NGO’s in Kosovo
Een studie naar de relatie tussen NGO’s en statelijke actoren in niet -erkende
staten.
MA scriptie
Geschiedenis van de internationale betrekkingen Nando Habraken
11157151
Begeleider: Dhr. Dr. P.H. van Dam Tweede Lezer: Dhr. Dr. R. van der Maar
Inhoudsopgave
1. Inleiding... 1
NGO’s in het Kosovo conflict ... 5
Achtergrond van de drie NGO’s ... 8
2. Veiligheid ... 13
Voor het bombardement ... 15
Na het bombardement ... 21
Conclusie ... 26
3. Wetgeving ... 29
Voor het bombardement ... 30
Na het bombardement ... 35 Conclusie ... 41 4. Publieke ruimte ... 45 Amnesty ... 47 MSF ... 50 HRW ... 52 Conclusie ... 55 5. Conclusie ... 58 6. Literatuurlijst ... 63 7. Bronnenlijst ... 67 Amnesty: ... 67 MSF: ... 68 HRW: ... 69 Overige: ... 69 8. Abstract ... 71
1
1. Inleiding
‘Tribunal convicts Radovan Karadžić for crimes in Bosnia and Herzegovina’1
De gevechten in Joegoslavië zijn al jaren geleden afgelopen, toch heeft het Joegoslavië-tribunaal nog niet alle rechtszaken afgewikkeld. Zo kwam het Joegoslavië-conflict ook in 2016 weer in het nieuws. Daarnaast bleef de Kosovo-kwestie actueel doordat er nog geen definitieve oplossing werd gevonden door de internationale gemeenschap. Zij bleef namelijk verdeeld over de erkenning van Kosovo als onafhankelijke staat. Een reden hiervoor was dat verschillende staten verschillende belangen hadden bij het wel of niet erkennen van deze nieuwe staat. Kosovo kon door deze situatie in een rijtje met andere niet-erkende staten worden geplaatst. Voorbeelden van deze niet-erkende staten waren Abchazië, Zuid-Ossetië, Nagorno-Karabach en de volksrepubliek Donetsk. De niet-erkende status van deze staten was bijzonder, het leverde namelijk andere relaties op tussen verschillende actoren. Met name voor NGO’s was een bijzondere rol weggelegd in dit soort staten. Zij konden namelijk makkelijker invloed uitoefenen in niet-erkende staten dan officiële staten dat konden. Een reden hiervoor was dat er voor staten politieke consequenties aan erkenning van nieuwe staten hingen. De meeste staten wilden namelijk goede relaties behouden met beide kampen, en de keuzes die zij maakten in het Kosovo conflict waren daarom cruciaal. NGO’s hoefden deze keuze niet te maken en hadden daarom minder binding met de twee kanten en konden zo onder de noemer van hulpverlening vrijer manoeuvreren in niet-erkende staten. Daarentegen waren de meeste van hen in het Kosovo conflict ook afhankelijk van de steun die zij kregen vanuit het westen. Want ook in niet-erkende staten moesten NGO’s en staten vaak samenwerken om doelen te verwezenlijken. Zij hadden namelijk niet de politieke macht die statelijke actoren hadden, en op veel punten hadden ze deze macht nodig om invloed te kunnen uitoefenen.
NGO’s laten zich plaatsen tussen de markt, de overheid en het private. Daarmee zijn zij onderdeel van een vierde sector en deze sector heet de civil society.2 Deze society kan van alle drie de sectoren onderdeel uitmaken maar kan ook totaal onafhankelijk staan van de drie sectoren. Daarnaast kan zij invloed uitoefenen op de andere drie sectoren zonder integraal onderdeel te zijn van een van de drie.3 NGO’s functioneren vaak binnen deze society en hebben daarmee dus ook een meer neutrale plek tussen de drie sectoren. Daardoor hebben zij geen directe politieke binding met conflicterende staten en kunnen zij zich onafhankelijker bewegen in conflicten. Toch zijn zij voor een groot deel afhankelijk van staten wanneer zij invloed willen uitoefenen. Zij hebben namelijk geen politieke macht, wel hebben zij politieke drukmiddelen en kunnen zij deze gebruiken als machtsmiddel. Hierdoor ontstaat een wisselwerking tussen de vrijheid van NGO’s en de politieke macht van statelijke
1
ICTY, ‘Tribunal convicts Radovan Karadžić for crimes in Bosnia and Herzegovina’, (Den Haag 2016).
http://www.icty.org/en/press/tribunal-convicts-radovan-karadzic-for-crimes-in-bosnia-and-herzegovina 2
Willetts Peter, Non-governmental organizations in world politics (New York 2011) 25. 3
2 actoren. Deze wisselwerking is terug te vinden in de verwachtingen van NGO’s bij statelijke actoren en daarom zijn deze verwachtingen een belangrijke bron om de rol van deze organisaties in conflictsituaties te bestuderen. Om die reden wordt in dit onderzoek gekeken naar de mate waarin de verwachtingen van een drietal NGO’s ten aanzien van statelijke actoren verandert gedurende het Kosovo conflict. Hierbij is gekozen voor Human Rights Watch (HRW), Amnesty International (Amnesty) en Artsen zonder grenzen (MSF). Deze keuze is gemaakt omdat uit de literatuur naar voren komt dat deze drie een grote rol gespeeld hebben in het conflict, zowel in het westen als in Kosovo zelf.4 Daarnaast is MSF een humanitaire hulporganisatie en zijn de andere twee mensenrechtenorganisaties. Hierdoor wordt er vanuit verschillende invalshoeken gekeken naar de relatie tussen NGO’s en statelijke actoren tijdens het conflict. In hoeverre veranderden de verwachtingen van NGO’s ten opzichte van statelijke organisaties op de terreinen van veiligheid, wetgeving en publieke ruimte in de jaren 1992-2008? Voor deze tijdsafbakening is gekozen omdat in juli 1992 Rugova de eerste keer wordt gekozen voor het presidentschap van de republiek Kosovo. Daarnaast is 2008 gekozen omdat in dat jaar Kosovo de onafhankelijkheid eenzijdig heeft uitgeroepen en daarmee het conflict in een impasse belandde.
Uit de bronnen blijkt dat er vier factoren invloed hebben op de verwachtingen van NGO’s ten opzichte van statelijke actoren. Dit zijn tijd, geografische focus, doelstellingen en achtergrond. Op verschillende momenten hebben deze vier meer of minder invloed op de relaties tussen staten en NGO’s. Het is bij de drie deelonderwerpen; veiligheid, wetgeving en publieke ruimte belangrijk dat er gekeken wordt naar de vier factoren en de invloed die deze factoren hebben op de deelonderwerpen. Daarnaast is het belangrijk om te kijken wanneer welke factor het meeste invloed uitoefent.
In dit eerste hoofdstuk zal er een uiteenzetting worden gegeven van de literatuur die verschenen is op het gebied van NGO’s, civil society en het Kosovo conflict, hierdoor zal de context geschetst worden voor het onderzoek. De definitie van NGO’s en hun plek op het internationale toneel zal aan de hand van bestaande literatuur als eerste worden geschetst. Daarna zal civil society worden behandeld, dit is belangrijk omdat een NGO nooit als een onafhankelijke actor in een conflict functioneert. Daarom is het belangrijk om te kijken naar het samenspel van de NGO’s in een gebied en daarbij is het concept van civil society belangrijk. Daarna zal er een uiteenzetting volgen van de machtsfuncties, die relevant waren voor zowel civil society als NGO’s. Vervolgens zal er een koppeling gemaakt worden met deze twee actoren en niet-erkende staten. NGO’s spelen immers een bijzondere rol omdat zij zich anders gedragen dan statelijke instanties. Dit geeft voordelen maar ook nadelen en deze zullen worden besproken aan het eind van dit hoofdstuk. Hier zal ook een koppeling gemaakt worden met Kosovo als niet-erkende staat. Na de literatuur zal er een beschrijving volgen van de drie NGO’s en wat zij precies als doel hadden en hoe zij door de jaren zijn veranderd. Als laatste
4Felice D., Gaer, ‘Effective indignation? Building global awareness, NGO’s, and the enforcement of norms’, in: Albrecht Schnabel en Ramesh Thakur, Kosovo and the challenge of humanitarian intervention. Selective indignation, collective action,
3 zal er een verantwoording worden afgelegd over de gekozen tijdsperiode, keuze van NGO’s, deelvragen en primair bronmateriaal.
Voordat er in gegaan wordt op civil society en de relatie van NGO’s met dit concept is het belangrijk een duidelijke definitie te hebben van wat dit begrip precies inhoudt. De volgende noodzakelijke kenmerken zullen daarom worden gehanteerd om een organisatie als een NGO te definiëren: niet statelijk, non-profit, duidelijk verklaarde doelen, rechtspersoon in ten minste één land en het nastreven van doelen op een niet gewelddadige manier.5 Over het noodzakelijke kenmerk ‘transnationalisme’ bestaat discussie. Verschillende auteurs stellen dat een NGO gefocust is op het bewerkstelligen van sociale doelen op nationaal of internationaal niveau, hierbij is een transnationaal kenmerk dus niet noodzakelijk. Het nationale karakter van een NGO is het vertrekpunt, wanneer zij zich bezig houdt met internationale zaken verandert het karakter.6 Daarnaast is transnationaliteit niet uit te sluiten voor NGO’s die zich alleen op lokale zaken richten. Zij begeven zich namelijk altijd in een globale wereld waarin ze afhankelijk zijn van andere actoren. Dit geeft ze een transnationaal karakter zelfs wanneer zij zich concentreren op nationale problematiek. Voor andere auteurs is een NGO pas transnationaal wanneer zij samenwerkt met andere gelijkgestemde actoren in andere landen.7 Voor dit onderzoek is het niet noodzakelijk voor een NGO om transnationaal te zijn. Wel dient duidelijk gemaakt te worden of en wanneer zij zich focust op lokale of internationale problematiek. Verder zijn NGO’s ontstaan vanuit het humanitarianisme, dit is het streven om goed te doen in de wereld, zoals het verbeteren van leefomstandigheden in gebieden die door rampen zijn getroffen.8 Volgens religiewetenschapper Ephraim Isaac is humanitarianisme de welwillendheid tegenover andere mensen.9 Door deze welwillendheid zijn NGO’s uiteindelijk ontstaan. Dit is ook de reden dat zij zich nog wel eens profileren als humanitaire organisaties. Sommige auteurs zien het begin van het humanitarianisme in het begin van het christendom. Waarin goede daden werden beschreven als daden waarmee je ‘de liefde van God’ kon ontvangen.10
Daarnaast maken NGO’s onderdeel uit van het concept civil society, zij zijn de belangrijkste actoren binnen dit concept. Voordat er verder wordt ingegaan op wat civil society precies is, moet er duidelijk gemaakt worden dat het verschilt van global governance. De focus op civil society geeft duidelijk weer welk perspectief dit onderzoek heeft, namelijk een niet-statelijk perspectief in plaats van een supranationaal. Global governance verschilt namelijk op conceptueel niveau van civil society omdat er bij instituten binnen het concept global governance sprake moet zijn van een legale en
5
Jens Steffek and Kristina Hahn, ‘Introduction: transnational NGO’s and legitimacy, accountability, representation’, in: Jens Steffek and Kristina Hahn, ed., Evaluating transnational NGO’s. Legitimacy, accountability, representation (Hampshire 2010) 1- 20 aldaar: 20.
6 Kerstin Martens, ‘Mission impossible? Defining nongovernmental organizations’ Voluntas: international journal of
voluntary and nonprofit organizations 13 (september 2002) 271-285 aldaar: 280.
7
Bob Reinalda, ‘Private in form, public in purpose: NGO’s in international relations theory’, in: Bas Arts, Math Noortmann and Bob Reinalda, eds., Non-states actors in international relations (Aldershot 2001) 11-40 aldaar: 12.
8
Miriam Ticktin, ‘Transnational humanitarianism, The annual review of anthropology 43 (2014) 273-289 aldaar: 274. 9
Ephraim Isaac, ‘Humanitarianism across religions and cultures’, in: Thomas G. Weiss and Larry Minear ed.,
Humanitarianism across borders. Sustaining civilians in times of war (Boulder 1993) 13-22 aldaar: 13.
10
4 statelijke machtsbasis. Deze (statelijke) instituten van global governance ontlenen hun macht aan verdragen die zijn gesloten tussen de verschillende staten. Voorbeelden van dit soort statelijke instituten zijn de Verenigde Naties of de Europese Unie. Overigens kunnen organisaties binnen het concept civil society ook een legale grondslag hebben maar ontlenen zij daar niet hun macht aan. Staten hebben namelijk geen macht overgedragen aan deze civil society actoren.11
In sommige gevallen kan civil society het gat opvullen dat de andere drie sectoren achterlaten. Soms kan de society een deel zijn van een andere sector en kan het deze ook concurreren met andere sectoren, als sector is civil society een rekbaar begrip. Daarom is de machtspositie minder goed aan te duiden voor civil society dan voor andere sectoren, omdat zij een grote groep actoren omvat met verschillende doelen en functies. De functie van civil society kan gezien worden als het opvullen van een ruimte waar markt, staat en privé tekort schieten. Civil society bestaat namelijk uit relationele netwerken die de ruimte vullen die statelijke actoren achterlaten.12 Hierdoor heeft civil society een rol waarmee het een deel van de statelijke functies op zich kan nemen. Dit komt terug wanneer bepaalde groeperingen binnen een staat gediscrimineerd worden. Een civil society kan sommige taken van de overheid overnemen om de gediscrimineerde mensen toegang te verlenen tot sociale voorzieningen.13
Civil society kan een collectief van organisaties en mensen behelzen die sterk genoeg zijn om
semi-onafhankelijk van de staat te functioneren.14 De meest prominente actoren binnen civil society zijn de NGO’s.15
Het concept civil society wordt vaak door elkaar gebruikt met NGO’s, maar er is een verschil tussen deze twee. NGO’s zijn wel onderdeel van civil society maar het concept behelst meer dan alleen NGO’s. Zo zijn voetbalclubs of wetenschappers die onderzoek doen naar politieke situaties bijvoorbeeld ook onderdeel van de civil society.16 Dit onderzoek plaatst terroristische en fundamentele
groeperingen buiten het concept. Deze groeperingen voeren op een dusdanig andere manier invloed uit op de politiek dat zij niet gerekend kunnen worden tot civil society.17
De internationale invloed die civil society uitoefent kan worden onderverdeeld in drie categorieën, deze categorieën zijn een samensmelting van het gedachtegoed van Kathryn Hochstetler en het concept soft power van Joseph Nye.18 Ten eerste noemt Hochstetler dat civil society de wereld laat zien dat verdragen worden geschonden zodat de publieke opinie verandert en daarmee de druk op de politiek hoger wordt. Nye noemt dit agenda setting; het bepalen wat er aan de wereld getoond wordt. Ten tweede noemt ze het brengen van een onafhankelijke stem in onderhandelingen. In de vormen van soft power vertoont dit vergelijknissen met het co-opt begrip.19 Dit begrip houdt in dat
11
Lipschutz, ‘The historical’ 307. 12
Charles Taylor, ‘Invoking Civil Society’, in Charles Taylor, Philosophical Arguments vol. 2, (Cambridge 1995) 204-224 aldaar: 208.
13 Willetts, Non-governmental 36. 14
Ernst Gellner, Conditions of Liberty: Civil Society and its Rivals, (Londen 1996) 5. 15
Kathryn Hochstetler, ‘Civil Society’, The Oxford handbook of modern diplomacy (2013) 2. 16
Ibidem. 17
Willetts, Non-governmental, 28. 18
Joseph S., Nye, Soft power. The means to success in world politics (Cambridge 2004). Hochstetler, ‘Civil Society’, 8-9.
19
5 sommige (civil society) actoren proberen aan de onderhandelingstafel te zorgen dat hun belangen worden behartigd door de statelijke actoren. Omdat zij zelf niet aan de onderhandelingstafel plaats mogen nemen. Als laatste ziet Hochstetler een belangrijke rol weggelegd voor de civil society in het implementeren van diplomatieke overeenkomsten.20 De categorieën van Hochstetler laten samen met de functies van soft power zien dat civil society niet via directe macht invloed uit kan oefenen op het wereldtoneel maar wel op andere manieren. Soft power kan echter maar tot een bepaalde hoogte gebruikt worden, wanneer een bepaalde regering weigert iets te doen ook na beïnvloeding van deze staat dan kan de civil society daar niets aan doen. Daarnaast mist civil society een monopolie op geweld, waardoor ze niet kunnen dreigen met een interventie. Hierdoor kan civil society kwetsbaar zijn en moet zij soms gebruik maken van andere strategieën om doelen te verwezenlijken. Deze strategieën blijken in sommige situaties relevant en voldoende maar in andere situaties richten zij niets uit.
NGO’s zijn de belangrijkste actoren binnen het concept civil society, in het debat rondom NGO’s is eenzelfde onderscheid te zien in de machtsfuncties. Er is namelijk geen sprake van directe macht vanuit NGO’s op staten, dit betekent niet dat zij geen invloed hebben. Jens Steffek en Kristina Hahn zien een viertal machtsuitingen die samenhangen met de bovengenoemde functies van soft
power en de categorieën van Hochstetler.21 Ten eerste oefenen alle NGO’s invloed uit op staten door middel van lobbies en sociale druk. De tweede vorm van machtsuiting noemen zij de keuze die NGO’s maken in het wel of niet uitdragen van bepaalde goede doelen. Hiermee bedoelende dat NGO’s de keuze hebben welke conflicten zij aankaarten bij de regering en welke niet. Dit heeft dus meer te maken met wat er wel of niet op de publieke agenda komt. De derde vorm van macht die door Steffek en Hahn benoemd wordt is het feit dat NGO’s in staat zijn bepaalde problematiek te framen. Hiermee wordt bedoeld dat zij consensus kunnen creëren die een collectieve actie in gang kan zetten. In deze derde uiting gaat het net als bij het concept soft power van Nye Jr. over het beïnvloeden van de interesses en voorkeuren van anderen en niet alleen om het beïnvloeden van het gedrag. Een vierde en laatste uiting is het creëren van een identiteit van een bepaalde groep mensen. Deze identiteit bepaalt hoe mensen tegen het conflict aankijken. Zo stelt Foucault in zijn concept van ‘subjectivering’ dat de manier waarop mensen gecategoriseerd worden, beïnvloed wordt door de identiteit die deze mensen hebben. NGO’s zijn een belangrijk deel verantwoordelijk voor het creëren van een identiteit in conflictgebieden en kunnen daarmee invloed uitoefenen op politici. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het semantische debat rondom vluchtelingen/migranten/gelukszoekers.22
NGO’s in het Kosovo conflict
Voor het Kosovo conflict gold dat er een bijzondere vorm van lokale civil society bestond. De Albanese bevolking in Kosovo kende een lange traditie van lokale civil society. Deze traditie ontstond
20
Hochstetler, ‘Civil Society’, 8-9. 21
Jens Steffek, ‘Introduction’, 4. 22
6 doordat Albanezen werden gediscrimineerd toen zij onderdeel uitmaakte van Joegoslavië. Toen de Milošević-regering in 1989 de constitutionele autonomie van provincie Kosovo inperkte, werden Albanezen in overheidsdienst veelal ontslagen. De Kosovaarse bevolking besloot hier op te reageren met een niet-gewelddadige manier van protesteren. Zij besloten niet meer deel te nemen aan de Servische politiek en creëerden een parallel systeem van overheidsinstanties. Deze instanties werden gefinancierd door zelf opgelegde belastingen en overzien door de Democratic League of Kosovo (LDK) geleid door Ibrahim Rugova.23 Deze instituties bleven functioneren tijdens en na de oorlog aan het einde van de jaren ’90. Hierdoor bleef de samenleving ernstig gescheiden en ontstond er een sterke Kosovaarse civil society.
In dit onderzoek zal er nadruk gelegd worden op de wisselwerking tussen globale en lokale vormen van civil society. De invloed van de internationale civil society, en vooral de rol van NGO’s daarbinnen, in het Kosovo conflict is samen te vatten in drie verschillende thema’s. Het eerste thema is het tonen van de moorden en het misbruik. Zij deden dit door alles zorgvuldig vast te leggen en daarmee de regeringsleiders in het westen in verlegenheid te brengen. Het tweede thema is dat NGO’s er voor zorgden dat er selectieve informatie werd doorgespeeld naar staten en internationale organisaties. In het Kosovo conflict hadden zij namelijk meer informatie tot hun beschikking omdat ze actief waren in de regio. Zo legden ze nadruk op de feiten waar zij het meeste waarde aan hechtten en daarmee konden ze voor een deel de agenda bepalen van de conflict resoluties. Dit was vooral te zien in de mate waarin mensenrechten en humanitaire doelen in de vergaderingen van de Veiligheidsraad terug kwamen. Het derde thema was het brengen van producten en diensten, vooral eten en verpleging. Uit de literatuur werd duidelijk dat NGO’s een duidelijke rol speelden in het beschikbaar stellen van informatie. Dit was bijvoorbeeld te zien in de inhoud van de Veiligheidsraad vergaderingen en timing van internationale reacties. Ook in de onderhandelingen voor vredesakkoorden en druk uitoefenen op het internationale strafhof waren duidelijke invloeden te zien vanuit verschillende NGO’s.24
Daarnaast hadden NGO’s in het Kosovo conflict een conflictueuze relatie met de NAVO, bestaande uit twee facetten. Ten eerste was er een tegenstrijdigheid in het feit dat NGO’s wilden dat er ingegrepen werd in het conflict om zo menselijk lijden te voorkomen. Door het ingrijpen kon Milošević echter het menselijk lijden in Kosovo vergroten. Toen de interventie plaats vond uitten NGO’s echter kritiek op de manier waarop dit gebeurde. Ten tweede was het feit dat zij onafhankelijk wilden blijven belangrijk. Deze onafhankelijkheid kwam in het geding toen bleek dat verschillende NGO’s afhankelijk waren van de inkomsten vanuit de NAVO-lidstaten.25
Een organisatie die zich hier fel tegen uit sprak was MSF, die niet afhankelijk was van de inkomsten omdat zij dat via externe
23
Monica Llamazares en Laina Reynolds Levy, ‘NGO’s and peacebuilding in Kosovo. Working paper 13’, Centre for
conflict resolution (Bradford 2003) 3.
24
Gaer, ‘Effective indignation?’, 400. 25
Michael Barnett en Jack Snyder, ‘The grand strategies of humanitarianism’, in: Michael Barnett en Thomas G. Weiss,
7 bronnen konden opvangen.26 Dat de NGO’s bereid waren om een bondgenootschap te sluiten met de NAVO kwam omdat zij naar het conflict keken met een Bosnische bril. Hierdoor overheerste de angst voor een tweede Srebrenica.27
Daarnaast minimaliseerde de NAVO de rol van de VN-vluchtelingenorganisatie (UNHCR). Zij stond er namelijk op dat zij zelf mocht bepalen wie er in de kampen kwamen te werken en waar deze kampen gebouwd moesten worden. Verschillende landen wilden via de NAVO een positief beeld van het eigen land tonen. Daarom wilden zij invloed uitoefenen door nationale kampen op te richten en daar nationale NGO’s te laten werken. Zo konden zij het publieke imago verbeteren en laten zien dat ze positief werk leverden. In de meeste andere conflicten was het zo dat de UNHCR alleenrecht kreeg op het inrichten van de humanitaire hulp, maar omdat de NAVO prominent aanwezig was kon de UNHCR haar beleid niet uitvoeren. Daarnaast werkte de NAVO samen met NGO’s, waardoor er minder kritiek op de NAVO ontstond. Zo was er weinig kritiek toen bekend werd dat Milošević meer geweld gebruikte omdat de bombardementen waren begonnen. Ook waren er maar enkele NGO’s die kritiek uitten op het feit dat er clusterbommen werden gebruikt. Twee van deze NGO’s waren overigens HRW en Amnesty.28
Volgens Tony Vaux was het bondgenootschap de grootste fout die de NGO’s konden maken. Als medewerker van Oxfam zag hij hoe de keus om met de NAVO samen te werken desastreus uitpakte. Volgens Vaux ontstond er door de samenwerking van de NGO’s met de NAVO een subjectieve beeldvorming. Hierdoor werd tijdens het in kaart brengen van de misstanden namelijk de nadruk gelegd op de Servische misstanden. Later bleek echter dat andere bevolkingsgroepen zich net zo schuldig hadden gemaakt aan bijvoorbeeld verkrachting. Volgens Vaux waren er verschillende NGO’s die de waarheid verdraaiden omdat ze daarmee meer zekerheid hadden op een interventie. Zo werden de verhalen van de verkrachtingen van Bosnische islamitische vrouwen opgepikt door vrouwen organisaties in de VS. Daardoor werden de verhalen groot uitgemeten in de kranten en daarmee werd de kans op ingrijpen door de NAVO groter.29 Vaux stelde zelf dat hij destijds dacht dat het weinig uitmaakte want de interventie moest er komen. Later kwam hij hier op terug door te stellen dat door deze misconcepties een beeld ontstond waarmee alleen bepaalde groep vrouwen werd mishandeld.30 Hierdoor ontstonden er hulpprogramma’s en kwamen er fondsen vrij speciaal voor moslimvrouwen die slachtoffer waren geworden van verkrachting. Dit terwijl er ook velen andere slachtoffers waren maar die geen steun konden krijgen via deze programma’s.
26 Barnett en Snyder, ‘The grand strategies’, 162.
Larry Minear, Ted van Baarda en Marc Sommers, ‘NATO and humanitarian action in the Kosovo crisis’, Occasional papers (2000) 15.
27
Barnett en Snyder, ‘The grand strategies’, 162. 28
The grand strategies of humanitarianism’, Humanitarianism in question 163. 29
Tony Vaux, The selfish altruist. Relief work in famine and war. (Londen 2002) 38-41. 30
Dubravka, Zarkov, ‘War Rapes in Bosnia – On Masculinity, Femininity and Power of the Rape Victim Identity’,
8
Achtergrond van de drie NGO’s
Om een beter inzicht te geven in de drie gekozen NGO’s van dit onderzoek zullen de geschiedenissen en achtergronden van eerst HRW daarna Amnesty en als laatste MSF worden besproken in de volgende alinea’s. Human Rights Watch werd in 1978 opgericht als de ‘U.S. Helsinki Watch Committee’ (HW). De organisatie was opgezet door dissidenten uit Moskou en focuste zich op het beschermen van de mensenrechten in het Oostblok. Deze committee had sterke banden met een andere organisatie in Moskou, namelijk ‘The Moscow Helsinki Group (MHG)’. Het verdrag van Helsinki uit 1975 werd getekend door 35 staten uit beide militaire machtsblokken van de Koude Oorlog en had een sterke focus op mensenrechten. Aangezien de Sovjet-Unie zich niet ging houden aan de mensenrechten beschreven in het verdrag besloot een groep dissidenten om MHG op te richten. Deze dissidenten behandelden de mensenrechten net zo als de officiële wetten in de Sovjet-Unie, daarmee probeerde ze de regering in verlegenheid te brengen. Zij zorgden ervoor dat de overtredingen van dit verdrag openbaar werden gemaakt. De dissidenten zorgden ervoor dat zowel het volk van de Sovjet-Unie als de staatshoofden die het verdrag getekend hadden werden geïnformeerd. Hierdoor werd MHG een binnenlandse monitororganisatie. Door het succes volgde er snel zelfde soort organisaties in andere communistische staten zoals Polen en Tsjecho-Slowakije en ook in Sovjet republieken als Oekraïne en Georgië ontstonden dit soort organisaties.31
De regering Carter trad aan in 1977 en wilde er voor zorgen dat de VS werd gezien als de beschermer van het global good.32 De mensenrechten van het verdrag van Helsinki moesten worden nageleefd en Carter wilde dat er monitor groepen kwamen die dit gingen controleren. Hierdoor ontstond de ‘U.S. Helsinki Watch Committee’. Door de goede band tussen Carter en HW probeerden de Verenigde Staten een reputatie op te bouwen als verdediger van alle (mensen)rechten en niet een verdediger van het kapitalisme. Toen Reagan aan de macht kwam veranderde dit doordat Reagan in zijn retoriek mensenrechten verving met democratie. Toch ontstonden er in de jaren ‘80 regionale
watch committees die volgens eenzelfde structuur gebouwd werden Africa Watch, Asia Watch en Middle East Watch. De overkoepelende organisatie voor deze committees kreeg de naam: Human
Rights Watch, om de globale daadkracht van de organisatie te benadrukken. De Europese variant werd nog steeds Helsinki Watch genoemd en zij wilde haar banden met Oost-Europese staten nog niet loslaten, vooral de band met de Moskou groep bleef sterk. Toen de Sovjet-Unie uit elkaar viel en de Koude Oorlog voorbij was, werd deze band minder sterk. De dissidenten die de formatie van HW hadden geïnspireerd gingen terug naar de staten waar ze vandaan kwamen. Sommige traden zelfs toe tot de nieuwe regeringen van deze staten. In het begin van de jaren ’90 waren sommige leden van HRW van mening dat het doel van HRW globaal zou moeten worden. Daarnaast werd het blikveld verbreed door ook onderzoek te doen naar niet dictatoriale staten. Vooral het onderzoek naar Israël
31
Peter Slezkine, ‘From Helsinki to Human Rights Watch: how an American Cold War monitoring group became an international human rights institution’, Humanity 5 (2014) 3 345-370 aldaar: 347
32
9 werd sterk bekritiseerd omdat Israël een democratische regeringsvorm had en HRW zou zich volgens de criticasters moeten focussen op de dictatoriale staten in de regio.33
Ook in het Kosovo conflict had HRW een sterke focus op de VS en haar acties met betrekking tot het conflict. Vooral voor het bombardement kwam dit sterk naar voren. Historisch gezien kan dit worden uitgelegd aan de hand van het ontstaan van HRW. Als monitor op mensenrechten werd HRW belangrijk in het verdedigen en stimuleren van mensenrechten in dictaturen. Dit deden zij veelal vanuit het westen, minder aandacht voor politieke tegenstanders van de dictatuur. Want zij zagen de invloed van het westen als belangrijkste middel voor een positievere mensenrechtensituatie. In het Kosovo conflict hield het deze rol ten aanzien van de mensenrechten ook aan. Daarnaast kwam er door een sterke nadruk op het westen vaak fellere kritiek op Rusland en haar bondgenoten. Zo kon Joegoslavië al snel niet meer rekenen op positieve geluiden vanuit HRW. Hierin verschilde het bijvoorbeeld van MSF en Amnesty die langer positief bleven over de Joegoslavische regering.
Hoewel HRW en Amnesty beiden mensenrechtenorganisaties waren hielden zij er toch verschillende strategieën op na. Dit had vooral te maken met de verschillende oorsprong van de organisaties. Amnesty international werd opgericht door Peter Benenson in 1961, om de universele rechten van de mens te verdedigen. Dit heeft Amnesty vijf decennia gedaan als een van de grootste mensenrechten organisatie ter wereld. Amnesty wist zich altijd aan te passen wanneer de situatie daarom vroeg en kon zich daarom handhaven als een van de meest toonaangevende organisaties op het gebied van mensenrechten. Naast het vermogen om zich aan te passen waren de sterke punten van Amnesty: onafhankelijkheid, toegankelijkheid en het aangaan van samenwerkingsverbanden met lokale bevolking als gelijke partners.34
Voornamelijk door de economische globalisering van de wereld in de jaren ’90 kwam Amnesty voor grote dilemma’s te staan. Daardoor kwam Amnesty in een tweestrijd met zichzelf, zij stond namelijk bekend om het beschermen van individuele mensenrechten en niet om het beschermen van economische en sociale rechten. Daarnaast was Amnesty altijd gericht op staten en had het moeite met het monitoren van bedrijven en internationale financiële instituties. Ook ontstonden er NGO’s die zich gingen richten op het verbeteren van mensenrechten door het opbouwen van een staat. Amnesty had hier moeite mee omdat zij altijd gericht waren op het verbeteren van mensenrechten via de statelijke actoren. Daarnaast werd Amnesty door de opkomst van een meer globale civil society gedwongen samen te werken met andere NGO’s en moest zo haar totale onafhankelijkheid laten varen. In het begin van het nieuwe millennium besloot Amnesty om politieke en civiele rechten aan de economische en sociale rechten te koppelen en hiermee in te spelen op het veranderende wereldbeeld.
33
Slezkine, ‘From Helsinki’, 364. 34
Ann Marie Clark, ‘Expanding international standards of justice: amnesty international’s classic strengths and current challenges’ in: Wilco de Jonge, ea., 50 years of Amnesty International – reflections and perspectives (Utrecht 2011) 241-314 aldaar: 266.
Ellen Dorsey, ‘Managing change: Amnesty international and human rights NGOs’, in: Wilco de Jonge, ea., 50 years of
10 In 2005 schreef Amnesty ‘the gravest threat to human rights and collective security is the persistence of poverty’35
en hiermee was de verandering van Amnesty compleet.
In het Kosovo conflict kwam dit terug in het feit dat voor het bombardement de Joegoslavische regering werd gezien als de actor die de situatie kon verbeteren. HRW liet dit idee als snel varen, maar Amnesty probeerde in gesprek te gaan met de Milošević-regering. De plaatselijke statelijke actoren waren leidend in het verbeteren van de situatie voor Amnesty. Na de eeuwwisseling focuste Amnesty zich ook op het opbouwen van het gebied door samen te werken met UNMIK. Doordat Amnesty haar strategie had veranderd was dit mogelijk, want voor het bombardement was het opkomen voor sociale en economische rechten ondenkbaar.
Als humanitaire organisatie was de strategie van MSF wezenlijk anders dan de andere twee NGO’s. Deze organisatie ontstond op basis van twee beginselen, ‘acting and speaking’ en ‘treating and witnessing’. In de Charter van MSF stond dat ze hulp moesten bieden aan bevolkingen in nood, door natuurrampen of menselijke rampen. Dit moest gebeuren zonder onderscheid te maken in religie, gender, ras, etniciteit of politieke voorkeur. Daarnaast was de onafhankelijkheid van de organisatie belangrijk en zouden ze ook daarom geen vergoeding vragen voor hun diensten anders dan wat de bevolking hen zou kunnen en willen betalen. MSF werd opgericht in 1973 door een groep Franse journalisten en doktoren. Zij richtten MSF op en al snel ontstond er een Belgische tak van deze organisatie. Deze twee takken hadden onenigheid over het te voeren beleid qua uitbreiding van de organisatie. De Franse tak wilde niet dat er een internationale organisatie als een paraplu boven de landelijke organisaties hing, maar zagen zichzelf als de moederorganisatie. De Belgische tak wilde een meer gelijkwaardig contact met andere landelijke organisaties en een hoofdorganisatie die boven deze landelijke organisaties zou hangen. Daarom richtte MSF België een Nederlandse en een Zwitserse tak op. Doordat de landelijke organisaties niet uit deze discussie kwamen moest er een rechtszaak aan te pas moest komen om dit conflict te besluiten.36
Deze onenigheid moest een klein detail zijn wanneer er terug gekeken werd op de geschiedenis van MSF. Echter was deze onenigheid nog steeds terug te zien in de verdere koers van MSF. Zo worstelde ze met haar visie over hoe gestalte te geven aan het zonder grenzen gedeelte van de organisatie. Ook over de vraag hoe principes als neutraliteit, onafhankelijkheid en verslaggeving gezien moesten worden waren niet duidelijk binnen de organisatie. Een voorbeeld hiervan was het conflict met MSF Griekenland, zij wilde ingrijpen in het Kosovo conflict terwijl de andere takken dit niet wilden. MSF Griekenland wilde mee met een humanitaire missie vanuit de Griekse regering. De meerderheid van de Griekse bevolking was orthodox-christen en voelden zich daarom verbonden met de orthodox-christenen in Servië. Tegelijkertijd waren zij lid van de NAVO en daarmee hielpen ze mee aan de bombardementen in Servië. Om toch invloed te kunnen uitoefenen onderhandelde de
35
Dorsey, ‘Managing change’, 200. 36
Renée C. Fox, Doctors without borders. Humanitarian quests, impossible dreams of Médicins Sans Frontières, (Baltimore 2014) 45.
11 Griekse regering met de NAVO en de Servische regering om een humanitaire missie te sturen. Hier wilde MSF Griekenland deel van uit maken, maar de overkoepelende MSF raad wilde haar onafhankelijkheid bewaren en wilde dus niet dat MSF Griekenland mee ging met deze Griekse missie. Toen MSF Griekenland besloot om toch mee te gaan met deze missie werden ze uitgesloten van verdere deelneming aan de MSF organisatie.37
Deze onenigheid kwam ook weer terug toen MSF de Nobelprijs voor de vrede in ontvangst mocht nemen. Wie moest de ontvangstspeech gaan schrijven en geven? MSF Frankrijk vond dat zij dit moest doen omdat zij de organisatie had opgericht maar de andere takken vonden dat het gedaan moest worden door MSF international omdat deze alle landelijke organisaties verbond. In deze discussie kwam wederom de onenigheid over de hiërarchie terug. In de speech stelde MSF haarzelf de vraag hoe er omgegaan moest worden met de vraag hoe de organisatie als geheel ethisch, verstandig en effectief kon omgaan met het feit dat ‘the humanitarian act is the most apolitical of acts, but if its actions and its morality are taken seriously, it has the most profound political implications’.38 MSF leek hier nog geen eenduidig antwoord op te kunnen geven in de jaren ’90 omdat de verschillende landelijke organisaties op sommige punten teveel van visie verschilden.
De drie deelvragen die gesteld werden in dit onderzoek hadden betrekking op de veiligheid, wetgeving en publieke ruimte. Voor deze drie gebieden is gekozen omdat voor de verwachtingen van de NGO’s goed onder te verdelen waren in deze drie deelgebieden. Het eerste deelgebied werd onderzocht met de vraag hoe veiligheid gegarandeerd moest worden volgens de NGO’s. Voor de meeste NGO’s gold een bescherming tegen de federale regering voor het bombardement. Na het bombardement werden er echter vragen gesteld over de gevaren koers door de NAVO. Qua veiligheid werden de verwachtingen na het bombardement gefocust op andere actoren. Het tweede gebied was wetgeving, de meeste NGO’s waren vocaal op dit gebied omdat er in Joegoslavië discriminerende wetten bestonden. Ook waren de Joegoslavische wetten niet altijd in lijn met de internationale mensenrechten en dit zorgde voor kritiek. Het derde onderwerp was de publieke ruimte; hierin waren de acties van de verschillende NGO’s op een basaal niveau anders. De drie NGO’s hadden wezenlijk andere meningen over hoe dit moest gebeuren.
De drie NGO’s werden gekozen omdat uit de bestaande onderzoeken bleek dat zij de meeste invloed hadden gehad in het conflict. Ook moest er gekozen worden voor verschillende NGO’s, daarom werd er gekozen voor humanitaire organisaties en mensenrechtenorganisaties. Deze verschillende achtergronden van de NGO’s speelden namelijk een rol in de verwachtingen die zij hadden ten opzichte van de westelijke wereld. Naast het verschil in achtergrond hebben drie organisaties een eigen bijzondere invalshoek. Artsen zonder grenzen was een interessante keuze omdat deze in de jaren ’90 een meer proactieve houding aannam. Dit betekende dat ze meer om statelijke actoren heen gingen werken. Het verlichten van humanitaire rampen was het doel en dat moest
37
Fox, Doctors without borders, 57. 38
12 gebeuren met of zonder de goedkeuring van de staat.39 HRW bleek de grootste, actiefste en meest invloedrijke NGO in de regio te zijn. Amnesty kwam naar voren als een NGO met kritische standpunten op de acties van het westen. Daarnaast deden zij uitgebreid rapport over de situatie maar waren zij minder actief in dan HRW.
Het onderzochte bronmateriaal bestond uit gepubliceerde bronnen van de drie NGO’s. Hieronder vielen rapporten, nieuwsberichten en onderzoeken. HRW en Amnesty begonnen met verslagen uitbrengen over het conflict in 1992, MSF begon hier later mee. Wel blikte MSF terug op haar activiteiten in de regio door middel van een onderzoek. Zij hanteerde in dit conflict het ‘speaking
out’ principe, wat neer kwam op het rapporteren en publiek maken van misstanden in het conflict. In
dit onderzoek werd uitgebreid stilgestaan bij het eigen handelen. Daarnaast liet MSF zien dat het met betrekking tot de publieke ruimte direct invloed wilde uitoefenen op de informatiewinning uit het gebied. De weinige officiële publicaties kon tot gevolg hebben dat MSF haar onafhankelijkheid behield. Daardoor kon MSF toegang krijgen tot bepaalde gebieden waar meer vocale NGO’s geen toegang tot kregen.
Het onderzoek zal aan de hand van de drie deelonderwerpen opgedeeld worden in drie hoofdstukken. Als eerste worden de verwachtingen rondom het concept veiligheid geanalyseerd. Daarna komen de verwachtingen rondom wetgeving ter sprake. Vervolgens worden de verwachtingen rondom de publieke ruimte besproken. Ten slotte volgt er een conclusie waarin de verwachtingen van de NGO’s in zijn geheel besproken worden.
13
2. Veiligheid
Veiligheid was het meest basale aspect van hulp, en voor NGO’s gold vaak dat dit het eerste aspect was waar de hulp op gefocust werd. Daarnaast was juist op het gebied van veiligheid de tekortkoming van hen duidelijk. Door deze tekortkoming konden zij namelijk niet garanderen dat er veiligheid ontstond voor de inwoners van conflictgebieden. Dit kwam doordat zij geen leger hadden en niet genoeg middelen om de bevolking te beschermen. Op het gebied van veiligheid was het daarom voor hen essentieel om hulp te krijgen vanuit statelijke instanties. De meeste NGO’s konden zich relatief vrij bewegen door conflictgebieden en konden hierdoor informatie verzamelen. Met behulp van deze informatie konden zij statelijke actoren dwingen tot acties die zij zelf niet konden uitvoeren. Daarom waren de verwachtingen van hen relevant om de relatie tussen hen en statelijke actoren te bekijken. Daarnaast was veiligheid voor de NGO’s de ondergrond waar een verdere rechtsstaat op gebouwd moest worden.
Het grootste onderscheid tussen de drie NGO’s in dit onderzoek was te vinden in de manier waarop zij veiligheid bepaalden. Veiligheid voor MSF was het feit of je genoeg voorzieningen had om te overleven. Voor HRW en Amnesty was het een breder concept waarin ook ontwikkeling van de mens centraal stond, ofwel de focus op mensenrechten. Dit had grote gevolgen voor het handelen van deze drie NGO’s. Zo focuste MSF zich op directe hulp aan mensen die deze hulp nodig hadden. Veiligheid betekende voor MSF in hoeverre iemand in leven kon blijven. MSF was een organisatie die zich altijd inzette voor noodhulp in conflictgebieden of gebieden getroffen door natuurgeweld. Daarom was het concept van veiligheid voor MSF gerelateerd aan het feit of mensen konden overleven. Hierbij was de toegang tot basale levensbehoeften als water en eten een essentieel onderdeel van het veiligheidsconcept. Daar tegenover stonden de definities van de andere twee NGO’s. Amnesty was bijvoorbeeld een organisatie die zich van oudsher inzette voor een eerlijke rechtsstaat zonder de doodstraf en met voldoende faciliteiten voor gevangenen. Ook HRW hield toezicht op de mensenrechten in de wereld. Dit deed zij op grond van een westers beeld en vaak met een focus op wetgeving. Ten opzichte van MSF keken HRW en Amnesty meer naar een ontwikkeling van bepaalde vrijheden zoals vrijheid van meningsuiting en het recht op onderdak als benodigdheden voor veiligheid. Deze verschillende doelstellingen hadden als gevolg dat de NGO’s andere verwachtingen hadden bij statelijke actoren. MSF verwachtte door de andere doelstelling meer noodhulp en de andere twee verwachtten dat statelijke actoren de Joegoslavische regering onder druk zou zetten zodat deze meer aandacht zou geven aan mensenrechten.
Aan de hand van de achtergronden van deze drie NGO’s was het verschil in de definitie van veiligheid te verklaren. Er was namelijk sprake van een functieverschil tussen humanitaire organisaties en mensenrechtenorganisaties. MSF was een humanitaire organisatie en daarmee gericht op het verlichten van de inhumane situatie. Daarnaast zorgde ze voor een onafhankelijke stroom aan informatie vanuit het gebied. Daarmee probeerde zij onder andere te zorgen dat de inwoners van Joegoslavië toegang hadden tot basisbehoeften zoals schoon water, gezondheidszorg en sanitaire
14 voorzieningen.40 Verder zette MSF zich in voor het hervormen van de gezondheidszorg, hiermee werkte zij vooral samen met de parallelle instanties van de onofficiële Kosovaarse regering.41 Overigens was MSF niet de enige die met deze parallelle instanties samenwerkte, maar stond wel bekend als een NGO die altijd het verlichten van menselijk lijden voorop stelden en de manier waarop als secundair zag. Hierdoor werkte MSF vaker samen met niet erkende parallelle instanties. Doordat MSF steun gaf aan deze instanties ontstond de mogelijkheid om een stempel te drukken op het opbouwen van de Kosovaarse regering voordat zij functioneerde als een regering. Hiermee steunde MSF overigens niet de toekomstige regering, het droeg er echter wel onbewust aan bij. Doordat MSF lange tijd steun had geleverd was het voor de parallelle instanties makkelijker om te veranderen in de officiële regering.
De samenwerking van MSF met de parallelle instanties stonden haaks op de doelen van HRW en Amnesty. De doelen van HRW en Amnesty hadden namelijk te maken met het opsporen en tonen van misstanden. Zo verbleven er werknemers in de regio die door middel van interviews mensenrechtenschendingen probeerden op te sporen. Hiermee deden de werknemers dan verslag van deze mensenrechtenschendingen waardoor zowel de Joegoslavische als de westelijke regeringen in verlegenheid werden gebracht. Op deze manier probeerde HRW en Amnesty een bijdrage te leveren aan het vreedzaam oplossen van het conflict. Zowel Amnesty als HRW toonden aan dat zij een sterkere focus hadden op de westerse instanties dan MSF. De UNMIK-missie die werd gestuurd om een eerlijke en open rechtsstaat op te bouwen in Kosovo ging na het bombardement samenwerken met deze parallelle instanties. Hierdoor veranderde de focus van HRW en Amnesty en werden de parallelle instanties ook voor deze twee NGO’s relevant.
In de periode 1992-2008 was veiligheid voor veel inwoners van Kosovo niet vanzelfsprekend. De Joegoslavische regering en de Kosovaarse regering handelden beiden in strijd met de mensenrechten. Vooral de Albanese minderheid in Kosovo werd vaak slachtoffer van geweldsincidenten. De bombardementen van de NAVO in 1999 waren veelal gericht op Servisch grondgebied maar toch zijn er in deze periode de meeste geweldsincidenten geweest in Kosovo.42 Dit had vooral te maken met het feit dat de monitor missie van de OVSE kort voor het bombardement vertrok uit Kosovo.43 Ook HRW en Amnesty hadden monitor missies in het gebied, maar toen het bombardement plaats vond moest dit personeel vertrekken.44 Daardoor was er geen westerse controle meer in Kosovo, dat resulteerde in nog meer politiegeweld vanuit de Joegoslavische regering tegen Albanezen. MSF sprak zich alleen uit voor onafhankelijke situaties zoals het leveren van extra middelen voor het opvangen van vluchtelingen.45
40
James Orbinski, ‘Draft press release re: Kosovo’ to MSF Network (1999). 41
MSF, ‘Compte rendu de la reunion du conseil d’administration’ 25 februari 1994. 42
Stefan Wolff, ‘The limits of non-military international intervention: a case study of the Kosovo conflict’, in: Florian Bieber en Zidas Daskalovski (eds.), Understanding the war in Kosovo (Londen 2003) 77-98 aldaar: 91.
43
HRW, Under order, 109. 44
HRW, Under order, war crimes in Kosovo, (New York 2001) 426. 45
15 Dit hoofdstuk legt zich toe op de vraagstukken over de veranderende verwachtingen van de drie NGO’s op het gebied van veiligheid in het Kosovo-conflict. In het eerste deel van het hoofdstuk zal de veranderende situatie van voor het bombardement van 1999 worden besproken. In het tweede deel zal de situatie na 1999 worden besproken. Naast deze tweedeling zal ook gebruik worden gemaakt van een indeling tussen de drie NGO’s. Eerst wordt Amnesty besproken daarna MSF alvorens er ingegaan wordt op de veranderende verwachtingen van HRW.
Voor het bombardement
De verwachtingen die Amnesty had voor het bombardement waren gericht op betere omstandigheden voor gevangenen en eerlijkere rechtspraak. Daarom richtte zij deze verwachtingen vooral op de OVSE en de Joegoslavische overheid. Dit waren wezenlijk andere actoren dan MSF en HRW. Deze richtte hun verwachtingen respectievelijk op de UNHCR en de westerse overheden. Voor Amnesty was OVSE essentieel omdat hierin de beide strijdende kampen werden vertegenwoordigd. Doordat de OVSE beide kampen vertegenwoordigde kon zij invloed uitoefenen op het Joegoslavische bestuur. Daardoor kon de OVSE relatief vrijuit monitoren en had hierdoor een grote invloed. Naast de OVSE was de Joegoslavische overheid belangrijk voor Amnesty. De overheid had nog steeds de meeste invloed omdat het hier nog steeds ging om de onafhankelijke staat, Joegoslavië. Via deze overheid en de OVSE wilde Amnesty er voor zorgen dat gevangenen beter werden behandeld en dat de rechtsgang eerlijker zou worden. Volgens Amnesty werden vooral Albanese gevangenen zwaar mishandeld. Daarnaast bleek de rechtsgang volgens Amnesty vaak bevooroordeeld. De Albanese bevolking werd vaker en sneller veroordeeld door Joegoslavische rechters dan andere etniciteiten. Door het gebrek aan politieke macht kon Amnesty geen directe invloed uitoefenen op de situatie van de gevangenen. Daarom probeerde zij invloed uit te oefenen via statelijke actoren, zowel in het westen (OVSE) als op de Joegoslavische regering.
Uit de bronnen bleek dat de OVSE volgens Amnesty leidinggevend was op het gebied van het monitoren van mensenrechten in Joegoslavië. Deze missie werd in het begin van de jaren ’90 opgestart maar moest haar activiteiten staken in 1993.46 Amnesty dacht dat geweld uit zou blijven wanneer er een monitormissie in het gebied aanwezig was.47 Daarom was de terugtrekking van de OVSE volgens Amnesty een obstakel voor een vredige oplossing van het conflict. In 1997 keerde de OVSE pas terug en kon ze haar missie hervatten.48 Daarnaast was de OVSE, volgens Amnesty, het meest geschikt omdat zij inspeelde op het eind van de Koude Oorlog. De OVSE introduceerde het statuut van Parijs onder haar eigen lidstaten. Hierdoor probeerde de OVSE in de Oostbloklanden democratie en marktwerking te introduceren. De bedoeling was om de oost-west relaties te verbeteren door de twee
46
The OSCE missions of long duration (closed) < http://www.osce.org/node/43978>
geraadpleegd 14-06-2016 47
Amnesty, Annual report 1994 (Londen 1994) 319-321. 48
Repeat presidential election, 7 and 21 december 1997.
http://www.osce.org/odihr/elections/serbia/115774
16 culturen te openen voor de invloed van elkaar.49 Naast de rol die de OVSE speelde als mediator in het oost-west conflict was het feit dat er veel landen lid waren van de OVSE een pluspunt. Hierdoor kon de Joegoslavische regering zich niet beroepen op het argument dat het westen zich wilde mengen in het conflict. Zo was Rusland ook lid van de OVSE en hiermee waren staten vanuit de strijdende ideologische machtsblokken vertegenwoordigd.
Naast de focus op de monitormissie van de OVSE was er een focus van Amnesty op de veiligheid van de politieke gevangenen. Het afschaffen van de doodstraf in 1992 was een grote stap voorwaarts voor Amnesty maar de erbarmelijke situatie waarin de meeste gevangenen verkeerde was nog steeds reden om campagne te blijven voeren. Daarom focuste Amnesty zich in het begin van de jaren ’90 op de misstanden in de Joegoslavische gevangenissen, maar ook tegen de partijdige rechtspraak.50 In 1992 werd een document uitgegeven genaamd ‘Yugoslavia: Ethnic Albanians – vicitims of torture and ill-treatment by police in Kosovo province’.51 Hierin werd met foto’s en tekst beschreven op wat voor manier Albanezen in Kosovo werden gediscrimineerd. Amnesty koos er voor om in dit rapport twaalf casestudies uit te werken. De focus van Amnesty lag op de discriminatie en daarmee de onveiligheid van de Albanese bevolking in Kosovo, de twaalf casestudies stonden symbool voor deze discriminatie. Hierdoor moesten de westerse regeringen in verlegenheid gebracht worden en daarmee moest een reactie uitgelokt worden. Daarmee verschilde Amnesty van bijvoorbeeld HRW, die een mindere focus had op gevangenen maar meer op een breder idee van veiligheid.
Naast het monitoren van de veiligheid, deed Amnesty ook aanbevelingen over hoe de situatie verbeterd kon worden. Amnesty deed dat door elk jaarrapport af te sluiten met een beroep op de regering. In de rapporten kwam duidelijk terug dat Amnesty nog uit ging van het feit dat de Joegoslavische regering de misstanden kon oplossen. Na 1999 liet ze dat idee varen en richtte Amnesty zich op de internationale gemeenschap. In 1994 werd er een nieuw rapport uitgegeven waarin de Joegoslavische regering werd beticht van oneerlijke rechtspraak: ‘Yugoslavia, Ethnic Albanians – trial by truncheon’.52 Ook in dit rapport werd er gebruik gemaakt van kleurrijke voorbeelden om de Joegoslavische regering te confronteren. Zo werd er de casus van twee mensenrechtenactivisten genoemd. Bajrush Xhemajli en Sanie Aliu werden verdacht van het smokkelen van wapens en het steunen van een onafhankelijk Kosovo. Zij waren volgens dit rapport meerdere malen mishandeld en bedreigd zodat zij bepaalde bekentenissen zouden afleggen.53 Amnesty pleitte er dan ook voor dat de regering van Joegoslavië zich hield aan de VN conventie tegen marteling die ondertekend was door de regering van Joegoslavië.
49
OSCE, Charter of Paris for a new Europe (1990). 50
Amnesty, Annual report 1994 (Londen 1993) 319-321. 51
Amnesty, ‘Yugoslavia: Ethnic Albanians – victims of torture and ill-treatment by police in Kosovo province’ (1992) AI Index: EUR 48/18/92.
52
Amnesty, ‘Yugoslavia: Ethnic Albanians – trial by truncheon’, (1994) AI Index: EUR 70/01/94. 53
17 Verder viel het op dat Amnesty haar aandacht in het begin van de jaren ’90 richtte op gewetensgevangenen, dit veranderde echter rondom het bombardement toen Amnesty gebruik maakte van de Albanese bevolking.54 Hierdoor keken statelijke actoren naar de misstanden als een gediscrimineerde bevolking, in plaats van veroordeelden verzetsstrijders. Naarmate de eeuwwisseling naderde liet Amnesty zien dat niet alleen mensen die tegen het regime waren gevaar liepen maar de gehele bevolking. Deze verandering was opmerkelijk maar hing enigszins samen met de opkomst van UÇK. Doordat die groepering door middel van gewapend conflict op zoek was naar afscheiding van Joegoslavië. Daarom reageerde de federale regering met hardere repressie tegen de Albanese bevolking. Hierdoor riep Amnesty in haar rapporten ook de UÇK op om het geweld te stoppen.55 Dit was deels gebaseerd op de angst voor wraakacties van de Joegoslavische regering. Voor een ander deel was het gebaseerd op het feit dat de veiligheid ernstig in gevaar kwam door de velen bommen die de UÇK tot ontploffing bracht in Kosovo.
Daarnaast was het opvallend dat er een sterk verschil was in de mate van een positieve houding ten opzichte van de Joegoslavische regering tussen Amnesty en HRW. In het begin van de jaren ’90 was Amnesty redelijk positief gestemd over de ontwikkelingen, hierdoor bleven de verwachtingen gericht op de Joegoslavische regering. Daarentegen voer HRW een andere koers en deze was meer gericht op de westerse wereld. De Joegoslavische regering was voor HRW geen actor om mee in gesprek te gaan. Daarom verwachtte HRW van westelijke overheden dat zij in gesprek gingen met Joegoslavië om zo de eigen eisen te verwezenlijken. De onafhankelijkere koers van Amnesty kwam ook terug in het Kosovo conflict. HRW had vaak een sterke focus op het westen en minder op lokale statelijke actoren. Amnesty sprak de Joegoslavische regering in haar rapporten aan en probeerde hiermee en directere invloed uit te oefenen op het verbeteren van de veiligheid in het gebied.
Veiligheid was voor de NGO’s in beginsel de veiligheid van de inwoners van Kosovo, maar voor MSF gold dat ze ook een sterke nadruk legde op NGO-personeel. Dit kwam sterk terug in de rapporten die MSF uitgaf in deze periode.56 Hierin werd gerapporteerd over het gebrek aan veiligheid voor dokters van zowel MSF als de parallelle instituties in Kosovo. Daarnaast kon de veiligheid niet worden gewaarborgd voor de ziekenhuizen en voor de mensen die daar in lagen wanneer deze dokters werden aangevallen en geïntimideerd.57 Een verklaring voor dit verschil was de hoeveelheid personeel in het gebied per organisatie. MSF had namelijk als humanitaire organisatie meer personeel in het conflict dan de andere twee en was dus meer gebaat bij strenge beveiliging voor NGO-personeel. Daarnaast stond MSF bekend als een organisatie die aan de frontlinie van conflicten werkte. In
54
Amnesty, Annual report 1997 (Londen 1997) 336-339. 55
Amnesty, Annual report 1999 (Londen 2000) 364-367. 56
François Fille, ‘Sitrep 4 to Eric Dachy, Bastien Vigneau’, 9 maart 1998. 57
18 verschillende conflicten kwam het voor dat er personeel van MSF gewond raakte of zelf overleed.58 Daarentegen stonden NGO’s als Amnesty en HRW, die zich richtten op het monitoren en publiekelijk beschamen van instituties. MSF verleende noodhulp en was daarmee meer betrokken bij de mensen in het conflict en daarmee liepen de werknemers meer gevaar. Hierdoor werden er sterkere verwachtingen uitgesproken over de bescherming van de medewerkers door MSF.
MSF probeerde de veiligheid voor het bombardement te creëren door samen te werken met de lokale parallelle overheid en de UNHCR. Hierin was een verschil te zien met HRW en Amnesty. De parallelle instanties hadden volgens MSF de meeste hulp nodig aangezien zij niet erkend werden maar juist het belangrijkste werk deden. Deze parallelle instanties verleende hulp aan de personen die deze hulp niet ontvingen vanuit de federale overheid. Daarom wilde MSF deze instanties steunen, zij hadden namelijk in hun ogen het meeste steun nodig. Dat MSF zich inzette voor de mensen die de meeste hulp nodig hadden, bleek ook uit de samenwerking met de UNHCR. MSF sprak de verwachting uit dat de westerse regeringen de UNHCR zouden steunen met geld en goederen. Na 1995 kwam de samenwerking tussen MSF en UNHCR op haar hoogtepunt door de velen vluchtelingen uit Bosnië en Kroatië. In deze periode liet MSF zich ook meer uit over het feit dat er tijdens de vredesonderhandelingen in Joegoslavië geen ruimte was voor de situatie in Kosovo.
Volgens MSF was meer samenwerking met de parallelle structuren van Kosovo nodig om de veiligheid te bevorderen. Met name de veiligheid van de ziekenhuizen en de patiënten kon, volgens MSF, alleen gewaarborgd worden door de parallelle structuren te steunen.59 Daarom deed MSF aanbevelingen om geen nieuwe westelijke parallelle structuren op te bouwen maar juist de al bestaande Kosovaarse instanties te helpen. Het was opvallend dat Amnesty en HRW zich lange tijd afzijdig hielden van deze parallelle instanties. Voor Amnesty gold lange tijd de focus op de Joegoslavische regering en zij lieten de Kosovaarse instanties daarmee links liggen. Ook HRW had weinig aandacht voor de Kosovaarse parallelle instanties omdat zij een sterke focus op westerse instanties hadden. Daarentegen dacht MSF dat het steunen van de Kosovaarse instanties de beste manier was om de veiligheid in het gebied te verbeteren. Desondanks probeerde MSF zich afstandelijk te houden over de definitieve oplossing in Kosovo, maar doordat zij de Kosovaarse parallelle instanties hielp koos zij min of meer toch een kant.
Aan de onafhankelijkheid van MSF kon worden getwijfeld toen er geld werd aangenomen van de VN-vluchtelingenorganisatie (UNHCR). In de documenten die MSF naar buiten bracht was duidelijk te zien dat de verschillende fracties verschillende standpunten hadden over het aannemen van financiële middelen.60 Hiermee zou de onafhankelijkheid van MSF in gevaar komen, maar volgens sommige medewerkers waren zij wel de organisatie met de meeste expertise op het gebied van
58
MSF, Afghanistan: MSF Staff Killed, Hospital Partially Destroyed in Kunduz, (oktober 2015).
<http://www.doctorswithoutborders.org/article/afghanistan-msf-staff-killed-hospital-partially-destroyed-kunduz> 59
MSF Belgium, ‘Mission report Kosovo 24 Augustus 1994 - 30 April 1995’, 1995. MSF, Speaking out violence against Kosovar Albanians, NATO’s intervention 1998-1999 15. 60
MSF Frankrijk, ‘Kosovo (extra, update),’ Email van MSF Frankrijk Assistant Legal Advisor naar de programma manager en naar de MSF Frankrijk communicatie staff.
19 humanitaire hulp. De internationale organisaties hadden echter meer financiële middelen en MSF moest zich daarom laten financieren door hen. MSF publiceerde een e-mail conversatie tussen Michel Hofman, MSF Nederland coördinator, en alle uitvoerende bestuurders van alle secties.61 Hofman probeerde hiermee de andere fracties over te halen, door te stellen dat het geld van UNHCR wel aangenomen moest worden maar MSF moest er voor zorgen dat iedereen wist dat ze de NAVO niet steunde. Hofman stelde de veiligheid van vluchtelingen boven de complete onafhankelijkheid van de eigen organisatie stond. In deze discussie kwam de eeuwige verdeeldheid binnen MSF terug. Hoe werd de originele boodschap, van het verlossen van humanitair lijden ongeacht grenzen of politieke voorkeur, gezien? Dat kon in dit geval ook geïnterpreteerd worden als het aannemen van geld zolang het maar een significante verbetering bracht in het verhelpen van humanitair lijden.
Tijdens de onderhandelingen over de politieke situatie in het voormalig Joegoslavië leverde MSF kritiek op het feit dat de situatie in Kosovo niet betrokken werd in de onderhandelingen.62 Het verdrag van Dayton werd gesloten in 1995 en zorgde voor de afsplitsing van Bosnië en Herzegovina en Kroatië van de federale republiek Joegoslavië. Tijdens deze onderhandelingen werd er binnen MSF gediscussieerd over hoe de Kosovo kwestie weer internationaal op de kaart gezet kon worden. Volgens MSF waren er doden nodig om de internationale gemeenschap te alarmeren. Want het feit dat een etnische groep niet naar school mocht, geen zorg kreeg en haar vrijheid van meningsuiting werd ontzegd was niet voldoende stelde MSF cynisch in haar rapport.63 Toen de onderhandelingen begonnen waren, was er hoop gevestigd op een oplossing voor de status van Kosovo. Echter werd Kosovo niet meegenomen in de onderhandelingen, en MSF stelde dat dit ontoelaatbaar was. Daarentegen stonden de andere twee NGO’s minder negatief tegenover dit verdrag. Aangezien zij alleen spraken over een gemiste kans om oorlogscriminelen uit te leveren aan Den Haag.
De verwachtingen van HRW waren vooral gericht op de overheden van het westen. Mensenrechten waren voor zowel HRW als Amnesty belangrijk om de veiligheid van de inwoners van Kosovo te garanderen. Omdat deze rechten de ruggengraat waren voor de rechtsstaat en daarmee de veiligheid van de mensen in Kosovo volgens beide NGO’s.64
Daarom gaf HRW een rapport uit in 1996 waarin het alle mensenrechtenschendingen opsomde en de veiligheidsdilemma’s die daardoor aan het licht kwamen. Ook noemde HRW negen casestudies waaruit bleek dat de politie disproportioneel veel geweld gebruikte bij het arresteren van mensen/families. HRW noemde deze voorbeelden bij naam en maakte de verhalen daarmee persoonlijk omdat de publieke opinie hierdoor werd beïnvloed. Hieruit blijkt de strategie van HRW in het Kosovo conflict. De strategie was namelijk het uitbrengen van uitgebreide rapporten over mensenrechtenschendingen die de (on)veiligheid van de
61 MSF Nederland, ‘Proposed Strategy – Kosovo Refugee Crisis,’ Email van Michiel Hofman, MSF Nederland coördinator naar alle uitvoerende directeuren en alle directeuren van de operaties, alle secties, 14 mei 1999.
62
MSF België, ‘Mission report, Kosovo 24 Augustus 1994 - 30 april 1995’.
MSF, Speaking out violence against Kosovar Albanians, NATO’s intervention 1998-1999 16 63
Laurence Thavaux,‘Let’s Put Kosovo Back on the Map’, February-March 1996. 64
HRW - Annual report 1998 (New York 1999).
HRW, 'Yugoslavia (Serbia and Montenegro) persecution persists: Human rights violations in Kosovo' 8 (New York 1994) 18 2.
20 bevolking zouden tonen. Hierop volgde meestal aanbevelingen voor de westelijke regeringen omdat dit de actoren waren die moesten ingrijpen volgens HRW.
HRW vereenzelvigde zich vooral met de VS tijdens het conflict en liet daarom vaak een wij versus hen mentaliteit blijken. Zo liet HRW weten dat de Russische regering in 1994 een wapendeal sloot voor 360 miljoen dollar met de Joegoslavische regering, terwijl juist op dat moment het conflict begon te escaleren.65 Daarnaast werd de harde politiek van de VS tegenover Joegoslavië aangemoedigd en de politiek van de Europese leiders bekritiseerd. Volgens HRW reageerde de EU te zwak en daardoor kon Milošević de onenigheid uitspelen.66 Naast de focus op westelijke instituties viel het op dat HRW Joegoslavië bleef gebruiken wanneer het sprak over het conflict. Wanneer er rapporten werden uitgegeven sprak HRW over Joegoslavië en niet over Kosovo, pas na 1998 kwamen de eerste vermeldingen van Kosovo als (semi)onafhankelijke staat. Zo was dit te zien in de aanbevelingen van HRW die vroegen om actie van westelijke instituties in Joegoslavië, terwijl hiermee voornamelijk Kosovo werd bedoeld. De aandacht van HRW richtte zich op westelijke instituties maar deze moesten zich op hun beurt weer richten op de federale republiek.67 Hiermee was een wezenlijk verschil te zien tussen de aanbevelingen van MSF en HRW. MSF richtte zich namelijk vooral op het steunen van de parallelle instanties in Kosovo. Hieruit volgde verschillende verwachtingen van MSF en HRW.
Er was een verschil te zien in welke actoren de NGO’s als belangrijkste beschouwde in het Kosovo-conflict. Vooral voor dat het bombardement plaats vond was dit evident. Amnesty zag namelijk de Joegoslavische regering en de OVSE als belangrijkste actoren. Zij voeren een meer onafhankelijke koers dan HRW en waren dus minder gebonden aan westerse staten. Daarentegen sprak MSF weer andere statelijke instanties aan, zo waren zij positief gestemd over de parallelle instanties in Kosovo. Omdat MSF dacht dat zij de belangrijkste actor was om veiligheid in het gebied te creëren. Het was een opvallende keuze voor HRW en Amnesty om geen verwachtingen uit te spreken ten opzichte van deze parallelle instanties. Daarnaast was het opvallend dat de twee mensenrechtenorganisaties na het bombardement wel gaan samenwerken met deze instanties. Daarnaast kwam na het bombardement de focus, voor alle drie de NGO’s, te liggen op de KFOR-politiemissie van de NAVO en de UNMIK-missie van de VN. Kosovo stond onder bestuur van de VN en daarmee was de UNMIK-missie het belangrijkste aanspreekpunt, ook voor de NGO’s.68 De UNMIK en KFOR-missies werden de organisaties die de verwachtingen omtrent veiligheid moesten realiseren.
Naast de verschillende actoren die werden aangesproken met de verwachtingen van de NGO’s waren ook de verwachtingen zelf verschillend voor het bombardement. Zo focuste Amnesty zich
65
HRW, Annual Report 1994 (New York, 1995). 66
HRW, Annual Report 1998 (New York, 1999). 67
HRW, 'Clouds of War: Chemical Weapons in the Former Yugoslavia' (New York, maart 1997). 68
Amnesty, Annual report 2006 (Londen 2007).
Amnesty, Kosovo: Six months on, climate of violence and fear flies in the face of UN mission (Londen 1999). AI INDEX: EUR 70/136/99
21 vooral op de politieke gevangenen en hield het een sterke monitormissie op de been om deze gevangenen en het juridische proces in de gaten te houden. Voornamelijk omdat Amnesty van oudsher een organisatie was die zich richtte op gevangenen en dat zij dit ook deed in het Kosovo-conflict lag in de lijn der verwachting. MSF als humanitaire organisatie hield zich bezig met de veiligheid van alle mensen in het gebied en niet alleen met de inwoners. Ook personeel van interstatelijke organisaties en NGO’s moesten worden beschermd. Aangezien humanitaire organisaties meer personeel nodig hadden dan mensenrechtenorganisaties, was het niet verwonderlijk dat ze vroegen om betere bescherming van het personeel. Daarentegen was het wel bijzonder dat alleen MSF, als enige van de drie NGO’s, protest aantekende tegen het feit dat de definitieve status van Kosovo niet werd besproken in de Dayton onderhandelingen. Humanitaire organisaties spraken zich meestal niet uit over dit soort kwesties, maar mensenrechtenorganisaties wel. Voor HRW gold dat zij zich sterk bleven uitspreken tegen verschillende misstanden van de Joegoslavische en Russische regeringen. Hiermee probeerde zij via de westerse regeringen de misstanden te stoppen.
Na het bombardement
Amnesty verwachtte na het bombardement veranderingen op een drietal gebieden. Ten eerste moesten de minderheden in Kosovo, zowel de Serven als andere etniciteiten, beter beschermd worden tegen geweld. Ten tweede wilde Amnesty dat er samen werd gewerkt met de tijdelijke regering van Kosovo. Deze moest uiteindelijk zelf de regie gaan overnemen in het gebied en UNMIK moest hen daarin trainen. Ten derde zag Amnesty de Raad van Europa als een van de actoren die zich moest inzetten voor een vreedzame oplossing van het Servië/Kosovo conflict. Ten slotte was het volgens Amnesty noodzakelijk om een ombudsman controle te laten houden op zowel de UNMIK als de KFOR-missie.
Binnen de strategie van Amnesty was dus na 1999 aandacht voor het beschermen van de veiligheid van de minderheden. Deze aandacht verschoof echter van Kosovaren naar Roma’s en Serven in Kosovo, omdat zij de minderheid waren in het de facto onafhankelijke Kosovo. De minderheden in Kosovo werden op grote schaal gediscrimineerd en bedreigd. Voornamelijk in het noorden van Kosovo waar de bevolking minder homogeen was vonden vaak geweldsincidenten plaats. Daarom pleitte Amnesty voor strengere beveiliging van deze minderheden door de KFOR politiemissie.69 Rond 2003 begonnen de parallelle instanties van Kosovo steeds meer te werken als een echte overheid. Daarom richtte Amnesty zich ook meer tot deze nieuwe overheid en pleitte voor een betere waarborging van de veiligheid van de minderheden.70 Amnesty liet bijvoorbeeld zien dat er in verschillende steden geen mogelijkheid was voor kinderen om naar school te gaan zonder militaire begeleiding. ‘Security is the main problem for minority children in exercising their right to
69
Amnesty, Serbia and Montenegro (Kosovo/Kosova): The March violence - KFOR and UNMIK's failure to protect the
rights of minority communities (Londen 2004).
AI Index: EUR 70/01612004 70
Amnesty, Serbia and Montenegro (Kosovo/Kosova) “prisoners in our own homes”: Amnesty International’s concerns for
