Al doende leert men
Een onderzoek naar het effect van verschillend laaggeletterdheidbeleid
Auteur: T.S. van der Klei
Studentnummer: S1008365
Type document: Masterthesis
Opleiding: Masteropleiding Bestuurskunde Onderwijsinstelling: Radboud Universiteit Nijmegen
Faculteit: Faculteit der Managementwetenschappen Thesisbegeleider: Dr. P.J. Zwaan
Voorwoord
Voor u ligt het onderzoeksrapport ‘Al doende leert men’. Deze oplage is voortgekomen uit onderzoek naar effectieve laaggeletterdheidprogramma’s. Het onderzoek beoogt inzicht te verkrijgen in het effect van verschillend laaggeletterdheidbeleid om zodoende aanbevelingen te kunnen doen welke gepaste programma’s de SED organisatie kan inzetten om de laaggeletterdheid in Westfriesland te doen laten afnemen. De thesis is geschreven in het kader van het afstuderen in de masteropleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit te Nijmegen. Dit onderzoek is namens de SED organisatie verricht gedurende maart 2019 tot en met september 2019.
Graag wil ik enkele personen bedanken die onmisbaar zijn geweest voor het bewerkstelligen van deze thesis. Allereerst gaat mijn dank uit naar Risa Homan voor de kans die zij mij heeft gegeven om dit onderzoek namens de SED organisatie te mogen uitvoeren. Daarnaast wil ik Michaela van der Zel bedanken voor haar expertise op het gebied van laaggeletterdheid. Uiteraard wil ik mijn thesisbegeleider, dr. Pieter Zwaan, bedanken voor zijn kritische blik, constructieve feedback en welwillendheid mij te begeleiden. Ook de tweede lezer, dr. Jan-Kees Helderman, wil ik danken voor de tijd die hij in het lezen van deze thesis heeft gestoken. Tot slot wil ik iedereen die ik in de tussentijd over het onderwerp laaggeletterdheid heb gesproken bedanken voor alle opgedane kennis.
De lay-out van de tabellen in deze rapportage is gekleurd op basis van de huisstijl van de SED-organisatie.
Ik heb met veel plezier aan dit onderzoek gewerkt en ik wens u veel leesplezier toe!
Thomas van der Klei
Managementsamenvatting
Aanleiding voor dit onderzoek was de constatering dat in de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland (SED organisatie) meer dan 16% van de inwoners laaggeletterd wordt geschat. Als gevolg hiervan had de SED organisatie de intentie uitgesproken beleid op laaggeletterdheid te willen voeren. Dit onderzoek beoogde een bijdrage te leveren bij de invulling van dit beleid:
Aan de hand van een evaluatie-synthese is inzicht
verkregen in het effect van verschillende
laaggeletterdheidprogramma’s. Door de evaluatie-synthese kon bij drie effectieve laaggeletterdheidprogramma’s worden aangetoond dat de inzet de interventie daadwerkelijk de oorzaak van het effect is. De eerste effectieve interventie betrof een één jaar durende regionale PR-campagne wat bij mensen bleek te leiden tot meer kennis over laaggeletterdheid, een belangstellendere houding ten opzichte van laaggeletterdheid en meer inzet om laaggeletterdheid tegen te gaan. Het tweede programma bestond uit leesstimuleringsactiviteiten via de bibliotheek wat bij kinderen bleek te leiden tot een toename van taalontwikkeling. De derde interventie bestond uit leesstimuleringsactiviteiten via vrijwilligers en bleek bij kinderen te leiden tot een toename van verhaalbegrip. Hierna werden implementatiecondities van de laaggeletterdheidprogramma’s gecreëerd, die door middel van interviews op de beleidssituatie van de SED organisatie is getest. Op deze wijze konden aanbevelingen worden geformuleerd op basis van de centrale vraag in dit onderzoek:
Om tot inzet van de één jaar durende PR-campagne te komen wordt de SED organisatie
geadviseerd intern draagvlak te creëren. Het verwezenlijken van draagvlak is benodigd omdat het geld voor de campagne uit de drie individuele gemeenten beschikbaar gesteld dient te worden. Daarnaast wordt de SED organisatie geadviseerd om bibliotheek Stede Broec in haar laaggeletterdheidbeleid te betrekken en de eerste interventie met leesstimuleringsactiviteiten in te zetten. Tot slot bleek ondanks het feit dat de SED organisatie geen actief laaggeletterdheidbeleid voert zij wel al een eigen variant van het tweede programma met
“Het doel van het onderzoek is inzicht te verkrijgen in het effect
van verschillend
laaggeletterdheidbeleid,
“Welke programma’s kan de SED organisatie
geanalyseerde interventie vanwaar de SED organisatie wordt aangeraden hiermee door te gaan.
Inhoudsopgave
Voorwoord...2 Managementsamenvatting...3 Inhoudsopgave...4 Begrippenlijst...6 H1. Inleiding...10 1.1. Aanleiding...10 1.2. Probleemstelling...11 1.2.1. Doelstelling...11 1.2.2. Vraagstelling...11 1.2.3. Korte vooruitblik...131.3. Relevantie van het onderzoek...13
1.3.1. Maatschappelijke relevantie...13
1.3.2. Wetenschappelijke relevantie...14
1.4. Opbouw van het onderzoek...15
H2. Beleidskader...16
2.1. De definitie van laaggeletterdheid...16
2.1.1. IJkpunten geletterdheid...18
2.1.2. 1F & 2F...21
2.1.3. NT1’ers & NT2’ers...21
2.2. Landelijke aanpak laaggeletterdheid...22
2.2.1. Veranderde eisen, veranderd beleid...23
2.2.2. Toekomstige plannen omtrent laaggeletterdheid...24
3.1. Oorzaken laaggeletterdheid...27 3.1.1. Laaggeletterden in ‘oorzaakgroepen’...27 H4. Diagnostisch Kader...31 4.1. Evaluatie-synthese...31 4.1.1. Concretisering...33 4.2. Interviews...37 H5. Analyseresultaten...39 5.1. Evaluatie-synthese...39 5.1.1. Laaggeletterdheidbeleidsfactoren...42
5.2. Aanwezigheid implementatiecondities bij de SED organisatie...53
H6. Conclusie...60
6.1. Aanbevelingen aan de SED organisatie...64
6.1.1. Aanbevelingen op basis van het onderzoek...64
6.1.2. Overige aanbevelingen...66
6.3. Reflectie...67
6.4. Aanbevelingen voor vervolgonderzoek...68
Nawoord...69
Bibliografie...70
Bijlage 1: Appendix 1: ‘De kwaliteit van de evaluatieonderzoeken’...74
Bijlage 2: Appendix 2: ‘De inhoud van de evaluatieonderzoeken’...85
Begrippenlijst
Laaggeletterdheid is een onderwerp waarbij veel technische begrippen worden gebruikt. Om deze reden is ervoor gekozen om in deze rapportage een begrippenlijst toe te voegen. Ondanks dat de meeste begrippen in de rapportage worden toegelicht zijn deze eveneens in de begrippenlijst geïmplementeerd. Onderstaand vallen gebruikte begrippen met bijbehorende uitleg op alfabetische volgorde te zien.
Begrip Definitie/verklaring in dit onderzoek
Ambtelijke fusie In het geval van de SED organisatie: de ambtelijke capaciteiten van gemeente Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland zijn gebundeld. Het bestuur van de gemeenten is autonoom.
Analfabetisme Het fenomeen van niet kunnen lezen en schrijven Analyseresultaten In dit hoofdstuk bevinden zich de resultaten van het
onderzoek
Appendix/appendices In het geval van dit onderzoek: bijlages met daarin een uitgebreide visualisaties van de evaluatie-synthese Begrippenlijst In dit hoofdstuk staat een opsomming van alle
begrippen in het onderzoek die een beknopte uitleg nodig hebben
Beleidskader In dit hoofdstuk staan ontwikkelingen in en rondom de beleidsarena van laaggeletterdheid
Bibliografie In dit hoofdstuk staat een bronvermelding van alle bronnen die in het document zijn gebruikt
Bibliotheekwet Wet die het mogelijk maakt dat overheden
gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het netwerk van bibliotheken
‘Black box’ van beleid De kennis over hoe beleid werkt, naast de kennis of beleid werkt
Causaliteit Oorzaak en gevolg
Conclusie In dit hoofdstuk wordt de centrale vraag van het onderzoek beantwoord
Contingent Aan verandering onderhevig
Curatief In het geval van dit onderzoek: richt zich op het ‘verminderen’ van laaggeletterdheid
Diagnostisch kader In dit hoofdstuk worden de onderzoeksmethoden uiteengezet
Didactisch Onderwijskundig
Digibetisme Het fenomeen van niet met digitale informatie om kunnen gaan
Digitalisering Het fenomeen van het toenemend gebruik van digitale-informatie en apparaten in de samenleving
Doeltreffendheid De mate waarin het beoogde doel wordt behaald Documentgeletterdheid Kennis en vaardigheden die nodig zijn om informatie
afkomstig uit een veelheid aan teksten waar men in de samenleving mee wordt geconfronteerd te lokaliseren en te gebruiken
Ex ante evaluatief onderzoek Evaluatie voordat een interventie wordt ingezet Ex post evaluatief onderzoek Evaluatie nadat een interventie is ingezet
Evaluatie-synthese In het geval van dit onderzoek: een evaluatie van een bundeling aan evaluatierapporten
Gemeentefonds Begrotingsfonds waaruit gemeenten worden gesubsidieerd
Helicopterview Een algeheel overzicht
Heterogeniteit Ongelijksoortig
Homogeniteit Gelijksoortig
Inhoudsopgave In dit hoofdstuk staat een opsomming van alle hoofdstukken, inclusief paginanummers Inleiding In dit hoofdstuk staat een introductie van het
onderwerp, de probleemstelling en de beschrijving waar het onderzoek zich op richt
Integrale aanpak laaggeletterdheid In het geval van dit onderzoek: een aanpak die alle facetten van laaggeletterdheid vervult
Interviewtranscripten In dit hoofdstuk staan de uitwerkingen van de gehouden interviews
Kernvaardigheden Hieronder vallen: taalvaardigheid, rekenvaardigheid en probleemoplossend vermogen van volwassenen Laaggeletterde In dit onderzoek: een laaggeletterd persoon heeft
moeite met het gebruiken van gedrukte-, geschreven- en digitale- informatie om zelfredzaam te zijn in de maatschappij. Daarnaast heeft een laaggeletterde moeite met het bereiken van de persoonlijke doelen en het ontplooien van zijn of haar eigen kennis en mogelijkheden
Laaggeletterdheid-programma/interventie In het geval van dit onderzoek: een
programma/interventie die zich richt op het tegengaan van laaggeletterdheid
Managementsamenvatting Een beknopte uitleg over de inhoud van het onderzoek Maryland Scientific Methods Scale (SMS) Schaal die in dit onderzoek is gebruikt waarbij een
mate van zekerheid kan worden gegeven dat een geëvalueerd effect aan een
laaggeletterdheidprogramma is toe te schrijven Niveau 1F Vergelijkbaar met het niveau van primair en speciaal
onderwijs. Wanneer een kind dit niveau niet behaald, wordt dit gezien als een leerachterstand waarbij hij of zij een verhoogde kans heeft om later laaggeletterd te worden
Niveau 2F Vergelijkbaar met het niveau van VMBO en MBO 1,2 en 3. Voor een volwassene is dit het minimale niveau om niet onder laaggeletterde te worden geschaald
NT1’er Een persoon met Nederlands als moedertaal
NT2’er Een persoon met Nederlands als secundaire taal Preventief In het geval van dit onderzoek: richt zich op het
‘voorkomen’ van geletterdheid
Prozageletterdheid Kennis en vaardigheden die nodig zijn om informatie uit teksten te kunnen begrijpen en te gebruiken. Regionaal opleidingscentrum (ROC) Samenwerkingsverband van opleidingsinstituten die
Sociaal domein Een afdeling van de gemeente die zich richt op werk, participatie, zelfredzaamheid en zorg en jeugd
Sociaal wijkteam Een team van zorgprofessionals die zich richten op het oplossen van problemen op welzijnsniveau
Stichting Lezen & Schrijven Landelijke organisatie met het doel om
laaggeletterdheid te voorkomen en verminderen Taalhuis Westfriesland Het Taalhuis in de regio van de SED organisatie ‘Tel mee met Taal’ Het huidige landelijke laaggeletterdheidprogramma
vanuit de overheid
Theoretisch kader In dit hoofdstuk worden de oorzaken van laaggeletterdheid uiteengezet
Implementatieconditie In het geval van dit onderzoek: dit betreffen condities die de implementatie van effectieve
laaggeletterdheidprogramma’s bevorderen
Voorwoord In dit hoofdstuk wordt een dankwoord gegeven aan de personen die hebben meegeholpen aan dit onderzoek Welzijnsorganisaties Een organisatie die zich richt op het helpen van
mensen met een maatschappelijk probleem
Westfriese bibliotheken Bundeling van 14 bibliotheken in Westfriesland, waar bibliotheek Stede Broec onderdeel van uitmaakt Westfriesland In het geval van dit onderzoek: hiermee wordt de
jurisdictie van de SED organisatie bedoeld Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) Wet die het mogelijk maakt voor gemeenten om
verschillende vormen van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie te organiseren
Zelfredzaamheid Het fenomeen van het zelfstandig kunnen redden in het dagelijks leven
H1. Inleiding
1.1. Aanleiding
“Laaggeletterdheid is een enorm onderschat probleem” aldus Geke van Velzen (2019, par. 1), directrice van Stichting Lezen & Schrijven. In Nederland zijn er 2,5 miljoen mensen met een leeftijd tussen de 16 en 65 jaar die problemen hebben met lezen, rekenen en/of schrijven [CITATION Lez19 \p 10 \l 1043 ]. Een laaggeletterd persoon is iemand die niet volledig kan functioneren in de Nederlandse maatschappij doordat hij of zij moeite heeft met lezen, schrijven, begrijpen en het toepassen van informatie[CITATION Did11 \p 9 \l 1043 ]. Dat het aantal laaggeletterden in Nederland groeit komt onder andere door de vergrijzing, het toenemende aantal nieuwkomers en het groeiende aantal jongeren die laaggeletterd van school komen [CITATION Met19 \l 1043 ]. Eén van de prominentere problemen voor laaggeletterden is de digitalisering van de Nederlandse samenleving. Zo dienen we bijvoorbeeld eerst keuzemogelijkheden van een scherm af te lezen voordat we worden geholpen bij de apotheek [ CITATION Nat171 \l 1043 ].
Het huidige Nederlandse beleid omtrent laaggeletterdheid wordt uitgevoerd door gemeenten. Per gemeente wordt een budget beschikbaar gesteld voor de scholing van laaggeletterden [CITATION Algil \p 11 \l 1043 ]. Recent heeft het kabinet te kennen gegeven dat zij de komende vier jaar € 425 miljoen uittrekt voor laaggeletterdheidbestrijding, € 35 miljoen méér dan de voorgaande jaren [CITATION Dig19 \l 1043 ].
Zowel het aantal laaggeletterden als de ‘laaggeletterdheiduitgaven’ van de overheid nemen dus toe. Daarnaast blijkt dat slechts een beperkt aantal gemeenten erin slaagt om laaggeletterdheid te integreren binnen het sociaal domein [CITATION Sti161 \p 6 \l 1043 ]. Ditzelfde integratieprobleem doet zich voor bij de Noord-Hollandse gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland (SED organisatie). Sinds april 2017 heeft Oost-Westfriesland de twijfelachtige eer om tot de ‘top’ van de Nederlandse laaggeletterdheidregio’s te behoren [CITATION Fre17 \l 1043 ]. Waar het percentage laaggeletterden van de provincie Noord-Holland (12,7%) rond het landelijk gemiddelde (11,9%) schommelt, wordt dit in de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland boven de 16% geschat [CITATION Sti16 \p 18 \l 1043 ]. Ondanks dat het percent in Westfriesland hoger ligt dan het landelijk
In de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland wonen in verhouding tot het Nederlands gemiddelde veel laaggeletterde personen. Laaggeletterd zijn kan bij mensen leiden tot een slechtere arbeidspositie. Daarnaast hebben laaggeletterden vaker financiële problemen omdat zij de kernvaardigheden missen om financieel zelfredzaam te zijn. Daarbij zijn laaggeletterden qua gezondheid slechter af omdat zij moeite hebben met de informatie over gezondheid, ziekte en zorg (De Greef et al., 2018, p. 28). De maatschappelijke kosten van een laaggeletterde zijn volgens Stichting Lezen & Schrijven (2018) € 575,- per jaar. Deze kosten worden onder andere gemaakt in de vorm van extra ziekenhuisbezoeken, meer bijstandsuitkeringen en armoedekosten. In totaal komt dit neer op € 1,13 miljard per jaar op kosten van werkgevers, zorgverzekeraars, de overheid en de portemonnee van de laaggeletterden zelf (De Greef et al., 2018, p. 17).
De SED organisatie heeft de intentie uitgesproken laaggeletterdheid onder de Westfriese bevolking te willen verminderen. Door passend beleid op te stellen willen de gemeenten ervoor zorgen dat uiteindelijk al haar inwoners mee kunnen draaien in de Nederlandse maatschappij. Voor de invulling van dit laaggeletterdheidbeleid zijn gemeenten vrij te bepalen met welke middelen en voor welke doelgroepen zij dit opstellen (Israël et al., 2016, p. 11). Dit onderzoek tracht inzicht te verkrijgen in het effect van verschillend laaggeletterdheidbeleid. Uiteindelijk dient dit te resulteren in gedegen advies om laaggeletterdheid in Westfriesland aan te kunnen pakken.
1.2. Probleemstelling
1.2.1. DoelstellingDe doelstelling van het onderzoek luidt:
1.2.2. Vraagstelling
De centrale vraagstelling luidt als volgt:
“Het doel van het onderzoek is inzicht te verkrijgen in het effect van verschillend laaggeletterdheidbeleid, ten einde aanbevelingen te kunnen doen welke gepaste
programma’s de SED organisatie kan inzetten om de laaggeletterdheid in Westfriesland te doen laten afnemen.”
“Welke programma’s kan de SED organisatie inzetten om laaggeletterdheid onder haar inwoners te doen verminderen?”
Om de centrale vraag van dit onderzoek te beantwoorden, zijn een aantal deelvragen geformuleerd.
De eerste deelvragen luiden:
De eerste twee deelvragen zullen worden beantwoord door middel van een literatuurstudie. Allereerst wordt uiteengezet wat het begrip ‘laaggeletterdheid’ precies inhoudt en worden er enkele praktijktermen uitgelegd. Vervolgens worden enkele oorzaken van laaggeletterdheid uiteengezet in de vorm van ‘oorzaakgroepen’.
De derde deelvraag luidt als volgt:
Getracht wordt om middels een evaluatie-synthese de bovenstaande deelvragen te beantwoorden. Een evaluatie-synthese is in abstracte vorm een evaluatie van een bundeling aan evaluatierapporten. Door middel van deze werkwijze wordt gestreefd tot een aantal effectieve laaggeletterdheidprogramma’s te komen.
Bovendien wordt met de synthese getracht enkele implementatiecondities van de effectieve laaggeletterdheidprogramma’s te identificeren. Deze condities zullen in het empirische onderdeel van dit onderzoek getoetst worden op de situatie en mogelijkheden bij de SED organisatie.
De laatste deelvragen luiden:
1. Wat is laaggeletterdheid?
2. Waardoor ontstaat laaggeletterdheid?
3. Welke programma´s bestaan er om laaggeletterdheid aan te pakken en hoe
worden deze programma’s in de praktijk toegepast?
a. Wat is het effect van deze programma’s?
b. Onder welke condities is de implementatie van deze programma’s
effectief?
4. In hoeverre zijn de condities van effectieve laaggeletterdheidprogramma’s
aanwezig bij de SED organisatie?
5. Welke programma’s zouden voor de SED organisatie kunnen werken en
De laatste twee deelvragen worden door middel van kwalitatief onderzoek beantwoordt. Door wijze van interviews bij de SED organisatie zal worden gekeken of de implementatiecondities van effectieve laaggeletterdheidprogramma’s bij de gemeenten aanwezig zijn.
1.2.3. Korte vooruitblik
De centrale vraag van dit onderzoek behelst: “Welke programma’s kan de SED organisatie inzetten om laaggeletterdheid onder haar inwoners te doen verminderen?”. Allereerst wordt door een literatuurstudie getracht het begrip laaggeletterdheid te verduidelijken en oorzaken van laaggeletterdheid uiteen te zetten.
Het rapport betreft een combinatie van ex ante en ex post -evaluatief onderzoek. Het doel is door middel van deze werkwijze inzicht te verkrijgen in het effect van laaggeletterdheidprogramma’s. Met de ex post evaluatie is het ook de intentie om enkele implementatiecondities van de effectieve laaggeletterdheidinterventies te identificeren. De ex post evaluatie richt zich hierbij primair op de doeltreffendheid van de programma’s die laaggeletterdheid tegengaan [ CITATION Min031 \l 1043 ]. De ex post evaluatie zal worden vormgegeven middels een evaluatie-synthese waarbij meerdere evaluaties van laaggeletterdheidprogramma’s zullen worden doorgelicht [CITATION Kle05 \p 62 \l 1043 ]. Daarnaast wordt via de ex ante evaluatie getracht inzicht te verkrijgen of de te stellen condities van effectieve laaggeletterdheidprogramma’s bij de SED organisatie aanwezig zijn. De ex ante evaluatie zal door middel van interviews worden uitgevoerd. Hierbij kan ex ante evaluatie dienen voor het tot stand komen van toekomstige beleidsprogramma’s en het creëren van draagvlak voor laaggeletterdheidbeleid binnen de SED organisatie. Ex ante evaluatie is namelijk zinvol voor ‘nieuw beleid’ waarvan de invulling nog open is, hetgeen wat bij de SED organisatie van toepassing is [CITATION Min03 \l 1043 ].
1.3. Relevantie van het onderzoek
Om de relevantie van dit onderzoek behapbaar te maken is onderscheid gemaakt tussen de maatschappelijke relevantie en de wetenschappelijke relevantie.
1.3.1. Maatschappelijke relevantie
Beoogd wordt om middels dit onderzoek een maatschappelijke bijdrage te leveren. Ook een laaggeletterde verdient per slot van rekening de kans om mee te kunnen draaien in de maatschappij. Het ontstaan en behouden blijven van laaggeletterdheid kan vele oorzaken hebben. In Nederland heeft een grote groep autochtone volwassenen bijvoorbeeld nooit
bevolkingsgroepen of dat dit ouderen betreffen die in de oorlogsjaren thuis hebben moeten helpen [CITATION Boh04 \p 21 \l 1043 ]. Over deze en andere ontstaanswijzen van laaggeletterdheid wordt in hoofdstuk 3 dieper ingegaan. Daarnaast is het in ieders belang om laaggeletterdheid in Nederland terug te dringen om zo een mogelijke maatschappelijke tweedeling te voorkomen. Het achterliggende idee hierbij is dat door trends zoals de digitalisering, laaggeletterden qua ontwikkeling nog verder af komen te staan van niet-laaggeletterden [ CITATION Nat171 \l 1043 ].
1.3.2. Wetenschappelijke relevantie
Naast het leveren van een maatschappelijke contributie beoogt het rapport ook een wetenschappelijke bijdrage te leveren. Daar waar vele gemeenten worstelen met de integratie van laaggeletterdheid binnen het sociale domein, kan dit rapport een inspirerende ‘how-to’ bijdrage leveren aan de opzet van toekomstig laaggeletterdheidbeleid [CITATION Sti161 \p 6
\l 1043 ]. Daarnaast
staat het onderzoek naar effectieve laaggeletterdheidprogramma’s nog in de kinderschoenen. De Nederlandse overheid beaamt dit door te stellen dat in de periode 2020-2024 per gemeentelijke regio een betrouwbaar beeld dient te komen van “het bereik, het type en de kwaliteit van het aanbod en de effectiviteit van verschillende interventies” [CITATION Dea19 \l 1043 ]. Door de evaluatie-synthese die in dit rapport wordt gehanteerd wordt getracht inzicht te verkrijgen op de ‘black box’ van beleidsinterventies (Klein Haarhuis et al., 2005, p. 62). Bovendien wordt de roep om ‘Evidence Based Policy’, oftewel de ‘what works’ aanpak, in de bestuurlijke wereld steeds groter [CITATION Ver10 \p 275 \l 1043 ].
Naast de evaluatie-synthese wordt ook naar de beleidssituatie van de SED organisatie gekeken. Dit beeld zal tot stand komen door middel van interviews waarbij wordt gekeken of implementatiecondities van effectieve laaggeletterdheidprogramma’s bij de SED organisatie aanwezig zijn. Gehoopt wordt dat het theoretische raamwerk van dit onderzoek gemeenten kan helpen bij het ontwikkelen toekomstig van laaggeletterdheidbeleid.
1.4. Opbouw van het onderzoek
In hoofdstuk 2: beleidskader wordt ingegaan op de context van het onderzoek. Hierin wordt een centrale definitie van laaggeletterdheid gesteld, huidige en toekomstige ontwikkelingen van landelijke laaggeletterdheidbeleid besproken en wordt een schets gepresenteerd van de centrale organisatie in dit onderzoek. In hoofdstuk 3: theoretisch kader worden groepsgewijs oorzaken van laaggeletterdheid uiteengezet.Vervolgens worden in hoofdstuk 4: diagnostisch kader de methoden van het onderzoek doorgenomen. In hoofdstuk 5: analyseresultaten worden de resultaten van het onderzoek besproken. Allereerst worden in dit hoofdstuk de effecten van de verschillende laaggeletterdheidprogramma’s weergeven. Bovendien worden in dit hoofdstuk uitkomsten gepresenteerd met betrekking tot het testen van implementatiecondities van de effectieve laaggeletterdheidprogramma’s bij de centrale organisatie in dit onderzoek. Tot slot wordt in hoofdstuk 6: conclusie een antwoord gegeven op de centrale vraag van het onderzoek. Daarnaast vindt er in dit hoofdstuk een reflectie op het onderzoek plaats en worden er aanbevelingen voor vervolgonderzoek gedaan.
Om een helicopterview van het onderzoek te kunnen krijgen is ervoor gekozen om een schematisch overzicht van het onderzoek te weergeven, te zien in figuur 1.
Centrale vraagstelling:
Welke programma’s kan de
SED organisatie inzetten om
laaggeletterdheid onder haar
inwoners te doen
verminderen?
(Conclusie & aanbevelingen)
De beleidssituatie bij de
SED organisatie
(Interviews)
Waardoor ontstaat
laaggeletterdheid?
(Theoretisch kader)
Wat is
laaggeletterdheid?
(Beleidskader)
Onderzoeksdoel:
Inzicht verkrijgen in het effect van
verschillend beleid. Effectieve
laaggeletterdheidprogramma's met
bijbehorende implementatiecondities
(Evaluatie-synthese)
H2. Beleidskader
Dit hoofdstuk begint met het stellen van een centrale definitie van laaggeletterdheid. Daarnaast stonden in hoofdstuk 1 een aantal begrippen en ontwikkelingen die verdere uitleg vragen. Deze toelichting zal in hoofdstuk 2.2. worden gegeven door wijze van een beschrijving van de huidige en toekomstige ontwikkelingen in de landelijke aanpak van laaggeletterdheid. Ten slotte zal in hoofdstuk 2.3 een schets worden gegeven van de centrale organisatie in dit onderzoek.
2.1. De definitie van laaggeletterdheid
De term ‘laaggeletterd’ roept vaak de associatie op van mensen met een taalgebrek wie zich op de rand van analfabetisme en basale geletterdheid bevinden. Bovendien wordt vaak gedacht dat laaggeletterden alleen moeite hebben met taal terwijl laaggeletterden ook moeite kunnen hebben met rekenen of taal én rekenen (De Greef et al., 2018, p. 10). Daarnaast nemen veel mensen aan dat laaggeletterden analfabeten zijn, terwijl sommige laaggeletterden wel kunnen lezen, schrijven en/of rekenen, maar niet het minimale startkwalificatieniveau voor de samenleving beheersen (De Greef et al., 2018, p. 10). Tevens wordt vaak gedacht dat wanneer iemand niet digitaal vaardig is, diegene automatisch laaggeletterd is. Echter vallen digibeten niet onder het begrip laaggeletterdheid (De Greef et al., 2018, p. 10). Ten slotte bestaat het idee dat kinderen met een te laag taal- of rekenniveau laaggeletterd zijn, daarentegen is laaggeletterdheid op kinderen en jongeren niet van toepassing. De reden hierachter is dat zij nog bezig zijn hun eindniveau met betrekking tot vaardigheden te verwerven (De Greef et al., 2018, p. 10). Zo wordt er in de praktische uitvoering van laaggeletterdheidbeleid gesproken over het preventief voorkomen van laaggeletterdheid bij kinderen en het curatief tegengaan van laaggeletterdheid bij volwassenen.
Om het concept laaggeletterdheid goed te kunnen begrijpen dient het begrip eerst te worden omgedraaid vanuit geletterdheid. Geletterdheid verwijst zodoende naar taalvaardigheden zoals lezen en schrijven, echter is de betekenis breder dan dat. Mensen zijn namelijk niet ‘ongeletterd’ of ‘geletterd’, maar méér of minder geletterd. Omdat het moeilijk is te oordelen wanneer iemand (on)voldoende geletterd is, heeft Nederland mee gedaan aan drie belangrijke onderzoeken met betrekking tot kernvaardigheden. Deze onderzoeken worden in het onderstaande stuk gebruikt om het begrip van geletterdheid goed te kunnen ontleden.
kernvaardigheden van volwassenen, het IALS (International Adult Literacy Survey) uitgevoerd. Binnen het onderzoek werd onderscheid gemaakt tussen twee aspecten van geletterdheid: proza- en documentgeletterdheid. Prozageletterdheid betreft de klassieke benadering waarbij het gaat om kennis en vaardigheden die nodig zijn om informatie uit teksten te kunnen begrijpen en te gebruiken. Documentgeletterdheid bevat kennis en vaardigheden die nodig zijn om informatie afkomstig uit een veelheid aan teksten waar men in de samenleving mee wordt geconfronteerd te lokaliseren en te gebruiken (Fouarge et al., 2011, pp. 9-10). Het onderzoek bleek later een agendasetting functie te hebben omdat uit de resultaten bleek dat een groot aantal volwassenen moeite heeft met lezen en rekenen [CITATION Bui141 \p 9 \l 1043 ]. Als gevolg van het IALS onderzoek ontstond veel commotie en aandacht voor het probleem van laaggeletterdheid. Daarnaast is het IALS onderzoek de bakermat van de huidige laaggeletterdheidkennis. Vervolgens werd in 2007 het ALL (Adult Literacy and Life Skills Survey) onderzoek gehouden. Dit rapport legde vooral de heterogeniteit van laaggeletterden bloot [CITATION Bui141 \p 9 \l 1043 ]. Op de heterogeniteit van ‘groepen laaggeletterden’ wordt in hoofdstuk 3.1. dieper ingegaan. Het ALL onderzoek vormde dan ook de basis voor het landelijke actieprogramma ‘Taal voor het Leven’, de voorganger van het huidige programma ‘Tel mee met Taal’, welke in hoofdstuk
2.2. wordt behandeld. Het meest recente onderzoek
betreft het in 2012 uitgevoerde PIAAC (Programma fort he International Assessment of Adult Competencies). Naast het feit dat het PIAAC het meest recente onderzoek is, borduurt het onderzoek voort op de kennis van het IALS- en het ALL onderzoek. Het PIAAC betreft een onderzoek in 24 landen om het niveau van kennis en vaardigheden van personen in de leeftijdscategorie van 16 tot en met 65 jaar in kaart te brengen. Het onderzoek wordt eens in de tien jaar uitgevoerd, vanwaar de meest recente gegevens uit 2012 komen [CITATION Bui141 \p 10 \l 1043 ].
In het publieke debat wordt vaak gesproken over basisvaardigheden, maar in dit onderzoek wordt gekozen voor de term ‘kernvaardigheden’. De reden hierachter is dat basisvaardigheden vaak geassocieerd worden met een minimumniveau van vaardigheden die men zou moeten beheersen, terwijl het bij kernvaardigheden gaat om beheersingsniveaus die van eenvoudig tot complex lopen [CITATION Bui141 \p 10 \l 1043 ]. Onder kernvaardigheden vallen taalvaardigheid, rekenvaardigheid en probleemoplossend vermogen van volwassenen. Hierbij gaat het om informatie in teksten, figuren of grafieken, zowel online als op papier [CITATION Bui141 \p 10 \l 1043 ]. Bij voldoende beheersing van de kernvaardigheden kan
een volwassene zelfredzaam zijn in de Nederlandse maatschappij (De Greef et al., 2018, p. 10). Om de kernvaardigheden in het PIAAC onderzoek te kunnen meten dienden respondenten uitgebreide achtergrondvragenlijsten invullen. Hierdoor konden ‘ongeletterde’ mensen niet aan het onderzoek meedoen vanwaar er een officieuze scheiding tussen analfabetisme (c.q. ongeletterdheid) en (laag)geletterdheid ontstond (Fouarge et al., 2011, p. 10).
Het begrip laaggeletterdheid heeft in de afgelopen jaren te maken gehad met een verruiming. Hierdoor vallen er meer mensen onder de noemer laaggeletterdheid. Een van de oorzaken hiervan is de digitalisering, waar in paragraaf 2.2.1. meer aandacht aan wordt besteed. Daarnaast is er sprake van verruiming van het begrip van laaggeletterdheid inzake de benodigde kernvaardigheden om als geletterde te worden gezien. Zo zijn de begrippen proza-en documproza-entgeletterdheid uit het IALS-onderzoek in het recproza-ente PIAAC-onderzoek samengevoegd tot één noemer ‘geletterdheid’ en zijn de metingen verbreed met de noemers ‘taalcomponenten’, ‘gecijferdheid’ en ‘probleemoplossend vermogen in ICT omgevingen’. Zodoende komen we tot de volgende centrale definitie van laaggeletterdheid in dit onderzoek: “Een laaggeletterd persoon heeft moeite met het gebruiken van gedrukte-, geschreven- en digitale- informatie om zelfredzaam te zijn in de maatschappij. Daarnaast heeft een laaggeletterde moeite met het bereiken van de persoonlijke doelen en het ontplooien van zijn of haar eigen kennis en mogelijkheden” (Fouarge et al., 2011, p. 9)
2.1.1. IJkpunten geletterdheid
Geletterdheid bevat drie niveaus welke in het volwassenenonderwijs als standaarden worden gezien. De niveaus betreffen één didactisch ijkpunt en twee maatschappelijke ijkpunten, welke inhoudelijk ook terugkomen in de bovenstaande definitie van laaggeletterdheid. Met het oog op het uiteenzetten van het begrip laaggeletterdheid is ervoor gekozen om deze ijkpunten van geletterdheid toe te lichten.
Het didactische (c.q. lerend) ijkpunt gaat tweeledig om de technische beginselen van het lezen en schrijven en het inzicht verkrijgen in functies en gebruik van geschreven taal. Echter biedt het didactische ijkpunt wel een persoonlijke maar geen maatschappelijk perspectief (Bohnenn et al., 2004, pp. 17-18). Hiervoor zijn de twee maatschappelijke ijkpunten opgesteld. Het eerste maatschappelijke ijkpunt wordt als minimale basis voor het sociaal-maatschappelijk functioneren gezien (Bohnenn et al., 2004,
verder te leren voor zowel het beroep als de eigen ontplooiing (Bohnenn et al., 2004, pp. 19-20). Onderstaand worden de drie ijkpunten van geletterdheid verder toegelicht.
Het didactische ijkpunt
Het eerste ijkpunt vormt een soort basis voor de noemer geletterdheid. Zoals hierboven vermeldt gaat het om de technische beginselen en middelen van het lezen en schrijven. Wanneer een persoon qua geletterdheid zich op dit didactische ijkpunt bevindt zal diegene zich in zijn of haar persoonlijke omgeving weten te redden. Echter biedt het didactische ijkpunt geen maatschappelijk perspectief. De meeste taken waarmee personen buiten hun eigen omgeving te maken krijgen, vereisen de lees- en schrijfvaardigheden op de maatschappelijke ijkpunten of hoger (Bohnenn et al., 2004, pp. 17-18). Een overzicht van de lees- en schrijfhandelingen bij het didactische ijkpunt valt te vinden in figuur 2.
Het eerste maatschappelijke ijkpunt
Dit ijkpunt wordt als een minimale basis gezien voor het sociaal-maatschappelijk functioneren. In het verleden diende dit als niveau waarop volwassenen als volledig gealfabetiseerd werden beschouwd. Vanwege de toenemende eisen van geletterdheid ligt het huidige benodigde niveau hoger (Bohnenn et al., 2004, pp. 18-19). Anders gezegd betekent het dat wanneer een persoon dit niveau van geletterdheid bezit, hij of zij in de huidige maatschappij niet succesvol een beroepsopleiding kan volgen waarbij geen extra aandacht is voor taal. Wanneer de persoon besluit een functiegerichte training te doen, is dit wel mogelijk (Bohnenn et al., 2004, pp. 18-19). Voor een overzicht van de lees- en schrijfhandelingen passend bij het eerste maatschappelijke ijkpunt, zie figuur 2.
Het tweede maatschappelijke ijkpunt
Het laatste ijkpunt wordt gezien als het niveau waarbij een individu zich kan ontwikkelen voor zowel beroeps- als persoonlijke ontplooiing. Gezien de ‘gestegen geletterdheidseisen’ is dit ijkpunt ingetreden als niveau om een persoon als gealfabetiseerd te zien (Bohnenn et al., 2004, pp. 19-20). In figuur 2 valt een verduidelijking te vinden van de lees- en schrijfhandelingen bij het tweede maatschappelijke ijkpunt, hierbij voeren personen meer denkwerk en activiteit uit.
Figuur 2: IJkpunten geletterdheid (Bohnenn et al., 2004, pp. 17-20)
IJkpunt Leeshandelingen Schrijfhandelingen
Didactisch ijkpunt De persoon leest zijn/haar eigen naam en adres; De persoon herkent
belangrijke documenten (brieven, kaarten, rijbewijs);
De persoon begrijpt vertrouwde woorden, zeer eenvoudige zinnen en een kort, eenvoudig voor hem/haar geschreven bericht;
De persoon kan letterlijk gevraagde informatie halen uit standaardteksten; De persoon vormt zich een
idee van de inhoud van niet voor hen geschreven informatieve teksten op basis van illustraties, koppen en bekende woorden.
De persoon vult zijn/haar personalia in op een formulier;
De persoon schrijft een kaartje;
De persoon schrijft een bericht of verhalende tekst van enkele zinnen;
De persoon noteert gegevens in trefwoorden
Maatschappelijk ijkpunt (1) De persoon begrijpt binnenkomende post, zoals brieven, uitnodigingen en reclame;
De persoon zoekt en vindt informatie in alledaagse teksten zoals folders, advertenties, telefoonboeken en dienstregelingen De persoon begrijpt eenvoudige instructies of mededelingen; De persoon achterhaalt de hoofdgedachte in een artikel uit een krant of een tijdschrift.
De persoon vult formulieren in; De persoon noteert
gegevens bij een gesprek; De persoon schrijft brieven
en kaarten aan bekenden; De persoon schrijft eenvoudige formele brieven; De persoon geeft informatie in een boodschap of mededeling; De persoon schrijft een
korte beschrijvende tekst over zichzelf, een gebeurtenis of eigen leefomstandigheden. Maatschappelijk ijkpunt (2) De persoon volgt de
gedachtegang in een brief, artikel, verslag, studietekst, leesboek;
De persoon vormt zich een mening over een tekst (reclameboodschap of een artikel in een krant); De persoon kan uit
verschillende tekstsoorten (berichten, schema’s,
De persoon schrijft formele brieven; De persoon kan korte
samenvattingen, rapporten en verslagen volgens een bepaalde standaarden maken;
De persoon kan
ervaringen, gedachten en gevoelens onder woorden brengen in een
2.1.2. 1F & 2F
Buiten de definitie van laaggeletterdheid zijn er enkele praktische kaders welke niet buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Zoals eerder vermeld is laaggeletterdheid op kinderen in principe niet van toepassing. Echter wordt aan het eind van het basisonderwijs verwacht dat een leerling minimaal het taalniveau 1F behaalt. Hierbij moet gedacht worden aan teksten met een eenvoudige structuur en vaak gebruikte woorden [ CITATION Wou17 \l 1043 ]. Niveau 1F is vergelijkbaar met het level van primair en speciaal onderwijs [CITATION Taa19 \l 1043 ]. Wanneer het kind dit niveau niet behaald, wordt dit gezien als een leerachterstand waarbij hij of zij een verhoogde kans heeft om later laaggeletterd te worden (De Greef et al., 2018, p. 10). Voor een volwassene is het minimale niveau vastgesteld op 2F. Binnen dit niveau wordt verwacht dat een persoon moeilijkere teksten qua structuur en (on)bekende woorden aan kan. Het niveau 2F is soortgelijk aan het level van VMBO en MBO 1,2 en 3 [CITATION Taa19 \l 1043 ].
2.1.3. NT1’ers & NT2’ers
Bij de uitwerking van de ‘oorzaakgroepen’ in hoofdstuk 3.1. zal getracht worden onderscheid te maken in de heterogeniteit van laaggeletterden. Veelal wordt in deze groepen onderscheid gemaakt tussen twee verzamelnamen. Deze twee groepen betreffen NT1’ers en NT2’ers, welke naast de ijkpunten en de niveaus 1F & 2F ook voortkomen uit gestandaardiseerde referentiekaders in het volwassenonderwijs. NT1’ers betreffen laaggeletterden die Nederlands als moedertaal hebben, terwijl NT2’ers Nederlands als secundaire taal hebben (Bohnenn et al., 2004, p. 13). Beide groepen vallen onder het eerder besproken niveau 1F. Bovendien zijn de hiervoor genoemde ijkpunten zowel standaarden voor de geletterdheid van moedertaal als mensen waarvan Nederlands de tweede taal is (Bohnenn et al., 2004, p. 13). Gemeenten hebben door een wetswijziging in 2015 meer bestedingsvrijheid gekregen voor de educatie van NT1’ers en NT2’ers.
2.2. Landelijke aanpak laaggeletterdheid
Het huidige Nederlandse laaggeletterdheidbeleid wordt vormgegeven en uitgevoerd door gemeenten. Het budget hiervoor komt vanuit de Wet Educatie Beroepsonderwijs (WEB-gelden) en bevat € 59 miljoen, welke jaarlijks ten behoeve van de gemeenten met € 5 miljoen wordt verhoogd [CITATION Sam19 \p 42 \l 1043 ]. Gemeenten krijgen haar middelen tot noch toe uitgekeerd vanuit de WEB-gelden in de vorm van een specifieke uitkering. Het kabinet heeft daarentegen de intentie uitgesproken de uitkeringen in de toekomst te vergeven vanuit het Gemeentefonds [CITATION Sam19 \p 43 \l 1043 ]. Het kabinet beoogd met de decentralisatie een beleid te vormen wat aansluit bij de specifieke regionale behoeften. Daarnaast worden vindplaatsen zoals Taalhuizen en bibliotheken ingezet om het aanbod van laaggeletterdheid en kernvaardigheden te verbinden [ CITATION Sam19 \l 1043 ].
Sinds 2016 is de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) samen met bewindspersonen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) verantwoordelijk voor het de bestrijding van laaggeletterdheid (Israël et al., 2016, p. 3). De invulling van het landelijke laaggeletterdheidbeleid staat daarentegen wel nog in de kinderschoenen, zo wordt pas sinds 2012 beleid gevoerd op mensen die moeite hebben met rekenen naast mensen met taalproblemen.
Op dit moment is het landelijke programma ‘Tel mee met Taal’ in uitvoering. Dit programma zou eerst van 2016 tot 2018 plaatsvinden, maar is verlengd tot eind 2019. ‘Tel mee met Taal’ heeft als doel de landelijke laaggeletterdheid in Nederland te voorkomen en te bestrijden [CITATION Sap19 \p 5 \l 1043 ]. Het programma heeft twee hoofddoelstellingen: het verhogen van de zelfredzaamheid, participatie en/of ontwikkelingsmogelijkheden van mensen die hierin worden geremd vanwege beperkte taal-, reken-, en digitale vaardigheden en het creëren van een samenwerking tussen gemeenten en lokale partners om laaggeletterdheid in elke arbeidsregio te voorkomen en te bestrijden
[CITATION Sam19 \p 23-24 \l 1043 ]. Het
beleid wordt vandaag de dag uitgevoerd door gemeenten in de vorm van een budget voor de scholing van laaggeletterden (Israël et al., 2016, p. 3). In ‘Tel mee met Taal’ wordt onderscheid gemaakt tussen het curatief aanpakken van laaggeletterdheid bij volwassenen en het preventief voorkomen van laaggeletterdheid bij kinderen. Het idee hierachter is dat door middel van het focussen op de preventie van toekomstige laaggeletterdheid bij kinderen, zij
wordt geprobeerd taalachterstanden te voorkomen en het algemene taalbeheersingsniveau op het voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs te verhogen (Sapulete et al., 2019, p. 12 Bovendien zijn er nog een aantal ontwikkelingen ingezet waarmee wordt getracht laaggeletterdheid onder volwassenen beter te bestrijden. Zo dient een persoon te voldoen aan een bepaalde ‘taal-eis’ om bijstandsgerechtigd te zijn. Een persoon dient tenminste het taalniveau 1F te bezitten.
Daarnaast hebben gemeenten sinds 2015 meer bestedingsvrijheid in het educatiebudget door een wetswijziging inzake volwasseneneducatie. De wijziging zorgt ervoor dat gemeenten zowel formele als non-formele en informele educatietrajecten kunnen aanbieden. Een formeel educatietraject betreft onderwijs dat wordt aangeboden op een Regionaal Opleidingscentrum (ROC) waarbij tevens een diploma valt te behalen. Non-formele cursussen zijn opleidingstrajecten die vaak worden gegeven door een professional vanuit de gemeente of inhuur, samen met vrijwilligers. Informele cursussen worden daarentegen uitsluitend gefaciliteerd door vrijwilligers (Israël et al., 2016, p. 11).
Tot slot is het bevorderen van leesvaardigheden en het bestrijden van laaggeletterdheid als een van de speerpunten in de bibliotheekwet opgenomen (Sapulete et al., 2019, p. 12).
2.2.1. Veranderde eisen, veranderd beleid
De afgelopen decennia is gebleken dat laaggeletterdheid een contingent begrip is. In het vorige stuk kwam bijvoorbeeld al naar voren dat pas sinds 2012 het landelijke laaggeletterdheidbeleid rekenvaardigheid meeneemt. Echter was er rond het millennium al sprake van een verschuiving van geletterdheidseisen. Zo is in recentere studies meer aandacht besteed aan de algemenere vaardigheden omtrent laaggeletterdheid, welke niet uitsluitend te maken hebben met het gebruik van geschreven taal. In abstracte zin is er qua geletterdheidseisen een ontwikkeling te zien van hardop lezen, naar begrijpend lezen, naar functioneel lezen naar op den duur flexibel en kritisch informatie kunnen verwerken (Bohnenn et al., 2004, p. 8). Daarnaast is een ontwikkeling waar te nemen van het moeten herkennen van platte tekst zonder illustraties naar verscheidene vormen van tekstuele, visuele en grafische informatie, die via verschillende typen media naar buiten worden gebracht (Bohnenn et al., 2004, p. 8) . Een belangrijke invloedfactor op het ontstaan van de bovenstaande eisen is de digitalisering van de samenleving. In 2017 is de digitalisering van de overheid in gang gezet, hiermee werd getracht om zoveel mogelijk
zet zich door in alledaagse zaken waardoor steeds meer vaardigheden onder aspecten van geletterdheid vallen. Mede door de digitalisering is er een verschuiving opgetreden in het gebruik van geschreven taal. Daarnaast hebben we door media meer opties gekregen om taal te gebruiken. Dit voorgaande kan ook een averechts effect oproepen, anno nu hoeft iemand bijvoorbeeld niet persé een krant te lezen om het nieuws te volgen maar kan hij of zij dit ook tot zich nemen door middel van televisie, radio of internet. Daarentegen waren er vroeger meer beroepen waar men uit de voeten kon zonder lees- en schrijfvaardigheden, aangezien tegenwoordig alles ‘op papier moet’ (Bohnenn et al., 2004, p.8). Samenvattend vraagt de digitalisering om andere vaardigheden om voldoende te kunnen functioneren in het dagelijks leven. Zodoende omvat geletterdheid complexere vaardigheden, waardoor een volwassene die vroeger prima mee kon, vandaag de dag een laaggeletterde is [CITATION Tub18 \p 33 \l 1043 ]. De combinatie van complexere vaardigheden en het verhoogde algemene taalniveau zorgt ervoor dat er meer mensen binnen de noemer ‘laaggeletterde’ vallen. Waar in 2012 onder de oude noemer 1,3 miljoen mensen (tussen de 16 en 65 jaar) als laaggeletterd werden gezien, wordt onder andere door de huidige verruimde noemer 2,5 miljoen (inclusief de ‘nieuwe’ kernvaardigheden en 65-plussers) mensen laaggeletterd geacht. Van deze 2,5 miljoen mensen is ongeveer twee derde Nederlandstalig en een derde anders- of meertalig [CITATION Tub18 \p 33 \l 1043 ] (Israël et al., 2016, p. 3).
2.2.2. Toekomstige plannen omtrent laaggeletterdheid
De Nederlandse overheid heeft in maart jongstleden bekend gemaakt in de periode 2020-2024 € 425 miljoen beschikbaar te stellen voor de aanpak van laaggeletterdheid. Dit is € 35 miljoen meer dan in de voorgaande vierjarige periode [ CITATION Dig19 \l 1043 ]. Het kabinet spreekt hierbij uit zich vooral te willen focussen op mensen die van oorsprong Nederlands spreken maar toch laaggeletterd zijn. De toekomstige plannen zijn een vervolg op het hiervoor belichte landelijke programma ‘Tel mee met Taal’.
Het kabinet wil de komende jaren met het vervolg van het programma drie doelstellingen bewerkstelligen [ CITATION Dea19 \l 1043 ]. Ten eerste wil het kabinet meer mensen bereiken met een aanbod op maat, vooral voor mensen met Nederlands als moedertaal. Daarnaast wil de overheid meer kennis en transparantie over de kwaliteit en effectiviteit van aanbod, zo dient per regio een beeld gecreëerd te worden. Ten slotte wil het kabinet ‘samen aan de slag’ onder de regie van gemeenten. Het is de intentie van het kabinet om in 2024 alle gemeenten zelfstandig de regierol te laten voeren over de aanpak van
bij te zetten door middel van de onderstaande tien doelstellingen in figuur 3 [CITATION Dea19 \l 1043 ]. Het doel van dit onderzoek sluit aan bij de drie doelstellingen van het kabinet, waarbij getracht wordt inzicht te verkrijgen in het effect van verschillend laaggeletterdheidbeleid.
Figuur 3: Kabinetsdoelstellingen aanpak laaggeletterdheid 2020-2024[ CITATION Dea19 \l 1043 ]
Nummer Doelstelling
1 Zoeken naar nieuwe manieren om mensen te bereiken
2 Afspraken maken met gemeenten over het investeren in mensen die moeite hebben met taal, rekenen en digitale vaardigheden
3 Gemeenten krijgen extra geld om de afspraken uit te voeren 4 Er komt een landelijk programma om gemeenten te helpen
5 Werkgevers krijgen € 3 miljoen subsidie om te besteden aan opleidingen kernvaardigheden op de werkvloer
6 Werken aan leesbevordering bij kinderen en het helpen van gezinnen
7 Verbeteren van de kwaliteit van Taalhuizen en Taalpunten. De overheid trekt hiervoor € 500.000,- per jaar uit
8 Er komt een expertisecentrum kernvaardigheden
9 De resultaten van de aanpak van laaggeletterdheid worden via een website openbaar gemaakt
10 Ieder jaar geeft het kabinet € 700.000,- uit aan nieuwe ideeën, kennisdeling en het laten zien van goede voorbeelden
2.3. Schets van de SED organisatie
De SED organisatie is de centrale organisatie binnen dit onderzoek. De organisatie is een ambtelijke fusie van de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland, die sinds 1 januari 2015 van kracht is. Het werkgebied van de SED organisatie bevindt zich aan het IJsselmeer, in de ‘neus’ van Noord-Holland. In dit onderzoek betreft ‘Westfriesland’ de noemer voor het grondgebied van de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland. Westfriesland is een regio in Noord-Holland waaronder ook andere gemeenten vallen, maar ten faveure van dit onderzoek wordt met ‘Westfriesland’ alleen de jurisdictie van de SED organisatie bedoeld. De SED organisatie biedt ongeveer 400 werkplekken, die bijna 60.000 inwoners en vele bedrijven en toeristen bedienen [CITATION SED18 \l 1043 ]. Binnen de drie gemeenten zijn de colleges ondanks de fusie individueel verantwoordelijk voor de uitvoering van de gemeentelijke taken. De colleges functioneren hierbinnen als bestuurlijke opdrachtgever.
De SED organisatie worstelt net als een groot aantal andere gemeenten met het integreren van laaggeletterdheid in het sociaal domein [CITATION Sti161 \p 6 \l 1043 ]. Zo hebben de
laaggeletterdheid. Over de komst van dit beleid zijn de drie colleges eensgezind: “Laaggeletterdheid, digibetisme en taalachterstanden worden zoveel mogelijk voorkomen en op zijn minst gesignaleerd en aangepakt, zodat iedereen naar eigen vermogen kan mee doen”[CITATION Gem185 \p 22 \l 1043 ] [CITATION Gem186 \p 23 \l 1043 ] [CITATION Gem187 \p 24 \l 1043 ].
De colleges zien de urgentie van het probleem van laaggeletterdheid in. De regio Oost-Westfriesland, heeft namelijk de twijfelachtige eer om tot de ‘top’ van de Nederlandse laaggeletterdheid te behoren [CITATION Fre17 \l 1043 ]. De laaggeletterdheid percentages in de gehele jurisdictie van de SED organisatie zijn niet veel rooskleuriger. Waar het percentage laaggeletterden van de provincie Noord-Holland (12,7%) rond het landelijk gemiddelde (11,9%) schommelt, is dit in de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland een ander verhaal (16+%) (Bijlsma et al., 2016, p. 18). De SED organisatie en de raden van de drie gemeenten hebben unaniem de intentie uitgesproken om in de periode 2019-2020 een nota op te stellen waarin een integrale aanpak van de problematiek wordt beschreven.
Dit rapport tracht een aandeel te hebben in de invulling van deze integrale aanpak. Echter dient rekening gehouden te worden met het feit dat de besluitvorming per individuele gemeente wordt gehouden. De colleges van Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland kunnen individueel voor- of tegen de invulling van een bepaald laaggeletterdheidbeleid zijn. Pas wanneer alle colleges de invulling goedkeuren, kan de SED organisatie met de uitvoering aan de slag. Elk college heeft in haar uitvoeringsprogramma € 15.000,- begroot voor laaggeletterdheid, alleen is de vraag of dit gezamenlijk € 45.000,- kan worden voor toekomstig beleid [CITATION Gem185 \p 22 \l 1043 ][CITATION Gem186 \p 23 \l 1043 ][CITATION Gem187 \p 24 \l 1043 ].
H3. Theoretisch kader
In de voorgaande hoofdstukken is beschreven waar het onderzoek zich op focust. Tevens is benoemd dat de kennis over het effect van verschillend laaggeletterdheidbeleid op dit moment nog in de kinderschoenen staat. Getracht wordt om middels dit onderzoek een beleidstheoretisch kader te ontwikkelen voor toekomstig laaggeletterdheidbeleid. Het theoretisch kader in dit onderzoek zal zich hierdoor beperken tot het benoemen van oorzaken van laaggeletterdheid.
3.1. Oorzaken laaggeletterdheid
Een ingewikkeld punt met betrekking tot de aanpak van laaggeletterdheid is dat laaggeletterden geen eenvoudige homogene groep vormen. Laaggeletterden zijn zeer divers in leeftijd, geslacht, herkomst, maatschappelijke positie, levensstijl en werksituatie (De Greef et al., 2018, p. 20) (Bohnenn et al., 2004, pp. 21-22). Daarnaast verschilt de mate waarin laaggeletterden in hun dagelijkse leven met lees- en schrijftaken worden geconfronteerd, evenals de moeilijkheidsgraad van de taken. Bovendien is de wijze van omgaan met deze taken per laaggeletterde afwijkend, vanwaar de noodzaak om te leren lezen en schrijven van niet dringend tot heel urgent varieert (Bohnenn et al., 2004, p. 24). Ten slotte verschillen ook de individuele doelen per laaggeletterde, ouderen hebben bijvoorbeeld andere lees- en schrijfdoelen dan jongvolwassenen.
3.1.1. Laaggeletterden in ‘oorzaakgroepen’
Er is getracht binnen de heterogeniteit van laaggeletterdheid drie groepen te onderscheiden. Onderstaand worden deze drie groepen toegelicht inclusief de veelgenoemde bijhorende oorzaken van laaggeletterdheid (Bohnenn et al., 2004, p. 21).
Groep 1: niet of nauwelijks naar school geweest
De eerste groep bevat NT1’ers en NT2’ers die niet of nauwelijks naar school toe zijn gegaan (Bohnenn et al., 2004, pp. 21-22). Onder NT1’ers, oftewel autochtone Nederlanders, is deze groep relatief klein omdat het grootste deel van de Nederlandse bevolking minimaal basisonderwijs heeft gevolgd. Echter zijn er wel enkele uitzonderingen op de regel, bijvoorbeeld reizende bevolkingsgroepen in de vorm van kermis- en circusenclaves en ouderen die in de oorlogsjaren thuis moeten helpen in plaats van dat zij naar school konden gaan (Bohnenn et al., 2004, pp. 21-22).
‘Groep 1’ bestaat voor een groter deel uit volwassen allochtonen (NT2’ers) wie om verscheidene redenen in het land van herkomst niet of nauwelijks de kans hebben gehad om naar school te kunnen gaan. Oorzaken hiervan kunnen sociaaleconomisch (armoede), sociaalpolitiek (achterstelling), demografisch (afstand tot school) van aard zijn of door een oorlogssituatie zijn ontstaan (Bohnenn et al., 2004, p. 21). Deze groep NT2’ers zijn wederom heterogeen, hierbij gaat het om zowel oud- als nieuwkomers. Wel is bekend dat het om een hoger percentage vrouwen gaat dan mannen en zowel om jongeren als volwassenen (Bohnenn et al., 2004, p. 22). Reden hiervoor is dat vooral vrouwen en tieners in het kader van gezinshereniging naar Nederland zijn gekomen waarvan enkel de tieners één of twee jaar tot het einde van de leerplicht, onderwijs in Nederland hebben gehad. Hierdoor zijn er veel vrouwelijke inburgeraars wie nauwelijks een woord Nederlands spreken maar wel al jaren in Nederland woonachtig zijn. Onder deze vrouwelijke volwassenen vallen naast ‘groep 1’ers’ ook veel ‘groep 3’ers’, deze groep wordt verderop in dit stuk toegelicht.
Groep 2: wel naar school geweest, onvoldoende niveau
De tweede groep betreft NT1’ers en NT2’ers die wel naar school zijn geweest maar daar onvoldoende hebben leren omgaan met schriftelijke taken (Bohnenn et al., 2004, p. 22). ‘Groep 2’ is het meest divers vanwaar hier meer bij wordt stilgestaan.
In eerste instantie bevat deze groep volwassenen die leerproblemen of lichamelijke handicaps hebben en daardoor niet in staat zijn het niveau van het tweede maatschappelijke ijkpunt (paragraaf 2.1.1.) en niveau 2F (paragraaf 2.1.2.) te bereiken. Deze groep heeft consequent leerproblemen gehad, maar de toenemende eisen die de maatschappij aan geletterdheid stelt, benoemd in paragraaf 2.2.1., maakt deze groep nog kwetsbaarder. Daarnaast bevat ‘groep 2’ volwassenen die om meerdere redenen algemene leerproblemen ervaren. Een voorbeeld hiervan is dyslexie, een automatiseringstekort waarbij de persoon moeite heeft om vloeiend en geautomatiseerd te lezen en te spellen (Bohnenn et al., 2004, p. 22). Tevens is bij oudere laaggeletterden dyslexie niet altijd onderzocht, omdat de huidige staat van kennis toentertijd niet beschikbaar was (Bohnenn et al., 2004, p. 22).
‘Groep 2’ bevat ook mensen die wel naar school zijn geweest maar daar onvoldoende hebben leren omgaan met schriftelijke taken. Bij deze personen zijn geen specifieke leerproblemen of handicaps geconstateerd (Bohnenn et al., 2004, pp. 22-23). Binnen deze groep bevinden zich drie subgroepen.
De eerste subgroep bevat een verzameling van autochtonen (NT1’ers) die wel naar school zijn geweest. De voornaamste oorzaak van het behouden blijven van de laaggeletterdheid bij deze mensen is de schaamte over het niet kunnen lezen en schrijven, waarbij de persoon in kwestie vaak denkt dat hij of zij de enige laaggeletterde is. Gevolg hiervan is dat deze personen geen educatie volgen, waardoor men de laaggeletterdheid verbergt en zich afsluit voor eventuele hulp (Bohnenn et al., 2004, p. 23) . Van deze groep laaggeletterden wordt de oorzaak gehangen aan de sociaaleconomische- en de sociaal-culturele situatie. Daarnaast hebben de onderwijssituatie, persoonlijke kenmerken en de situatie van de laaggeletterden invloed op het ontstaan van deze groep laaggeletterden (Bohnenn et al., 2004, p. 23). De tweede subgroep bestaat uit allochtone volwassenen (NT2’ers) die in eigen land een opleiding hebben genoten en redelijk goed Nederlands spreken, maar toch problemen hebben met lezen en schrijven. Tevens bevat deze subgroep ook tweede-taal-verwervers die in eigen taal een voldoende niveau van geletterdheid hebben maar laaggeletterd zijn in het Nederlands. Dit kan zijn ontstaan wanneer de laaggeletterde geen mogelijkheid heeft gehad tot scholing in Nederland, een te oude educatie leeftijd heeft of met trauma’s schuwt (Bohnenn et al., 2004, p. 23).
De derde en laatste subgroep bevat de autochtone- en allochtone schoolverlaters. Deze personen vallen in de zogezegde ‘risicogroepen’, dit betreffen schoolverlaters uit lagere sociale klassen waarbij thuis mogelijk dialect wordt gesproken en waar in het gezin geen waarde wordt gehecht aan leren en lezen (Bohnenn et al., 2004, p. 23). Zo blijkt uit onderzoek van de onderwijsinspectie dat in de laatste twee basisschooljaren steeds meer leerlingen niet goed kunnen lezen en rekenen (De Greef et al., 2018, p. 23). Naast de veranderde eisen aan geletterdheid benoemd in paragraaf 2.2.1. en de inhoudelijke oorzaken van NT1’ers en NT2’ers benoemd in het voorgaande stuk, worden onderwijs en vergrijzing veelal aangehaald als oorzaken van laaggeletterdheid (Bohnenn et al., 2004, p. 23) . Laaggeletterden zelf spreken op latere leeftijd veelal over ‘slecht onderwijs in hun jeugd’. Hierbij leerden zij weinig, kregen zij amper aandacht en moesten zij taken doen welke niks te maken hadden met lezen en schrijven (Bohnenn et al., 2004, p. 23). Sommige laaggeletterden wijzen qua oorzaken van laaggeletterdheid ook naar de thuissituatie en zichzelf. Deze personen gingen niet veel naar school omdat zij bijvoorbeeld niet genoeg motivatie hadden om te leren of ze werden gesommeerd mee te helpen in het familiebedrijf (Bohnenn et al., 2004, p. 23).
Groep 3: tweede-taal-verwervers die (nog) geen Nederlands beheersen
De laatste groep bevat NT2’ers die het geschreven Nederlands nog niet beheersen. Deze personen kunnen in hun eigen taal vloeiend lezen en schrijven, maar hebben nog problemen met de Nederlandse taal. Echter betreft dit slechts een tijdelijk probleem omdat zij bezig zijn met het leren beheersen van de Nederlandse taal (Bohnenn et al., 2004, p. 21). Voor het onderwijs is dit belangrijk, aangezien men in de lesgroepen niet kan terugvallen op een gezamenlijke gesproken taal vanwege de verschillende taalachtergronden. Hierdoor kan uit deze groep leerpotentieel ontstaan wat nog niet eerder aan het licht kwam (Bohnenn et al., 2004, p. 21).
H4. Diagnostisch Kader
Dit onderzoek dient inzicht te verschaffen in het effect van verschillend laaggeletterdheidbeleid. Dat kennis hierover broodnodig is blijkt uit de in paragraaf 2.2.2. genoemde kabinetsdoelstellingen. Hierin werd gesteld dat het kabinet de komende jaren meer kennis over de effectiviteit van laaggeletterdheidbeleid wil. In hoofdstuk 4.1. wordt beschreven hoe getracht wordt deze kennis te verkrijgen. Tot slot wordt in hoofdstuk 4.2. belicht hoe de implementatiecondities van effectieve laaggeletterdheidprogramma’s bij de SED organisatie zullen worden getest.
4.1. Evaluatie-synthese
Het doel van dit onderzoek is inzicht te verkrijgen in het effect van verschillende laaggeletterdheidprogramma’s. Een laaggeletterdheidprogramma betreft in dit onderzoek een interventie die erop gericht is om laaggeletterdheid tegen te gaan. Een synoniem voor effectiviteit is doeltreffendheid: wanneer er wordt gesproken over de doeltreffendheid van laaggeletterdheidbeleid betekent dit de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte laaggeletterdheidprogramma’s is gerealiseerd [ CITATION Rij191 \l 1043 ]. Om de doeltreffendheid van laaggeletterdheidprogramma’s te meten dient de causaliteit tussen beleid en het gestelde effect te worden aangetoond. Echter kan dit effect ook optreden door externe factoren die niet zijn toebedeeld aan de inzet van het laaggeletterdheidprogramma. Om daadwerkelijk het effect van laaggeletterdheidbeleid te meten, zal een evaluatie-synthese worden uitgevoerd. Hierbij dienen bestaande evaluaties als gegevensbron voor de beantwoording van de vraag welke laaggeletterdheidprogramma’s doeltreffend zijn [CITATION Kle14 \p 54 \l 1043 ].
Een evaluatie-synthese wordt in abstracte zin ‘een evaluatie van evaluaties’ genoemd. In de evaluatie-synthese wordt een bundeling gemaakt van evaluatieonderzoeken met betrekking tot bepaalde laaggeletterdheidprogramma’s om zo tot een gesteld effect onder bijbehorende implementatiecondities te komen (Klein Haarhuis et al., 2005, p. 54) . De keuze voor een evaluatie-synthese heeft te maken met het feit dat er weinig literatuur beschikbaar is over welk laaggeletterdheidbeleid ‘werkt’. Het doel van dit hoofdstuk is om een analysekader op te stellen waarmee de evaluatie-synthese kan worden uitgevoerd.
Binnen de evaluatie-synthese worden twee stromingen samengevoegd. Ten eerste de visie van de The Campbell Collaboration en Evidence Based Policy (EBP), het legitimeren van beleid op basis van wetenschappelijk onderzoek [CITATION Coo02 \p 488 \l 1043 ]. Binnen deze stroming wordt getracht eisen te stellen aan de kwaliteit van onderzoeksopzetten om zo valide en betrouwbaar het effect van beleid te meten (Klein Haarhuis et al., 2005, p. 54). De achterliggende gedachte hierbij is dat deze visie ervoor zorgt dat er inzicht wordt verkregen in welk beleidsprogramma ‘werkt’. Door het stellen van kwaliteitseisen aan de evaluatieopzet kan betrouwbaar het effect van beleid worden gemeten (Cook et al., 2002, p. 494).
Om de causaliteit van de doeltreffendheid aan te tonen ligt de nadruk op het belang van (quasi)-experimenteel designs, bestaande uit een experimentele- en controlegroep, door deze twee groepen in te stellen kunnen naast de effectmeting ook eventuele contextuele effectinvloeden worden uitgeschakeld [CITATION Wei08 \p 3 \l 1043 ]. Een controlegroep is een groep met dezelfde kenmerken als de groep waarbij het laaggeletterdheidprogramma wordt verricht (c.q. de experimentele groep), maar waarbij de interventie niet wordt verricht. Op deze manier kan worden uitgesloten dat een waargenomen effect te wijten is aan spontane veranderingen [CITATION Wei08 \p 3 \l 1043 ]. In optima forma dienen de experimentele-en controlegroep ‘at random’ toebedeeld te zijn, dit houdt in dat de twee groepexperimentele-en steekproefsgewijs zijn geselecteerd. Het idee hierachter is dat het toewijzen van mensen volgens het toeval leidt tot twee groepen die gelijk zijn voor wat betreft achtergrondkenmerken en andere omstandigheden [CITATION Wei08 \p 3 \l 1043 ]. Uiteindelijk wordt de experimentele groep geconfronteerd met het beleidsprogramma, waarna de resultaten tussen de experimentele- en controlegroep worden vergeleken om het effect van het programma te meten.
Naast de visie van ‘welk beleid werkt’ wordt binnen de evaluatie-synthese gepleit voor een ‘Realist Synthesis’ [CITATION Paw02 \p 342 \l 1043 ]. Dit houdt in dat de kennis over hoe interventies werken, oftewel de ‘condities’, minstens zo belangrijk is voor beleidsmakers als de kennis over of het beleidsprogramma werkt, oftewel het gestelde ‘effect’. Wanneer er alleen kennis is van of beleid werkt, en niet hoe, blijft een beleidsprogramma een ‘versleutelde black box’ (Klein Haarhuis et al., 2005, p. 55). Het is daarom van belang om te kijken naar welk mechanisme (M) geactiveerd worden door een interventie (I) en leidt tot de uitkomst (O) en onder welke condities (C) dat gebeurt [CITATION Til97 \p 9 \l 1043 ]. Verderop in dit hoofdstuk wordt inhoudelijker op het CMO-model ingegaan.
4.1.1. Concretisering
Overkoepelend worden in de evaluatie-synthese drie vragen beantwoord: ‘Wat voor type interventie is het laaggeletterdheidprogramma in kwestie?’, ‘Hoe bruikbaar is de evaluatie voor de synthese?’ en ‘Hoe effectief is het laaggeletterdheidprogramma en onder welke condities gedijt dit effect?’ (Klein Haarhuis et al., 2005, pp. 62-63). Onderstaand wordt het plan ter beantwoording van deze vragen weergeven.
Programma typologie
De evaluatierapporten zullen ter voorbereiding op de synthese worden gerangschikt op basis van de aard van het betreffende laaggeletterdheidprogramma. Hierin zal onderscheid gemaakt worden tussen preventieve en curatieve laaggeletterdheidinterventies. Zoals eerder geïntroduceerd in hoofdstuk 2.1. wordt in de praktijk van laaggeletterdheidbeleid gesproken over het preventief voorkomen van laaggeletterdheid bij kinderen en het curatief tegengaan van laaggeletterdheid bij volwassenen.
Kwaliteit en bruikbaarheid van de evaluaties
Ter voorbereiding op de synthese dient de kwaliteit en bruikbaarheid van de geselecteerde onderzoeken te worden beoordeeld (Klein Haarhuis et al., 2005, p. 58). Dit dient gedaan te worden om te beoordelen of de te evaluatieonderzoeken geschikt zijn om te synthetiseren alsmede de mate van zekerheid te scheppen om uitspraken te kunnen doen over een effect van het desbetreffende laaggeletterdheidprogramma. Om de bruikbaarheid van de evaluatieonderzoeken te meten zijn drie kwaliteitscriteria opgesteld welke door Klein Haarhuis et al., (2005) worden aanbevolen. Dit betreffen het descriptieve validiteitscriterium, het programmatheorie criterium en het interne validiteitscriterium. Onderstaand worden de drie criteria schriftelijk toegelicht.
Ten eerste wordt de onderzoekskwaliteit beoordeeld aan de hand van het zogenaamde descriptieve validiteitscriterium [CITATION Wit04 \p 32-33 \l 1043 ]. Kort gezegd betekent dit de mate van adequate verslaglegging van de uitgevoerde evaluatie (Klein Haarhuis et al., 2005, p. 58). Om deel te kunnen nemen aan de evaluatie-synthese dient in het evaluatierapport op zijn minst een beschrijving te worden gegeven van de onderzoeksopzet (wat wordt er geëvalueerd?) en de meetmethode (hoe wordt er geëvalueerd?). Wanneer de bijbehorende vraagstellingen sluitend beantwoord kunnen worden spreekt dit onderzoek van een adequate verslaglegging en is de evaluatie geschikt voor de synthese (Klein Haarhuis et al., 2005, p. 58). Wanneer de gestelde vragen niet direct beantwoord kunnen worden, valt er onvoldoende
