliggende Studie bezig geweest. De lange duur isvooral hetgevolg van het feit dat de opstelling van het Streekplan weltwee keer zo lang duurde als oorspronkelijk gedacht werd. Het plan werd begin 1982 door Provinciale Staten vastgesteld, terwijl de behandeling op rijksniveau eind 1984 werd afgerond. Daarnaast zorgde de inbreng uit inspraak en overleg voor een groot aantal te bestuderen reacties.
Met het onderzoek heb ik twee doelen voor ogen gehad. In de eerste plaats een wetenschappelijke: kan door een analyse van de aangereikte ideeen (ideevorming) en van de wijze, waarop en de mate waarin daarover overeenstemming wordt bereikt (consensusvorming) het inzicht worden vergroot hoe de inhoud van een plan feitelijk tot stand komt? Daarnaast wil ik ook een historisch verslag presen-teren van de totstandkoming van het Streekplan, teneinde al diegenen, die erbij betrokken zijn geweest, een indruk van hun aandeel erin te geven.
Ik hoop dat de uitkomsten van dit onderzoek voor het provinciaaI bestuur van nut zullen zijn bij deverdereontwikkeling van het ruimtelijk beleid in Friesland. Ikhoop verder dat vele personen, organisaties en instanties er door aangemoedigd worden betrokken te willen blijven of worden bij de vorming van dit beleid. Ik hoop — in het belang van een en ander — ten slotte ook dat van mijn onderzoek een Stimulans uitgaat op het onderzoek naar de effecten van partieipatie op de besluitvorming.
Het aantal personen, dat ik na al die jaren dank verschuldigd ben, is groot. Wetenddat ikop deze plaats lang niet allen bij naam kan noemen, wil ikenkelevan hen naar voren halen.
Prof. dr. A.K. Constandse wil ik in de eerste plaats noemen. Hij heeft het onderzoek vanaf het begin (1974) tot het eind (1986) begeleid. Wij hebben in al die
jaren over nogal wat thema's gediscussieerd. Maar vooral denk ik terug aan zijn ideeen over de samenhang van idee- en consensusvorming met de gebruikte planningsopzet en planprocedures. Ik vond het bijzonder jammer dat hij — om redenen die ik respecteer — op het laatste moment het promotorschap niet op zieh kon nemen.
Ik waardeer het zeer dat Prof. dr. ir. F. Kleefmann de taak van promotor op zieh heeft genomen, op een moment dat het onderzoek in feite al was afgerond.
Drs. N.P.J.deVries en ir. Sk.A. Brouwers, in hun hoedanigheidvandirecteurvan de inmiddels opgeheven P.P.D., bedank ik voor hun toestemming dit onderzoek te mögen inpassen in mijn dagelijkse werkzaamheden.
Mijn (ex-)collega's drs. J.F. Talens, drs. W.H.C. Tieks en ir. Sk.A. Brouwers en drs. J . Oosterveld, de inspraakcoördinator en medewerker van het eveneens op-geheven Provinciaal Opbouworgaan, dank ik voor hun waardevolle adviezen. Zij waren het, die mij er toe brachten om niet een deel van de voorbereiding van het Streekplan tot onderwerp van Studie te maken, maar de totstandkoming van het Streekplan van begin tot eind te volgen.
Ook m'n collega's van de voormalige afdeling Planning komt dank toe: over de uitkomsten van het onderzoek hebben wij een aantal keren gediscussieerd. Hun suggesties en kritische kanttekeningen waren zeer welkom.
Y. Plaatsman ben ik erkentelijk voor zijn hulp bij het verwerken van de inspraak van de bevolking op de Nota Aiternatieven. De omvang van de deelname en de aard van de inspraakvragen maakten het nodig de uitkomsten met rekenkundige hulpmiddelen te verwerken.
Ir. Sk.A. Brouwers bedank ik voor zijn vertaling van de samenvatting in de Friese taal. Mevr. G. Bol Raap - Dijkstra zeg ik dank voor haar opmerkingen bij de samenvatting in het Engels.
Het College van Gedeputeerde Staten ben ik zeer erkentelijk voor de geboden mogelijkheid het onderzoek in eigen beheer te vermenigvuldigen. Dit bracht wel met zieh mee dat een aantal collega's voor een niet geringe opdracht werd geplaatst, te meer niet, omdat het onderzoek uitgebracht moest worden op een moment dat nieuwe type-, zet- en drukapparatuur werd geintrodueeerd. R.S. Hellingwerf van de afdeling Karthografie heeft het kaartwerk, de figuren, de omslag en de opmaak verzorgd. Ik ben hem zeer dankbaar voor zijn geweidige en accurate inzet. Die dank komt beslist ook toe aan m'n collega's van de afdeling Algemene Zaken. D. Harder voor zijn algehele coördinatie, mevr. G. v.d. Werf -Douma voor haar typewerk, mevr. T. Veffer - Nieuwenhuizen voor het zetwerk en S. Bos, M.A. Leistra, J.T. Wiersma, Tj. Zijlstra en A.F. Schilperoort voor het drukwerk en de afwerking. In deze dank wil ik ook mevr. H. Bosma - Hobma betrekken, die in een eerder stadium een meer uitvoerige versie van dit onderzoek getypt heeft.
Ook een woord van dank aan het thuisfront. Trudy, Frank Jan, Marjanne en Merijn, dank voor al jullie geduld. Ik weet het, ook voor jullie heeft dit onderzoek lang genoeg geduurd.
Maarten de Jong
Inhoud
biz.
INLEIDING 1
DEEL I: THEORETISCHE KANTTEKENINGEN EN ONDERZOEKKADER 11 1. Planning, idee- en consensusvorming;
enkele theoretische kanttekeningen 12
1.1. Planning en besluitvorming 12
1.2. Ideevormi ng 28 1.2.1. Ideevorming in het algemeen 28
1.2.2. Planvorming 35 1.3. Consensusvorming 44 2. Streekplan Friesland; plan, functies, opzet en organisatie 53
2.1. Het streekplan als instrument van de ruimtelijke ordening 53 2.2 Streekplan Friesland; enkele aspecten betreffende functies
en opzet 56 2.3. Streekplan Friesland; menings- en besluitvormingskader 60
2.4. Streekplan Friesland en inspraak 64 3. Vraagstellingen en nadere opzet van het onderzoek 70
3.1. Vraagstellingen 70 3.1.1. Introductie 70 3.1.2. Het Streekplan Friesland 70
3.1.3. Idee-en consensusvorming 72 3.1.4. Planning en besluitvorming 75 3.1.5. De vraagstellingen gespecificeerd 77 3.2. De nadere opzet van het onderzoek 79 DEEL II: DE TOTSTANDKOMING VAN HET STREEKPLAN
FRIESLAND, BESCHREVEN NAAR IDEE- EN
CONSENSUSVORMING 83 1. De orienterende fase 84 1.1. De procesgang 84 1.2. De cyclus wonen 85 1.2.1. Planvorming; de Nota Wonen 85
1.2.2. Inspraak Nota Wonen 88 1.2.3. Overleg Nota Wonen 91 1.2.4. Politiek debat Nota Wonen 91 1.2.5. Planvorming; Antwoordnota Wonen 92
1.2.6. Samenvatting 93 1.3. De cyclus werken 94 1.3.1. Planvorming; de Nota Werken 94
1.3.2. Inspraak Nota Werken 99 1.3.3. Overleg Nota Werken 103 1.3.4. Politiek débat Nota Werken 105 1.3.5. Planvorming; Antwoordnota Werken 107
1.3.6. Samenvatting 108 1.4. De cyclus recreëren 108 1.4.1. Planvorming; de Nota Recreëren 108
1.4.2. Inspraak Nota Recreëren 111 1.4.3. Overleg Nota Recreëren 114 1.4.4. Politiek débat Nota Recreëren 115 1.4.5. Planvorming; Antwoordnota Recreëren 116
1.4.6. Samenvatting 116 2. De keuze-fase 120 2.1. De procesgang 120 2.2. Meningsvorming over alternatieven 121
2.2.1. Planvorming; de Nota Alternatieven 121 2.2.2. Inspraak Nota Alternatieven 126 2.2.3. Overleg Nota Alternatieven 143 2.3. Besluitvorming over grondslagen en basisbeslissingen 146
2.3.1. Planvorming; Nota Grondslagen en Basisbeslissingen 146 2.3.2. Overleg Nota Grondslagen en Basisbeslissingen 150 2.3.4. Politiek debat; de vaststelling van de
Nota Grondslagen en Basisbeslissingen 151
3. De vaststellingsfase 157 3.1. De procesgang 157 3.2. Meningsvorming over het Voorontwerp-Streekplan 158
3.2.1. Planvorming; het Voorontwerp-Streekplan 158
3.2.2. Overleg Voorontwerp-Streekplan 173 3.2.3. Readies van enkele organisaties op het Voorontwerp 176
3.2.4. Politiek debat; het advies van de
Statencommissie Ruimtelijke Ordening en Recreatie 177 3.3. Ontwerp-Streekplan; tervisielegging en besluitvorming 179 3.3.1. Planvorming; het Ontwerp-Streekplan Friesland 179 3.3.2. Bezwaarschriften en andere reacties op het
Ontwerp-Streekplan 180 3.3.3. Planvorming; Voorlopig Commentaar met
wijzigingsvoorstellen 184 3.3.4. De adviezen op het Voorlopig Commentaar 185
3.3.5. Planvorming; Definitief Commentaar met
wijzigingsvoorstellen 188 3.3.6. Politiek debat; de behandeling en vaststelling van
het Ontwerp-Streekplan 188 3.4. Behandeling van het Streekplan Friesland (1982)
op rijksniveau 194 3.4.1. Het R.P.C.-advies 194 3.4.2. De reactie van het provinciaal bestuur 195
3.4.3. Uitkomsten van het overleg tussen de Minister van
DEEL III: ANALYSE EN BEOORDELING 199 1. Streekplan Friesland en consensus 200
1.1. Introductie 200 1.2. Deelname aan menings-en besluitvorming 200
1.3. Consensus; gedeeld begrip of compromis? 208 2. Streekplan Friesland en ideevorming 238
2.1. Introductie 238 2.2. Planvorming 238 2.3. Ideevorming in net kader van overleg, inspraak
en pol it iek débat 249 3. Streekplan Friesland en planning en besluitvorming 263
3.1. Introductie 263 3.2. Streekplan Friesland en de gemengde benaderingswijze 264
3.3. De gemengde benaderingswijze opnieuw aanbevolen 274
3.4. Ten slotte 282 BIJLAGE: FRIESLAND; ENIGE INFORMATIE OVER
ONTWIKKELINGEN EN OVER RUIMTELIJK BELEID
OMSTREEKS1974 287
Samenvatting 317 Summary 324 Gearfetting 331 Geraadpleegde literatuur 338
Kaart 1 : Streekplan Friesland (1982); overzichtskaart Kaan 2: Ruimtelijke structuurkaart voor Steden en dorpen Kaart 3: Ruimtelijke structuurkaart voor landelijke gebieden Kaart 4: De Structuurschets voor Friesland (1973)
Inleiding
"Maar Windekind, waar zijn de Steden? Ik zie alleen maar verspreide huizen en kerken. En waar zijn de spoorwegen met nun ijzeren banen? En nun zwarte stations? En waar zijn de fabrieken met hun hoge schoor-stenen en vuile rook?"
"Lieve Johannes, zou men lelijke dingen langer in stand houden dan hoog nodig is?"
F.W. van Eeden in: De Kleine Johannes Amsterdam, 1979, blz. 416.
(geschreven in de jaren 1885,1904-1905).
"Er moeten niet enkelen zijn, die den stroom her- of derwaarts drijven." F.W. van Eeden in: De Blijde Wereld;
reden over mensch en maatschappij Amsterdam, 1903, blz. 20.
1. Ruimtelijk beleid; een introductie
Er bestaat in ons land heden ten dage een grote verscheidenheid aan relaties tussen "ruimte" en "samenleving". Deze verscheidenheid komt aan de ene kant voort uit het aanwezig zijn van naar aard en aantal vele ruimtelijke elementen. Aan de andere kant komt de verscheidenheid aan relaties voort uit de vele geledingen binnen de samenleving, die aan de ruimtelijke elementen verschillende beteke-nissen hechten.1) De samenleving is immers samengesteld uit individuen, die en
ieder voor zieh än in talrijke maatschappelijke kaders activiteiten ontplooien. De ruimte wordt dus door de samenleving op uiteenlopende wijze gebruikt. Voor een zeeraanzienlijkdeel isderuimtehiervooraangepasten ingericht. De samenleving drukt zieh als het ware in de ruimte uit.
Maatschappelijke en in zekere zin ook natuurlijke Processen maken dat de inrichting van de ruimte geen statisch gegeven vormt. Naar aard en intensiteit zijn er - hier meer, daar minder - voortdurend veranderingen gaande. Dit leidt, en dat is niet van de laatste tijd, vaak tot f ricties, omdat vele activiteiten op de zelfde plaats of in elkaars (directe) nabijheid niet goed mogelijk zijn. In de samenleving bestaan verschillende regelmechanismen, die het ruimtegebruik in zekere mate contro-leren en beheersen. De uitkomsten ervan worden niet alleen bepaald door de richting, waarheen maatschappelijke en natuurlijke processen tenderen, maarook door de onderlinge machtsverhoudingen tussen de maatschappelijke geledingen. Binnen deze context is de ruimtelijke ordening als tak van overheidszorg tot ontwikkeling gekomen. De overheid, te beschouwen als een maatschappelijke geleding met bepaalde op recht gebaseerde taken en bevoegdheden, heeft onder meer de opdracht de vele inzichten, strevingen en activiteiten van de maatschappe-lijke geledingen met elkaar in verband te brengen en tegen elkaar af te wegen. Op die manier wil zij een ruimtelijke ontwikkeling bevorderen, waarbij een voor de samenleving zo gunstig mogelijk geheel ontstaat.2)
Bovenbedoelde relaties tussen ruimte en samenleving (incl. overheid) wil ik in het hierna volgende nader illustreren. De provincie Friesland vormde hiervoor mijn inspiratiebron.
Wie zieh eens een dag door een gebied als Friesland verplaatst, kan vele uiteenlopende ruimtelijke elementen waarnemen:
- huizen, Winkels en fabrieken; - wegen, spoorlijnen en kanalen; - dijken, sluizen en gemalen; - boerderijen, weilanden en akkers;
- meren, moerascomplexen, bossen, duinen en stranden; - kampeerterreinen en bungalowcomplexen.3)
Tegelijkertijd ziet hij mensen, die zieh in deze ruimten ophouden en deze gebruiken: mensen, die winkelen; boeren die grasmaaien; zeilers, zwemmers, f ietsers en wandelaars, mensen, die autorijden en ga zo maar door.
Ook ziet hij dat zieh op verschillende plaatsen verandering voltrekken: huizen in aanbouw, de aanleg van een f ietspad, het störten van puin tegen af kalving van een oever, het rooien van een houtwal, het dunnen van een bosperceel, het bouwrijpmaken van een industrieterrein, het verbreden en verdiepen van afwateringssloten. En kon hij eveneens door verschillende muren heenkijken, dan zou hij merken dat er veranderingen worden voorbereid; een boer, die praat met z'n bedrijfsvoorlichter over de bouw van een ligboxenstal met torensilo; een ondernemer, die met z'n financier overlegt over de exploitatie van een camping; een college van burgemeester en wethouders, dat met zijn stedebouwkundig adviseur van gedachten wisseit over een nieuwe woningbouwlocatie; een commissie, die de voorbereiding van een ruil-verkaveling af rondt; een ambtenaar, die met een eigenaar onderhandelt over de aankoop van een stuk grand, nodig voor de aanleg van een weg. Hij zou daarbij ook kunnen ontdekken, dat bepaalde mensen zieh tegen veranderingen willen verzetten: buurtbewoners, die zieh kanten tegen sloop in hun wijk; een groepje milieu-beschermers, dat zieh beraadt over een
bezwaar-Schrift tegen een ter visie gelegd bestemmingsplan; recreanten, die bij een natuurbeheers-instantie protesteren tegen de afsluiting van een natuurterrein.
Het bevorderen van een ruimtelijke ontwikkeling met als doel het ontstaan van een voor de samenleving zo gunstig mogelijk geheel is een niet geringe opdracht. De overheid zal zieh allereerst een beeld hebben te vormen van de aanwezige ruimtelijke inrichting en van de ontwikkelingen, die zieh daarin voordoen. Vervol-gens zal zij een en ander plaatsen in het licht van wat zij voor wenselijk houdt. AI naar gelang de aanwezigheid en de aard van discrepanties tussen de verwachte ontwikkelingen aan de ene kant en de voor wenselijk gehouden ontwikkelingen aan de andere kant zal zij maatregelen formuleren en (doen) uitvoeren met het doel de gesignaleerde discrepanties op te heften. Om aan te kunnen geven of en in hoeverre de maatregelen effect kunnen sorteren, zal de overheid moeten nagaan door welke natuurlijke en maatschappelijke krachten de ruimtelijke inrichting en ontwikkelingen daarin worden bepaald.
Alvorens een en ander als (ruimtelijk) beleid vast te stellen worden betrokkenen, individuen en verbanden in de een of andere vorm in de gelegenheid gesteld hun inzichten, strevingen en belangen in te brengen. De ruimtelijke ordening voorziet in dit verband in betrekkelijk uitgebreide besluitvormingsprocedures. Zij zijn voor een deel wettelijk voorgeschreven, maar in de practijk vaak met diverse andere procedures aangevuld. Overwegingen achter dit tamelijk intensieve communi-catie- en besluitvormingsproces zijn onder meer de volgende: de betrokkenen hebben er recht op of er belang bij te weten of en op welke wijze zij hun - ruimtelijk relevante- activiteiten kunnen voortzetten of ontwikkelen. Zij dienen de mogelijk-heid te hebben hun strevingen en belangen in het kader van het afwegingsproces inte brengen en -afhankelijkvandedaarvoorverkregensteun - in hetafrondende besluitvormingsproces veilig te doen stellen. Aan de andere kant heeft de overheid er belang bij dat de uitkomsten van het besluitvormingsproces uiteindelijk zo zijn, dat velen van de betrokkenen in de lijn daarvan willen handelen. Van betekenis hiervoor zijn een zekere overeenstemming in het denken over de voor wenselijk gehouden ruimtelijke ontwikkelingen en een zekere aeeeptatie van de maatrege-len, die voor het realiseren van de gewenste ontwikkelingen worden getroffen. Ruimtelijk beleid komt derhalve tot stand in een confrontatie tussen vele betrok-kenen. 4)
Ik ben mij ervan bewust, dat ik met het voorgaande de totstandkoming van (ruimtelijk) beleid slechts op een summiere wijze geTntroduceerd heb. Op dit moment heb ik evenwel voldoende aan de volgende typeringen.
a. Ruimtelijk beleid is nogal een complexe aangelegenheid. De grote verscheiden-heid aan ruimtelijke elementen en de Sterke geleding van de samenleving in eenheden, die hieraan uiteenlopende betekenissen hechten, liggen aan de complexiteit ten grondslag. Tussen de ruimtelijke elementen en de samenlevings-eenheden bestaan onderling en over en weer diverse vormen en gradaties van samenhang.
b. De overheid, die ruimtelijk beleid formuleert, confronteert feitelijkheden met wenselijkheden. Ruimtelijk beleid draagt daarom steeds een normatief karak-ter. Zij beoordeelt de door haar onderkende ruimtelijke ontwikkelingen en de krachten, die daarin werkzaam zijn, op hun wenselijkheid.6)
c. De overheid, deel uitmakend van de samenleving, heeft zieh met die samen-leving te verstaan. Deze communicatie heeft een tweezijdig karakter. De samenleving heeft de mogelijkheid haar ideeen (wensen, belangen) in te brengen, terwijl bovendien bepaalde - door de samenleving zelf daartoe
gemachtigde - geledingen het beleid uiteindelijk vaststellen. Anderzijds heeft de overheid er belang bij dat haar beleid in zekere mate aansluit bij de ideeen, die in de samenleving over het te voeren beleid leven. Dit met het oog op steun bij de uitvoering ervan.8)
d. De overheid formuleert haar beleid binnen een bepaalde maatschappelijke context. Haar plaats in de samenleving, en vooral haar positie in het maatschappelijk krachtenveld, alsmede de mogelijkheden, die zij heeft of ziet om in dit krachtenveld handelend op te treden, vormen in dit verband belangrijke aspecten. Deze context bepaalt in niet geringe mate de vorm en inhoud van het beleid.
Het onderzoek, waarvan ik in het hierna volgende verslag doe, gaat over de totstandkoming van ruimtelijk beleid. Daarbij heb ik mij op drie thema's gericht. — Het eerste thema betreft de vorming van ideeen over de voor wenselijk en
mogelijk gehouden ruimtelijke inrichting. Ideeen, die*zowel door de overheid als door andere maatschappelijke geledingen worden gevormd.
— In het proces van menings- en besluitvorming komt het tot een onderlinge confrontatie tussen de ingebrachte ideeen. De mate, waarin tussen alle betrokkenen over de gewenste ruimtelijke koers overeenstemming (consen-sus) tot stand komt, vormt het tweede thema.
— Omdat idee- en consensusvorming voor een deel ook wordt bepaald door de aard van het kader, waarbinnen het proces van menings- en besluitvorming verloopt, wordt aan dit kader in het onderzoek eveneens enige aandacht besteed. Hiermee is het derde thema aangegeven.
De totstandkoming van ruimtelijk beleid heb ik onderzocht aan de hand van het Streekplan Friesland. Na eerstbeknopt7)dewijzete hebben weergegeven, waarop
dit plan tot stand is gekomen, ga ik daarop de drie thema's in de vorm van doelstellingen en voorlopige vraagstellingen hieraan relateren.
2. De totstandkoming van het Streekplan Friesland
Op 15 mei 1974 begonnen Gedeputeerde Staten van Friesland met de voorbereiding van een streekplan voor de gehele provincie. De vaststelling van het Streekplan door Provinciale Staten kreeg haar beslag op 27 januari 1982. De opstelling van het plan vergde dus bijna 8 jaar. Met behulp van dit ruimtelijke ordeningsinstrument heeft het provinciaal bestuur8) zieh uitgesproken over de
gewenste ruimtelijke ontwikkeling van de provincie en over een aantal ten behoeve daarvan te treffen maatregelen.
In de voorbereiding van het Streekplan zijn drie fases onderscheiden.9)
In de eerste, orienterende fase, presenteerde het College van Gedeputeerde Staten de drie doelstellingennota's Wonen, Werken en Recreeren. Deze nota's werden steeds met een tussenpoos van een jaar uitgebracht. Hierin zijn maatschap-pelijke en ruimtelijke ontwikkelingen beschreven, zoals zij zieh in de provincie voorgedaan hebben, verwachtingen uitgesproken hoe deze ontwikkelingen zieh in de toekomst zullen voortzetten, doelstellingen 1 0) geformuleerd tegen het licht
waarvan deze ontwikkelingen beoordeeld werden, en in de vorm van verkenningen richtingen aangegeven voor na te streven ruimtelijke ontwikkelingen. Het College bood vervolgens verschillende categorieen van betrokkenen de gelegenheid op deze nota's te reageren. Dit betrof in de eerste plaats die instanties, waarmee verplicht overleg moest worden gevoerd: gemeentebesturen, besturen van de
Figuur 1 : De proceduregang naar het Streekplan Friesland mel 1975 mel 1976 -mei 1977 mei 1978 november 1979 Oktober 1980 — maart 1981 januarl 1982 nota wonen nota werken nota recreëren
nota alte rnatieven
grondslagen en basisbesllssingen
voorontweri D-streekplan
ontwerp-streekplan
streekplan
aangrenzende provincies, verschillende rijksinstanties en de besturen van water-schappen. Daarnaast werden in de vorm van inspraak andere categorieën benaderd: vele maatschappelijke organisaties werden aangeschreven en voor de bevolking werd op een geheel speciale wijze inspraak georganiseerd. Over elke nota en de daarover binnengekomen reacties werd de mening gevraag van de fracties in de Provinciale Staten. De procédure rond elke nota werd afgesloten met
een nota van Gedeputeerde Staten, waarin antwoord werd gegeven op de vraag, op welke wijze en in welke zin zij al deze reacties in de verdere voorbereiding van het Streekplan wilden verwerken.
Over de gewenste ruimtelijketoekomstvan Friesland bleekevenwel verschillend te worden gedacht. Verschillen, die nogal fundamenteel waren. Daarom besloten Gedeputeerde Staten een nota uit te brengen, waarin een keuze kon worden gemaakt uit twee alternatieven. De verschillende inzichten en opvattingen werden daarbij - al dan niet aangepast - gegroepeerd onder de noemer van één van de twee alternatieven. De menings- en besluitvormingsprocedure rond deze Nota Alter-natieven is aangeduid als de keuze-fase. Voor een reactie werden dezelfde catego-rieën van betrokkenen benaderd als in de oriënterendefase. Tegen de achtergrond van de beide alternatieven en de daarop binnengekomen reacties stelden Gedepu-teerde Staten vervolgens een Nota Grondslagen en Basisbeslissingen samen. Deze, wat later door Provinciale Staten vastgestelde nota, is feitelijk de kern gaan vormen van het Streekplan Friesland; zij bevatte de hoofdlijnen voor na te streven ruimtelijke ontwikkelingen in Friesland.
De derde fase ten slotte is gekenschetst als de vaststellingsfase. Gedeputeerde Staten kwamen eerst met een Voorontwerp-Streekplan Friesland uit ten behoeve van het wettelijk voorgeschreven overleg. Het Voorontwerp is te beschouwen als een verdere uitwerking en verdieping van de Nota Grondslagen en Basis-beslissingen. Vervolgens werd het Ontwerp-Streekplan ter visie gelegd, waar-tegen een ieder bij Provinciale Staten bezwaren kon indienen. Met inachtneming van de - vele - ingediende bezwaren hebben Provinciale Staten daarop het Streekplan vastgesteld. Ongeveer een half jaar later is het Streekplan van kracht geworden (19 juli 1982).
Nadien heeft een beoordeling van het Streekplan tegen het licht van het rijksbe-leid plaatsgehad. Die beoordeling werd met een schrijven van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan het College van Gedeputeerde Staten in december 1984 afgerond.
3. Doelstellingen en voorlopige vraagstellingen
Zoals ik al eerder aangegeven heb, gaat het in dit onderzoek om totstandkoming van ruimtelijk beleid en wel om de totstandkoming van het Streekplan Friesland in het bijzonder. Het onderzoek heb ik toegespitst op drie thema's, n.l. ideevorming, consensusvorming en het gehanteerde kader van menings- en besluitvorming. De twee thema's ideevorming en consensusvorming vormen de kern van de eerste doelstelling van het onderzoek. Het derde thema, het kader van menings- en besluitvorming, is verwerkt ineentweede doelstelling. De twee doelstellingen zijn vervolgens gespecificeerd naar zes voorlopige vraagstellingen.
a. Ideevorming en consensusvorming
Bij ideevorming gaat het om de vraag welke ideeën (inzichten, verwachtingen, wensbeelden, etc.) over de ruimtelijke inrichting en de ontwikkelingen daarin bij de voorbereiding en de vaststelling van het Streekplan gevormd zijn.
Het initiatief voor de ideevorming berustte bij Gedeputeerde Staten; dit orgaan is immers wettelijk met de voorbereiding van een streekplan belast. De vaststelling van de na te streven ruimtelijke ontwikkelingen op provinciaal niveau is een bevoegdheid van Provinciale Staten. Laatstgenoemd orgaan Steide na acht jaar voorbereiding na weging van de vele reacties, die op de initiatieven van
Gedepu-teerde Staten waren binnengekomen, net Streekplan vast. De ideevorming bij Provinciale Staten en de overige onderscheiden categorieën van betrokkenen over de relatie ruimte en samenleving en over de gewenste ontwikkeling daarvan droeg in wezen een ander karakter: zij was reactief; zij kwam tot stand als reactie op de voorstellen van Gedeputeerde Staten.
De motieven, die Gedeputeerde Staten voor de opzet van het betrekkelijk uitge-breide kader voor meningsvorming noemden en die Provinciale Staten nadien ondersteunden, waren vooral:
— het in de gelegenheid stellen van al diegenen, die bij de ruimtelijke inrichting en de na te streven ontwikkelingen daarin enig belang of belangstelling hebben, invloed aan te wenden in de koersbepaling ervan;
— het zieh willen verzekeren van een zekere mate van steun voor het plan door het planvoorbereidend en het plan vaststellend bestuur met het oog op een zo sterk mogelijk draagvlak bij de uitvoering ervan.
Het bereiken van een zekere mate van overeenstemming over de te volgen koers en de daarvoor te nemen maatregelen speelde dan ook bij de menings- en besluitvormingsprocedures een belangrijke rol.
Tegen de achtergrond van de twee genoemde motieven mag ik de gevolgde menings- en besluitvormingsprocedures vooral dan geslaagd noemen, wanneer het vastgestelde Streekplan veel bevat van de ideeën, die door de betrokkenen zijn aangedragen. Daarnaast hebben de procedures er in moeten voorzien dat zoveel mogelijk betrokkenen zieh in de uiteindelijk door Provinciale Staten vastgelegde ideeën hebben kunnen vinden.
Bovenstaande uiteenzetting brengt mij tot de volgende omschrijving van de eerste doelstelling van het onderzoek: Het beschrijven, analyseren en beoordelen
van de in het kader van de voorbereiding en de vaststelling van het Streekplan Friesland gevormde ideeën over de gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen in de provincie, alsmede van de bereikte mate van overeenstem-ming daarover.
Deze doelstelling laat zieh aan de hand van de volgende voorlopige vraag-stellingen nader specificeren:
1. Welke ideeën hebben Gedeputeerde Staten zieh gevormd over de na te streven ruimtelijke ontwikkelingen in de provincie?
2. Welke ideeën dienaangaande zijn er ingebracht door degenen, die in het kader van overleg en inspraak in de menings- en besluitvormingsprocedures geparticipeerd hebben?
3. Op basis van welke ideeën hebben Provinciale Staten de te volgen koers in de ruimtelijke ontwikkeling van Friesland vastgesteld?
4. Hoe verhouden de ideeën van Gedeputeerde Staten, de participanten in overleg en inspraak en Provinciale Staten zieh tot elkaar?
5. Welke mate van overeenstemming (consensus) is er ontstaan tussen de genoemde categorieën van betrokkenen?
b. Het kader van menings- en besluitvorming
Bij de eerste twee thema's ligt het accent op de communicatie (meningsvorming, besluitvorming) tussen diverse (categorieën van) betrokkenen. Het beschreven beleid ontwikkelde zieh als het ware in een onderlinge uitwisseling van ideeën tussen de betrokkenen. Maar communicatie gebeurt niet vanzelf. Er zal ook iets gezegd moeten worden van de context, waarin een en ander plaats vond, door mij omschreven als het kader van menings- en besluitvorming.1 1)
In dit kader onderscheid iktwee categorieën van aspecten.
De eerste catégorie heeft betrekking op het institutionele kader. Aspecten hiervan zijn:
— de aard en reikwijdte van het beleidsterrein, waarop de menings- en besluitvorming betrekking had, d.w.z. de aard en reikwijdte van het ruimtelijk beleid;
— de organisatiestructuur,waarbinnen het provinciaal bestuur het communicatie-proces liet verlopen;
— het geheel aan procedures, dat het provinciaal bestuur ten behoeve van de menings- en besluitvorming vastlegde.
De tweede catégorie van aspecten betreft aspecten, die ingaan op de verhouding van het provinciaal bestuur tot zijn maatschappelijke omgeving:
— de complexiteit van het beleidsveld ten gevolge van de aard en intensiteit van de vele maatschappelijke en natuurlijke processen;
— de mogelijkheden, die het provinciaal bestuur veronderstelde te hebben om hierin bëinvloedend op te treden;
— de positie, die het provinciaal bestuur in dit verband in het maatschappelijk krachtenveld innam.
De aspecten uit de tweede catégorie zullen in de eerste plaats tot uitdrukking komen indegevormde ideeën. Dit neemt nietwegdatstellingnamesomtrentdeze aspecten voorafgaande aan of ten tijde van een procès van menings- en besluitvorming in zekere zin ook zelf invloed uit kunnen oefenen op idee- en consensusvorming.
Stellingnames als hiervoor bedoeld zijn tot uitdrukking gekomen in de door het provinciaal bestuur gebruikte benaderingswijze van plan- en besluitvorming. Om die reden wil ik de betekenis van deze benaderingswijze voor de idee- en consensusvorming in beschouwing nemen. De tweede doelstelling van het onderzoek luidt dan: Het beschrijven, analyseren en beoordelen van de bij de
voorbereiding van het Streekplan gehanteerde kader van menings- en besluit-vorming. Van het institutionele kader beperk ik mij tot een beschrijving. Dit kader is
vooral van belang voor de afbakening van het onderzoek en voor de nadere precisering van de vraagstellingen. Voor het derdethema: het gehanteerde kader van menings- en besluitvorming formuleer ik de - voorlopige - vraagstelling als volgt:
6. Welke benaderingswijze van plan- en besluitvorming heeft het provinciaal bestuur bij de voorbereiding van het Streekplan gehanteerd en wat is haar betekenis geweest voor de idee- en consensusvorming?
4. De indeling van het onderzoek
Ik heb het verslag van dit onderzoek längs de volgende lijnen opgezet. Deel I: Theoretische kanttekeningen en onderzoekkader
In hoofdstuk 1 van dit deel ga ik in op een aantal begripsmatige aspecten en theoretische achtergronden aangaande de drie onderzoeksthema's ideevorming, consensusvorming en het kader van menings- en besluitvorming. Bij dit laatste thema beperk ik mij dan vooral tot planning en besluitvorming. Het institutionele kader bespreek ik in hoofdstuk 2. Hier komen een aantal onderwerpen aan de orde met betrekking tot het streekplan in het algemeen en tot het Streekplan Friesland in het bijzonder. Er worden onder meer enkele beschouwi ngen gewijd aan de f u ncties en de opzet van het Streekplan, terwijl het ten behoeve van de voorbereiding en
vaststelling van het plan opgezette menings- en besluitvormingskader uit de doeken wordtgedaan.Tegendeachtergrond vanfuncties, opzetenorganisatievan het Streekplan en de uitwerkingen van de begrippen planningsconceptie, idee-vorming en consensusidee-vorming worden in hoofdstuk 3 de vraagstellingen van dit onderzoek nader gepreciseerd. Tevens worden in dit hoofdstuk enkele onderzoeks-technische onderwerpen behandeld.
Deel II: De totstandkoming van het Streekplan Friesland; beschreven naar idee- en consensusvorming
In dit deel beperk ik mij tot een beschrijving van de ideeen die door alle categorieen van betrokkenen bij de voorbereiding en de vaststelling van het Streekplan ingebracht zijn. Hierbij is een chronologische volgorde aangehouden. M.i. komt daarmee het proces, vele malen herhaald, van actie en reactie het meest tot zijn recht. Aan elk van de onderscheiden fase's is een afzonderlijk hoofdstuk gewijd: hoofdstuk 1 behandelt de orienterende fase, hoofdstuk 2 de keuze-fase en hoofdstuk 3 de vaststellingsfase.
Deel III: Analyse en beoordeling
Hoofdstuk 1 bevat een analyse en beoordeling van de bereikte mate van consensus. In hoofdstuk 2 bespreek ik de ideevorming. Daarin krijgen vooral de vorm, waarin en de wijze, waarop de ideeen werden ingebracht, zowel van de kant van de planvormers als van degenen, die bij de menings- en besluitvorming betrokken zijn geweest, de nadruk. De betekenis van de gehanteerde benaderings-wijze van plan- en besluitvorming voor de idee- en consensusvorming wordt in hoofdstuk 3 aan de orde gesteld.
Bijlage
In de Bijlage wordt enige informatie geboden over een aantal maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen en over het ruimtelijk beleid, zoals dat door het provinciaal bestuur gevoerd werd op het moment dat met de voorbereiding van het Streekplan werd begonnen.
Noten bij de Inleiding
1. Wissink (1982, blz. 1) merkte op dat "ruimte als natuurlijk gegeven geworden is tot sociale ruimte, waarbinnen zieh zinvolle verbanden en gehelen aftekenen". De samenleving is geen monolithische eenheid, maar een geheel van handelende individuen, die zieh om verschillende redenen in allerlei verbanden gegroepeerd hebben. De betekenis van de ruimte voor het handelen van individuen is voor een deel af te leiden van de aard en de omvang van hun onderlinge betrekkingen. Vanuit die betrekkingen hebben de individuen deel aan allerlei ruimtelijke eenheden, die in meer of mindere mate over elkaar heenschuiven, elkaar vervangen of die ruimtelijk een verschillende reikwijdte hebben (Könau, 1977, blz. 33). In het geheel van onderlinge betrekkingen tekenen zieh bepaalde samenhangen af, die op hun beurt een zekere samenhang in de ruimtelijke eenheden bewerkstelligen.
2. Deze doelomschrijving komt voor in de Memorie van Antwoord d.d. 28-10-1958, ingediend in het kader van de voorbereiding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
3. Uit de omschrijving van vele van de genoemde ruimtelijke elementen blijkt al welke betekenis er aan wordt gehecht.
4. Van der Cammen (1979, blz. 38) omschreef het ruimtelijk beleidsproces als interorganisa-tioneel: het is opgebouwd uit het denken en handelen van een in principe groot aantal betrokken aktoren, die op elkaars aktiviteiten en ideeen reageren en erop uit zijn een eigen beleid te formuleren en uit te voeren.
5. Glasbergen en Simonis (1979, blz. 189) stelden dan ook, dat ruimtelijke ordening nauwelijks mogelijk is zonder een richtinggevend perspectief, op grond waarvan coördinatie en integratie van de op ruimte beslag leggende maatschappelijke activiteiten kan plaatsvinden.
6. Glasbergen en Simonis (1979, blz. 202): "het ruimtelijk beleid Staat voor de opgave de eisen van talrijke perspectieven gelijktijdig te bezien en de steun, die elk der perspectieven in de samenleving vindt, te verenigen en om te zetten in steun voor omvattende doelen." 7. Een meer uitvoerige weergave is te vinden in Deel I, hoofdstuk 2: Streekplan Friesland; plan,
funeties, opzet en organisatie.
8. Het begrip provinciaal bestuur wordt gebezigd in gevallen waarin het onderscheid Gedepu-teerde Staten en Provinciale Staten niet of nauwelijks relevant is.
9. De indeling in drie fase's in de voorbereiding profileerde zieh eerst tijdens de keuze-fase. De keuze-fase had oorspronkelijk niet in de bedoeling gelegen.
10. In dit onderzoek wordt voornamelijk het begrip doelstelling gebruikt. De begrippen doel, doelstelling en doeleinde acht ik synoniem. In een aantal gevallen komen ook de begrippen doel en doeleinde voor, bijv. in citaten.
11. Glasbergen (1984, blz. 118) was van mening dat beleid, zoals dit zieh feitelijkvoltrekt, begrepen kan worden uit de wisselwerking tussen actoren onderling en ten opzichte van hun omgeving. De sociale interactie binnen een institutionele context Staat centraal.
Deel I:
Theoretische kanttekeningen
en onderzoekkader
1. Planning, idee- en consensusvorming;
enkele theoretische kanttekeningen
1.1. Planning en besluitvorming
Deze Studie gaat over de totstandkoming van ruimtelijk beleid van overheids-wege en wel in concreto over de totstandkoming van het in 1982 vastgestelde Streekplan Friesland. Hoogerwerf (1972, biz. 84) heeft beleid omschreven als een min of meer weloverwogen streven bepaalde doeleinden te bereiken. Dit streven is in het plan in de vorm van een stelsel van uitspraken na een uitvoerig procès van menings- en besluitvorming vastgelegd. Naast de provinciale overheid hebben vele andere maatschappelijke geledingen in dit procès geparticipeerd. De wording van de in het Streekplan vervatte uitspraken wil ik onderzoeken aan de hand van de begrippen ideevorming en consensusvorming. Begrippen, die ik in de volgende paragrafen nader zal uitwerken. Alvorens hiertoe over te gaan wil ik eerst het algemene kader schetsen, waarbinnen beleidsvorming en dus ook idee- en consensusvorming gestalte kan krijgen. Voor dit doel maak ik gebruik van het begrip planning.
Planning, schreef Van Vught (1982, biz. 37), is een uitermate complexfenomeen, waaraan vele aspecten te onderkennen zijn. Planning impliceert volgens hem de vorming van inzichten, de definitie van keuze-situaties, de waardering van bestaande situaties, het formuleren van wilsuitingen, het nemen van beslissingen, het uitvoeren van acties; planning betekent probleemformulering, wetenschappe-lijke kennisvorming, onderhandelen, interactie, machtsuitoefening.
AI deze aspecten zullen niet in elk planningsproces direct als zodanig aanwezig of herkenbaar zijn. AI naar gelang het voorwerp van planning zal de systematische onderbouwing en onderlinge afstemming van besluiten qua opzet variëren.1) De
Klerk (1982, biz. 15) merkte in dit verband op dat planning uiteen kan lopen van nüchtere ad-hoc-oplossingen van problemen tot het ontwerpen van een blauwdruk voor een nieuwe samenleving, van louter beherend overleg en management tot de utopie van vrijheid, gelijkheid en broederschap. Daarnaast is planning een activiteit, die in principe door alle maatschappelijke geledingen ondernomen kan worden.
De initiatief nemer voor de vorming van beleid is in mijn onderzoek de provinciale overheid. In navolging van Den Hoed, Salet en Van der Sluijs (1983, biz. 9) kan gesteld worden dat planning zo doelgericht mogelijk beoogt in te grijpen in de sociale werkelijkheid. Met enige nadruk wezen zij erop dat overheidsplanning deel uitmaaktvan maatschappelijke handelingsprocessen, die zij vanuit haar positie wil conditioneren. Kenmerkend voor overheidsplanning is volgens de genoemde auteurs (biz. 10-11) o.m. het voortdurend beproeven van wegen om de spanning tussen "sein und sollen", die in de maatschappelijke situatie besloten ligt, te overwinnen.2)
In het spanningsveld tussen het zijn (de huidige maatschappelijke en ruimtelijke situatie) en het behoren (de op grond van bepaalde opvattingen gewenste maatschappelijke en ruimtelijke situatie) kunnen verschillende posities ingeno-men worden. In welke mate wil ingeno-men het zijn overstijgen (transcenderen) en zieh oriënteren op het behoren? Binnen deze vraagstelling ligt de bekende ideologie-utopiediscussie besloten: in hoeverre heeft men belang bij de huidige
maatschappe-lijke en ruimtemaatschappe-lijke ontwikkelingen of in hoeverre aanvaardt men deze ontwikke-lingen dan wel in hoeverre wijst men ze af. Een tweede belangrijk punt betreft de vraag in hoeverre de samenleving stuurbaar en de ruimtelijke inrichting maakbaar is. In welke mate zijn er in de maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen regelmatigheden te onderkennen, die de samenleving beheersbaar en de toekomst realiseerbaar zouden maken? Deze vraagstelling betreft een positiebepaling tussen het positivisme en het vitalisme (zie Zijderveld, 1974, blz. 179). In het positivisme worden natuur en samenleving opgevat als "in wezen" redelijk geordende werkelijkheden. Wanneer meer inzicht bestaat in de aard van deze ordeningen, zijn zij via oorzaak- en gevolgschema's beheersbaar. Het vitalisme legt het primaat bij het leven, dat als een irrationele stroom wordt gezien. De samen-leving bestaat uit hun omgeving interpreterende en vandaaruit handelende indivi-duen. De tijd- en plaatsgebondenheid Staat voorop. Dit neemt niet weg dat in iedere samenleving via allerlei processen ordeningen ontstaan met een min of meer regelmatig en duurzaam karakter. Een derde vraagpunt, nauwsamenhangend met de beide voorafgaande, gaat over de mogelijkheden, die het individu heeft om structuren, die zieh in de samenleving hebben gevormd, te veranderen. Laten de maatschappelijke en ruimtelijke structuren zieh voegen naar de wensen, die individuen, al dan niet verenigd in allerlei verbanden, omtrent hun funetioneren koesteren? Of worden de opvattingen en activiteiten van individuen uiteindelijk grotendeels door structuren bemvloed of bepaald? Hier Staat het voluntarisme tegen over het structuralisme (materialisme).
Over de mogelijkheden en beperkingen van planning wordt nog steeds intensief gediscussieerd. Tegen de achtergrond van de zoeven vermelde fundamentele vraagstellingen is dat ook niet verwonderlijk. Uitkomst van deze discussie is o.m. "een oerwoud van planningsconcepties, van opvattingen omtrent een wenselijk of zinvol geacht verloop van een planningsproces" (Van Vught, 1982, blz. 79).
Van Vught heeft in zijn dissertatie een classificatie-schema opgenomen, waarmee hij gepoogd heeft de vele in de planningsconcepties besloten liggende standpunten te ordenen.
Dit classificatie-schema wil ik gebruiken om de bij de totstandkoming van het Streekplan Friesland gevolgde benadering van plan- en besluitvorming te kunnen beschrijven en analyseren.
Van Vught (1982, blz. 24) onderkende in planning drie dimensies: inzicht-vorming, besluitvorming en actie.3) Elk concreet planningsproces kan dan volgens
hem worden opgevat als een bepaalde vormgeving van elk van de drie dimensies en de wijze waarop ze onderling gerelateerd kunnen worden. Met behulp van deze planningsdimensies richtte hij zijn classificatie-schema verder in. Ten aanzien van een aantal aspecten van deze dimensies worden standpunten verwoord over vragen, discussiepunten en uitgangsstellingen, die aan planningsconcepties ten grondslag liggen (Van Vught, 1982, blz. 93-108).
Ik licht dit classificatie-schema kort toe in de termen van Van Vught's zijn vraagstellingen. Daarna wil ik wat uitvoeriger ingaan op de dimensies besluit-vorming en inzichtbesluit-vorming. De dimensie actie is voor mijn onderzoek minder relevant. De uitvoering van het Streekplan met behulp van acties is nl. niet bestudeerd.4) De wijze waarop en de mate waarin acties in het Streekplan zijn
geprogrammeerd vormen het enige aangrijpingspunt voor een beschouwing over de vraag hoe aan de actie-dimensie van de in het plan tot uitdrukking körnende benaderingswijze inhoud is gegeven.
Figuur 1: Morphologische box met dimensies, aspecten en standpunten uit de planningsliteratuur; overgenomen uit Van Vught, 1982, blz. 101.
dimensies aspecten standpunten
aard van de inzich-ten
dienen wetenschap-pelijk te zijn
inzichtvorming gerichtheidvanhet streven is naar ze-proces van inzicht- kerheid vorming
behoeven niet per
s6
wetenschappe-lijk te zijn onzekerheid is een gegeven
aard van hetbesluit- klassiek rationele elkaar opvolgende onderscheidinfunvormingsproces model beperktevergelijkin damentele en i n -gen (incrementele crementelebeslis-model) singen ("mixed
scanning") besluitvorming onderwerp van het zoeken van "bes- ontwikkelen +
for- besluitvormings-proces
locatie van de be- sluitvormingsbe-voegdheid besluitvormings-kader
t e " middelen bij ge-geven doele.n op centraal niveau (bewaking " a l g e -meen belang") hierarchische be-sluitvorming
muleren van doel-stellingen even-eens van belang gespreid over groot aantal eenheden besluitvorming d.m.v. onderhande-lingen besluitvorming d.m.v. overleg actie
aard van het actie- volgzaam en geslo-proces ten locatie van de be- bij 6en centrale voegdheid tot be- coördinatie sturing van het
actieproces
flexibel en open
verdeeld over zelf-regulerende actoren
Aangaande de dimensie inzichtvorming concentreren de standpunten zieh rond deze vragen: "wat dient de aard te zijn van de te vormen inzichten?" en "waar dient het proces van inzichtvorming op gericht te zijn?" Van Vught concludeerde, dat standpunten hieromtrent in twee groepen kunnen worden ingedeeld. In de ene groep wordt weliswaar erkend dat er Problemen bestaan met betrekking tot het proces van sociaal-wetenschappelijke kennisvorming, maar vastgehouden wordt aan het primaat van wetenschappelijke kennis; slechts wetenschappelijke kennis is voldoende zeker om in planningsprocessen te gebruiken. In de andere groep wordt het proces van wetenschappelijke kennisvorming wel geaeeepteerd als richttinggevend ideaal, maar gesteld wordt dat ook niet wetenschappelijk ver-kregen inzichten een rol moeten kunnen speien en dat nooit voldoende zekerheid verkregen kan worden om daar beslissingen en acties definitief op te baseren.
Ten aanzien van de dimensie besluitvorming spitsen de stellingnames zieh toe op antwoorden op vier vragen. Bij de eerste vraag naar de aard van het besluit-vormingsproces gaat het om de keuze, die gemaakt wordt tussen een
alles-omvattende besluitvorming op rationele basis en een minder rationele, stapvoetse en minder samenhangende besluitvorming. Daarnaast is een derde benadering naar voren gekomen, die strategieen van de twee genoemde poogt te verenigen. De tweede vraag: "waarop dient het besluitvormingsproces betrekking te hebben?" draaitomdediscussieof doelformuleringonderdeel van hetplanningsprocesmoet of kan uitmaken. In de ene benadering wordt ervan uitgegaan dat de doelstellingen een gegeven vormen en als het ware worden aangereikt. Het planningsproces beoogt dan de middelen te zoeken, die voor de realisering van deze doelstellingen moeten worden aangewend. De andere benadering gaat ervan uit dat ook het proces van doelformulering deel uitmaakt van het planningsproces. De derde vraag: "waar dient de besluitvormingsbevoegdheid gelegen te zijn?" gaat over de discussie algemeen belang-groepsbelangen. In de ene benadering wordt uit-gegaan van een voor iedereen geldend en op een voldoende mate van overeen-stemming berustend "algemeen belang". Met behulp van planning moet dat belang worden opgespoord. Verder is er een centraal besturend kader nodig om dat algemene belang op passende wijze te kunnen formuleren en bewaken. In de andere benadering wordt daar tegenover gesteld dat in de samenleving eerder sprake is van een diversiteit aan belangen. Daarenboven is de besluitvormings-bevoegdheid verspreid over een groot aantal eenheden, die gezamenlijk tot afspraken en beslissingen komen. De laatste vraag met betrekking tot de dimensie van besluitvorming "welk besluitvormingskader moet worden gehanteerd?" betreft de wijze, waarop de besluitvorming "geregeld" zou moeten zijn. In de keuze van dit kader wordt tevens een standpunt ingenomen ten aanzien van de vraag hoe in een besluitvormingsproces de machtspositiesten opzichte van elkaargesitueerd zijn, dan wel geinterpreteerd dienen te worden. Onderscheid wordt gemaakt tus-sen een hierarchisch besluitvormingskader, besluitvorming door middel van onder-handelingen en besluitvorming door middel van overleg. In het eerste geval ligt de macht nagenoeg geheel bij de "top", in het tweede geval wordt verondersteld dat er sprake is van machtsevenwicht tussen de onderhandelaars en in het derde geval worden eventuele machtsverschillen van ondergeschikt belang geacht.
Tot slot de actiedimensie. De vraag naar de aard van het actieproces verwijst naar de verschillen in opvatting over de wijzen waarop acties zouden moeten worden uitgevoerd. In de ene opvatting wordt gesteld dat acties exact dienen te worden ondernomen, zoals voorgeschreven in de daartoe genomen beslissingen. Daartegenover Staat de opvatting dat het actieproces open en flexibel moet zijn. Er dient ruimte te zijn voor eigen en nieuwe initiatieven van de actoren. De tweede vraag "waar dient de bevoegdheid tot de besturing van het actieproces gelocali-seerd te zijn?" kent evenals de vraag over de locatie van de besluitvormings-bevoegdheid twee tegenovergestelde standpunten. Aan de ene kant de opvatting dat ten behoeve van een consistent actieproces een centrale coördinatie onont-beerlijk is. Aan de andere kant de opvatting dat gezien de complexiteit van maatschappelijke actieprocessen de besturing van het actieproces verdeeld moet worden over de daarbij betrokken actoren.
Tot zover een beknopte weergave van de morphologische box. Ik zou aan Van Vught geen recht doen, wanneer ik zijn relativerende opmerkingen hieromtrent op deze plaats niet zou vermelden. Hij geeft nl. aan dat in de box niet alle vragen en standpunten, die uit de vele planningsconcepties te distilleren zijn, in beeld zijn gebracht. Daarvoor is het vakgebied van de planning te complex en te dynamisch. Ik zal de aspecten van de dimensies besluitvorming en inzichtvorming nu nader onder de loupe nemen. De contouren van het kader voor de in de volgende
para-grafen te bespreken begrippen ideevorming en consensusvorming worden dan wat nauwkeuriger omlijnd. De betekenis voor idee- en consensusvorming van een aan net planningsproces ten grondslag gelegde plan- en besluitvormingskader kan dan scherper in beeld worden gebracht.
Een van de belangrijkste discussie-onderwerpen over planning betreft een keuze, zoals Faludi (1973, biz. 128) het uitdrukte, tussen een allesomvattende besluitvorming op wetenschappelijke basis en een minder rationele, stapvoetse en minder samenhangende besluitvorming.
De rationele, allesomvattende planning, waarvan o.a. Mannheim (1935), Simon (1967) en Klages (1971) Propagandisten waren, draait om een logisch beslissings-model. Aquina (1972, biz. 44) typeerde het model in vijf stappen:
1. het opstellen van een complete set van doeleinden in volgorde van belangrijk-heid;
2. het inventariseren van alle middelen in volgorde van noodzakelijkheid, de mate waarin een middel voldoende is, en de mate waarin een middel effectief is; 3. het berekenen van alle kosten en baten van alle middelen;
4. het vergelijken van alle kosten en baten van alle middelen met de gestelde doeleinden;
5. het kiezen van die middelen, welke de hoogste nettobaten op zullen leveren. Peper (1974, biz. 177) noemde als veronderstellingen, waarop dit beslissings-model is gebaseerd:
— er bestaat duidelijkheid over te realiseren doelstellingen, die naar de mate van hun belangrijkheid zijn gerangschikt;
— er bestaat duidelijkheid over de beschikbaarheid en geschiktheid van de middelen om de omlijnde doelstellingen te bereiken;
— er bestaat duidelijkheid over de relatie tussen doelstellingen en middelen, zodanig dat een onderlinge afstemming kan worden bereikt, die een maximale realisering van de doelstellingen waarborgt.
Het zal duidelijk zijn dat dit beslissingsmodel een sterk positivistische inslag heeft. Langs rationele weg kunnen oorzaak-gevolg schema's achterhaald worden, die een trefzekere sturing zullen waarborgen. Dit beslissingsmodel is heftig gekritiseerd.5) Peper (1974, biz. 177-178) noemde onder meer als punten van
kritiek:
— Het is nooit mogelijk volledig ge'informeerd te zijn over het gebeuren in de samenleving. Volledige kennis is een fictie.
— Er is in dit model geen plaats ingeruimd voor de sociale context waarin de planning plaats vindt. De historiticiteit van de planningssituatie wordt in deze opvatting ontkend. Planning is a-historisch en daarmee tevens a-politiek. — Er wordt uitgegaan van het primaat van de (natuur-)wetenschappelijke
rationaliteit als methode van denken.
— Het model heeft teweinigoog voor het feit dat doelstellingen meestal polyinter-pretabel zijn, gegeven de in de sociale werkelijkheid nooit aanwezige uniforme zingevingsstructuur.
— De doelstellingen en middelen zijn in de werkelijkheid vaak moeilijk van elkaar te onderscheiden. Zij zijn dikwijls verwisselbaar. Middelen kunnen omslaan in doelstellingen en omgekeerd.
De benaderingswijze wordt vooral toegepast in de vorm van een ontwerp van een eindbeeld, een blauwdruk van de meestal op lange termijn na te streven maatschap-pelijke (en ruimtelijke) orde. Het plan komt tot stand met toepassing van vooral
wetenschappelijke inzichten. De wijze, waarop het plan in de practijk moet worden gerealiseerd, krijgt minder aandacht. Ook een confrontatie met diverse categorieen van betrokkenen vindt nauwelijks plaats met als mogelijke consequentie dat het plan weinig aansluit bij de ervaringswereld van deze betrokkenen.
De conclusie, die ik aan deze benaderingswijze, gelet op de algemeen als steek-houdend gekwalif iceerde kritiek, wil verbinden is dat ze enerzijds alste pretentieus en anderzijds als te ambitieus is aan te merken.
De tweede, de incrementele, benadering met als pleitbezorgers Lindblom (1959) en Popper (1967), gaat - naar Aquina (1972, blz. 45) - uit van de volgende Strategie: 1. men neemt marginale beslissingen ten aanzien van de Status quo;
2. menbeschouwtslechtseen beperktaantal alternatieven, endezealternatieven bevatten slechts marginale wijzigingen ten aanzien van de Status quo; 3. van elk alternatief beschouwt men slechts een beperkt aantal effecten; 4. men past de doeleinden aan bij de gegeven middelen;
5. Problemen worden geformuleerd en hergeformuleerd tijdens de beleids-vorming;
6. analyse en evaluatie geschieden stap voor stap;
7. analyse en evaluatie zijn gericht op het wegnemen van een als ongewenst ervaren situatie, en niet zozeer op het bereiken van een voorafgesteld doel; 8. analyse en evaluatie worden door alle betrokkenen ondernomen, wat inhoudt
dat het proces van incrementalisme gefragmenteerd verloopt.
De incrementele benaderingswijze vindt haar toepassing vooral in de directe nabijheid van de dagelijkse bestuurspractijk. Hier gaat het om het vinden van oplossingen voor problemen en knelpunten, die in het maatschappelijke krachten-veld door diverse geledingen worden gearticuleerd en nadien door de politieke organen alszodanig worden erkend.
De kritiek, die op dit model is ingebracht, is eveneens niet gering geweest: de benaderingswijze wordt vaak beschouwd als te ad-hoc-erig, te weinig samen-hangend en teveel gericht op symptoom-bestrijding van maatschappelijke Pro-blemen. Peper (1974, blz. 179-180) somde de volgende bezwaren tegen het incrementele model op:
— Er wordt van uitgegaan dat wat uit het beleidsproces als beleid naar voren komt, kennelijk het enige mogelijke beleid is. Daarmee is incrementeel beleid per definitie goed beleid.
— Het model postuleert de fictie dat incrementeel beleid flexibel beleid is. De werkwijze impliceert een adequaat reageren op onverwachte gebeurtenissen. Een dergelijke vorm van beleidsvoering kan evenzeer leiden tot ad-hoc- of paniekbeleid, waardoor de onzekerheid slechts wordt vergroot.
— Het gaat uit van een pluralistische maatschappij-opvatting, waarindeverschil-lende groeperingen in onderlinge concurrentie en door coalitie-vorming tot een voor allen enigermate bevredigend resultaat — het beleid — geraken. Het beleidsproces leidt tot een zekere mate van consensus tussen de betrokkenen. — Beseft dient evenwel te worden, dat er in veel beleidsprocessen partijen,
groeperingen, personen zijn, die op grond van een Sterke machtspositie een grote invloed op de koers van het beleid kunnen uitoefenen.
— Het model vervult sociaal-politieke functies, in de zin dat het incrementele model een legitimatie verschaft om zieh niet of nauwelijks in te laten met de
Studie van beleidsvraagstukken. Men verwacht weinig resultaten van een min
of meer gerichte sturing van maatschappelijke Processen.
benaderingswijzen tot ontwikkeling, die de pluspunten van beide trachten te verenigen en die de minpunten wilden omzeilen. Vooral de gemengde benaderings-wijze van Etzioni (1968, biz. 282-309) heeft de aandacht getrokken. Zijn "mixed scanning" bestaat hieruit, dat hij tegen de achtergrond van een algemeen en breed perspectief voor de maatschappelijke ontwikkelingen wil komen tot een selectie van een aantal problemen, die met behulp van een meer gedetailleerde planning tot een oplossing kunnen worden gebracht. Veel oog heeft hij voor de in de samenleving aanwezige machtsrelaties. Dit neemt echter niet weg, dat in zijn benaderingswijze de politieke besluitvorming in relatie kan worden gebracht met een algemeen perspectief, dat de specifieke belangen overstijgt. Feitelijk komt Etzioni's benadering erop neer dat hij twee niveau's van planning heeft onderschei-den, die elk hun eigen besluitvorming vragen. De niveau's zijn gebaseerd op het onderscheid tussen f undamentele beslissingen (contextuating decisions) en incre-mentele beslissingen. Op het fundaincre-mentele niveau worden alternatieven verkend en beoordeeld tegen het licht van wat voor wenselijk wordt gehouden. Besloten wordt tot een globaal perspectief. Op het incrementele niveau rieht de aandacht zieh op een specifiek onderwerp (probleem), dat diepgaander voorwerp van inzichtvorming, besluitvorming en actie wordt. Het fundamentele niveau beoogt een globaal kader te scheppen, waarbinnen de te ondernemen activiteiten nauw-keuriger en gerichter kunnen worden uitgevoerd. Centraal staat bij het fundamen-tele niveau het elimineren van alternatieven, die om utilitaire (het niet voor handen zijn van de juiste middelen), normatieve (het in strijd zijn met fundamentele waarden) of politieke redenen (bv. niet voldoende steun opleverend bij belangrijke maatschappelijke groeperingen) niet gewenst zijn.
In het P.S.C.-T.N.O.-onderzoek, uitgevoerd door Postma-Van Dijck, Slob en Van Zutphen (1977, biz. 9-16) is de gemengde benadering van Etzioni ten behoeve van de Nederlandse streekplanpractijk nader uitgewerkt. In de interpretatie van de onderzoekers wordt de gemengde benaderingswijze gekarakteriseerd door een procesmatig karakter, door een rationeel-omvattende benadering op lange termijn, met een specifieke uitwerking van bepaalde problemen, en een algemene, meer probleemgerichte uitwerking op korte termijn, en door een integratie van de planning in het politieke besluitvormingsproces. De genoemde onderzoekers beschreven hun gemengde benadering aan de hand van de volgende kenmerken: — planning is een activiteit, die gericht is op het doelbewust be'invloeden van de
maatschappelijk-ruimtelijke ontwikkelingen;
— planning is een continu begeleiden en bijsturen van de ruimtelijke ontwikke-lingen vanuit de huidige situatie naar de toekomst;
— planning gaat uit van de samenhang der maatschappelijk-ruimtelijke ontwikke-lingen;
— planning is enerzijds gericht op het formuleren van een lange-termijnvisie ten aanzien van de maatschappij en de ontwikkelingen daarin, en anderzijds op het oplossen van concrete korte-termijnproblemen;
— planning is rationeel, in die zin dat getracht wordt te komen tot een onderling samenhangende verzameling van doelstellingen, inclusief prioriteitstelling en tot een duidelijke samenhang tussen de doelstellingen en de beschikbare middelen;
— planning is een cyclisch proces met geledingen, waarbij voortdurend (terug)-koppelingen plaatsvinden tussen de diverse fase's van planvorming en plan-uitvoering.
besluitvorming;
— planning is democratisch, dat wil zeggen dat in beginsel alle bij de plannen betrokkenen deel hebben aan een open besluitvorming;
— planning dient uit te gaan van het pluriforme karakter van de Nederlandse samenleving;
— planning is niet alleen gericht op het ontwerpen en realiseren van een product, maar ook op interactie- en communicatieprocessen.
Vanuit deze conceptie wordt voor het ruimtelijk beleid een geleding naar een strategisch plan en een tactisch plan voorgestaan (P.S.C.-T.N.O., biz. 29 e.V.). Het strategisch plan is op te vatten als een integraal ontwikkelingsplan voor de lange termijn. De nadrukvaltopdeformulering enonderlingeweging vandoelstellingen en het aangeven van een ruimtelijk structuur welke de beste mogelijkheden biedt voor het bereiken van deze doelstellingen. Daarnaast dient een globaal inzicht samengesteld te worden van de mogelijkheden (instrumenten en maatregelen) voor de realisering ervan. Het strategisch plan f ungeert als referentiekader voor het tactische plan dat een nadere uitwerking ervan bevat in termen van de toepassing van instrumenten en maatregelen. Het is meer op een korte periode gericht en in zijn bereik minder integraal. Dit plan mondt uit in of wordt gevolgd door actieprogramma's in de zin van uitvoerings- en financieringsschema's.
Hier aangeland zijnde lijkt het mij zinvol nader in te gaan op het aspect "onder-werp van het besluitvormingsproces". Ozbekhan presenteerde in 1969 een visie
op planning, waarin hij planning ziet als een op de toekomst gericht beslissings-continuum. Hij onderkende daarin drie typen van beslissingen, die in verschillende opeenvolgende fase's aan de orde zijn. Op het normatieve niveau dienen de doelstellingen te worden geformuleerd of wel wat "ought to be done". Dit beschouwde hij in de eerste plaats als een politiek-bestuurlijke aangelegenheid. Vervolgens moet worden vastgesteld met behulp van welke plandoelen de politiek-normatieve doelstellingen gerealiseerd kunnen worden. Beslissingen op dit strategische niveau (what can be done) dienen längs de eerder besproken logisch-rationelewijzetewordenbepaald.6)De uitvoering ervan (what must be done)vindt
plaats op het operationele niveau (Ozbekhan, 1969, biz. 127 e.V.).
Dit denkschema past, zo laat het zieh aanzien, goed bij het logisch-rationele model. Weinig accent krijgen daarin echter het normatieve en het operationele niveau. Fester (1970, biz. 45) Steide vast dat in dit model de "Wertexplikation und
-Kommunikation" alsookde "Wertverfolgung im sozialen Kräftefeld" als
probleem-loos verondersteld worden. De doelstellingen zijn een gegeven. Er bestaat een beeld, waarheen de maatschappelijke ontwikkeling tendeert. Zo niet, dan kan dit beeld längs wetenschappelijke weg worden achterhaald door de strueturerende krachten ervan vast te stellen.
Voor de incrementalisten isevenwel het sociale krachtenveldte divers om hette kunnen beheersen. De rol van planning kan slechts beperkt zijn: naar termijn en naar reikwijdte kunnen slechts beperkte beslissingen worden genomen. Vanuit het sociale krachtenveld worden fricties (problemen) en conflicten in het politieke circuit gebracht voor een oplossing. Doelstellingen zijn derhalve geen vooraf vaststaand gegeven. Zij worden in het planningsproces nader bepaald, waarbij de beschikbare of vrij te maken middelen sterk richtinggevend zijn. Vaststelling van doelstellingen en middelen is in hoge mate een communicatief proces. Wetenschappe-lijke rationaliteit speelt hierbij wel een rol, zij het in vergelijking tot het omvattende rationele model een veel beperktere. Inzichten van niet-wetenschappelijke aard be'invloeden de uitkomsten van het planningsproces nadrukkelijk.
