Amnestie onder het Statuut van Rome
Nick Hannaart 11215615
Master: Strafrecht
Begeleider: prof. mr. dr. H.G. van der Wilt 18 juli 2017, Amsterdam
1 Voorwoord
Deze scriptie vormt het slotstuk van mijn master Strafrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Een aantal mensen wil ik speciaal bedanken voor hun bijdrage bij de totstandkoming van dit werk.
Robin Oskam, Annabel Timmermans en Marco Hannaart voor alle tijd die zij hebben vrijgemaakt voor het tussentijds doorlezen van stukken tekst.
Prof. mr. dr. H.G. van der Wilt van de Universiteit van Amsterdam, voor zijn bijdrage aan het geven van uitleg, tips, en voor het doorlezen van mijn scriptie op fouten.
Nick Hannaart
2 Abstract
In deze masterscriptie is onderzocht of, en zo ja welke vormen van, amnestie er hedendaags worden gegevens aan misdadigers van internationale misdaden, en of deze nationale
amnestiewetten van invloed zijn op de vervolging van internationale misdadigers voor het Internationale Strafhof.
In dit onderzoek zijn verschillende bronnen geraadpleegd, waaronder jurisprudentie, handboeken, tijdschriftartikelen en bronnen van internationaal recht. Op grond van het onderzoek kan worden geconcludeerd dat veel staten ervoor kiezen om na een conflict een amnestiewet af te geven voor alle misdadigers, waaronder misdadigers van internationale misdrijven. Recente voorbeelden hiervan zijn Zuid-Afrika, Argentinië en Chili.
Internationaal gezien lijkt de meest geaccepteerde vorm van amnestie de ‘voorwaardelijke amnestie’, waarbij – zoals de naam als zegt – bepaalde voorwaarden worden gesteld voordat er amnestie wordt gegeven. Deze voorwaarden zijn meestal dat - aan de hand van een ‘waarheids- en verzoeningscommissie’ - wordt beoordeeld of de misdaden met een politiek doel zijn gepleegd, en dat de dader openheid van zaken geeft in de door hem gepleegde misdrijven.
Het Statuut van Rome inzake de totstandkoming van het Internationale Strafhof zegt niets in de operatieve tekst over amnestiewetten. Bij de onderhandelingen over het Statuut werden door de onderhandelaars wel voorstellen gedaan om het ICC amnestiewetgeving te laten erkennen, maar hier bleek uiteindelijk te veel verdeeldheid over om een bepaling in het Statuut op te nemen.
Toch sluit het Statuut de mogelijkheid niet helemaal uit. Zo kan de aanklager oordelen dat hij de vervolging niet ‘in het belang van een goede rechtsbedeling’ vindt, en zodoende de
vervolging stoppen. Daarnaast kan de VN-veiligheidsraad van oordeel zijn dat de vervolging door het Internationaal Strafhof de internationale vrede en veiligheid in gevaar zou brengen, en dientengevolge kan het de vervolging opschorten op grond van artikel 16 van het Statuut.
Hoewel er meerdere impliciete mogelijkheden lijken te zijn om amnestie te accepteren voor het Internationaal Strafhof, lijkt de voorkeur toch uit te gaan naar vervolging van
internationale misdadigers. Staten zijn verplicht om – sommige – internationale misdaden te onderzoeken en te vervolgen. Op grond van het complementariteitsprincipe lijkt het
3 De eindconclusie van het onderzoek luidt dat het onderwerp op meerdere manieren kan
worden uitgelegd. Verschillende factoren lijken erop te duiden dat een amnestiewet er wel voor zorgt dat de vervolging staakt, terwijl andere factoren een verplichting lijken te scheppen om internationale misdadigers juist wél te vervolgen. Net als bij bijna elk
4 Inhoudsopgave
1. Introductie 6
2. De verschillende vormen van amnestie 8
2.1 Een onvoorwaardelijke amnestie 8
2.2 Een ‘zelf-amnestie’ 8
2.3 Een beperkte/politieke amnestie 8
2.4 Een voorwaardelijke amnestie 9
2.5 Een corrigerende amnestie 9
3. Nationale uitspraken omtrent amnestie 11
3.1 Introductie 11
3.2 Zuid- Afrika en de Truth and Reconciliation Commission 11 3.3 Argentinië en de ‘Ley de Punto Final’ en ‘Ley de Obediencia Debida’ 14
3.4 Chili en de periode na dictator Pinochet 15
4. Het Statuut van Rome omtrent amnestie 18
4.1 Introductie 18
4.2 De preambule en travaux préparatoires omtrent amnestie 18 4.3 Interpretatie van ‘niet in het belang van de goede rechtsbedeling’ 20 4.4 Art. 17 van het Statuut van Rome: het complementariteitsprincipe 26 4.5 Als een zaak reeds wordt onderzocht door een nationaal gerecht 27
4.6 Amnestie en ‘een gebrek aan goede wil’ 29
4.7 Praktische problemen 30
5. Internationaal recht omtrent amnestie 31
5.1 Duty to prosecute 32
5.2 Duty to prosecute voor oorlogsmisdaden 32
5.3 Duty to prosecute voor genocide 34
5.4 Duty to prosecute voor misdaden tegen de menselijkheid 35
5 6. Art. 16 Statuut van Rome: schorsing van vervolging door de Veiligheidsraad 38
7. Artikel 6(5) van het Tweede Additionele protocol bij het Verdrag van Geneve 40
8. Conclusie 43
6 1. Introductie
Op 21 april 2017 werd Guus K. tot 19 jaar gevangenisstraf veroordeeld voor medeplichtigheid aan oorlogsmisdrijven.1 Hij zou in strijd met wapenembargo’s wapens en munitie hebben
geleverd aan het regime van Charles Taylor en moest daarbij hebben geweten dat die wapens zouden worden ingezet voor het plegen van oorlogsmisdrijven en misdaden tegen de
menselijkheid. Ter verweer voerde Guus K. in hoger beroep aan dat het openbaar ministerie niet ontvankelijk was in de strafvervolging, omdat er in Liberia op 7 augustus 2003 een amnestie van kracht ging die onder andere zijn daden zouden dekken.2 Het hof oordeelde echter dat deze amnestie in strijd was met het internationale recht, omdat er binnen het internationale recht geen plaats zou zijn voor amnestie voor oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid.3 Het hof verwees daarbij naar een resolutie (1674) uit 2006 van de VN-veiligheidsraad, dat stelde dat oorlogsmisdadigers altijd vervolgd moeten worden. Deze uitspraak van het hof lijkt duidelijk. Binnen de internationale gemeenschap is er veel weerstand tegen het geven van amnestie voor internationale misdaden. Toch heeft zelfs de Verenigde Naties in meerdere landen tijdens de vredesonderhandelingen aangestuurd op het verlenen van amnestie voor misdadigers.4 Recente voorbeelden waarbij amnestie op tafel lag bij vredesonderhandelingen zijn onder andere: Sudan (Sudan Peace Agreement of 21 april 1994); de Democratische Republiek Congo (1999 Lusake Ceasefire Agreement); en Sierra Leone (Lome Peace Agreement of 8 juli 1999).5 Hoewel het in beginsel dus verwerpelijk lijkt, lijkt het desondanks in veel situaties toch een gewenste uitkomst.
Internationale misdrijven gaan heel de wereld aan en daarom is het belangrijk om goede richtlijnen te hebben om te bepalen welke vormen van amnestie wel, en welke vormen niet acceptabel zijn. Als deze richtlijnen duidelijk zijn, zijn staten eerder geneigd om alleen een amnestie te verlenen als die binnen deze criteria valt. De kansen dat misdadigers voor internationale misdrijven straffeloos blijven kunnen hierdoor worden gereduceerd.6 Het is daarom van groot belang dat wordt uitgezocht of, en zo ja wanneer, amnestie tot niet-ontvankelijkheid leidt. Het Internationaal Strafhof is immers de enige instantie die (bijna)7
1 Meervoudige strafkamer gerechtshof ‘s-Hertogenbosch, 21-04-2017, ECLI:NL:GHSHE:2017:1760 2 Idem., paragr. A.1.
3 Idem. paragr. A.1.3.
4 Scharf 1999, p. 507. De betreffende landen zijn: Cambodja, El Salvador, Haïti en Zuid-Afrika. 5 Naqvi 2003, p. 587.
6 Naqvi 2003, p. 588.
7 Het Internationaal Strafhof kan alleen vervolging starten naar misdaden die in de staten zijn begaan die partij
7 overal ter wereld een onderzoek kan starten naar schendingen van internationale misdaden indien staten dit zelf niet doen. De onderzoeksvraag in deze scriptie luidt:
Wordt misdadigers van internationale misdrijven op nationaal niveau amnestie verleend voor hun misdaden, en zo ja, kan het Internationaal Strafhof deze misdadigers van internationale misdrijven, zoals genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden, in zulke gevallen alsnog vervolgen?8
Het is van belang om nader in de gaan op de betekenis van het begrip ‘amnestie’. Het begrip stamt van het Griekse woord ‘amnesia’ af, wat ‘vergeetachtigheid’ betekent. Amnestie heeft er dus mee te maken met dat de misdaden van mensen worden ‘vergeten’. In dit stuk zal amnestie worden gedefinieerd als een daad van een soevereine macht om van de
strafrechtelijke vervolging van personen voor eerder begane misdaden af te zien.9 Hierbij zal geen onderscheid worden gemaakt tussen een amnestie die op zichzelf staat en een amnestie die is gegeven in combinatie met een waarheids- en verzoeningscommissie.10
In deze scriptie zal de opbouw als volgt zijn. Eerst zal er worden gekeken welke vormen van amnestie er zijn. Daarna zal er nader worden ingegaan op de nationale jurisprudentie omtrent amnestiewetgeving. Hierbij zal specifiek worden gekeken naar de landen Argentinië, Chili en Zuid-Afrika. Ten slotte zal er worden gekeken naar de taak van het Internationale Strafhof en naar wat het Statuut van Rome zegt over amnestiewetgeving. Hierbij wordt nader ingegaan op de afweging die het Internationaal Strafhof moet maken tussen het vervolgen van misdadigers en het ondersteunen van het vredesproces. Laat het Statuut de mogelijkheid open om van vervolging af te zien indien er een amnestie is gegeven of moet men altijd vervolgen voor internationale misdaden?
8 In deze scriptie zal er niet verder ingegaan worden op het misdrijf agressie. Dit is een misdrijf dat wel in artikel
5 van het Statuut van Rome is opgenomen, maar wat er met dit misdrijf precies strafbaar wordt gesteld is nog onduidelijk. Om het onderzoek enigszins te beperken, zal dit misdrijf verder buiten beschouwing worden gelaten.
9 Deze definitie van amnestie is overeenkomstig: Scharf 1999, p. 508.
10 Een amnestie moet tevens worden onderscheiden van een ‘pardon’. Alhoewel zij hetzelfde gevolg hebben, is
het doel van amnestie om vrede en verzoening te ondersteunen en heeft een pardon louter het doel om de vervolging te stoppen.
8 2. De verschillende vormen van amnestie
Er zijn verschillende soorten amnestie. Het is van belang om nader te bezien welke vormen dit zijn, omdat de ene vorm sneller wordt erkend door de internationale gemeenschap, dan de andere vorm. Hieronder zal ik een vijftal vormen van amnestie bespreken die in de praktijk het meest voorkomen en daardoor het meest relevant zijn voor deze scriptie.
2.1 Een onvoorwaardelijke amnestie
De eerste vorm van amnestie is de zogenaamde ‘onvoorwaardelijke amnestie’. Dit soort amnestie dekt alle misdaden die in een bepaalde periode zijn begaan.11 Deze vorm van amnestie stopt de strafrechtelijke vervolging voor alle misdaden, onder alle omstandigheden. Er worden geen nadere voorwaarden aan verbonden.
2.2 Een ‘zelf-amnestie’
De tweede vorm van amnestie is een ‘zelf-amnestie’. Deze vorm van amnestie is vaak een vorm van een onvoorwaardelijke amnestie. Het verschil zit hem in dat een ‘zelf-amnestie’ meestal door een regime wordt gegeven voor misdaden die in een bepaalde periode zijn begaan’.12 Een voorbeeld hiervan is te vinden in Argentinië, waar het toenmalige regime in 1983 zichzelf een amnestie heeft verleend voordat het afstand deed van de macht.13 Op deze
vorm van amnestie is veel kritiek. In Barrios Altos v. Peru (2001) heeft het Inter-Amerikaanse Hof voor de Mensenrechten geoordeeld dat deze vorm van amnestie de slachtoffers weerloos laat en hierdoor in strijd zou zijn met mensenrechten.14 Indien een regime een amnestiewet tot
stand brengt, kan het volgende regime de amnestiewet over het algemeen weer ongedaan maken. Dit zal echter niet snel gebeuren, omdat veel voormalige machthebbers nog hoge posities binnen het leger of de overheid bekleden. Dit is de reden waarom in Chili in de periode na Pinochet de ‘zelf-amnestie’ nooit is ingetrokken.15
2.3 Een beperkte/politieke amnestie
Deze vorm van amnestie wordt meestal gegeven aan specifieke groepen of personen voor een specifiek soort misdaden die in een bepaalde periode zijn gepleegd met een bepaald (politiek)
11 Vriezen 2012, p. 39. 12 Vriezen 2012, p. 41. 13 Vriezen 2012, p. 41.
14 IACtHR, Barrios Altos v. Peru, Series C, No. 75, Judgment of 14 May 2001 (Merits), par. 43. 15 Vriezen 2012, p. 42.
9 doel.16 Een voorbeeld hiervan is te vinden in Zuid-Afrika, waar in 1993 een amnestiewet werd
afgegeven die alleen de mogelijkheid toeliet om amnestie te verlenen aan misdadigers die hun misdaden hadden begaan met het (politieke) doel om de apartheid af te schaffen. Misdadigers die handelden uit persoonlijk gewin of persoonlijke wraak kwamen hier niet voor in
aanmerking.17 Hier zal ik later op terugkomen.
2.4 Een voorwaardelijke amnestie
Deze vorm van amnestie wordt meestal uitgevaardigd als onderdeel van een bepaald beleid om de vrede in landen te bevorderen na tijden van (burger)oorlog.18 Dit is ook in het geval van Zuid-Afrika gebeurd. Er werd een waarheids- en verzoeningscommissie (“Truth and Reconciliation Commission”) opgericht die moest beoordelen of iemand in aanmerking kwam voor een amnestie. Zulke waarheids- en verzoeningscommissies hebben enkele voordelen. Zij kunnen namelijk bijdragen aan het herstellen van de vrede en het op gang brengen van het verzoeningsproces na een conflict.19 Het doel van deze commissies is immers niet om iemand het gevang in te krijgen, maar om de waarheid boven tafel te halen, een stem te geven aan de slachtoffers, de gebeurtenissen exact vast te leggen, de verzoening in een land te versterken, het volk te onderwijzen en om adviezen te geven voor de toekomst, zodat men lessen kan trekken uit het verleden.
2.5 Een corrigerende amnestie
Deze vorm van amnestie strekt ertoe om de positie van onrechtmatig gedetineerde personen te herstellen na een conflict. Men kan hierbij denken aan soldaten van “de tegenstander” die een amnestie krijgen voor de handelingen die zij tijdens een oorlog hebben begaan. Dit zorgt ervoor dat het verleden los gelaten kan worden en het volk zich weer kan focussen op de toekomst. Volgens Ronald Slye is deze vorm van amnestie strikt genomen niet een vorm van amnestie, maar slechts een herstel van een onrechtmatigheid.20
16 Vriezen 2012, p. 42. 17 O’Shea 2002, p. 46. 18 Vriezen 2012, p. 34. 19 Robinson 2003, p. 483.
20 Vriezen 2012, p. 44, verwijzend naar: Ronald C. Slye: ‘The Legitimacy of Amnesties under International Law
and General Principles of Anglo-American Law: Is a Legitimate Amnesty Possible?’, Virginia Journal of
10 Tegenwoordig lijkt er zich een trend voor te doen waarbij er steeds vaker een voorwaardelijke amnestie wordt gegeven. Er wordt dan meestal als voorwaarde gesteld dat een persoon eerst moet worden beoordeeld door een waarheids- en verzoeningscommissie om te toetsen of hij voldoet aan de eisen om een amnestie te krijgen. Deze eisen zijn over het algemeen dat de misdadigers zijn daden moet bekennen en volledige openheid van zaken moet geven over de begane misdaad.
Uit onderzoek van Priscilla Hayner naar vijftien verschillende waarheidscommissies is gebleken dat strafrechtelijke vervolgingen in deze gevallen uiterst zeldzaam zijn, zelfs nadat bij deze commissies de identiteiten van de daders bekend waren geworden. Ze stelt dat in slechts een paar van de vijftien onderzochte gevallen de amnestiewetgeving ervoor zorgde dat de strafrechtelijke vervolging stopte, maar dat in de meeste gevallen er op voorhand al een de facto amnestie was – vervolging was daar nooit een serieuze optie.21 De commissies waren in deze gevallen slechts een dekmantel om iemand straffeloos te laten.
In de praktijk komt het erop neer dat waarheidscommissies en amnestiewetgeving twee complementaire mechanismen zijn om met misdaden uit het verleden om te gaan. Volgens Hayner zijn vormen van onvoorwaardelijke amnestie, zonder verdere eisen zoals een waarheidscommissie, niet langer een acceptabele optie.22 De keuze is tegenwoordig alleen nog maar tussen vervolging aan de ene kant en een amnestie in combinatie met een
waarheidscommissie aan de andere kant. In het volgende hoofdstuk zal ik kijken of deze stelling op waarheid berust. Is internationaal gezien er alleen nog maar een keuze tussen vervolging of amnestie met een waarheidscommissie? Of worden er toch nog andere soorten amnestiewetgeving aangenomen?
21 P. Hayner, 1994. 22 Idem.
11 3. Nationale uitspraken omtrent amnestie
3.1 Introductie
Om een goede achtergrond te schetsen over hoe de internationale gemeenschap met
amnestiewetgeving omgaat, zal ik hieronder meerdere voorbeelden geven van landen waarbij tijdens de vredesonderhandelingen aan plegers van internationale misdrijven een amnestie is verleend. De landen die aan bod zullen komen zijn Argentinië, Chili en Zuid-Afrika. Over deze landen is de meeste jurisprudentie te vinden omtrent amnestie en zij zijn voor deze scriptie dus het meest relevant.
Hoewel er in alle gevallen sprake is van een vorm van ‘amnestie’, dient het begrip ruim te worden genomen. Zo is er in Argentinië en Chili sprake van een onvoorwaardelijke amnestie. Voor het verkrijgen van amnestie werden in deze landen geen verdere eisen gesteld. In Zuid-Afrika werd dit wel gedaan. Om daar in aanmerking te komen voor een amnestie moest door een commissie worden beoordeeld of er complete openheid van zaken werd gegeven over de gepleegde misdaden. Het idee hierachter was dat waarheidsvinding voorop moest staan in het verzoeningsproces.
In deze scriptie vind ik beide vormen van amnestie relevant. Alhoewel de ene vorm van amnestie (door middel van waarheidscommissies) het doel heeft om de waarheid op tafel te krijgen en de andere vorm van amnestie louter het doel heeft om de vervolging te staken, blijft men in beide gevallen straffeloos voor de misdaden die men in het verleden heeft begaan.
3.2 Zuid- Afrika en de Truth and Reconciliation Commission.
Tot en met 1994 was er een apartheidsregime in Zuid-Afrika. De blanke minderheid regeerde het land en de zwarte meerderheid werd onderdrukt. Het staatsbestel was gefundeerd op de ondergeschiktheid van de zwarte mens. Dit heeft geleid tot een intern conflict in het land. De zwarte bevolking, georganiseerd in het Pan-Africanist Congress (PAC) en de African
National Congress (ANC), onder leiding van Nelson Mandela, kwam in opstand tegen het apartheidsregime. De protesten resulteerden uiteindelijk in een paniekreactie van de politie, waarbij 69 ongewapende demonstranten werden doodgeschoten.23 Hierop werd op 30 maart 1960 de noodtoestand uitgeroepen en het PAC en het ANC werden verboden.24
Tijdens deze strijd tegen het apartheidsregime werd geweld niet geschuwd. De politie en het
23 Muller 1981, p. 499-500. 24 O’Shea 2002, p. 43.
12 leger traden vaak hardhandig op tegen de demonstranten en begingen daarbij vele gruwelijke misdaden. In 1961 en 1976 werden er twee amnestiewetten (Idemnity Act of 1961; Idemnity Act of 1976) uitgevaardigd voor misdrijven die waren gepleegd om de publieke orde te handhaven.25 Deze amnestiewetten zorgden ervoor dat alleen de statelijke actoren in het conflict van vervolging gevrijwaard waren. Zo werden onder andere de President van Zuid-Afrika, andere leden uit zijn regering en hoge militaire leiders straffeloos gesteld voor daden die zij zowel in hun officiële capaciteit als in de privésfeer hadden begaan.
In 1990 kwam aan het apartheidsregime een einde. Rondom de feesten aan het einde van het apartheidsregime werd nog een laatste amnestiewet aangenomen: de Idemnity Act of 1990. In tegenstelling tot andere amnestiewetten gaf deze wet niet alleen amnestie aan de
machthebbers, maar ook aan de onderdrukte bevolking die in opstand was gekomen.26 De reden achter de wet was dat het noodzakelijk was voor de bevordering van een vredige afloop van het conflict.27
In 1993 werd er een nieuwe constitutie gekozen met daarin een ‘bill of rights’.28 Tijdens de onderhandelingen dwong de ‘De Klerk’- regering aan op een onvoorwaardelijke amnestie. Dit werd door de African National Congress geweigerd.29 Als compromis werd afgesproken dat er een amnestie zou komen voor alle misdaden die waren gepleegd met een politiek doel in de afgelopen burgeroorlog.30 Daartegenover stond dat er een ‘Promotion of National Unity and
Reconciliation Act’ werd aangenomen die een waarheids- en verzoeningscommissie (Truth and Reconciliation commission; TRC) oprichtte, die moest oordelen wie er voor een amnestie in aanmerking kwam.31
Om in aanmerking te komen voor amnestie moest men totale openheid van zaken geven over de strafbare feiten die waren gepleegd voor politieke doeleinden.32 Indien iemand informatie
verstrekte over de door hem begane misdaden en daarnaast spijt betuigde, dan beoordeelde de commissie of deze persoon amnestie kon worden verleend. De TRC moest hierbij wel
rekening houden met het motief van de dader, de ernst van het misdrijf, de rol van de dader in het misdrijf, de relatie tussen de daad en het te bereiken doel (effectiviteitsvereiste), en de
25 O’Shea 2002, p. 43. 26 O’Shea 2002, p. 44. 27 O’Shea 2002, 44. 28 O’Shea 2002, p. 45.
29 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 856.
30 South African Interim Constitution 1993, epiloog.
31 Promotion of National Unity and Reconciliation Act, Act. No. 34 of 1995 (artikel 18). 32 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 856.
13 proportionaliteit van het middel ten opzichte van het doel (proportionaliteitsvereiste).33
Iemand die de misdaden zou hebben begaan voor persoonlijk gewin of persoonlijke wraak kwam niet in aanmerking voor amnestie.34
In 1996 stapte een politieke organisatie, de Azanian People’s Organization (AZAPO), naar het Hooggerechtshof om de grondwettelijkheid van de amnestiewet te betwisten. De amnestiewet werd echter door het Zuid- Afrikaanse Hooggerechtshof bekrachtigd.35 Bij de beoordeling van de amnestiewet stelde het hof zich op het standpunt dat de
amnestiewet alleen aan de Constitutie moest worden getoetst, dus er vond geen toetsing aan verdragen36 en internationaal gewoonterecht37 plaats. Het hof oordeelde dat het internationale recht niet rechtstreeks doorwerkte in het nationale recht, maar dat deze eerst in nationale wetgeving moest worden omgezet. Dit was nog niet gebeurd.
Naar mijn mening is het Zuid-Afrikaanse hof aan dit punt te snel voorbij gegaan. Alhoewel Zuid- Afrika inderdaad een duaal rechtssysteem heeft, stelde artikel 35 lid 1 van de Interim Constitutie dat “[in] interpreting the provisions of this Chapter a court of law shall […] where applicable, have regard to public international law applicable to the protection of the rights entrenched in the Chapter”.38 Het hof had de Constitutie in ieder geval in het licht van het
internationale recht moeten bekijken, en was dan misschien tot een andere conclusie
gekomen. Op de regels die het internationale recht neerlegt met betrekking tot amnestie zal ik later terugkomen. Dat het hof de nationale belangen (van vrede en veiligheid) van
doorslaggevend belang vond, blijkt onder meer uit het commentaar van de President van het Hooggerechtshof van Zuid-Afrika, die stelde:
“That truth, which the victims of repressions seek so desperately to know is, in the circumstances, much more likely to be forthcoming if those responsible for such monstrous misdeeds are encouraged to disclose the whole truth with the incentive that they will not receive the punishment which they undoubtedly deserve if they do. Without that incentive there is nothing to encourage such persons to make the
33 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 857.
34 Artikel 20 lid 3 van de ‘Promotion of National Unity and Reconciliation Act’. 35 AZAPO v. President of the Republic of South Africa, CCT 17/96, 25 juli 1996. 36 AZAPO, sectie 231(1).
37 AZAPO, sectie 231(4).
14 disclosure and to reveal the truth which persons in the positions of the applicants so desperately desire […]”39
3.3 Argentinië en de ‘Ley de Punto Final’ en ‘Ley de Obediencia Debida’
In 1976 begon met een militaire coup van het leger de ‘Dirty War’ in Argentinië.40 Tijdens deze coup werd president Isabel Peron afgezet. Zeven jaren volgden waarin vele duizenden mensen, waaronder studenten, schrijvers en advocaten, de dood zouden vinden. In 1983, toen Raul Alfonsin werd uitgeroepen tot President van Argentinië, waren al rond de 10.000
mensen vermoord.41 Net voor de verkiezingsoverwinning van Raul Alfonsin werd ‘the Law of National Pacification’ aangenomen.42 Deze amnestie gaf immuniteit van vervolging voor
leden van de overheid en het leger voor daden die waren begaan tussen 25 mei 1976 (de militaire coup) en 17 juni 1982 (het aftreden van president Galtieri na de Falkland-oorlog). Leden van terroristische of andersoortig ondermijnende organisaties werden uitgesloten van immuniteit.43
Vlak na zijn aantreden in 10 december 1983 nam president Alfonsin een wet aan die de arrestatie en vervolging van hoge militaire leiders bevorderde.44 Op 27 december van datzelfde jaar trok het parlement de amnestiewet in.45 Als gevolg hiervan ontvingen veel (voormalig) militairen een dagvaarding om naar de rechtbank te komen en nam de sociale onrust toe.
Om de sociale onrust in te perken en de vrede te handhaven werd op 29 december 1986 de ‘Ley de Punto Final’ aangenomen. Deze wet legde vast dat binnen een tijdsbestek van 60 dagen de aanklachten tegen de militairen moesten worden ingediend.46 Deze wet bleek niet genoeg om verdere onrusten de kop in te drukken en niet veel later werd een nieuwe
amnestiewet aangenomen. Deze wet gold voor alle mensenrechtenschendingen vanaf 1970.47 Deze amnestiewet, genaamd de ‘Ley de Obediencia Debida’, gaf alleen amnestie aan
militairen met een lagere rang binnen het leger. De reden hiervoor was dat deze militairen
39 AZAPO v. President of the Republic of South Africa, at. 683-685. 40 Nino 1990
41 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 858. 42 O’Shea 2002, p. 56.
43 O’Shea 2002, p. 57. 44 O’Shea 2002, p. 57. 45 O’Shea 2002, p. 57. 46 O’Shea 2002, p. 57-58.
15 louter bevelen van hogerhand uitvoerden.48 Er was veel verzet tegen deze wet, maar
desalniettemin liet het Argentijnse Hooggerechtshof het in stand.49 De regering onder
Alfonsin slaagde er uiteindelijk in om hogere bevelhebbers van het leger te veroordelen. Alhoewel hun veroordelingen door het Hooggerechtshof in stand werden gelaten50, ontvingen deze personen later alsnog een pardon van president Menem, de opvolger van president Alfonsin. Deze presidentiële pardons werden gerechtvaardigd door het idee dat hierdoor de polarisatie binnen de samenleving minder zou worden.51
3.4 Chili en de periode na dictator Pinochet
In 1970 wint de ‘Popular Unity party’ de presidentiële verkiezingen in Chili. Socialist Salvador Allende werd de nieuwe president.52 Zijn bedoelingen zijn om Chili in een socialistische staat te veranderen en hij begint met sociale, politieke en economische
hervormingen. Een groot gedeelte van de bevolking was het niet eens met deze hervormingen en in 1973 wordt de regering omvergeworpen door een militaire junta onder leiding van generaal Augusto Pinochet.53 Pinochet voert een anti-links bewind en onder zijn heerschappij verdwijnen er veel partijleden, vakbondsleiders en andere socialistische sympathisanten. Rond december 1973 waren er rond de 1.500 mensen gedood en in de daaropvolgende jaren zouden nog zo een 2000 mensen de dood vinden.54 In 1978 kondigt Pinochet aan dat er amnestie zal
worden verleend aan alle personen die een misdaad zouden hebben begaan in de periode van 11 september 1973 (toen Pinochet aan de macht kwam) en 10 maart 1990.55
Deze wet is een typische vorm van een onvoorwaardelijke amnestie. Er werden geen verdere eisen aan het verkrijgen van de amnestie verbonden. Zowel moord, als ontvoering en
mishandeling vielen onder het bereik van deze amnestiewet.56 Alhoewel naar de letter van de
wet de amnestie voor beide partijen in het conflict leek te gelden, werden vooral leden van de
48 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 858, verwijzend naar: J. Malamud-Goti, ‘Punishing Human Rights Abuses in
Fledgling Democracies: The Case of Argentina, Impunity and Human Rights, p. 162.
49 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 858. 50 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 858.
51 O’Shea 2002, p. 58, verwijzend naar: de preambule bij Decree 1002;89 van 6 oktober 1989. 52 ‘Profile: Salvador Allende’, BBC news, 8 september 2003, te raadplegen via:
http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/3089846.stm (geraadpleegd op 7 juni 2017)
53 ‘Profile: Augusto Pinochet’, BBC news, 3 december 2006, te raadplegen via:
http://news.bbc.co.uk/2/hi/3758403.stm (geraadpleegd op 7 juni 2017)
54 Report of the Chilean National Commission on Truth and Reconciliation, Notre Dame, Indiana, University of
Notre Dame press, 1993.
55Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 847, verwijzend naar: E. C. Snyder, ‘The Dirty Legal War: Human Rights and the Rule of Law in Chile 1973- 1995’, 2 Tulsa J, Comp. & Int’l L. 253, 1995, p. 259-60.
16 militaire junta bevoordeeld. Zij hadden namelijk de meeste misdaden begaan. De amnestiewet wordt door sommige auteurs dan ook gezien als een vorm van een ‘zelf-amnestie’.57
Chili zou uiteindelijk zestien jaar lang lijden onder de militaire heerschappij van dictator Augusto Pinochet. De opvolger van Pinochet, Patricio Aylwin, kon de wet niet meer ongedaan maken, omdat hij niet de nodige steun in het congres kon krijgen. Omdat hij toch vond dat de zelfstandige amnestiewet te ver ging, riep hij de ‘Commission on Truth and Reconciliation’ in leven. Het mandaat van deze commissie was om de meest ernstige mensenrechtenschendingen te onderzoeken.58
De commissie kwam in 1991 met een rapport dat veel informatie bevatte over zaken van gedwongen verdwijningen.59 In het rapport werden bepaalde groepen geïdentificeerd die achter bepaalde misdaden zouden zitten. De commissie werd echter sterk beperkt in zijn handelen. Ten eerste was de commissie alleen bevoegd om onderzoek te doen naar zaken waarbij het slachtoffer nog in leven was.60 Dientengevolge werden er alleen mishandelingen en martelingen onderzocht, en bleven vele moorden buiten beschouwing. Daarnaast mocht de commissie geen namen noemen of aanbevelingen doen omtrent een straf die deze personen zouden moeten krijgen.61
De amnestiewet is tweemaal beoordeeld door het Chileense Hooggerechtshof. In beide zaken heeft deze bepaald dat de wet consistent was met de Chileense constitutie en het
internationale recht.62 Argumenten hiervoor waren dat er geen sprake was van een niet-internationaal gewapend conflict en dat artikel 6 lid 5 van het Tweede Additionele Protocol bij de Geneefse Conventies van 1949 hier van toepassing was.63 Dit artikel lijkt namelijk
amnestie na een conflict toe te staan. Hier zal ik in hoofdstuk 7 op terugkomen. Verder stelde het Chileense Hooggerechtshof in de Romo Mena (Uribe)- zaak dat het Internationaal verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten, de Amerikaanse
Mensenrechtenconventie en het Verdrag tegen Voltering niet aan de orde waren, omdat deze nog niet waren geratificeerd ten tijde van de misdaden.64 Of het hof tegenwoordig tot een
57 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 847, verwijzend naar: verwijzend naar: E. C. Snyder, ‘The Dirty Legal War:
Human Rights and the Rule of Law in Chile 1973- 1995’, 2 Tulsa J, Comp. & Int’l L. 253, 1995, p. 905-907.
58 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 848.
59 Report of the National Commission for Truth and Reconciliation, Santiago, Chili, 1991. 60 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 848.
61 Roht- Arriaza & Gibson 1998, p. 848.
62 Insunza Bascuñán case, Recurso de Inaplicabilidad, Corte Suprema de Chile, Revista de Derecho y
Jurisprudencia y Gaveta de los Tribunales, p. 2, par. 4, mei- augustus 1990 & Roma Mena case, Corte Suprema de Chile, 26 oktober 1995.
63 O’Shea 2002, p. 61.
Hier zal ik onder kopjes 5.4 en 5.5 in deze scriptie op terugkomen.
17 soortgelijk oordeel zou komen, is dus nog maar de vraag (nu deze verdragen tegenwoordig wel geratificeerd zijn door Chili).
Tegenwoordig zijn er nog steeds lagere rechtbanken die onderzoeken openen over misdrijven die ten tijde van de dictatuur zouden zijn begaan. Dit zou in beginsel in strijd zijn met de amnestiewet. De rechters hebben echter een doctrine bedacht die de amnestiewet enigszins omzeilt. In deze ‘Aylwin doctrine’ oordelen rechters niet over de schuld van een verdachte, maar onderzoeken zij de feiten om te kijken of de amnestiewet van toepassing is in het onderhavige geval.65
18 4. Het Statuut van Rome omtrent amnestie
4.1 Introductie
Op 17 juli 1998 werd tijdens een diplomatieke conferentie van de Verenigde Naties te Rome het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof door 120 staten aangenomen.66 Het Statuut trad op 1 juli 2002 in werking.67 Het doel van het Internationaal Strafhof (hierna: International Criminal Court, of ICC) is een einde te maken aan de straffeloosheid van misdadigers van ‘de meest ernstige misdrijven die de internationale gemeenschap in haar geheel aangaan’.68 Dit zijn het misdrijf genocide, misdrijven tegen de menselijkheid,
oorlogsmisdrijven en het misdrijf agressie. Deze misdrijven zijn vaak grensoverschrijdend, en het idee achter de totstandkoming van het ICC is dat landen deze problemen zelfstandig niet kunnen oplossen. Het zijn ‘de meest ernstige misdrijven’, en in beginsel zou je kunnen zeggen dat voor deze misdrijven misdadigers nooit straffeloos moeten blijven.
Een belangrijke taak van het ICC is om een internationale inspanning te leveren om een klimaat van straffeloosheid voor oorlogsmisdadigers te beëindigen. Naar verwachting zal de totstandkoming van het ICC hieraan bijdragen doordat het ICC zelf misdadigers van
internationale misdrijven vervolgt, maar ook door het zogenaamde ‘multiplier-effect’.69 Dit effect houdt in dat door het complementariteitsprincipe70 van het ICC nationale staten worden
gedwongen om misdadigers te vervolgen voordat het ICC de rechtsmacht hierover opeist. Hier werd bij de totstandkoming van het ICC al een kritische noot geplaatst. Het ICC zou namelijk te weinig rekening houden met de complexe situaties waarmee nieuw ontstane democratieën te maken zouden hebben tijdens hun overgangsperiode van oorlog naar een democratische rechtsstaat. Dit probleem deed zich al voor bij de formulering van de preambule en is goed terug te zien in de travaux préparatoires.
4.2 De preambule en travaux préparatoires omtrent amnestie
Het Statuut van Rome kan niet worden gelezen zonder te kijken naar de omstandigheden waaronder het tot stand is gekomen. Hierbij is het belangrijk om te kijken naar de preambule
66 Chigara 2002, p. 155. 67 Vriezen 2012, p. 103.
68 Artikel 5 van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof. 69 Robinson 2003, p. 482.
70 Het complementariteitsprincipe is vastgelegd in artikel 17 van het Statuut van Rome en houdt in dat het ICC
alleen tot vervolging overgaat als de lidstaten op nationaal niveau geen vervolging starten. Ik zal hier later in de scriptie op terugkomen.
19 en de (wets)geschiedenis bij dit Statuut. Artikel 31 lid 1 van het Weense Verdragenverdrag bepaalt immers dat “a treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose”.71
De preambule van het Statuut gaat nader in op de doelstellingen van het ICC. Het belangrijkste staat in paragraaf 3 tot en met 5 en die luiden als volgt:
“Recognizing that such grave crimes threaten the peace, security and well-being of the world,
Affirming that the most serious crimes of concern to the international community as a whole must not go unpunished and that their effective prosecution must be ensured by taking measures at the national level and by enhancing international cooperation, Determined to put an end to impunity for the perpetrators of these crimes and thus to contribute to the prevention of such crimes…” (cursief, NH)
De preambule lijkt hier te suggereren dat er in alle gevallen vervolgd moet worden voor internationale misdrijven en dat amnestie nooit zal worden toegestaan voor internationale misdrijven.
Tijdens het ontwerpen van het Statuut van Rome kwam de vraag naar voren hoe het ICC om zou moeten gaan met nationale amnestiewetgeving (in combinatie met een
waarheidscommissie).72 De Verenigde Staten kwam in augustus 1997 met een voorstel waarin werd geopperd dat het permanente strafhof wel rekening zou moeten houden met verleende amnestie bij de vraag of het hof rechtsmacht zou hebben over bepaalde misdrijven en tot vervolging over zou gaan, om de internationale vrede en het nationale verzoeningsproces niet te dwarsbomen.73 Volgens de tekst van dit voorstel moet de vervolging van deze
internationale misdadigers afgewogen worden tegen de noodzaak om een conflict af te sluiten
71 Alhoewel het Weense Verdragenverdrag bepaalt dat er eerst moet worden gekeken naar de tekst van het
verdrag, bewaar ik deze stap voor later. Aangezien het verdrag zelf geen bepalingen heeft opgenomen over amnestie, zal ik eerst de context van het verdrag toelichten aan de hand van de preambule en de travaux préparatoires.
72 Robinson 2003, p. 483.
73 Scharf 1999, p. 508 & Dugard 1999, p. 1013, in voetnoot 48: “Ruth Wedgwood reports that in August 1997
the United States circulated a ‘non paper’ to the Preparatory Committee suggesting that a responsible decision by a democratic regime to allow an amnesty should be taken into account in judging the admissibility of a case”, verwijzend naar: R. Wedgwood, ‘The International Criminal Court: An American View, 10 European Journal of International Law 93, at. 96 (1999).
20 en zou er door het niet vervolgen een signaal naar gewapende groeperingen uitgaan om de wapens neer te leggen.74
De meningen over dit onderwerp liepen sterk uiteen. De ontwerpers van het Statuut besloten daarom om geen bepaling in de operatieve tekst van het Statuut op te nemen waarin het verlenen van amnestie voor internationale misdaden expliciet werd toegestaan of uitgesloten. Dit deden zij om een paar redenen.75 Ten eerste zou het waarschijnlijk bij de
onderhandelingen nooit tot een overeenstemming zijn gekomen tussen landen over de vraag of amnestie voor internationale misdaden moest worden erkend en ten tweede, zelfs als een overeenstemming mogelijk zou zijn, dan zou het niet slim zijn om een uitgebreide toets in het Statuut op te nemen om te stellen welke amnestie wel en welke niet toelaatbaar zouden zijn.76 De praktijk is namelijk niet zwart-wit en er zullen zich altijd onvoorziene omstandigheden voordoen waardoor een uitgebreide toets voor het toestaan van amnestie niet haalbaar zou zijn.
De reden dat er in de preambule van het Statuut van Rome wel lijkt te worden gesproken over een verplichting tot vervolgen voor internationale misdaden en in de operatieve tekst van het Statuut niet, komt omdat beide onderdelen van het verdrag zijn geschreven door twee
verschillen ontwerpgroepen. Tegen het einde van de conferentie in Rome hebben deze twee groepen geen tijd gehad om beide delen volledig op elkaar aan te sluiten.77 De preambule kan
dus wel richting geven bij de interpretatie van de wetstekst van het Statuut, maar kan niet op zichzelf worden gezien. Derhalve kan men uit de preambule en de travaux préparatoires geen conclusies trekken over de positie die het Internationaal Strafhof zal innemen ten opzichte van amnestie. Nu de context van het Statuut van Rome is geschetst, zal in het volgende hoofdstuk worden bekeken of het Statuut misschien impliciet iets zegt over het al dan niet toestaan van amnestie.
4.3 Interpretatie van ‘niet in het belang van de goede rechtsbedeling’
Nu we eerder hebben vastgesteld dat de ontwerpers van het Statuut van Rome geen bepaling over amnestie in dit verdrag hebben opgenomen, rijst de vraag: is er impliciet een
mogelijkheid open gehouden om nationale staten amnestie aan misdadigers van internationale misdrijven te laten verlenen, zodat het ICC niet kan vervolgen?
74 Scharf 1999, p. 508 en p. 521, verwijzend naar: ICC Prepcom – August 1997, U.S. Delegation Draft (Rev.) 75 Robinson 2003, p. 483.
76 Robinson 2003, p. 483. 77 Scharf 1999, p. 522.
21 Om dit te bepalen moet eerst worden bekeken wanneer het ICC tot vervolging over kan gaan. Het Statuut kent meerdere mogelijkheden om jurisdictie te verkrijgen over internationale misdaden.78
- Ten eerste, kan een staat die partij is bij het Statuut een situatie verwijzen naar de aanklager van het Internationaal Strafhof, overeenkomstig artikel 14 van het Statuut.
- Ten tweede, kan de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties een situatie doorverwijzen naar de aanklager van het Internationaal Strafhof.79
- Ten derde, kan de aanklager zelf een onderzoek starten, overeenkomstig artikel 15. Indien een situatie naar de aanklager wordt verwezen, of indien de aanklager zelf een
onderzoek start, moet hij aan een aantal criteria toetsen om uiteindelijk tot vervolging over te gaan. Deze criteria worden in artikel 53 van het Statuut genoemd. De aanklager moet
controleren of de informatie waarover hij beschikt ‘een redelijke basis vormt om aan te nemen dat een [internationaal] misdrijf […] wordt gepleegd’ en of de zaak ontvankelijk is op grond van artikel 17 van het Statuut.80 Op deze ontvankelijkheid zal ik in stuk 4.4 terugkomen. Daarnaast moet de aanklager nagaan of ‘de ernst van het misdrijf en de belangen van de slachtoffers […] gegronde redenen zijn om aan te nemen dat een onderzoek niet in het belang van een goede rechtsbedeling zou zijn’.81 De aanklager kan dus tot de conclusie komen dat de
‘vervolging niet in het belang van de goede rechtsbedeling is’.82
Indien de aanklager vindt dat vervolging niet in het belang is van een goede rechtsbedeling is, deelt de aanklager de ‘Pre-trial Chamber’ van het Hof mee dat hij geen gronden ziet om vervolging door te zetten. Deze kan op verzoek van de staat die de situatie naar de aanklager heeft verwezen of op verzoek van de Veiligheidsraad een beslissing tot niet vervolgen van de aanklager herzien en de aanklager verzoeken om die beslissing te heroverwegen.83 Indien de
aanklager tot de conclusie kwam om niet te vervolgen omdat hij geen belang van de goede rechtsbedeling zag in de vervolging, kan de ‘Pre-trial Chamber’ ambtshalve de beslissing tot niet vervolgen herzien.84
78 Deze worden genoemd in artikel 13 van het Statuut van Rome.
79 Dit moet de Veiligheidsraad wel doen overeenkomstig Hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde
Naties. De verwijzing van een situatie naar de aanklager van het Internationaal Strafhof moet zijn omdat er sprake is van ‘een bedreiging van de vrede, [en/of] verbreking van de vrede of daad van agressie” (art. 39 Handvest van de Verenigde Naties).
80 Artikel 53 lid 1 sub A en B van het Statuut van Rome. 81 Artikel 53 lid 1 sub C van het Statuut van Rome.
82 Artikel 53 lid 2 sub C van het Statuut van Rome. De zinsnede ‘niet in het belang van de goede rechtsbedeling’
is vrij vertaald uit het engels, waar oorspronkelijk staat: ‘would not serve the interests of justice’.
83 Artikel 53 lid 3 sub A van het Statuut van Rome. 84 Artikel 53 lid 3 sub B van het Statuut van Rome.
22 Het is de vraag of in het geval van amnestie de aanklager de vervolging kan schorsen omdat hij vervolging niet ‘in het belang van een goede rechtsbedeling’ vindt. Om dit te weten te komen, moeten we eerst dieper ingaan op wat dit begrip precies inhoudt. Het begrip is op meerdere plekken in het Statuut van Rome en in de ‘Rules of Procedure and Evidence’ terug te vinden85, maar nergens in het verdrag zelf wordt ondubbelzinnig uitgelegd wat het nu eigenlijk betekent. De partijen bij het Statuut van Rome hebben niet over deze kwestie heen gekeken, maar kwamen er simpelweg niet uit. Er zijn bij de totstandkoming van het Statuut felle discussies gevoerd over de reikwijdte van het begrip. De Verenigde Staten bepleitte zelfs dat de Veiligheidsraad, zonder tussenkomst van de aanklager, de mogelijkheid zou moeten krijgen om zaken naar het Internationaal Strafhof te verwijzen.86 Andere partijen waren het hier niet mee eens, en uiteindelijk is als een soort compromis artikel 16 van het Statuut in het leven geroepen. Op dit artikel zal ik in hoofdstuk 7 terugkomen, maar voor nu kan worden volstaan met de vaststelling dat dit artikel de Veiligheidsraad de mogelijkheid geeft om de vervolging voor bepaalde tijd te schorsen.
Het was tegen deze achtergrond dat in 2007 de toenmalige aanklager bij het Internationaal Strafhof, Luis Moreno- Ocampo, een ‘policy paper’ heeft geschreven over de betekenis van het ‘niet in het belang van de goede rechtsbedeling’.87 Alhoewel dit stuk uit 2007 stamt is het nog steeds actueel. Moreno- Ocampo’s opvolger, Fatou Bensouda, heeft namelijk verkondigd het eens te zijn met zijn lezing van het begrip.88 De aanklager stelt in zijn stuk dat het begrip moet worden uitgelegd in het licht van de bedoeling van het Statuut. Hij opent zijn stuk met de overweging dat het Statuut van Rome een voorkeur voor strafrechtelijke vervolging vestigt ten aanzien van misdaden onder diens jurisdictie.89 Hierbij moet echter wel rekening worden gehouden met de factoren die in artikel 53 lid 2 van het Statuut worden genoemd, namelijk: ‘alle omstandigheden, waaronder de ernst van het feit, het belang van de slachtoffers, de leeftijd van de verdachte en zijn/haar rol in de feiten’.90 Er moet een balans zien te worden
gevonden tussen aan de ene kant de vervolging van de dader en aan de andere kant eerdergenoemde factoren. Volgens het beleidsstuk is er alleen in uitzonderlijke omstandigheden sprake van een mogelijkheid om van vervolging af te zien omdat de
85 Zie bijvoorbeeld artikelen 55(2)(c), 65(4) en 67(1)(d) van the Rules of Procedure and Evidence. 86 Mnookin 2013, p. 150.
87 International Criminal Court, Policy Paper on the Interests of Justice, september 2007, te raadplegen via:
https://www.icc-cpi.int/nr/rdonlyres/772c95c9-f54d-4321-bf09-73422bb23528/143640/iccotpinterestsofjustice.pdf
88 Mnookin 2013, p. 149.
89 International Criminal Court, Policy Paper on the Interests of Justice, p. 4. 90 Idem.
23 omstandigheden het niet toelaten.91 De aanklager concludeert dan ook dat, in het licht van de
rest van het Statuut, er altijd voorrang moet worden gegeven aan vervolging. De taak van het Internationaal Strafhof ligt namelijk in het vervolgen en bestraffen van internationale
misdadigers. Het bevorderen van internationale vrede en veiligheid is niet de verantwoordelijkheid van de aanklager, maar valt binnen het mandaat van andere
internationale organisaties en instituties.92 Een beslissing om niet te vervolgen vanwege het belang van een goede rechtsbedeling gebeurt slechts in het uiterste geval.93
In de literatuur krijgt deze nauwe interpretatie van het begrip zowel veel steun als veel kritiek. Darryl Robinson steunt deze manier van interpreteren en wijst hiervoor op de volgende argumenten.94
- Ten eerste gaat er van de vervolging een preventieve werking uit voor toekomstige misdadigers. Het verlenen van amnestie geeft de wereld, en vooral andere potentiële misdadigers, een teken dat zij hun misdaden kunnen plegen zonder hier strafrechtelijk verantwoordelijk voor te worden gehouden. Uiteraard kan men twijfels hebben bij het effect van de preventieve werking bij internationale misdrijven. De misdadigers van deze misdrijven zijn vaak personen met veel macht en zij zijn niet van plan om hun macht af te staan om daarna vervolgd te worden. Darryl Robinson vindt deze kritiek onterecht en stelt dat het uitgaat van een bestaande praktijk van het toestaan van zulke regimes om van immuniteit te genieten. Indien andere staten het vervolgen van deze misdadigers serieuzer gaan nemen, zullen de potentiële misdaders gedwongen worden om beter na te denken over de gevolgen die het plegen van de misdaden voor ze zullen hebben.
- Ten tweede, strafrechtelijke vervolging kan er ook voor zorgen dat de bevolking in een land zich weer herenigt.95 Vervolging zal de identiteiten van de misdadigers openbaar maken, waardoor de kans groot is dat zij uit hun hoge machtsposities zullen worden gezet. Verder zal vervolging de slachtoffers van deze grove misdaden een vorm van genoegdoening geven en zal het de families helpen bij hun rouwproces. Robert Jackson, de hoofdaanklager van het Neurenbergproces, stelde vlak na de Tweede Wereldoorlog al dat de afschuwelijkheden die
91 Idem, p. 3. 92 Idem, p. 9. 93 Idem.
94 Deze argumenten kunnen tevens gezien worden als argumenten voor en argumenten tegen amnestie in het
algemeen.
24 door de Nazi’s waren begaan zeer gedetailleerd moest worden vastgelegd, zodat men in de toekomst niet zou kunnen ontkennen dat deze misdaden ooit waren gepleegd.96
Daarnaast zal vervolging de onenigheid binnen de bevolking wegnemen, door middel van het in kaart brengen van de rol van de leidende misdadigers. Het zal aantonen op welke wijze mensen zijn gemanipuleerd en waardoor zij de meest prominente misdadigers in hun ideeën hebben gevolgd. Hierdoor zal het ‘wij’ tegen ‘zij’ gevoel in een land weggenomen worden. Tenslotte zorgt de vervolging ervoor dat het land met een schone lei kan beginnen. De oude misdadige leiding zal uit zijn macht worden gezet en zal plaatsmaken voor een nieuw leiderschap dat wel respect toont voor de rechtsstaat en de mensenrechten van de burgers.
- Ten derde is er een reden van meer morele aard. Men moet rekening houden met het feit dat het ICC niet met eenvoudige misdaden te maken heeft. Het ICC heeft alleen rechtsmacht over de meest ernstige internationale misdaden, die vaak gepaard gaan met afschuwelijk veel leed. In een land zullen veel wraakgevoelens jegens de leiders heersen, en deze gevoelens moeten niet worden onderschat. Alleen vervolging zal aan deze sentimenten enigszins
tegemoetkomen. Als het volk het idee heeft dat de vervolging tekortschiet, kunnen zij het recht in eigen handen gaan nemen. Dit is gebeurd in Haïti, waar burgers gewelddadige misdaden begingen tegen de voormalige leden van het misdadige regime die amnestie waren verleend.97
Deze argumenten worden door veel internationale organisaties gesteund. Zo heeft de Mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties in een rapport gepubliceerd in 1990 aangegeven dat de immuniteit van de misdadigers een van de belangrijkste redenen is waarom wereldwijde mensenrechtenschendingen door blijven gaan.98 In Chili en El Salvador zijn tevens rapporten gepubliceerd waarin wordt gesteld dat amnestie heeft geleid tot een stijging van de schending van mensenrechten in deze landen.99
96 Scharf 1999, p. 513. Verwijzend naar: Report of the President from Justice Robert H. Jackson, Chief of
Counsel for the United States in the Prosecution of Axis War Criminal, Oct. 7, 1946.
97 Scharf 1999, p. 513, voetnoot: 47.
98 United Nations Commission on Human Rights: Report on the Consequences of Impunity, U.N. Doc.
E/CN.4/1990/13.
99 Report Prepared by the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in Chile, U.N. GAOR, 38th Sess.,
25 Zoals net gesteld, is er ook veel kritiek op de nauwe interpretatie van de zinsnede ‘in het belang van een goede rechtsbedeling’. Robert Mnookin gaat zelfs zover om te stellen dat deze uitleg strijdig is met hoe het begrip zou moeten worden uitgelegd.100 De aanklager zou te
weinig rekening houden met het vredesproces, en zou dit zelfs verstoren. Hij zou in plaats van louter de rol van een aanklager, meer een diplomatieke rol moeten aannemen.101
De meningen hierover lopen sterk uiteen, maar kunnen elke keer worden teruggebracht tot de fundamentele vraag: slaat het begrip louter op punitieve rechtvaardigheid of moet het breder worden getrokken. Darryl Robinson komt met twee alternatieve interpretaties:102
a) In situaties waarin een land een transitie doorgaat nadat er veel internationale misdaden zijn gepleegd, moeten alleen “de meest verantwoordelijke mensen” vervolgd worden.103 De eerste manier is een iets bredere interpretatie van de zinsnede ‘in het belang van een goede rechtsbedeling’. Hierbij stelt Robinson dat alleen de meest verantwoordelijke personen
moeten worden vervolgd, en de alledaagse dader een amnestie mag krijgen.
Er is een goede praktische, juridische en morele rechtvaardiging voor deze manier. Een staat die net uit een periode van massale mensenrechtenschendingen komt, heeft waarschijnlijk niet de capaciteiten om de duizenden begane misdrijven te vervolgen. Het zou praktischer zijn voor deze staat om zich alleen te richten op de vervolging van de meest verantwoordelijke personen. Dit is tevens de manier waarop het ICC tewerk gaat. In het algemeen vervolgt het ICC alleen de meest verantwoordelijke personen. Als staten dus zelf de meest
verantwoordelijke personen vervolgen, zal het ICC de vervolging niet op zich hoeven te nemen.
Daarnaast zal het vervolgen van de aanstuurders van de misdaden de wraakgevoelens bij de slachtoffers en de families van de slachtoffers aanzienlijk verminderen. Hierdoor kan zonder de vervolging van alle misdadigers het verzoeningsproces toch worden versterkt. Verder zal de preventieve werking van de vervolging voor andere potentiële misdadigers nog steeds gelden.
100 Mnookin 2013, p. 155. 101 Mnookin 2013, p. 145. 102 Robinson 2003, p. 488.
103 Met “de meest verantwoordelijke mensen” (vrij vertaald uit: “the persons most responsible”) verwijst
Robinson naar de leidende personen die de internationale misdaden plannen en aansturen (zie: Robinson 2003, p. 495).
26 b) Situaties van hoge noodzakelijkheid waarin het gerechtvaardigd kan zijn om de meest verantwoordelijke personen niet te vervolgen.
De laatste uitleg die Darryl Robinson geeft aan het begrip ‘belang van een goede
rechtsbedeling’ is de meest ruime interpretatie. Het zou in dit geval moeten betekenen dat het gerechtvaardigd kan zijn om de meest verantwoordelijke personen niet te vervolgen. Hieraan zouden volgens hem wel strikte voorwaarden moeten worden verbonden.
Deze manier kan bijvoorbeeld gerechtvaardigd zijn als de nieuwe democratische regering een zwakke machtspositie kent en het vorige regime nog veel hoge posities bekleedt binnen het leger. Het vervolgen van de verantwoordelijken zou in dit geval een politieke zelfmoord zijn. Er moet wel rekening worden gehouden met de effecten die deze interpretatie van het begrip kan hebben op de lange termijn. Zoals eerder aangestipt, kan het verlenen van amnestie aan de hoge verantwoordelijken de preventieve werking wegnemen. Het Internationaal Strafhof is opgericht met als belangrijk doel om te laten zien dat de internationale gemeenschap de plegers van internationale misdaden zal vervolgen. Een belangrijk middel hiervoor was de preventieve werking die hiervan uitging. In het geval het ICC een amnestie voor
internationale misdadigers erkent, zou het zijn eigen doelstellingen tegenwerken.104
4.4 Art. 17 van het Statuut van Rome: het complementariteitsprincipe
Eerder heb ik het er al over gehad over dat de aanklager van het Internationaal Strafhof kan afzien van vervolging omdat deze niet ‘in het belang van een goeder rechtsbedeling’ zou zijn. Naast deze factor moet de aanklager ook kijken naar de ontvankelijkheid van het hof. Immers, als de aanklager wil vervolgen en het hof blijkt niet-ontvankelijk te zijn, is al het werk voor niets geweest.
De ontvankelijkheid van het Internationaal Strafhof wordt geregeld in artikel 17 van het Statuut van Rome en is gebaseerd op het complementariteitsprincipe. Aangezien dit artikel voor de verdere behandeling van dit onderwerp doorslaggevend is, zal ik het artikel
gedeeltelijk aanhalen:
1. Having regard to paragraph 10 of the Preamble and article 1, the Court shall determine that a case is inadmissable where:
(a) The case is being investigated of prosecuted by a State which has jurisdiction over it, unless the State is unwilling or unable genuinely to carry out the investigation or
27 prosecution;
(b) The case has been investigated by a State which has jurisdiction over it and the State has decided not to prosecute the person concerned, unless the decision resulted from the unwillingness or inability of the State genuinely to prosecute;
(c) The person concerned has already been tried for conduct which is the subject of the complaint, and a trial by the Court is not permitted under article 20, paragraph 3.105 (cursief, NH)
Tijdens de onderhandelingen over dit artikel zijn er ideeën naar voren gebracht (niet geheel toevallig door de delegatie van Zuid-Afrika) om waarheids- en verzoeningscommissies te erkennen, en zodoende de rechtsmacht weg te nemen bij het ICC in het geval er is besloten over vervolging door een dergelijke commissie.106 Deze ideeën werden niet door alle delegaties gedeeld en daarom is het niet in de operatieve tekst van het Statuut opgenomen.
Artikel 17 van het Statuut van Rome kan op verschillende manieren betrekking hebben op het toewijzen danwel het afwijzen van amnestie. Eerst zal ik kijken of in het geval van amnestie (in combinatie met een waarheidscommissie) er sprake is van een onderzoek door een staat. Hierbij is het van groot belang om tevens de kijken naar het ne bis in idem-principe. Daarna zal ik kijken of het verlenen van amnestie tot ‘een gebrek aan goede wil’ van een staat leidt, waardoor het ICC wel rechtsmacht zou hebben.
4.5 Als een zaak reeds wordt onderzocht door een nationaal gerecht
Het eerste probleem dat moet worden bekeken, is of het verlenen van amnestie gelijk staat aan een ‘investigation’, zoals genoemd in artikel 17 lid 1 (onder A) van het Statuut. Het begrip kan nauw en breed worden geïnterpreteerd.107 De nauwe interpretatie van het woord betekent dat het Statuut alleen doelt op een strafrechtelijk onderzoek. De brede interpretatie van het woord zou betekenen dat onder ‘investigation’ moet worden verstaan dat er ‘een deugdelijke en methodische inspanning wordt gedaan om bewijs te verzamelen om tot een objectieve vaststelling van de onderliggende vraag te komen’.108 In de laatste interpretatie zou een waarheids- en verzoeningscommissie (zoals in Zuid-Afrika) wel onder ‘investigation’ kunnen
105 Artikel 20 van het Statuut van Rome bevat het ne bis in idem- principe. 106 Robinson 2003, p. 499.
107 Robinson 2003, p. 500. 108 Idem.
28 vallen.
In het geval men oordeelt dat een waarheids- en verzoeningscommissie zou voldoen aan de criteria voor ‘investigation’, kan dit problemen geven met het ne bis in idem- principe. Het Internationaal Strafhof moet zichzelf namelijk niet-ontvankelijk verklaren indien het ne bis in idem- principe van toepassing is. Dit principe is neergelegd in artikel 20 lid 3 van het Statuut van Rome en luidt als volgt:
No person who has been tried by another court for conduct also proscribed under [the jurisdiction of the international criminal court] shall be tried by the Court with respect to the same conduct unless the proceedings in the other Court:
(a) Were for the purpose of shielding the person concerned from criminal responsibility for crimes within the jurisdiction of the Court; or
(b) Otherwise were not conducted independently or impartially in accordance with the norms of due process recognized by international law and were conducted in a manner which, in the circumstances, was inconsistent with an intent to bring the person
concerned to justice. (cursief, NH)
Kortom, als een zaak al is onderzocht of wordt onderzocht door ‘een ander gerecht’ is het ICC niet-ontvankelijk in de vervolging, tenzij de rechtszaak niet het doel had om de misdadiger te berechten en te straffen (bijvoorbeeld door middel van een ‘schijnproces’). De definities die een probleem opleveren in dit artikel zijn ‘een ander gerecht’ en ‘het niet als doel hebben van het berechten van de misdadigers’.
Bij een brede interpretatie van ‘een ander gerecht’ zou hier een amnestie gegeven door een waarheids- en verzoeningscommissie onder kunnen vallen. Tijdens de onderhandelingen van het Statuut van Rome werden zowel pardon als amnestie geweigerd in de context van het ne bis in idem- principe.109 Toch lijkt de voormalige president van het ICC, Philippe Kirsch, de deur open te houden voor de mogelijkheid dat er ooit alternatieve manieren van
rechtvaardigheid zullen bestaan, naast louter vervolging:
109 Naqvi 2003, p. 590, verwijzend naar: Report of the Preparatory Committee on the Establishment of an
International Criminal Court, Vol. 1, p. 40, para. 174 (Proceedings of the Preparatory Committee during March-April and August 1996) GAOR, 51st Sess. Supp. No. 22, UN Doc. A/51/22); UN Doc, A/CONF./283/2/Add. 1 (1998), Art. 19.
29 “Clearly, and here I am almost going back to square one in my chain of reasoning, if it is accepted that the Court is part of a global system of international justice, that system is not a legal system exclusively. It is a system that includes such mechanisms as truth and reconciliation commissions. I think it is entirely possible that all these
mechanisms can coexist inasmuch as the Court was not created to supplant national mechanisms.” (cursief, NH)110
Het volgende probleem dat zich voordoet is of de beslissing van een waarheidscommissie om amnestie te verlenen een beslissing om niet te vervolgen is. Bij een beslissing om niet te vervolgen, hoort ook een beslissing om juist wel te vervolgen. Waarheids- en
verzoeningscommissies maken deze beslissing niet, het zijn immers geen vervolgende instanties. Zij gaan alleen over de vraag of er amnestie kan worden verleend.
In zijn ‘Policy Papers’ van 2007 heeft voormalige aanklager Moreno-Ocampo gesteld dat andere mechanismen, die een bredere vorm van rechtvaardigheid als doel hebben, zoals waarheids- en verzoeningscommissies, ooit mogelijk aan artikel 17 kunnen voldoen.111 Meer recent heeft hij zelfs geweigerd om uit te sluiten dat nationale onderzoeken die niet
strafrechtelijk van aard zijn nooit aan het complementariteitsprincipe zouden kunnen voldoen.112 Het onderwerp is nog onderdeel van debat.
4.6 Amnestie en ‘een gebrek aan goede wil’
Mocht het verlenen van amnestie door de eerste test zijn gekomen en worden gezien als een beslissing van een ander gerecht, dan kan het Internationaal Strafhof nog steeds rechtsmacht hebben in het geval het besluit tot niet vervolgen het gevolg was van een gebrek aan goede wil van de staat om te vervolgen. Dit zal snel het geval zijn als er een onvoorwaardelijke- of ‘zelf-amnestie’ is gegeven. In beide gevallen duiden de vorm van amnestie er namelijk op dat deze is verleend om de vervolging niet door te laten gaan.
Met betrekking tot internationale misdrijven hebben staten meestal een verplichting tot vervolging, en zal het niet vervolgen van deze misdaden vaak een gebrek aan goede wil opleveren. Dit zal ik in het volgende hoofdstuk (5) nader toelichten.
110 Interview with Philippe Kirsch, President of the International Criminal Court, International Review of the Red
Cross, vol. 88, no. 861, maart 2006, te raadplegen op:
https://www.icrc.org/eng/assets/files/other/irrc_861_kirsh.pdf (geraadpleegd op 14-04-2017).
111 International Criminal Court, Policy Paper on the Interests of Justice, p. 8.
112 International Criminal Court, Policy Paper on Preliminary Examinations, p. 10-13, The Office of the
30 4.7 Praktische problemen
Indien een staat een gebrek aan goede wil vertoont om een persoon te vervolgen, kan het ICC de vervolging op zich nemen. Als dit gebeurt, doen er zich wel een aantal praktische
problemen voor. Het ICC zetelt namelijk in Den Haag, en dit zal niet de plaats zijn waar de misdrijven zijn gepleegd. Het hof is afhankelijk van de medewerking van andere staten om bewijs te vergaren en een uiteindelijke strafzaak op te bouwen. Artikel 86 van het Statuut stelt dat alle partijen bij het Statuut verplicht zijn om mee te werken in het onderzoek en de
vervolging van misdadigers. Dit artikel lijkt het probleem op te lossen, maar in de praktijk komt het erop neer dat het hof slechts verzoeken kan doen aan andere staten om mee te werken. Het hof kan geen medewerking vorderen.113 Veel staten leveren hun eigen burgers niet uit, ook niet in het geval zij verdacht worden van het begaan van internationale
misdrijven. Deze nationaliteitsexceptie wordt in relatie tot het ICC niet geaccepteerd, maar het blijkt in de praktijk toch een lastig punt. Ter illustratie: tegen Saif al-Islam, de zoon van voormalig Libië-dictator Kadhafi, loopt nog een onderzoek voor misdaden die hij tijdens de Libische burgeroorlog zou zijn begaan. Op 11 juni 2017 werd echter bekend dat de Libische regering hem op vrije voeten had gesteld, omdat er een amnestie zou zijn verleend.114 De kans dat hij hierdoor ooit voor de rechters van het Intarnationaal Strafhof zal verschijnen is nihil.
De reden achter dit zwaktepunt van het ICC is dat tijdens de onderhandelingen van het Statuut van Rome staten uiteindelijk te bang waren dat zij zelf onderwerp zouden worden van
onderzoek door het ICC, en hierdoor besloten zij dat er slechts om medewerking kan worden verzocht.115
113 Zie artikel 87 e.v. van het Statuut van Rome, waarin alleen maar wordt gesproken over ‘een verzoek om mee
te werken’ (‘a request for cooperation’).
114 NOS, ‘Saif al-Islam, zoon van oud-dictator Kadhafi, vrijgelaten’, 11 juni 2017, te raadplegen op:
http://nos.nl/artikel/2177624-saif-al-islam-zoon-van-oud-dictator-kadhafi-vrijgelaten.html (geraadpleegd op 14 juni 2016)
31 5. Internationaal recht omtrent amnestie
In beginsel heeft een amnestie geen extraterritoriale werking, en is hij ondergeschikt aan de verplichtingen die staten hebben op basis van verdragen. In hoeverre het internationale recht doorwerkt in het nationale rechtssysteem ligt aan de wetgeving van desbetreffende landen zelf. In Spanje zijn er meerdere zaken geweest waarin lokale rechtbanken tot de conclusie kwamen dat een amnestie die in Argentinië was verleend niet geldig was in Spanje.116 Op internationaal niveau is in het algemeen geaccepteerd dat internationaal recht boven nationaal recht gaat.117 Dientengevolge, worden internationale strafhoven niet gehinderd in hun
werkzaamheden door het verlenen van amnestie in derde landen. Dit principe geldt ook voor het ICC, omdat staten door partij te worden bij het ICC hebben getekend voor het feit dat de jurisdictie van het ICC boven dat van de staten gaat.118
De vraag die zich nu voordoet is of het internationale recht het verlenen van amnestie aan internationale misdadigers verbiedt, of dat de mogelijkheid toch wordt opengehouden. Sommige internationaalrechtelijke bepalingen lijken erop te wijzen dat het bestraffen van (internationale) misdadigers boven alles gaat. Zo mogen staten bijvoorbeeld geen asiel verlenen aan mensen die worden verdacht van internationale misdrijven.119 Daarnaast bestaat er onder internationaal recht voor landen de verplichting om te vervolgen (de ‘duty to
prosecute’). In de zaak Prosecutor v. Furundzija heeft het International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) bepaald dat een amnestie voor marteling niet is toegestaan onder internationaal gewoonterecht en dat het internationaal niet erkend zal worden als zijnde een amnestie.120 Het is vandaag de dag nog onduidelijk of dit ook geld voor andere
internationale misdrijven, zoals genocide en misdaden tegen de menselijkheid. De praktijken van staten wijzen erop dat een amnestie voor deze misdaden nog steeds gangbaar is. In dit geval zal er dus niet worden voldaan aan de vereisten die er worden gesteld om iets tot het internationaal gewoonterecht te laten behoren.121
116 Argentijnse burgers werden in deze zaken aangeklaagd voor misdaden tegen Spaanse burgers in tijden van
de ‘dirty war’. Zie hiervoor o.a.: Fortunata Galtieri Case, in Naqvi 2003, p. 588, voetnoot 24.
117 Artikel 27 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, 23 mei 1969. 118 Idem.
119 ‘Principles of international cooperation in the detection, arrest, extradition and punishment of persons
guilty of war crimes and crimes against humanity’, General Assembly Res. 3074 (XXVIII), 3 december 1973, par. 7.
120 Prosecutor v. Anto Furundzija (Trial Judgement), IT-95-17/1-T, International Criminal Tribunal for the former
Yugoslavia (ICTY), 10 December 1998, par. 155-157.
121 Voordat iets tot het internationale gewoonterecht gaat horen moet er aan twee vereisten worden voldaan.
Staten moeten de verplichting zien als een wettelijke verplichting (opinio juris) en moeten hier ook naar handelen (state practice). Aan dit laatste vereiste zou niet worden voldaan.
