Integratie met behoud van specialisatie
Naar een nieuw model van arbeidsbemiddeling en sociale zekerheid
De afgelopen jaren zijn zowel de arbeidsvoorziening als de sociale zekerheidsorganen zwaar onder vuur komen te liggen. Te duur en ondoelmatig zijn de meest gebruikte kwalificaties. Recentelijk kwam de Commissie-Van Dijk met een voor de Arbeidsvoorziening vernietigend rapport. Dit onderzoek staat niet op zich. O ok over de uitvoering van de sociale zekerheid zijn kritische rapporten verschenen, zoals die van de Commissies-Van der Zwan en Buurmeijer. Herbezinning op de positie van de arbeidsvoorziening en de sociale zekerheid is dan ook op zijn plaats. In deze bijdrage aan de discussie breken wij een lans voor de integratie van de arbeidsvoorziening en de sociale zekerheid, waarbij voor de specifieke taken van de huidige organisaties voldoende ruimte blijft bestaan.
O nder vuur
Het debat over de toekomst van de arbeidsvoor ziening en de sociale zekerheid is de afgelopen jaren niet verstomd1. Onlangs kwam de Com missie-Van Dijk tot een uiterst negatieve beoor- deeling van het functioneren van de arbeids voorziening. Daar waar de Regionale Besturen (RBA's) nog een mager zesje kregen, verdiende het Landelijk Bestuur (LBA) in de ogen van de commissie een nul. De commissie constateert dat in de huidige structuur van de arbeidsvoor ziening de sociale partners geen gemeenschap pelijke beleidsverantwoordelijkheid dragen. Het gebrek aan betrokkenheid staat een slagvaardig beleid in de weg. In dat beleidsvacuüm zijn de RBA's hun eigen weg gegaan. De commissie spreekt van achtentwintig koninkrijkjes waar niet zelden even zovele malen het wiel opnieuw wordt uitgevonden. Tot een verbetering van de positie van de doelgroepen heeft dit niet geleid, aldus de Commissie-Van Dijk. Zo zijn kansen gemist om door middel van samenwerking met sociale diensten, bedrijfsverenigingen en parti culiere bemiddelaars een doelmatiger bemidde
ling tot stand te brengen. Ook in financiële zin heeft het ontbreken van daadkracht gevolgen gehad. Gebrekkig toezicht, inzicht en beheer heeft een aantal RBA's in financiële problemen gebracht.
Niet alleen de arbeidsvoorziening, maar ook het sociale zekerheidsstelsel gaat volgens de cri tici gebukt onder hoge mate van ineffectiviteit en ondoelmatigheid2. De bureaucratische werkwijze, de geringe aandacht voor sanctie-beleid, fraudebe strijding en reïntegratie van de langdurig inactie- ven is velen, de politiek niet in het minst, in het verkeerde keelgat geschoten3. De Commissie- Buurmeijer4 constateerde in de uitvoering van de sociale zekerheid een grote mate van maatschap pelijk afwentelingsgedrag. Bestuurders van de be drijfsverenigingen hebben willens en wetens de voorkeur gegeven aan een beleid gericht op een soepele uitkeringsverstrekking en weinig aan dacht besteed aan het handhavingsbeleid en daar mee de volume-ontwikkeling van WW, Ziekte wet en WAO. Ook hebben de werkgevers- en werknemersorganisaties de arbeidsvoorziening in hoog tempo omgevormd tot een 'insider-in- strum ent’, dat wil zeggen met name gericht op
* S.C de Groot is werkzaam bij Focus Onderzoek & Advies, Delft. H. Scholten is werkzaam bij het ministerie van BiZa DGMP - Arbeidszaken Overheid. Voorts zijn beide auteurs als bestuursleden verbonden aan de Stichting 'De Neder landse ArbeidsmarktDag'. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
de eigen achterban. De tijd dat werknemers- en werkgeversorganisaties vanuit een centrale stu ring het algemeen belang zwaar mee lieten we gen was in de jaren zeventig eigenlijk al histo rie5. De tripartisering van de arbeidsvoorziening is in retrospectief dan ook een anachronisme. Zoals reeds geconstateerd, betekende het gebrek aan gemeenschappelijk gevoelde verantwoorde lijkheid in veel gevallen 'de dood in de pot' voor een slagvaardig beleid.
Een korte toelichting op de uitvoeringsprak tijk is hier op zijn plaats. Het zogenaamd 'sco ren' is een algemeen verschijnsel bij de arbeids bureaus geworden. Het aandeel in de bemidde lingen steeg van 11 procent in 1991 tot circa 33 procent in 19946. Daarbij gaan de arbeidsbu reaus echter steeds ruimhartiger om met wat als actieve bemiddeling en vacature mag gelden. De inspanningen zijn in het kader van dit vraagge richte beleid erop gericht juist de beter bemid delbaren aan een baan te helpen. Dat is een keu ze, maar is het dan toevallig dat menig arbeids bureau de taakstellingen ten aanzien van de be middeling van de doelgroepen niet haalt?7. Deze keuze voor de beter bemiddelbaren, die veel meer dan de moeilijk plaatsbaren het directe be lang van werkgevers- en werknemersorganisa ties vertegenwoordigen (een kwart van de be middelingen betreft bijvoorbeeld zittende werk nemers, zie Van D ijk et al, 1995), illustreert het eerder genoemde 'insider-gedrag' dat ook op het terrein van de arbeidsvoorziening van toepassing is. Zeker als men bedenkt dat ook het aandeel bemiddelingen van zittende werk nemers in de periode 1991-1994 beduidend is gestegen.
Ook constateert de Commissie-Van Dijk in haar evaluatie dat de uitstroomkansen van de doelgroepen (langdurig werklozen, allochtonen, vrouwen, jongeren en lager opgeleiden) zijn ge daald en dat terwijl die uitstroomkansen al ver beneden de uitstroomkans van de gemiddelde werkloze liggen. Terecht concludeert de Com- missie-Van Dijk dat er geen sprake is van enige verbetering van de positie van doelgroepen op de arbeidsmarkt. Dat de commissie vervolgens de conclusie trekt dat er lichte aanwijzigingen zijn die de draaggolfgedachte8 ondersteunen wekt dan ook verbazing. De hiervoor genoemde cijfers ondersteunen die conclusie ons inziens niet. De Commssie-Van Dijk constateert dat de positie van de doelgroepen sedert 1991 iets is verbeterd, doordat de uitstroomkans zich ten
opzichte van 'de gemiddelde werkloze' iets m inder ongunstig ontwikkelt (Arbeidsvoorzie ning in perspectief, 1995, Van Dijk et al). De commissie plaatst daar zelf al de kanttekening bij dat zich onder de doelgroepen ook veel in- stromers bevinden met relatief goede kansen op de arbeidsmarkt. De doelgroepen omvatten maar liefst circa 80 procent van de werklozen. Bovendien gaat men voorbij aan het zeer lage niveau van de uitstroomkans van met name de langdurig werkloze. Met andere woorden: er is nauwelijks nog ruimte om drastisch te dalen. Door geen nadere onderverdeling binnen de doelgroepen aan te brengen heeft de commissie de kans laten liggen om de harde kern van de werkloosheid en daarmee het fenomeen ‘afro ming van de doelgroepen' (juist de beter bemid delbaren in de doelgroeppopulatie worden weer naar werk begeleid) in beeld te brengen9.
Het is duidelijk dat er op zijn minst vraagte kens geplaatst kunnen worden bij de draaggolf gedachte. Deze bestaande bemiddelingspraktijk werd met de introductie van de 'categorisering' (een vierdeling van het cliëntenbestand naar mate van bemiddelbaarheid) geformaliseerd. Men kan de arbeidsbureaus op dit punt overi gens niet helemaal ongelijk geven: er is onte genzeggelijk een groep die vanwege ziektebeel den en de huidige arbeidsmarktsituatie niet (di rect) voor bemiddeling in aanmerking komt. Men heeft evenwel bij publiek en politiek het beeld dat de arbeidsvoorziening de moeilijk be middelbaren in de steek laat niet weg kunnen nemen. De nadruk op de beter bemiddelbaren ontlokte de reactie dat deze vorm van bemidde ling even goed, zo niet beter door een private bemiddelaar kan worden uitgevoerd.
Het handhavingsbeleid vormt voor alle uitke ringsinstanties een probleem. Zo schieten de so ciale diensten blijkens de Commissie-Van der Zwan (1993)10 ernstig tekort waar het de con trole op de legitimiteit van aanspraken op bij standsuitkeringen betreft. In vrijwel geen van de onderzochte (3100) dossiers werd geheel vol daan aan de wettelijk gestelde eisen. Niet alleen blijft fraude onontdekt, onvolledige toetsing lokt volgens Van der Zwan c.s. tevens fraude uit. De rol die het management speelde bleek van groot belang te zijn. In de gevallen waar sprake was van een redelijk controle-beleid werd dit tot stand gebracht door de organisatie en administratie erop in te richten. De commis sie constateerde voorts dat onvoldoende gebruik
werd gemaakt van informatie van andere in stanties (arbeidsvoorziening, verzekerdenadmi nistraties, belastingdienst, etc.) ter controle van gegevens.
Het stelsel van sociale zekerheid en arbeids voorziening wordt veelal als geldverslindend af geschilderd. Voor wat de sociale zekerheid be treft is het oordeel van de Commissies-Buur- meijer en Van der Zwan daarbij van doorslagge vende betekenis geweest. Uit beide rapporten bleek dat op managementniveau maar weinig zicht op de uitvoeringskosten bestaat. Ook de sectorale aanpak van de bedrijfsverenigingen werkt, ondanks de ingezette schaalvergroting, kostenverhogend. De gekozen decentrale tripar tiete structuur van de arbeidsvoorziening heeft blijkens het rapport Van Dijk de regionale over head in korte tijd doen exploderen, hetgeen heeft geleid tot een sterke stijging van de be heersuitgaven. De bezuinigingen en het ontbre ken van budgetindexering heeft hier echter ook geen goed gedaan.
Zoals uit het bovenstaande blijkt zijn de pro blemen in de sociale zekerheid en de arbeids voorziening in hoge mate gelieerd. Beide richten zij zich op (deelpopulaties binnen) de inactieven en hebben het handhavingsbeleid en de integra tie van de moeilijk bemiddelbaren verwaar loosd. De Commissie-Van Dijk spreekt, zoals eerder is vermeld, in dit verband dan ook van een gemiste kans waar het gezamenlijke in take, begeleiding en controle van werklozen betreft.
De betrokken instanties kunnen echter niet als enige verantwoordelijk worden gesteld voor de ondoelmatigheid en ineffectiviteit van de uitvoeringspraktijk. In de loop van de tijd heb ben de actoren op de arbeidsmarkt de mazen en mogelijkheden van de wetgeving ontdekt en er dankbaar gebruik van gemaakt. Denk daarbij aan de door de Commissies-Buurmeijer en Van der Zwan zo helder omschreven wildgroei van de arbeidsongeschiktheid en toeloop naar de bij stand. Om het uitgangspunt van een zo recht vaardig mogelijke regelgeving te handhaven werd getracht voor elke uitzondering sluitende regelgeving te ontwerpen en alle mazen in de wetgeving te dichten. De uitvoeringsorganisa ties hebben als gevolg hiervan een stortvloed aan wet- en regelgeving over zich heen gekre gen. Deze 'beleidsverdichting', die zijn weerga niet kent, staat efficiëntie en zelfs de uitvoering van kerntaken in de weg11.
Al met al kan worden gesteld dat de wetge ving en aansturing van organisaties op het ter rein van arbeidsvoorziening en sociale zeker heid in belangrijke mate door de uitvoerings praktijk is achterhaald. De arrangementen van de huidige verzorgingsstaat hebben hun be leidscyclus doorlopen. Nieuwbouw is gewenst wil men de uitvoerbaarheid herstellen en de in gesleten patronen van oneigenlijk gebruik en misbmik doorbreken. Op deze wijze wordt de eigenlijke doelstelling van het beleid weer haal baar, namelijk een doelmatige en effectieve be middeling naar arbeid en indien nodig de ver strekking van een uitkering.
Uitgangspunten voor nieuwbouw
Uit het voorgaande is duidelijk geworden dat de huidige uitvoering van de arbeidsbemiddeling en de sociale zekerheid niet langer voldoet. Onze visie op de tekortkomingen van het oude stelsel heeft geleid tot de formulering van on derstaande uitgangspunten voor een nieuw sys teem12.
De categoriserings- en handhavingsdiscussie heeft de relatie tussen de arbeidsvoorziening en sociale zekerheidsorganen aangetoond. Beide stelsels richten zich (in de verschillende stadia van de inactiviteit) op min of meer dezelfde doelgroep. Samenwerking tussen de betrokken organisaties is nu echter teveel afhankelijk van toevalligheden en te weinig structureel om uit komst te bieden. Bovendien staat het autonome karakter van de instellingen verdere en inten sievere samenwerking veelal in de weg13. Een duurzame(re) oplossing vergt integratie.
De organisatie van het stelsel wordt door het toeleidingsproces gestructureerd. De bemidde ling naar betaalde arbeid staat voorop en een vervangend inkomen wordt als een tijdelijke noodzakelijkheid beschouwd.
Het doel is de vereenvoudiging van h et stel sel van sociale zekerheid en arbeid sb em id d e ling, waarbij de cliënt en de uitvoerbaarheid centraal staan. Een basisverzekering, het 1-lo ket model en een geïntegreerd handhavingsbe leid maken daar deel van uit.
Waar mogelijk moet het concurrentiebeginsel worden geïntroduceerd ten einde het 'kostenbe wustzijn' te verhogen. Bovendien moet beleids verantwoordelijkheid gepaard gaan met finan ciële betrokkenheid, ten einde de gesignaleerde
afwenteling van de kosten van sociaal-economi- sche problemen op de samenleving te voorkomen.
De regel- en vormgeving betreffende arbeids voorziening en sociale zekerheid dient zoveel mogelijk van prikkels bij de doelgroep(en) en de uitvoeringsorganisaties uit te gaan. De betrok kenen dragen daardoor een directe verantwoor delijkheid voor het realiseren van de beleids doelstellingen (internalisering]. De cliënt en de bemiddelaar sluiten bijvoorbeeld een contract waarin wederzijds rechten en plichten zijn opge nomen.
Arbeidsvoorziening en uitkeringsverstrekking dienen een regionaal karakter te hebben om m aatw erk te kunnen leveren. Dat maatwerk zal echter wel moeten worden geplaatst binnen de grenzen van rechtsgelijkheid en een minimale uniformiteit.
De organisatie moet een dem ocratische basis hebben, dat wil zeggen dat er een directe koppe ling met een (regionale/lokale) bestuurslaag be staat. Hiermee wordt duidelijkheid geschapen wie of welke instantie verantwoordelijk is voor het succes of falen van de organisatie. De situa tie waarin partijen zich achter elkaar verschui len wordt op deze wijze voorkomen.
Een nieuw model zal, mede gezien de com plexiteit van de materie en de ingrijpende veran deringen, niet van vandaag op morgen gereali seerd kunnen worden. Een gefaseerde ontw ik keling en divisie-gew ijze organisatie is noodza kelijk om de invoeringskosten te beperken en het reorganisatie-proces soepel te laten verlo pen.
Eén huis voor arbeidsbem iddeling en sociale zekerheid
Uit de geformuleerde uitgangspunten en doel stelling volgt een ander model van arbeidsbe middeling en sociale bescherming. Om een slui tende en efficiënte dienstverlening voor de werkzoekende en uitkeringsgerechtigde, het toeleidingstraject mogelijk te maken is integra tie van de bedrijfsverenigingen, de gemeentelij ke sociale dienst (GSD) en de arbeidsvoorzie ning een voorwaarde. Dat wil overigens niet zeggen dat alle activiteiten op een hoop moeten worden gegooid. Arbeidsbemiddeling vergt nu eenmaal andere kwaliteiten, dan een adequate verstrekking van of controle op een uitkering. Een nieuw te vormen dienst A rbeid et) Inkom en
wordt op regionaal niveau dan ook uit vier divi sies opgebouwd, te weten In take en inform atie, A rbeidsbem iddeling, Basisverzekering en Handhaving. Voordeel van de divisie-gewijze opzet is dat de organisatie voor elk van de on derdelen een eigen aansturing en interne organi satie kan behouden, die (voorzover nodig) gedu rende het integratie-proces geleidelijk naar el kaar toe kunnen groeien.
Intake en Informatie.
Veel efficiency-winst kan worden behaald op het vlak van intake en informatie. Een divisie Intake en Informatie heeft als taak de vereiste informatie voor bemiddeling én verstrekking van een uitkering, te vergaren en een eerste ve rificatie uit te voeren. Daartoe dient een con- cern-breed informatie-systeem te worden inge zet. De (wijdvertakte) GSD-bureaus kunnen deze service in de toekomst 'dicht bij de burger brengen'. Op grond van de ingewonnen infor matie volgt een voorlopig advies omtrent de ar beidsmarktpositie van de betrokkene en even tueel een benodigd vervangend inkomen. Indien de cliënt op grond van zijn of haar achtergrond- karakteristieken niet tot een der doelgroepen kan worden gerekend zullen voor de duur van een half jaar geen directe bemiddelingsinspan- ningen worden verricht. De termijn van een half jaar hangt samen met de periode waarin het overgrote deel van de werkzoekenden op eigen kracht een baan vindt. Daar is voor de bemidde ling in eerste instantie geen taak weggelegd. Het staat de divisie Bemiddeling echter vrij een produkt voor bemiddeling van deze groep aan te bieden als deze op zijn minst kostendekkend (inclusief overhead) is.
Basisverzekering
Deze divisie moet zich in de voorgestelde opzet bezighouden met het bepalen en verstrekken van een (rechtmatig) vervangend inkomen. Op grond van het intake-advies en de ingewonnen informatie moet een uitkering worden vastge steld. Daartoe is samenwerking met de belas tingdienst een eerste voorwaarde. De belasting dienst kan, naast de bepaling en inning van de premies, door rechtstreekse gegevensuitwisse ling een essentiële bijdrage leveren aan de con trole op de rechtmatigheid van uitkeringen. De belastingdienst kan op grond van haar gegevens nagaan of premies zijn afgedragen en over welke periode dat is geschied.
Bemiddeling
Na een half jaar vindt een drie-gesprek plaats. De cliënt en vertegenwoordigers van de divisies Basisverzekering en Bemiddeling leggen in een begeleidingsplan een traject vast waarin weder zijds de plichten en rechten worden vastgelegd (inzet van instrumenten en sancties incluis). Vervolgens moet de cliënt in periodieke ge sprekken met de bemiddelaar de voortgang aan tonen. De bemiddeling levert een contactper soon die de klant naar werk begeleidt. Daartoe zullen, net als nu, een aantal instrumenten ter beschikking staan, waaronder scholing, werker varingsplaatsen en JWG. Ook de inzet van de uitkering in het traject is daarbij mogelijk en daarenboven eenvoudiger te realiseren, omdat hiervoor slechts intern overleg nodig is.
Handhaving
Veel meer dan nu het geval is moet handhaving een intrinsiek onderdeel van het beleid zijn. De koppeling van de gegevens (belastinggegevens, bevolkingsgegevens (GBA) en de eigen admini stratie) kan voorts informatie opleveren om trent (verplichte) inschrijving, sollicitatiever- plichting, inkomen, arbeidsverleden, huisves ting- en huishoudenssituatie, enz. Op basis van dergelijke informatie kan de hoogte en rechtma tigheid van een uitkering administratief worden bepaald. Echter ook in het veld moet controle plaatsvinden. Naast het aanpakken van fraude kan van een goed geoutilleerd handhavingsappa- raat ook een preventieve werking uitgaan. Handhaving kan tevens een interne functie heb ben. De divisie signaleert slecht uitvoerbare re gelgeving en verbeteringen worden aangedragen. Niet alle diensten kunnen decentraal worden ontwikkeld en beheerd, althans als wij streven naar een kosteneffectieve vormgeving van de geïntegreerde arbeids- en inkomensvoorziening. Een lan d elijk facilitair bureau kan een aantal regio-overstijgende taken uitvoeren. Men kan daarbij denken aan het beheer van het centrale registratiebestand, produktontwikkeling, perso neelsadministratie, periodieke administratieve controles, mede ten behoeve van de (regionale) divisie Handhaving.
Bestuur en beheer
Zoals uit de inleiding al is gebleken, speelt het bestuur een belangrijke rol in het functioneren
van een stelsel. De tri- en bipartiete bestuurlij ke structuren hebben blijkens de rapporten van Van der Zwan, Buurmeijer en Van Dijk weinig opgeleverd. De besluitvorming verloopt veelal traag, de bureaucratie, het gebrek aan aandacht voor handhaving en het insider-gedrag van werknemers- en werkgeversorganisaties doet de reïntegratie van moeilijk bemiddelbaren geen goed. Voor de werknemers- en werkgeversorga nisaties lijkt op regionaal niveau een advie- serende rol effectiever. Op grond van de gefor muleerde uitgangspunten zal de overheid, als eerst verantwoordelijke, een leidende bestuur lijke rol moeten vervullen.
Op basis van het principe 'diensten dicht bij de burger' zou de gemeentelijke schaal de voor keur verdienen ware het niet dat veel gemeen ten te klein zijn om een integraal sociaal-econo- misch beleid te kunnen voeren. Functionele ar beidsmarkten overstijgen immers het niveau van gemeenten. Het arbeidsmarktbeleid vergt al snel een (stads)gewestelijke aanpak wil effectief beleid kunnen worden gevoerd. Daarom lijken de nieuw te vormen stadsprovincies en provin cies nieuw e stijl een bij uitstek geschikt ruim telijk schaalniveau om deze taak neer te leg gen14. Dat zou wel betekenen dat gemeenten een flink deel van hun bevoegdheden op dit ter rein zouden gaan verliezen. Indien de provincies nieuwe stijl echter niet of onvoldoende, van de grond komen zal de optie van een gemeen schappelijk bestuur bestaande uit de (geweste lijke) gemeenten uitkomst kunnen bieden.
Er ontstaat een zelfstandige regionale dienst Arbeid en Inkomen waar beheer en bestuur ge scheiden zijn. Een algemeen directeur voert het dagelijks beheer en is verantwoording verschul digd aan het bestuur. Dit bestuur bestaat uit drie politiek verantwoordelijken (bijvoorbeeld wethouders of gedeputeerden sociale zaken, economische zaken en financiën).
Het landelijk bestuur heeft de zorg voor de aansturing in zoverre het landelijke richtlijnen betreft. Het LB zal in een dergelijk kader een managementfunctie voor een landelijk facilitair bureau en een toezichthoudende rol vervullen. Het landelijk bestuur kan dan ook haar tripar tiete vormgeving blijven behouden. Naast de toezichthoudende functie kan in het LB-beraad ook de inbreng van de sociale partners in het werkgelegenheidsbeleid vanuit cao-afspraken gestalte krijgen. Het prim aat zal evenwel in de regio liggen, daar dient ook de democratische
controle plaats te vinden. Dat neemt niet weg dat ook door het besteding- en budgetmechanis- me de in financiële zin betrokken ministers stu ring aan het beleid kunnen geven. Voor het toe zicht op de financiële structuur kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden bijgestaan door de Algemene Rekenkamer.
In de voorgestelde opzet spelen werkgevers- en werknemersorganisaties nog slechts op het landelijke niveau een bestuurlijke rol. Hiermee wijkt dit model voor wat de arbeidsvoorziening betreft af van de aanbevelingen van de Commis sie-Van Dijk, waarin juist voor de directe be trokkenheid van de sociale partners op regionaal niveau wordt gekozen. Op het landelijk niveau kiest de commissie voor een constructie, waar bij de overheid, de werkgevers- en de werkne mersorganisaties middels vertrouwenspersonen in het bestuur zijn vertegenwoordigd. Kort sa mengevat zijn er drie argumenten om te kiezen voor de voorgestelde regionale, democratische inbedding van de bestuurlijke verantwoordelijk heid:
De Commissie-Van Dijk legt de verantwoor delijkheid voor het slechte functioneren van de arbeidsvoorziening met name bij het LB. Ons inziens hebben de RBA's meer bijgedragen aan dit slechte functioneren dan de commissie ver onderstelt. In het eerder genoemde beleidsva- cuüm hebben de RBA's hun eigen keuzen ge maakt. De geringe aandacht voor moeilijk be middelbaren en het financiële wanbeheer kan daarom ook de RBA's verweten worden. Essen tieel is dat het probleem van de geringe betrok kenheid van de sociale partners in de door Van Dijk voorgestelde structuur niet wezenlijk wordt opgelost. De overheid is ons inziens de eerst ver antwoordelijke voor arbeidsbemiddeling en uitke- ringsverstrekking en zal op die verantwoordelijk heid ook rechtstreeks moeten kunnen worden aangesproken.
Gezien het feit dat de werknemers en werkge vers veeleer landelijk/sectoraal, dan regionaal zijn georganiseerd ligt het voor de hand hun in breng op het landelijke niveau vorm te geven. Zo blijft door de betrokkenheid bij het landelijk bestuur de mogelijkheid gehandhaafd om tot 'verknoping' van beleid te komen. De aanwen ding van cao-gelden in het kader van de werkge legenheids- en arbeidsvoorzieningsbeleid kan via dit kanaal worden gerealiseerd.
De democratische verankering in het voorge stelde model wordt door middel van lokale poli
tieke verantwoordelijkheid bewerkstelligd. De keuze voor een dergelijke opzet komt voort uit de gedachte dat op deze wijze de patstellingen tussen de drie partijen en het insider-gedrag van bonden en werkgeversorganisaties kan worden doorbroken.
Overigens dient in dit verband te worden opge merkt dat de Commissie-Van Dijk om verdedig bare redenen de recente bezuinigingen op de ar beidsvoorziening (een totaal van 1600 miljoen gulden in deze kabinetsperiode) buiten beschou wing heeft gelaten. Dit stelt de voorstellen van de commissie, evenals de toch al niet malse kri tiek op het functioneren van de arbeidsvoorzie ning in een ander (nog schrijnender) daglicht. De voorstellen zijn immers grotendeels gebaseerd op de bestudering van een feitelijk al achterhaalde (financiële) situatie. Een situatie, waarbij alleen de omvang van de bezuinigingen al noopt tot een ingrijpende herstructurering.
De financiële structuur
In het voorgaande is het woud van wet- en re gelgeving aangehaald als één van de belangrijk ste oorzaken voor de onbestuurbaarheid, alsme de het hoge kostenniveau van de uitvoering van arbeidsbemiddeling en sociale zekerheid. Het nieuwe financieringsmodel zal dan ook aanmer kelijk eenvoudiger van opzet moeten zijn. De fi nanciering van de dienst Arbeid en Inkomen be staat uit een aantal stromen: de inkomsten uit prem ieheffing en fondsvorming, geoorm erkte f i nanciering voor basistaken van de divisie Be middeling, contractfinanciering voor de bemid deling van doelgroepen, bijdragen van de sociale partners en gemeenten voor werkgelegenheids beleid.
Eerste geldstromen
In navolging van Peperkamp (FNV)15 pleiten wij voor de invoering van een basisverzekering. De premie wordt, evenals de uitkering, opgebouwd uit verschillende componenten. De basisuitke ring kan variëren in hoogte afhankelijk van het geheel van opgebouwde rechten door de verze kerde en de verzekerbaarheid van de onder scheiden risico's op de markt. De werkloos heids- en arbeidongeschiktheidscomponent moeten vanwege de lage(re) verzekerbaarheid van de risico's door private verzekeraars leiden tot een tamelijk hoge basisuitkering. Hierin
wordt het arbeidsverleden verdisconteerd op ba sis van de afgedragen premies. De verzekering krijgt een gemengd karakter, deels omslag-, en deels kapitaaldekkingstelsel. Een (gedeeltelijke) kapitaaldekking kan bijdragen het macro-econo- mische, cyclische effect van premiestelling te verminderen en de uitkeringszekerheid en be taalbaarheid helpen vergroten16.
Naast de verstrekking van de middelen voor de basisverzekering worden de taken op het vlak van registratie en informatie voor werkzoe kenden en werkgevers met een geoormerkt be drag door de overheid gefinancierd. Die finan ciering kan door middel van een declara- tiestelsel plaatsvinden. Afgezien van een basis bedrag voor iedere registratie wordt op grond van een verdeelsleutel (bijvoorbeeld gerelateerd aan de omvang van de beroepsbevolking) een toekenning voor de algemene informatie en ad- vieskosten beschikbaar gesteld. Op dezelfde wij ze (maar dan gerelateerd aan het aantal uitke ringsgerechtigden) kunnen gelden ten behoeve van Handhaving verdeeld worden.
Tweede geldstromen
Om zoveel mogelijk 'waar voor je geld' te krij gen is outputfinanciering de aangewezen weg om de bemiddeling van doelgroepen gestalte te geven. De lagere overheden (gemeenten, samen werkende gemeenten of provincies nieuwe stijl) sluiten contracten af met de divisie Bemidde ling, waarbij wordt afgerekend op het aantal ge realiseerde bemiddelingen. De afrekening moet plaatsvinden op basis van een eenduidige om schrijving van de begrippen bemiddeling en doelgroep. De hoogte van het bemiddelingsbe- drag dient afhankelijk te zijn van de mate van bemiddelbaarheid. Overigens staat het deze overheden vrij om ook private bemiddelaars in te schakelen. Deze vrijheid bestaat in de huidige situatie reeds ten dele. Desondanks concludeert de Commissie-Van Dijk dat de arbeidsvoorzie ning nog altijd een monopolistische positie in neemt. Maatregelen als deze zullen pas werke lijk effect sorteren als gemeenten of provincies nieuwe stijl een groter deel van hun budget hiertoe kunnen aanwenden. De bemiddelings- markt moet daartoe worden opengesteld. Een dienst Arbeid en Inkomen kan voorts pogen om via contractfinanciering gelden aan te trekken die gemeenten nu op andere wijze aan het werk gelegenheidsbeleid besteden.
Derde geldstromen
Naast de publieke gelden kunnen ook private fi nancieringsbronnen worden aangeboord. Indien een markt bestaat voor de bemiddelingsactivi teiten aan de poort (sociale plannen en andere cao-afspraken, werknemers die van baan willen veranderen en werkgevers die - een deel - van hun wervingsinspanning willen uitbesteden) kan dat tegen betaling worden verricht. Wel moeten deze activiteiten duidelijk gescheiden worden van de reguliere activiteiten ten einde oneigenlijke concurrentie tegen te gaan.
Beheer
Met uitzondering van de rechtstreekse private financiering worden in dit model alle gelden door de centrale overheid vergaard en beheerd. De overdracht van de gelden door de centrale autoriteiten aan de regionale/lokale overheden kan als volgt in zijn werk gaan. De uitkerings- gelden en geoormerkte bedragen worden recht streeks tussen het ministerie van Financiën en de regio's verrekend. De contractmiddelen wor den op basis van de verdelingsrichtlijnen ver strekt, de besteding daarvan is echter een lokale verantwoordelijkheid.
Tot besluit
In dit artikel wordt een denkrichting geopperd; een model voor een toekomstgerichte, flexibele organisatie van arbeidsvoorziening en (basis) so ciale zekerheid. Wij hopen hiermee de discussie omtrent een doelmatige en rechtvaardige herin richting van ons sociaal-economisch voorzie- ningenbestel te stimuleren. Wij hebben bespro ken dat zowel het sociale zekerheidstelsel als de arbeidsvoorziening in belangrijke mate hun beleidscyclus hebben doorlopen. Gezien het feit dat beide stelsels zich in belangrijke mate op dezelfde doelgroep richten en de werkprocessen bovendien aan elkaar gelieerd zijn ligt integratie voor de hand; uitkering en bemiddeling onder één dak. Het ineenschuiven levert belangrijke efficiëntie verbeteringen op, waarbij vereenvou diging van regelgeving en werkprocessen instru menteel is. Ook de handhaving - een wezenlij ke probleem in de huidige arbeidsvoorziening en sociale zekerheid - kan beter worden gega randeerd. Een geïntegreerde dienst Arbeid en In komen dient een organisatie te zijn die is door drenkt van één doelstelling, te weten: de men
sen die aangewezen zijn op een uitkering weer zo snel mogelijk in het arbeidsproces te laten instromen. Integratie van werkprocessen en prestatie-gerichte financiering zal de efficiëntie verhogen. Ook dient niet uit het oog te worden verloren dat vereenvoudiging van het stelsel zal leiden tot een organisatie die een aanmerkelijk kleinere personele omvang zal behoeven dan de huidige onafhankelijke, samenstellende delen. Bovendien zorgt de regionale én divisiegewijze structuur ervoor dat er relatief kleine werkeen heden ontstaan. Eén grote en daarmee onont koombaar bureaucratische, organisatie wordt hierdoor vermeden.
Voor de werkzoekende betekent dit een bete re dienstverlening: een eenmalige registratie door daartoe speciaal opgeleide consulenten, een eenduidig begeleidingstraject, maar ook een controle- en sanctioneringsbeleid in één hand. Voor de organisatie heeft het nieuwe model als consequentie dat doublures in intake en infor matieverstrekking kunnen worden vermeden. Bovendien kunnen de thans nog gescheiden in stellingen niet langer door de cliënt tegen elkaar worden uitgespeeld en staat veel informatie om trent arbeidsverleden, huishoudenssituatie, e.d. rechtstreeks ter beschikking. De geïntegreerde organisatie zal zoveel als mogelijk op output worden gestuurd.
Integratie van beide stelsels zal uiteindelijk een kleinere organisatie opleveren dan de som van de huidige delen. In die zin kan een reorga nisatie ook een bijdrage leveren aan de betaal baarheid van de sociale zekerheid en het op peil houden van het sociaal minimum. Een dergelij ke drastische reorganisatie kan niet van vandaag op morgen worden gerealiseerd, dat vergt jaren. De voorgestelde divisie-structuur kan hierbij be hulpzaam zijn. De integratie kan in stappen ge schieden.
Noten
1 Scholten, H. (1991) Arbeidsvoorzieningsbeleid in revisie. Tijdschrift voor A rbeidsvraagstukken nr. 4, Amsterdam.
2 Een oordeel over het functioneren van de instellin gen in de sociale zekerheid en arbeidsbemiddeling dient gebaseerd te zijn op de vraag of zij er in sla gen hun taken doelgericht en efficiënt uit te voe ren. De omstandigheden waarin deze organisaties functioneren mogen daarbij niet uit het oog wor den verloren. Het grote tekort aan banen en de
hoge structurele werkloosheid kunnen deze organi saties uiteraard niet worden aangerekend.
3 Zie ondermeer: 'Meeste kam erleden vinden ar
beidsbureaus te duur', Volkskrant (5-10-1994),
Amsterdam; Barning, T. en E. Lof (1994) H et on
zichtbare circuit, Elsevier, nr. 42, Den Haag;
Dercksen, W.J. (1994) A rbeidsvoorziening: m ission
im possible! ESB, nr. 3969, Rotterdam.
4 Parlem entaire en qu ête Uitvoeringsorganen sociale
verzekeringen■, rapport en qu êtecom m issie onder
voorzitterschap van PvdA-Tweede Kamerlid Buur- meijer, Sdu Uitgeverij, Den Haag.
5 Scholten, H. (1994) De beste sociale z ekerh eid is
een baan! In de congresbundel 'Arbeidsmarkt en
sociale zekerheid; beleid in beweging' De Neder landse Arbeidsmarktdag 1993 (red. H. Scholten en S.C. de Groot). Eburon, Delft.
6 Arbeidsvoorziening .... onderweg naar morgen; het vier bonden-plan voor Arbeidsvoorziening (1994), ABVAKABO, CFO, CRP. en CMHF, Amsterdam. 7 Van Gelderen, R. en J. Smits, De ad el van d e ar
beid. Volkskrant (19-11-1994), Amsterdam.
8 De draaggolfgedachte, behelst het idee dat langdu rig werklozen gemakkelijker aan een baan kunnen worden geholpen als de arbeidsvoorziening een groot marktaandeel en een goede relatie met werk gevers heeft weten op te bouwen.
9 Op de analyse van de draaggolfgedachte valt even eens het nodige af te dingen. Zo kan het (zwakke) verband tussen bedrijven die frequent vacatures melden en het aantal plaatsingen van doelgroepers ook worden verklaard uit het feit dat juist bedrij ven die het arbeidsbureau intensief als wervingska- naal gebruiken zich richten op het lager opgeleide arbeidsaanbod.
10 Het recht op bijstan d-, naar een beheerst proces bij
d e toekenning van bijstand (1993) Onder
zoekscommissie toepassing ABW onder voorzitter schap van A. van der Zwan. Ministerie van Sociale Zaken, Den Haag.
11 Zie ook: Van der Zwan, A. Eerst de econ om ie dan
volgt de rest vanzelf. Volkskrant (5-11-1994), Am
sterdam. Belang en beleid; naar een verantw oorde
uitvoering van d e w erknem ersverzekeringen
(1994). De Wetenschappelijke Raad voor het Rege ringsbeleid, Sdu Uitgeverij, Den Haag.
12 De geformuleerde richtlijnen zijn mede geïn spireerd op de principes van Osborne en Geabler neergelegd in het boek ‘Reinventing governm ent;
h o w the entrepreneurial spirit is transforming the pu blic sector', Plume 1992.
13 Scholten, H. (1994) Sam en-werken in Friesland. IVA, Tilburg.
14 Zie ook Damme, F. M. (1994) Variatie in visie op
vernieuwing; verslag van on derzoek naar inhoud van en verklarende factoren voor opvattingen van lo k a le p olitieke partijen in BoN -gebieden over re- gio-vorming. RU Groningen.
15 Peperkamp, H. Vakbew eging m oet stoppen m et r e
pareren van ou de bestel. Volkskrant (12-11-1994),
Amsterdam.
va-rianten in de (stelselherziening) sociale zekerheid verwijzen wij naar: De Hen, P. en F. Kalshoven.
M inder uitkeringen, m eer zekerheid. Elsevier (10-
12-1994), Den Haag. Aarts. L.f.M. en Th. R. de Jong (1994) Doelmatiger uitvoering van de sociale zeker
heid. ESB, nr. 3962, Rotterdam. In 'De WAO m oet
op andere m anier gefinancierd' M. van Dinther,
Volkskrant (7-2-1995) wijst ook Professor Wolfson op de voordelen van een kapitaaldekkingssysteem.
