Minder overheid, meer samenleving
Maatschappelijke aanbesteding van het dak-en thuislozen beleid binnen de
gemeente Zwolle
Naam student: Ruben Meijer
Studentnummer: 6114806
Email:
Ruben.meijer@student.uva.nl
Module: Spanningen binnen de burgerparticipatie
Opleiding: Bachelor Politicologie
Faculteit: Faculteit der Maatschappij-en Gedragswetenschappen
Onderwijsinstelling: Universiteit van Amsterdam
Studiejaar: 2013/2014
Plaats en datum: 24-06-2014 Amsterdam
2
Samenvatting
In de context van de noodzaak voor een andere overheid is in de gemeente Zwolle gekozen om het dak-en thuislozen beleid maatschappelijk te gaan aanbesteden. Maatschappelijk
aanbesteden is een relatief nieuwe concept en derhalve is er weinig duidelijk over de mogelijke implicaties. Door maatschappelijk aan te besteden, veranderen de rollen van overheid, markt en samenleving met veranderende onderlinge verhoudingen als gevolg. In dit onderzoek is daarom getracht te onderzoeken hoe de gemeente Zwolle maatschappelijk initiatief de ruimte heeft geboden binnen de context van dit nieuwe spanningsveld. Maatschappelijke aanbesteding als relatief nieuw concept verdiende, gelet op dit spanningsveld, verdere duiding en tevens is beschreven hoe het aanbestedingstraject in Zwolle is verlopen. In de trend van vermaatschappelijking binnen het publieke domein is maatschappelijk aanbesteden een logische keuze. Het is een mengvorm met top-down-en bottom-up elementen. Uit de casus bleek dat er een spanning is tussen enerzijds loslaten en anderzijds sturend handelen. Kaderstelling kan mogelijk belemmerend werken. De gemeente Zwolle heeft met name bij het opstellen van de subsidie-uitvraag intensief samengewerkt met markt-en sammarkt-enleving partijmarkt-en markt-en zodomarkt-ende maatschappelijk initiatief de ruimte gebodmarkt-en.
3
Inleiding
Vanuit zowel de overheid als de samenleving klinkt veelvuldig het pleidooi voor ‘minder overheid, meer samenleving’. Dit pleidooi kan niet los gezien van het veranderingsproces dat momenteel gaande is in de Nederlandse samenleving (RMO, 2013). De overheid is nadrukkelijk zoekende naar de te vervullen rol ten aanzien van bijvoorbeeld identiteit en legitimiteit. Momenteel worden veel overheidstaken in het sociale domein overgeheveld naar gemeenten. De overheid doet zodoende niet alleen een beroep op lokale besturen, maar ook op het maatschappelijk initiatief in de samenleving. In het licht van deze veranderingen wordt gesproken van een Doe-Democratie, waarin maatschappelijke vraagstukken in het publieke domein worden opgepakt (Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013). Maatschappelijk initiatief de ruimte bieden en benutten blijkt voor de overheid in de praktijk echter zeer moeilijk te realiseren (RMO, 2013).Het fundamentele probleem voor de overheid is om een maatschappelijk gewenst effect te realiseren in samenwerking met de samenleving. Samenwerking door los te laten en maatschappelijk initiatief de vereiste ruimte te bieden.
Een manier om in een Doe-Democratie ruimte te bieden aan maatschappelijk initiatief is maatschappelijk aanbesteden. Maatschappelijk aanbesteden is een relatief nieuwe manier om maatschappelijke organisaties en burgers te betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid in het sociale domein. De overheid tracht ruimte te bieden aan maatschappelijk initiatief door de verantwoordelijkheid voor bepaalde taken over te dragen op de samenleving middels een aanbestedingsprocedure (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013).
Maatschappelijk aanbesteden betreft een overdracht van taken en vereist een andere rol van zowel overheid als samenleving. In de praktijk blijkt de overheid over het algemeen echter moeilijk los te kunnen laten en toont de samenleving niet altijd initiatief. Het is daarom relevant om in kaart te brengen hoe een dergelijke aanbestedingsprocedure verloopt, gelet op de risicofactoren. Zo zouden bepaalde taken bijvoorbeeld niet overdraagbaar kunnen zijn, kunnen er onvoldoende geschikte partijen zijn om de taak op zich te nemen of is er te weinig vertrouwen tussen overheid en
maatschappelijke organisaties. Daarnaast zou kaderstelling of probleemdefinitie door de overheid een belemmerende werking kunnen hebben op het initiatief.
Om succesvol samen te werken is loslaten door de overheid niet afdoende. Participerende burgers zijn essentieel. Maatschappelijk initiatief dient niet alleen de ruimte te krijgen, maar ook gestimuleerd te worden. Het is een fundamentele taak van de overheid om initiatief te stimuleren, wil zij succesvol los kunnen laten. De manier waarop de overheid ruimte biedt en stimuleert is daarom zeer relevant om inzichtelijk te maken.
4 hebben onder andere geleid tot de ontwikkeling van het concept maatschappelijk aanbesteden. Het verschil met klassiek aanbesteden is enorm. Maatschappelijk aanbesteden vereist een hele andere houding van overheid, markt en samenleving, waarin samenwerking, intensief overleg en durf essentiële factoren zijn. Het is voor nagenoeg alle gemeenten een volledig nieuw traject, dus zijn er geen ervaringen om op terug te kunnen vallen. Een voorbeeld van een gemeente waar getracht wordt maatschappelijk initiatief de ruimte te bieden en te benutten, is de gemeente Zwolle.
De gemeente Zwolle tracht al enkele jaren een omgeving te scheppen waarin iedere inwoner mee kan doen in de samenleving. Het motto dat de gemeente propagandeert, luidt: “Samen maken we de stad”. Dit motto komt uitgebreider naar voren in de nota Werken vanuit vertrouwen (2013). Hierin staat omschreven dat er de noodzaak is voor een nieuwe visie op beleid in het sociaal domein, omdat er taken van het Rijk en de Provincie overgedragen moeten worden, waardoor de gemeente geheel verantwoordelijk wordt voor de ondersteuning van haar inwoners. Daarnaast is er de
noodzaak om te bezuinigen die noopt tot een nieuwe visie. De nieuwe visie van de gemeente Zwolle heeft als uitgangspunt om initiatieven in de stad te waarderen en actieve deelname van inwoners te stimuleren (Gemeente Zwolle, 2013a).
Deze casus is een voortvloeisel van de nieuwe visie op sociaal domein van de gemeente Zwolle. De gemeente wil namelijk inwoners die voor een kortere of langere periode dak-of thuisloos zijn middels een meer activerende dagbesteding laten meedoen in de samenleving. Dak-en
thuislozen kunnen een meer volwaardige plaats in de samenleving verwerven door een activerende dagbesteding, zo stelt de gemeente (Weblog Zwolle, 2013).
In Zwolle schommelt het aantal dak-en thuislozen rond de 250 personen. Zo’ n 75% van deze inwoners is voor een langere periode dak-of thuisloos en heeft schulden. Voor deze inwoners geldt dus dat de gemeente het als haar verantwoordelijkheid beschouwt om de participatie en
zelfredzaamheid van deze doelgroep te bevorderen (Groen, 2013). De gehanteerde manier om te komen tot een grotere participatie en zelfredzaamheid binnen deze doelgroep wordt omschreven als sociale activering. Sociale activering is ‘het bevorderen van de maatschappelijke participatie en het doorbreken of voorkomen van sociaal isolement door maatschappelijk zinvolle activiteiten die eventueel een eerste stap op weg naar betaald werk kunnen betekenen’ (Groen, 2013, p. 2). Het speelt daarom een belangrijke rol in het proces van dak-en thuislozen op weg naar een zo zelfstandig mogelijk bestaan.
In de visie Werken vanuit vertrouwen (2013) staat eveneens beschreven wat in algemene zin de nieuwe aanpak van de gemeente is ten aanzien van maatschappelijke vraagstukken. De gemeente stelt dat de samenleving als eigenaar en uitvoerder van haar ideeën de sociale opgaven van de stad draagt. De te vervullen rol van de gemeente is daarom ‘vertrouwen te hebben in de potenties van bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties (civil society)’ (Gemeente Zwolle, 2013a,
5 p. 6). Er moet getracht worden de civil society te faciliteren en te verbinden. Dit betekent dat er ruimte geboden dient te worden aan initiatieven en activiteiten in het sociaal domein die georganiseerd zijn door bewoners en ondernemers.
Maatschappelijk aanbesteden is in theorie bedoeld om ruimte te bieden aan maatschappelijk initiatief. De keuze van de gemeente Zwolle om het dak-en thuislozen beleid maatschappelijk te gaan aanbesteden wordt daarom omschreven als niet verwonderlijk. In de praktijk betekent dit dat de gemeente steeds meer andere, nieuwe manieren van aanbesteden en ruimte bieden wil gaan hanteren in tegenstelling tot het klassiek aanbesteden. Deze casus is daar een voorbeeld van. Inge Groen, werkzaam voor de Gemeente Zwolle en betrokken bij de casus, stelt dat de klassieke rolverdeling waarin de overheid bepaalt, achterhaald is (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014). De motivatie om daarom in deze casus te kiezen voor maatschappelijk aanbesteden luidt als volgt:
omdat ze ziet dat maatschappelijke partijen – organisaties, instellingen, bedrijven, inwoners – de mogelijkheden en creativiteit in huis hebben, die in samenwerking met verschillende partijen onderling en met inwoners en doelgroep, kan leiden tot een integraal aanbod waarmee de gewenste doelen en maatschappelijke effecten worden bereikt (Ministerie voor Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, 2014, p. 55).
De gemeente Zwolle tracht dus vertrouwen te hebben in de potenties van bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties ten aanzien van de problematiek in deze casus en heeft daarom, gelet op het belang van samenwerking, gekozen voor maatschappelijk aanbesteden. Voor de periode 2014-2016 is daarom een budget voor deze aanbesteding beschikbaar gesteld van €500.000 (Weblog Zwolle, 2013).
De hier geïntroduceerde casus is een voorbeeld van hoe lokale overheid, markt en
samenleving elkaar al langere tijd proberen te vinden om gezamenlijk maatschappelijke vraagstukken op te pakken. Door deze nieuwe vorm van aanbesteden, ontstaan nieuwe verhoudingen ten opzichte van markt en samenleving. Het is voor de lokale overheid een grote stap, verantwoordelijkheden worden immers (ten dele) overgedragen op een coalitie van markt en samenleving, terwijl de uitkomst zeer ongewis is en de afhankelijkheid groeit. Er ontstaat een nieuw spanningsveld, waar in dit geval de gemeente Zwolle los zal moeten laten en ruimte moet bieden aan maatschappelijk initiatief zonder dat er een beroep kan worden gedaan op ervaring met deze wijze van aanbesteden. Het centrale probleem in deze casus is hoe de gemeente Zwolle ruimte kan bieden aan
maatschappelijk initiatief in de context van een nieuw spanningsveld dat ontstaat binnen de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving. De onderzoeksvraag in dit onderzoek is
6 daarom als volgt geformuleerd: ‘In hoeverre biedt de gemeente Zwolle maatschappelijk initiatief
de ruimte bij de maatschappelijke aanbesteding van het dak-en thuislozen beleid?’. Alvorens er
een antwoord op deze onderzoeksvraag zal worden geformuleerd, zullen er eerst een drietal deelvragen worden beantwoord.
De eerste deelvraag luidt: ‘Hoe kan maatschappelijk aanbesteden theoretisch geduid worden in de context van veranderende verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving?’ Maatschappelijk aanbesteden is immers een nieuw theoretisch concept dat nog niet afgebakend is ten opzichte van andere initiatieven in het publieke domein. Het concept is theoretisch gedefinieerd, maar de implicaties voor bijvoorbeeld de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving of de rol van burgers zijn onduidelijk. Maatschappelijke aanbesteding verdient derhalve nieuwe, verdere duiding.
Het dak-en thuislozen beleid van de gemeente Zwolle is als casus onderwerp van onderzoek. Het is daarom relevant om te onderzoeken hoe de maatschappelijke aanbesteding van dit beleid is verlopen. De tweede deelvraag luidt daarom: ‘Hoe is de maatschappelijke aanbesteding van het dak-en thuislozdak-enbeleid in de Gemedak-ente Zwolle verlopdak-en?’ .
Tot slot is het relevant om te onderzoeken hoe de casus tezamen met de theoretische duiding gebruikt kunnen worden om maatschappelijk aanbesteden verder te duiden. Het doel van dit onderzoek is namelijk om te kunnen concluderen hoe de gemeente Zwolle maatschappelijk initiatief de ruimte biedt in de context van een nieuw spanningsveld dat ontstaat binnen de
verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving. De derde deelvraag luidt daarom: ‘Hoe kan de casus van de gemeente Zwolle gebruikt worden om maatschappelijk aanbesteden verder te duiden?’.
7
Theoretisch kader
Maatschappelijk aanbesteden als concept is niet nog niet intensief onderzocht, zo blijkt uit de beschikbare literatuur. Allereerst zal in dit theoretisch kader daarom een theoretische context worden geschetst door de noodzaak voor andere overheid te beschrijven en in te gaan op het concept Doe-Democratie. Vervolgens zullen algemene verklaringen worden behandeld voor waarom ruimte bieden aan maatschappelijk initiatief lastig is voor de overheid. Vanuit deze algemene verklaringen wordt daarna ingegaan op het concept maatschappelijk aanbesteden als middel om initiatief de ruimte te bieden.
Een andere overheid
In hun advies aan het Kabinet-Rutte II stelt de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) dat de Nederlandse samenleving een veranderingsproces doormaakt (RMO, 2013). De RMO beschrijft dit veranderingsproces als volgt: ‘Van een verzorgingsstaat groeien we naar een
maatschappij met meer eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de burger’ (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2013, p.9). De beheersbaarheid, solidariteit en financierbaarheid van de verzorgingsstaat zet zodoende de verhouding tussen overheid en samenleving onder druk en zo verandert deze verhouding: minder overheid, meer samenleving.
De bovenstaande ontwikkeling is in theoretische zin niet uniek. Fung en Olin Wright (2003) stellen in algemene zin dat de institutionele structuren, zoals die in de 19e eeuw in liberale
representatieve democratieën zijn ontwikkeld, onvoldoende capabel zijn om maatschappelijke vraagstukken in de 21e eeuw te lijf te gaan. Concreet stellen zij:
Yet, increasingly, this mechanism of political representation seems ineffective in
accomplishing the central ideas of democratic politics: facilitating active political involvement of the citizenry, forging political consensus through dialogue, devising and implementing public policies that ground a productive economy and healthy society, and, in more radical egalitarian versions of the democratic ideal, assuring that all citizens benefit from the nation’ s wealth (Fung & Olin Wright, 2003, p. 1-2).
Fung en Olin Wright bepleiten dus dat de maatschappelijke vraagstukken van de 21e eeuw een fundamenteel andere overheid vereisen. In deze context kunnen de recente veranderingen in het publieke domein worden gezien.
8
Doe-Democratie
Het centrale probleem voor de Nederlandse overheid is hoe deze fundamenteel andere overheid moet worden vormgegeven. In de kabinetsnota Doe-Democratie (2013) wordt gesteld dat de wijzigende verhoudingen tussen overheid, burger en markt een overheid vragen die actief vertrouwen en ruimte biedt aan maatschappelijke initiatieven in het publieke domein. De overheid dient daarbij haar sturende rol los te laten en zeggenschap over te dragen. Het concept Doe-Democratie heeft betrekking op het tweede domein van collectieve besluitvorming, zelfsturing in gemeenschappen en coproductie in netwerken. Maatschappelijke kwesties worden in het publieke domein zelf of samen met publieke instanties opgepakt (Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013, p.12). Het standpunt van het Kabinet-Rutte II ten aanzien van de ontwikkeling van de Doe-Democratie is helder: “Het kabinet ziet de Doe-Democratie als een
nauwelijks te stuiten krachtige ontwikkeling. Overheden en maatschappelijke organisaties zullen zich moeten inspannen om de transitie in de verhoudingen met de samenleving te volgen of zelfs voor te blijven. “. Hoewel de Doe-Democratie mogelijk een krachtige ontwikkeling is, blijkt de politiek-bestuurlijke praktijk weerbarstig. Loslaten door de overheid en ruimte bieden aan maatschappelijk initiatief blijkt zeer moeilijk te zijn (RMO, 2013).
Ruimte voor maatschappelijk initiatief
De RMO heeft geanalyseerd waarom het zo moeilijk is voor de overheid om de organisatie van publieke voorzieningen meer over te laten aan maatschappelijke initiatieven. De Raad stelt dat de overheid zelf voorop lijkt te lopen als het gaat om de promotie van actief burgerschap en meer eigenverantwoordelijkheid voor burgers. In veel gevallen lijkt er echter sprake te zijn van een schijnruimte, omdat de overheid niet daadwerkelijk loslaat en zelf de eigen verantwoordelijkheid voor haar burgers wil definiëren. Volgens de Raad zijn er drie mogelijke verklaringen voor waarom het moeilijk is voor de overheid om de organisatie van publieke voorzieningen meer over te laten aan maatschappelijke initiatieven (RMO, 2013, p. 23-36).
De eerste verklaring wordt omschreven als een verstikkende omarming van samenleving en verzorgingsstaat. De verzorgingsstaat spreekt de burger aan als individueel rechthebbende en de burger spreekt de verzorgingsstaat aan om ‘ waar voor zijn belastinggeld’ te leveren. Er ontstaat een permanente neiging tot uitdijing van de verzorgingsstaat en de overconsumptie van publieke goederen. Zo is de organisatie van publieke voorzieningen uitbesteed aan de overheid en gedragen burgers zich als consumenten in de verwachting dat de overheid hun belangen tegemoetkomt. In veel gevallen wordt de overheid daarom probleemeigenaar. Dit houdt in dat de overheid beschikt over de macht een vraagstuk te definiëren. De overheid bepaalt de definitie van het maatschappelijk
9 probleem en formuleert voorwaarden waaraan de oplossing van het probleem moet voldoen. Deze definitiemacht heeft echter de neiging te leiden tot een eenvormigheid van publieke voorzieningen . De verstikkende omarming tussen samenleving en verzorgingsstaat leidt tevens tot
bureaucratisering en financiële overbelasting van de overheid. Omdat de overheid wordt geacht collectieve middelen behoorlijk te besteden, staat zij voor de onmogelijke opgave om iedere burger tevreden te stellen. Collectieve middelen verschaffen naast verantwoordelijkheid de overheid echter ook een enorme zeggenschap over de besteding van deze middelen en dit versterkt de macht op zowel probleem als oplossing te definiëren.
De tweede verklaring wordt omschreven als het ongemak van variëteit en verschil. Het betreft de problematische verhouding van politiek en samenleving tot maatschappelijke verschillen. Omdat maatschappelijke initiatieven vaak starten met een duidelijk doel, zijn zij veelal gericht op een minderheid in de samenleving. De bediening van een bepaalde minderheid door een maatschappelijk initiatief heeft mogelijk gevolgen voor de uitsluiting van anderen. Ruimte voor maatschappelijk initiatief impliceert dus zowel insluiting als uitsluiting. Het ongemak van variëteit en verschil roept allerlei vragen op, zoals in hoeverre de overheid gelijkheid moet garanderen, hoeveel en welk verschil te accepteren, tot hoever de zorgplicht van de overheid reikt en/of particulier initiatief particulier gefinancierd dient te worden.
De derde verklaring heeft betrekking op bestuurscentrisme dat voort is gevloeid uit opvattingen over het maakbaarheidsdenken dat wijdverbreid is onder politici, ambtenaren en burgers. De hedendaagse samenleving kenmerkt zich door overzichtelijkheid, onbegrensdheid en fragmentatie. Als reflex op deze snelle maatschappelijke ontwikkelingen zoeken politici, ambtenaren en burgers naar centrale leiding en aansturing. Dit leidt echter tot een sterk bestuurscentrisme en maakt loslaten door de overheid moeilijker.
Maatschappelijk aanbesteden
Middels het informatieblad van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over maatschappelijk aanbesteden wordt getracht houvast te bieden aan gemeenten,
maatschappelijke organisaties en burgers die met maatschappelijk aanbesteden aan de gang willen. Maatschappelijk aanbesteden wordt hierin omschreven als het (deels) overdragen van publieke taken aan (combinaties van) bewoners, (sociaal) ondernemers en/of maatschappelijke instellingen. Hiervoor worden politieke kaders/voorwaarden geformuleerd en hierover wordt (op onderdelen) verantwoording afgelegd (Keijzer, 2013). Het theoretisch fundament voor dit informatieblad is grotendeels afkomstig van een manifest van Mark Waaijenberg genaamd. Waaijenberg (2006) beschrijft de grondgedachte voor maatschappelijk aanbesteden als burgers, bedrijven en
10 maatschappelijke organisaties die verantwoordelijkheid nemen door verleid te worden tot het creëren en realiseren van oplossingen voor maatschappelijke opgaven. Dit betekent dat de overheid een stap terug doet en zich kan concentreren op het formuleren van de vraag, het stellen van prioriteiten, het formuleren van de kaders en het scheppen van de randvoorwaarden voor de aanpak.
De aanleiding voor het manifest van Waaijenberg is de constatering dat de realisatiekracht van het lokaal bestuur geen gelijke trend heeft gehouden met veranderende opgaven en
verwachtingen van de burgers. De oorzaken hiervoor zijn enerzijds de ‘bedrijfsblindheid’ van de lokale overheid en anderzijds de burger die voor de oplossing van een maatschappelijk vraagstuk nog steeds naar overheid kijkt, ondanks de geboden en verkregen keuzevrijheid en verantwoordelijkheid (Waaijenberg, 2006). De bedrijfsblindheid van de lokale overheid wordt geformuleerd als de manier waarop de overheid de oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken overwegend binnen bestaande institutionele arrangementen en werkwijzen zoekt. Waaijenberg (2006) presenteert maatschappelijk aanbesteden als een manier om de realisatiekracht van de lokale verheid te
vergroten door de bedrijfsblindheid te doorbreken. Om de bedrijfsblindheid te doorbreken, heeft hij een nieuwe beleidscyclus ontwikkeld, waarin op diverse punten wordt gebroken met de traditionele beleidscyclus (Waaijenberg, 2006, p. 23-43).
Alvorens in te gaan op de veranderingen ten aanzien van de traditionele beleidscyclus, is het relevant om te stellen dat er drie voorwaarden gelden om succes maatschappelijk te kunnen
aanbesteden. Er moet een markt van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn die capabel is om goede voorstellen te doen. Daarnaast moet de uitvoering niet (te veel) vragen om de inzet van exclusieve overheidstaken, zoals politiewerk. Tot slot moet het publieke karakter van de uitvoering van beleid kunnen worden gewaarborgd.
De eerste belangrijke vernieuwing van de beleidscyclus heeft betrekking op het stellen van een maatschappelijke vraag, voorafgaand aan de aanbestedingsvraag. Om maatschappelijk
rendement te behalen, is de juiste maatschappelijke vraag stellen essentieel. Hoewel de uiteindelijke aanbestedingsvraag exclusief het domein van de overheid is, is het stellen van de maatschappelijke vraag dat vaak niet. Een vraag kan met vele partijen worden geformuleerd in een proces van interactieve beleidsvorming, een referendum of met potentiële aanbieders.
De tweede vernieuwing van de beleidscyclus heeft betrekking op de fase van coalitievorming in het aanbestedingsproces. Het doel is om samenwerkingsverbanden te organiseren tussen allerlei partijen die elkaar versterken en kunnen komen tot verassende oplossingen. Het mobiliseren en stimuleren van partijen om een coalitie te vormen is een belangrijke taak voor de overheid. Formele en informele contacten tussen bestuurders, ambtenaren en relevante partijen zijn van essentieel belang voor het proces van coalitievorming. De stakeholder- of netwerkanalyse is hierin een
11 belangrijk instrument voor de overheid om bijvoorbeeld in kaart te brengen wie de mogelijke
partners zijn, wat hun belangen zijn en wat hun belangrijkste sterkten en zwakten zijn.
De laatste belangrijke vernieuwing van de beleidscyclus heeft betrekking op het toezicht en de eindverantwoordelijkheid van de uitvoering van de aanbesteding. De overheid beschikt over verschillende instrumenten om toezicht op de uitvoering te houden, bijvoorbeeld met behulp van een toezichthoudende instantie. Belangrijk is echter dat het toezicht houden op en het
verantwoording leggen over beleid een kwalitatieve component bevat. De overheid moet in gesprek gaan met betrokkenen, belanghebbenden en de uitvoerende partij(en). Deze gesprekken zijn vervolgens leidend voor een nieuwe vraagarticulatie.
12
Data en methoden
Het doel van dit onderzoek is het beschrijven van de wijze waarop het maatschappelijke aanbestedingsproces in de casus is verlopen, waarna conclusies kunnen worden getrokken over de manier waarop de Gemeente Zwolle ruimte biedt aan maatschappelijk initiatief. In deze sectie wordt verantwoord waarom is gekozen voor een kwalitatief onderzoek en beschreven welke methoden zijn gebruikt om de centrale concepten meetbaar te maken en zodoende deze onderzoeksvraag te beantwoorden.
Kwalitatief onderzoek
Kwalitatief onderzoek wordt door Bryman (2008) omschreven als onderzoek waarbij de nadruk ligt op (de betekenis) van woorden, waarbij het perspectief van de respondent centraal staat. Het doel is om rijke data te verzamelen om zo een contextueel begrip te ontwikkelen. Om het proces van maatschappelijke aanbesteden te kunnen plaatsen en een contextueel begrip te ontwikkelen, is daarom gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek. Het meetbaar maken van een dit proces als concept is mogelijk middels kwalitatief onderzoek. Uiteindelijk dient immers geconcludeerd te worden wat de betekenis is van maatschappelijke aanbesteding in relatie tot het bieden van ruimte aan maatschappelijk initiatief. Om te kunnen concluderen in hoeverre de gemeente Zwolle initiatief de ruimte biedt, is het perspectief van de gemeente relevant. Dit onderzoek wil de beschrijving, het inzicht en de mening van de gemeente over het doorlopen proces vatten door rijke data te
verzamelen. Zodoende is het onderzoek beschrijvend en exploratief van aard.
Case study
Bryman (2008) omschrijft een case study als een gedetailleerde, intensieve bestudering van één case. De case hier is een examplifying case, hetgeen betekent dat het doel is om de
omstandigheden en condities in de case te beschrijven (Bryman, 2008, p. 53-57). De case is niet uniek, maar maakt onderdeel uit van een aantal soortgelijke cases, namelijk maatschappelijke aanbestedingsprojecten. De ambitie van dit onderzoek is echter niet om te generaliseren en met behulp van deze case te komen tot de gevolgtrekking over een groter aantal cases. Uit de beschreven theorie blijkt dat er verschillende algemene verklaringen zijn waarom maatschappelijk initiatief de ruimte bieden lastig is voor de overheid. Daarom is getracht om de maatschappelijke aanbesteding van de dagactivering van dak-en thuislozen in de Gemeente Zwolle als case intensief te bestuderen. Een gedetailleerd inzicht in dit proces maakt het mogelijk te concluderen in hoeverre de gemeente ruimte heeft geboden voor initiatief.
13
Documentonderzoek
Om een gedetailleerd inzicht te verkrijgen in de casus is voornamelijk gebruikt gemaakt van (beleids)documenten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de gemeente Zwolle. Het betreft verschillende documenten over verschillende fases in het
aanbestedingsproces. Een voorbeeld hiervan is de nota waarin de uiteindelijke en officiële subsidie uitvraag beschreven. Dit document geeft een gedetailleerd inzicht in zowel de aanloop als de ontwikkeling van de aanbesteding. Daarnaast is ook gebruik gemaakt van diverse mediaberichten van lokale media. Voor een ander perspectief op de aanbesteding is gebruik gemaakt van een document met daarin de visie en aanvraag door Zwolle Actief. Tot slot is een document gebruikt waarin wordt teruggeblikt op het doorlopen proces. In het magazine Tijd voor Samen, uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt teruggeblikt door zowel de gemeente als Zwolle actief op het doorlopen traject. Dit document geeft inzicht in de ervaringen en voorgestelde verbeterpunten voor zowel de gemeente als Zwolle Actief.
Interview
De beschikbare documenten geven een gedetailleerd beeld van de manier waarop de aanbesteding is verlopen. Om antwoord te geven op de onderzoeksvraag zijn de inzichten,
ervaringen en meningen van betrokkenen ook zeer relevant. Er is daarom gekozen om een interview af te nemen met Jacky Wolters. Wolters is strategisch inkoper bij de gemeente Zwolle en was zeer intensief betrokken bij de aanbesteding. Zij beschikt daarom over inzichten en ervaringen die niet in documenten zijn te vatten en als zodanig beschikbaar zijn. Er is gekozen voor een ongestructureerd interview, waarbij Wolters de volledige vrijheid kreeg om naar eigen inzicht antwoord te geven op een aantal vragen.
14
Resultaten I
In deze sectie is getracht om het concept maatschappelijk aanbesteden een verdere theoretische duiding te geven. Maatschappelijk aanbesteden is voor het overgrote deel van de gemeenten een nieuw concept. Deze wijze van aanbesteden heeft verregaande gevolgen voor de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving. Tot op heden zijn deze veranderingen in de literatuur nog niet inzichtelijk gemaakt. Deze sectie gaat daarom over de manier waarop de publieke ruimte verandert, hoe maatschappelijk aanbesteden zich verhoudt tot andere bewegingen in de publieke ruimte en wat (mogelijke) gevolgen zijn voor de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving.
De publieke ruimte verandert
Van der Steen, van Twist, Chin-A-Fat en Kwakkelstein (2013) beschrijven hoe
overheidssturing aan het veranderen is in een context van maatschappelijke zelforganisatie. De grondgedachte is dat de overheid, markt en samenleving zicht met betrekking tot de realisatie van publieke waarden verhouden op twee manieren. Allereerst kunnen publieke waarden top-down gerealiseerd worden. Dit houdt in dat de overheid door middel van ontwerpen en sturen taken overdraagt op de markt of samenleving. De auteurs noemen burgerparticipatie als een voorbeeld van maatschappelijke dynamiek die ontstaat als gevolg van overheidsinterventie. Burgers participeren zo binnen beleidskaders van de overheid en fungeren in zekere zin als uitvoerende organisatie voor de overheid
Publieke waarden kunnen ook bottom-up gerealiseerd worden. Vanuit de samenleving middels actief burgerschap of vanuit de markt middels sociaal ondernemerschap wordt getracht om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Deze initiatieven vinden plaats in een domein waar de overheid zich voorheen ook in begaf. Bottom-up initiatieven zijn daarom een concurrentie of een vervanging van initiatieven vanuit de overheid (Van der Steen et al., 2013, p. 14-15).
Het huidige proces waarin de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving
veranderen wordt door de auteurs omschreven als de vermaatschappelijking van de productie van publieke waarden. De overheid stuurt steeds minder top-down en vanuit de markt en samenleving ontstaan steeds meer bottom-up initiatieven. Vermaatschappelijking is geen simpele verschuiving van de taken of de uitvoering van de productie van publieke waarden. Meer bottom-up initiatieven vereist een andere houding van de overheid ten opzichte van markt en samenleving. Daarnaast impliceert vermaatschappelijking dat de onderlinge verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving veranderen (Van der Steen et al., 2013, p. 18-19).
15 maatschappelijk aanbesteden een logische ontwikkeling. Bij een maatschappelijke aanbesteding doet de overheid immers een stap terug en tracht zo ruimte te bieden aan maatschappelijk initiatief. Het is echter ook geen ideaaltypisch bottom-up initiatief. Een maatschappelijke aanbesteding start in theorie namelijk met een brede maatschappelijke vraag. Deze vraag wordt vervolgens in
samenwerking de samenleving, in de vorm van actieve burgers of maatschappelijke organisaties, en marktpartijen verwerkt tot een subsidie-uitvraag. Op deze uitvraag kunnen vervolgens allerlei partijen een aanbieding doen, waarna een coalitie ontstaat, bestaande uit allerlei partijen uit samenleving en markt. De overheid is constant betrokken bij het proces van coalitievorming, beoordeelt de aanbiedingen en kiest uiteindelijk voor een coalitie. Voor de uitvoering van het gekozen beleid is de overheid echter overgeleverd aan de gekozen coalitie. Daarnaast ligt het gevoel van eigenaarschap van het initiatief in theorie bij de samenleving en marktpartijen (Waaijenberg, 2006).
Gezien het bovenstaande theoretisch verloop van een maatschappelijke aanbesteding kan geconcludeerd worden dat maatschappelijk aanbesteden niet geschaard kan worden onder de beschreven initiatieven door overheid, markt en samenleving. Maatschappelijk aanbesteden is een mengvorm met top-down en bottom-up elementen. De overheid doet wel degelijk een stap terug, maar in samenwerking met zowel samenleving als marktpartijen wordt een aanbesteding
geformuleerd voor een maatschappelijke vraag. Initiatief is vereist voor alle partijen. Een
maatschappelijke aanbesteding kan in theorie een mengvorm zijn van participerende burgers, sociaal ondernemers en maatschappelijke organisaties die gezamenlijk met de overheid verantwoordelijk zijn voor het gekozen beleid. Deze conclusie is in theoretisch opzicht rationeel, omdat volgens Waaijenberg (2006) het doel van maatschappelijk aanbesteden is om de bedrijfsblindheid van de lokale overheid te doorbreken door intensief met samenleving en markt samen te werken. Het is dus een vernieuwend initiatief dat niet voorkomt uit overheid, markt of samenleving, maar gezamenlijk ontstaat.
Veranderende verhoudingen
Wanneer een gemeente overgaat tot maatschappelijk aanbesteden veranderen logischerwijs de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving. Hier wordt getracht deze veranderingen inzichtelijk te maken en eventueel kan met behulp onderzoek van de casus dit inzicht worden
aangevuld. Doordat de onderlinge verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving veranderen, ontstaat een geheel nieuw spanningsveld waarop de overheid bedachtzaam moet zijn over de te vervullen rol.
16 de gemeente, waarna in overleg met alle geïnteresseerde partijen een subsidie-uitvraag wordt bepaald. Dit is een complex en precair traject, waarin geduld en goede communicatie van een gemeente zijn vereist. Er wordt hierin niet alleen de basis gelegd voor maatschappelijk rendement, maar ook voor een innigere verhouding tussen gemeente enerzijds en partijen uit markt en
samenleving anderzijds. Een gemeente is voor de uitkomst van het traject al vanaf de start
afhankelijk van andere partijen. Partijen zullen bijvoorbeeld voldoende capabel moeten zijn om bij te kunnen dragen aan de formulering van een subsidie-uitvraag.
Alle partijen werken dus intensiever met elkaar samen en zijn tevens gezamenlijk
verantwoordelijk voor de uitkomsten. Waar de overheid voorheen verantwoordelijk was, worden nu verantwoordelijkheden en/of taken overgedragen op een uitverkozen coalitie. Markt-en samenleving partijen krijgen zodoende meer zeggenschap, maar ook meer verantwoordelijkheid. Door goed samen te werken en te communiceren met betrokken partijen voorkomt een gemeente dat zij een concurrent wordt ten opzichte van de coalitie. Intensievere samenwerking betekent echter ook dat onzekerheden groeien en vereist daarom een bepaalde mate van vertrouwen tussen de partijen onderling.
Omdat de onderlinge verhoudingen veranderen, ontstaat een geheel nieuwe rolverdeling voor overheid, markt en samenleving. Waaijenberg (2006) bepleit dat gemeenten zich steeds meer als ‘regiegemeente’ op dienen te stellen. Dit houdt in dat gemeenten de rol van regisseur vervullen door voornamelijk partijen bijeen te brengen en coalitievorming te stimuleren (Keijzer, 2013). Waar een gemeente zich op dient te stellen als regisseur, zullen markt en samenleving de geboden ruimte moeten benutten door initiatief te nemen. Dit is de grondgedachte van maatschappelijk
aanbesteden, het gevoel van eigenaarschap van beleid komt in handen van een coalitie van partijen uit markt en samenleving. Voor een gemeente wordt het logischerwijs moeilijker om te sturen en eventueel om toezicht te houden op het traject en de uitvoering. Een subsidie-uitvraag dient uiteraard opgesteld te worden binnen de beleidskaders van een gemeente, maar streng toezicht en beklemmende beleidskaders werken juist averechts ten opzichte van initiatief en innovatie. In theorie vervullen (participerende) burgers een belangrijke rol bij een maatschappelijke aanbesteding. Het uitgangspunt is dat burgers initiatief nemen en betrokken worden in de coalitievorming. Een burger, zo is de gedachte, kan een vernieuwende kijk hebben en juist dit is vereist van partijen in een maatschappelijke aanbesteding. Participerende burgers krijgen dus een prominentere rol bij de totstandkoming van beleid.
De manier waarop invulling wordt gegeven door overheid, markt en samenleving aan de publieke ruimte verandert, zo blijkt. Deze ontwikkeling wordt door Van der Steen et al. (2013) omschreven als de vermaatschappelijking van de productie van publieke waarden. Vanuit markt en samenleving ontstaan steeds meer bottom-up initiatieven. Het concept maatschappelijke
17 aanbesteding past in deze ontwikkeling, omdat de overheid ruimte biedt aan maatschappelijk
initiatief, maar kan niet worden opgevat als een ideaaltypisch bottom-up initiatief. Maatschappelijk aanbesteden is een mengvorm met top-down en bottom-up elementen.
Maatschappelijk aanbesteden is bovendien een nieuw, vooral precair traject, en daarom ontstaan een geheel nieuw spanningsveld en een andere rolverdeling. Markt-en samenleving partijen krijgen meer zeggenschap en verantwoordelijkheid. Burgers krijgen een prominentere rol bij de totstandkoming van beleid en van een gemeente wordt als regisseur verwacht het hele proces in goede banen te leiden.
18
Resultaten II
In deze paragraaf wordt beschreven hoe de maatschappelijke aanbesteding van het dak-en thuislozen beleid in de gemeente Zwolle is verlopen. Uit de casus blijkt dat de gemeente Zwolle middels sociale activering de participatie en zelfredzaamheid van dak-en thuislozen wil bevorderen. Daartoe is gekozen om maatschappelijk initiatief de ruimte te bieden en over te gaan tot
maatschappelijke aanbesteden.
Het traject is op initiatief van de gemeente gestart. Er is door het College van Bestuur en Wethouders bepaald wat de doelstelling van de te nemen stap is. Deze doelstelling luidt: ‘Dak-en thuislozen in Zwolle zetten een of meerdere stappen op weg naar een zo zelfstandig mogelijk bestaan’ (Weblog Zwolle, 2013). Om deze doelstelling om te vormen tot een concrete subsidie-uitvraag zijn drie verdiepingsbijeenkomsten door de gemeente georganiseerd. De eerste bijeenkomst heeft plaats gevonden op 23 januari 2013. Op deze bijeenkomst is door de gemeente gespecificeerd wat het doel van deze keuze is en, omdat het een nieuw concept is, een nadere toelichting gegeven op maatschappelijk aanbesteden. Deze drie bijeenkomsten zijn tevens bedoeld geweest om als mogelijkheid voor alle geïnteresseerde partijen om onderling kennis te maken en zodoende het netwerk te versterken (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014). Ten aanzien van het formuleren van een concrete subsidie-uitvraag, was het voornaamste doel van deze bijeenkomsten echter om de kennis en ervaringen van alle partijen te benutten, omdat deze binnen de gemeente ontbraken. Zodoende is er gezamenlijk een stimulerende en realiseerbare uitvraag opgesteld (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014).
Het traject van het in de markt zetten van een maatschappelijke vraag tot en met het uitvaardingen van de daadwerkelijke subsidie-uitvraag heeft ruim een half jaar geduurd (interview Jacky Wolters). Om tot een geschikte uitvraag te komen, is tevens een extra bijeenkomst ingepland waar dak-en thuislozen, ofwel de doelgroep, hun visie konden geven en zo bij konden dragen aan de uitvraag.
Een hekel punt dat uitvoerig is besproken tijdens de bijeenkomsten betreft de te hanteren meetlat voor dak-en thuislozen. Deze meetlat is een indicatie van de manier waarop gemeten wordt hoe dak-en thuislozen mogelijk stappen zetten richting meer participatie en zelfredzaamheid. De partijen hebben hierover gediscussieerd en onderhandeld met de gemeente, waarna een compromis is gesloten en de subsidie-uitvraag kon worden opgesteld (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014). De uiteindelijke uitvraag is toegespitst op vijf algemene uitgangspunten. Alle partijen zijn vrij geweest om een aanbod te doen en dit naar eigen visie in te vullen. Deze vijf uitgangspunten zijn de volgende: de dagactivering van het aanbod moet gericht zijn op participatie en zelfredzaamheid, het moet toegesneden zijn op de specifieke behoeften van de dak-en thuislozen, gericht zijn op de
19 gewenste outcome, bijdragen aan de integraliteit in het aanbod en tot slot moeten de stappen die dak-en thuislozen zetten zichtbaar gemaakt worden (Gemeente Zwolle, 2013b). Daarnaast zijn er drie effectdoelstellingen gekoppeld aan de uitvraag. In 2014 dient er overdag voor 100% in de doelgroep een inloopruimte te zijn, dient minimaal 60% van de doelgroep gezet te hebben op het gebied van activerende dagbesteding en tot slot dienen de gesubsidieerde organisaties een aantoonbare bijdrage leveren aan een bredere aanpak voor een individu in de doelgroep. Alle partijen hadden na de bekendmaking van de subsidie-uitvraag tot 1 juli 2013 de mogelijkheid om een aanbod te doen. De gemeente heeft uiteindelijk ruim 70 aanmeldingen binnengekregen. Om te komen tot een toegesneden aanbod voor de doelgroep, is samenwerking tussen verschillende partijen essentieel als onderdeel van een brede aanpak. In overleg met de partijen zijn vervolgens de aanbiedingen gespecificeerd tot zes coalities met een aanbieding die beoordeeld is (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014). De twee best beoordeelde aanbiedingen zijn vervolgens uitgenodigd om een presentatie te geven ten overstaande van de gemeente. Het betrof twee zeer verschillende aanbiedingen, aldus Jacky Wolters, maar de keuze is gevallen op Zwolle Actief. Zwolle Actief is een coalitie van zes maatschappelijke organisaties, te weten: Limor, Dimence, RIBW Groep Overijssel, Tactus, Travers Welzijn en het Leger des Heils (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014).
21
Resultaten III
In deze sectie wordt ingegaan op de vraag hoe de gemeente Zwolle in de casus om is gegaan met een nieuw spanningsveld dat is ontstaan als gevolg de keuze om maatschappelijk te gaan aanbesteden. Omdat dergelijke ontwikkelingen in de beschikbare literatuur niet onderzocht zijn, kan deze casus bijdragen aan een verdere duiding van maatschappelijk aanbesteden als theoretisch concept.
De casus is onderzocht in relatie tot een nieuw spanningsveld dat ontstaat als gevolg van veranderende verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving. Het doel in de casus was om een maatschappelijk rendement te behalen door middel van een vernieuwend aanbod. Dit doel vereiste een andere rolverdeling voor zowel overheid, markt als samenleving. De gemeente Zwolle heeft daarom een maatschappelijk vraagstuk benoemd, waarna gezamenlijk met partijen afkomstig uit markt en samenleving een subsidie-uitvraag is bepaald. Dit is een vorm van loslaten door de overheid en ruimte bieden aan maatschappelijk initiatief. Uit de reacties van zowel de gemeente als Zwolle Actief blijkt dat dit deel van het traject als zeer constructief is ervaren (persoonlijke
communicatie, 2 juni 2014). De gemeente stelde voorafgaand aan de verdiepingsbijeenkomsten geen eisen of kaders, waarna in samenwerking met alle aanwezige partijen een subsidie-uitvraag is
opgesteld. Dit toont aan dat de afhankelijkheid van de gemeente ten opzichte van andere partijen is gegroeid, omdat er niet alleen vanuit markt en samenleving initiatief is getoond, maar ook direct invloed is uitgeoefend op de totstandkoming van de uitvraag. Daarnaast is gebleken dat het
gezamenlijk bepalen van de uitvraag stimulerend werkt met betrekking tot innovatie en het netwerk van overheid, markt en samenleving versterkt (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014). In
tegenstelling tot het verleden zijn er namelijk meerdere partijen betrokken geweest bij de totstandkoming van het beleid. De rol die de gemeente in dit deel van het traject heeft vervuld, voldoet aan de kenmerken van een regiegemeente. Er is op een open manier getracht alle relevante en geïnteresseerde partijen bijeen te brengen.
Na het opstellen van de subsidie-uitvraag volgde de inschrijvingen van partijen met een aanbod en de bijbehorende beoordeling ervan door de gemeente. Simultaan hieraan liep het proces van coalitievorming. Om tot een vernieuwend en toegesneden aanbod te komen, is samenwerking tussen verschillende partijen van essentieel belang. Een partij kan immers niet alleen aan de subsidie-uitvraag voldoen. Hoewel de reacties van alle beoordeelde partijen op de
beoordelingsprocedure positief waren, gold dat niet voor de keuze voor Zwolle Actief. Het verwijt van andere partijen was dat Zwolle Actief als coalitie van gevestigde partijen haar beloften niet waar zou kunnen maken. Bovendien zat er een behoorlijk verschil tussen de aanbiedingen wat betreft inhoud en visie (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014). Juist verschillende visies en ongebruikelijke
22 coalities van partijen zijn onderdeel van het theoretisch concept van maatschappelijk aanbesteden. Geconcludeerd kan echter worden dat de gemeente nauwelijks heeft gehandeld als regisseur van het coalitievormingsproces. Zodoende moest er een keuze gemaakt worden tussen de twee beste aanbiedingen, terwijl de gemeente graag had gezien dat de beste aspecten van beide aanbiedingen zouden worden verenigd (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014).. Het gevolg hiervan is dat het aanbod van Zwolle Actief wel vernieuwend is, maar alleen als resultaat van het gezamenlijk bepalen van de uitvraag. Voor een verdere duiding van het concept maatschappelijk aanbesteden is het daarom van belang om te onderzoeken in hoeverre een gemeente sturend moet handelen tijdens de coalitievorming. Om te komen tot een vernieuwend aanbod, waarin allerlei verschillende partijen zijn vertegenwoordigd, kan het waardevol zijn om sturend te handelen. Maatschappelijk aanbesteden impliceert echter dat een gemeente los dient te laten en maatschappelijk initiatief zo de ruimte kan bieden.
Met de keuze voor Zwolle Actief kan tevens geconcludeerd worden dat de grote, gevestigde maatschappelijke organisaties wederom een subsidierelatie hebben kunnen bemachtigen. De reden dat kleinere partijen niet deelnemen is onder andere de vereiste schaal waarop een aanbod moet worden gedaan. Zo heeft een partij met enkele voormalig dak-en thuislozen ook een aanbod gedaan en dit werd door de gemeente als zeer vernieuwend beschouwd (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014). De betreffende partij kon echter niet voldoen aan de gestelde eisen wat betreft schaalgrootte en participeerde zodoende niet in de coalitie. Hieruit blijkt dat kaderstelling, in dit geval
schaalgrootte, belemmerend kan werken voor het ontstaan van een vernieuwend aanbod. Dit voorbeeld illustreert tevens de spanning waar een gemeente mee kampt, omdat een gemeente wel een bepaald effect voor ogen heeft en dit tracht te bereiken met behulp van kaderstelling. Deze spanning is inherent aan maatschappelijk aanbesteden. De spanning tussen loslaten en sturen heeft zodoende gevolgen voor de verhouding tussen overheid enerzijds en markt en samenleving
anderzijds. In theorie leidt maatschappelijk aanbesteden juist tot schaalverkleining, maar dit voorbeeld illustreert hoe de spanning tussen loslaten en sturen kan leiden tot schaalvergroting. Een spanning die ook in de casus naar voren kwam, heeft betrekking op de
beoordelingsprocedure van de aanbiedingen van geïnteresseerde partijen. Uiteindelijk, zo stelt Jacky Wolters, beoordeel je immers toch op basis van datgene dat je op papier wordt aangeboden
(persoonlijke communicatie, 2 juni 2014). Er is geen andere beschikbare manier om eerlijk te beoordelen. Als gemeente ben je daarom niet alleen afhankelijk van initiatief, maar ben je ook verplicht bepaalde kaders te stellen, hetgeen het ontstaan van innovatieve aanbiedingen kan belemmeren.
Waaijenberg (2006)) beargumenteert dat maatschappelijk aanbesteden is geschikte wijze van aanbesteden is om ruimte te bieden aan (actieve) burgers om initiatief te nemen en te
23 participeren in de totstandkoming van beleid. In deze casus is de rol van burgers, ook in de vorm van voormalig dak-en thuislozen, minimaal. De acceptatie van dak-en thuislozen tijdens de stappen die ze maken ten aanzien van participatie en zelfredzaamheid is de enige wijze waarop burgers betrokken zijn in dit traject. Ruimte bieden aan burgers om initiatief te nemen of het betrekken van burgers bij beleid was echter ook niet de intentie van de gemeente. De gemeente heeft zich gericht op
maatschappelijke organisaties en (sociaal) ondernemers en geprobeerd daar een samenwerking tot stand te brengen (persoonlijke communicatie, 2 juni 2014).
Door de keuze van de gemeente Zwolle om maatschappelijk te gaan aanbesteden, is, zo kan geconcludeerd worden, een nieuw spanningsveld ontstaan. De gemeente heeft duidelijk de ruimte geboden aan markt en samenleving om initiatief te nemen, maar heeft ook sturend gehandeld. Deze casus is derhalve een illustratie van vermaatschappelijking in het publieke domein, omdat er minder top-down gestuurd wordt en meer plaats is voor bottom-up initiatief. De gemeente beseft dat zij niet over alle kennis en expertise beschikt, getuige de gezamenlijke uitvraag bepaling, en doet zodoende een beroep op markt en samenleving, maar niet op burgers.
24
Conclusie en reflectie
Het aanbestedingstraject in deze casus is volgens zowel de gemeente als Zwolle Actief succesvol verlopen. Met name de fase waarin gezamenlijk met alle partijen en de doelgroep een subsidie-uitvraag is opgesteld, werd als zeer constructief ervaren. De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek betreft echter de manier waarop de gemeente de ruimte heeft geboden om te komen tot vernieuwend aanbod van de dagactivering van dak-en thuislozen. Deze vraag luidde: ‘In hoeverre
biedt de gemeente Zwolle maatschappelijk initiatief de ruimte bij de maatschappelijke
aanbesteding van het dak-en thuislozen beleid?. Het antwoord op deze vraag dient genuanceerd
van aard te zijn. Inderdaad is het aanbestedingstraject succesvol verlopen, omdat de gemeente Zwolle de ruimte heeft geboden aan maatschappelijk initiatief, waardoor een vernieuwend aanbod tot stand is gekomen in de vorm van het aanbod van Zwolle Actief. Samenwerken in, bij voorkeur verassende, coalities is conform het theoretisch concept van maatschappelijk aanbesteden een belangrijke factor om innovatie te kunnen stimuleren. De gemeente, althans in de vorm van het doorlopen traject, is er niet in geslaagd een optimaal vernieuwende coalitie te smeden. De
verantwoordelijkheid hiervoor ligt er echter deel bij de gemeente, maar ook deels bij de betrokken partijen.
Gebleken is dat deze casus pas in de geschetste trend van vermaatschappelijking in het publieke domein, omdat de overheid minder sturend handelt en de ruimte biedt aan bottom-up initiatieven. Gebleken is echter ook dat kleine partijen en burgers wel de ruimte hebben gekregen om initiatief te nemen, maar dat door kaderstelling over bijvoorbeeld schaalgrootte deelname in de coalitie onmogelijk was. De gevestigde maatschappelijke organisaties, die capabel waren met betrekking tot het kader, zijn zodoende wederom de subsidierelatie met de gemeente aangegaan. Gelet op het spanningsveld dat ontstaat als gevolg van de veranderende verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving is de voornaamste conclusie dat de rolverdeling onderling en daarmee ook de verantwoordelijkheid is veranderd. Enerzijds is er ruimte geboden, waar de
gemeente zich vooral als regisseur van het traject heeft opgesteld, anderzijds heeft de gemeente getracht om sturend te handelen, bijvoorbeeld door mogelijk belemmerende kaders te stellen. Er is gereageerd vanuit markt en samenleving op de geboden ruimte door de gemeente. Markt en samenleving hebben, dankzij hun kennis, expertise en ervaringen, met name bijgedragen aan de totstandkoming van de subsidie-uitvraag. Of het gevoel van eigenaarschap ook ligt bij deze partijen, is niet onderzocht, maar gebleken is wel dat zij een belangrijk aandeel hebben gehad.
Dit onderzoek is een case study geweest van een enkele case. De vraag is daarom gerechtvaardigd of dit onderzoek enige generaliserende betekenis heeft. Dit onderzoek is een intensieve studie geweest van een casus, zonder generaliserende ambities te pretenderen. Gezien de
25 resultaten is verder onderzoek van algemene implicaties van het concept maatschappelijk
aanbesteden aanbevolen. Kijkend naar de beperkte rol van kleine, doch mogelijk waardevolle partijen en de minimale betrokkenheid van burgers bij de totstandkoming van een aanbod, is
verdere verdieping met generaliserende ambities aanbevolen. Uit de casus blijkt tevens dat er op een succesvolle manier intensiever is samengewerkt tussen overheid enerzijds en markt en samenleving anderzijds. In de context van de noodzaak voor een andere overheid, de overdracht van steeds meer taken op lokale overheden en algehele bezuinigingen is dit een relevant resultaat. De manier waarop succesvolle samenwerking plaatsvindt, verdient daarom verder onderzoek. De manier waarop burgers betrokken zijn bij de totstandkoming van beleid is echter mogelijk een ander onderwerp van onderzoek, zo blijkt uit de minieme rol van burgers in deze casus. Onderzoek naar cases waarin burgers nauwer betrokken zijn bij het traject kan mogelijk uitkomst bieden.
Vanwege de zeer beperkte beschikbaarheid van literatuur, met name eerder onderzoek, kan dit onderzoek mogelijk incompleet zijn. De toelichting op het concept maatschappelijk aanbesteden is noodgedwongen gebaseerd op een manifest van Mark Waaijenberg. Daarnaast zijn de rollen en betekenis van partijen die niet verkozen zijn in de coalitie Zwolle Actief niet meegenomen in de dataverzameling. Mogelijk kan het wel deze relevante data leiden tot nieuwe inzichten over
bijvoorbeeld het coalitievormingsproces. Al met al is dit onderzoek relevant geweest door inzicht te geven in hoe een aanbestedingstraject in de praktijk verloopt en hoe daarbij ruimte wordt geboden aan maatschappelijk initiatief, wat de mogelijke implicaties ervan zijn en hoe dit gebruikt kan worden om het concept maatschappelijk aanbesteden verder te duiden.
26
Geraadpleegde literatuur
Bryman, A. (2008). Social research methods. Oxford: Oxford University Press.
Fung, A & Wright, E Olin (2003). Thinking about Empowered Participatory Governance., Deepening Democracy (pp. 1-2). New York: Verso.
Gemeente Zwolle. (2013a). Subsidieregeling dagactivering dak-en thuislozen. Zwolle. Gemeente Zwolle. (2013b). Werken vanuit vertrouwen. Zwolle.
Groen, I. (2013, Januari 9). Toelichting maatschappelijk aanbesteden. Zwolle.
Keijzer, B. (2013). Maatschappelijk aanbesteden. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2013). De Doe-Democratie. Den Haag. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2014, Juni). Samenwerken loont. Tijd voor Samen , pp. 51-57.
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2013). Terugtreden is vooruitzien. Den Haag.
Steen, M van der, Twist, M van, Chin-A-Fat, N & Kwakkelstein, K (2013). Pop-up publieke waarde. Nederlandse School Openbaar Bestuur.
Waaijenberg, M. (2006). Maatschappelijk aanbesteden. Mogen wij u inspireren? Den Haag: B&A. Weblog Zwolle. (2013, April 12). Geraadpleegd op 18 juni, 2014, van
27
Bijlage: Interviewvragen Jacky Wolters 2 juni 2014
1. Waarom heft de gemeente Zwolle ervoor gekozen het dak-en thuislozen maatschappelijk te gaan aanbesteden? In hoeverre is dit een vernieuwende keuze?
2. In hoeverre verschilt het gekozen aanbestedingstraject met een klassieke aanbestedingsprocedure?
3. Hoe is het aanbestedingstraject volgens u verlopen, ook in termen van chronologie?
4. In hoeverre biedt de gemeente Zwolle maatschappelijk initiatief de ruimte gelet op de specifieke kaderstelling in de subsidie-uitvraag?
5. Wat was de respons van partijen op de gestelde doelstellingen door de gemeente?
6. Hoe tevreden of gerustgesteld was de gemeente met het scala aan aanbiedingen vanuit markt en samenleving?
7. In hoeverre is er door de gemeente aangestuurd op het ontstaan van de verschillende mogelijke coalities?
8. Is Zwolle Actief ook verandert van stakeholder in shareholder?
9. Wat is de rol van (actieve) burgers in het traject en hoe zijn zij betrokken?
10. In hoeverre treedt de gemeente buiten haar grenzen en tracht het haar bedrijfsblindheid te doorbreken met deze keuze voor om maatschappelijk te gaan aanbesteden?
