Ruimte : voor wie eigenlijk?

Dr. JWA van Dijk

Ruimte: voor wie

eigenlijk?

Voor hen d1e zoeken naar een effectief overheidsbeleid en herstel van het maat-schappe/ijk middenveld is lezing 'Ruimte voor bestuur, bestuur voor de ruimte' van mevrouw dr. ME Beck de moeite waard. Deze dissertatie is verschenen bij VUGA, Den Haag 1986.

De publ1katie van dr. M.E. Beck 'Ruimte voor bestuur, bestuur voor de ruimte', kan in CDA-kringen niet onbesproken blijven. Midden in de discussies over de inhoude-lljke betekenis van de weg van 'verzor-gingsstaat naar verzorgingsmaatschap-pij' betoogt mevrouw Beck in haar disser-tatie dat het afleggen van deze weg geen

'terug naar af, u ontvangt 200 gulden' be-tekent, maar pure noodzaak is. Noodza-kelijk om het schip van staat weer bestuur-baar te maken en de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van maatschappe-lijke organisaties in ere te herstellen.

Het is met name de invalshoek van ver-maatschappelijking en autonomie van het maatschappelijk middenveld die ertoe bij-draagt dat deze publikatie betekenis voor het CDA krijgt. Aangezien mevrouw Beck haar visie op het falen van de verzorgings-staat toetst aan de beleidsvoering op het gebied van de ruimtelijke ordening, krij-gen haar opvattinkrij-gen ook handen en voe-ten. Door haar voorbeelden uit die sfeer

Chnsten Democrat1sche Verkenn1ngen 11/87

een al te ru1me geldigheid toe te dichten, slaat zij mijns inziens de plank echter ook nogal eens mis. Ook heeft haar publikatie dikwijls meer het karakter van een betoog dan van een wetenschappelijke verhan-deling waarin een theorie over staat en maatschappij op empirische houdbaar-heid wordt getoetst.

Achtereenvolgens zal ik hieronder een beeld schetsen van de ontregelde staat, mogelijkheden die volgens mevrouw Beck voor bijsturing aangewend moeten worden en tenslotte de bestuurlijke impli-caties van een en ander.

De wetenschappelijke invalshoek waar-van mevrouw Beck gebruik maakte - Luh-manns sociale systeemtheorie - blijft bui-ten deze beschouwing.

Ten aanzien van haar methode van da-taverzameling wil ik het Iaten bij een kriti-sche kanttekening. Deze is, dat ik niet ver-mag in te zien hoe het NRC/Handelsblad, het Financieel Dagblad, het Economisch Dagblad, Het Vaderland en lntermediair gezamenlijk een adequate graadmeter kunnen zijn op politiek, sociaal-econo-misch en wetenschappelijk gebied. Maar goed het zij mevrouw Beck vergeven dat

Dr J W A. van D11k (1955) 1s bele1dsmedewerker Algemeen Technolog1ebele1d biJ het min1stene van Economische Za-ken. ook IS h11 l1d van de Raad voor het Jeugdbele1d.

zij zich beperkte tot de sch rijvende pers en Trouw en het Brabants Dagblad blijkbaar een geringe meerwaarde tot de andere periodieken toe heeft gemeten.

Een ontrege/de staat

Met behulp van treffende metaforen schil-dert mevrouw Beck de overheidsorgani-satie, de politiek en het maatschappelijk middenveld af als een systeem dat verwik-keld is geraakt in een wederzijdse wurg-greep van de sub-systemen.

Het verlies aan autonomie van het maat-schappelijk middenveld wijt zij aan het ge-leidelijk afzien van eigen initiatief in ruil voor toenemende overheidssubsidies. Vroeg of laat leidt dit tot centralisatie via sa-menwerkende 'koepels' en onderwerping van non-profitinstellingen aan regelge-ving.

'Bij deze instellingen ontstond tijdens het proces van ontzuiling aldus de para-dox dat, naarmate de besturen ervan en hun "koepels" zich meer richtten op de overheid met haar veelheid aan subsidie-bronnen, zij de voeling met hun aanhang verloren en daarvoor toch meer waarde-ring bij die aanhang oogsten naarmate de door hen binnengehaalde buit grater was.

( ... )

Naarmate die besturen hun organisa-ties echter (financieel) meer afhankelijk maakten van de overheid verzwakte hun positie en werden deze organisaties meer onderworpen aan een ambtelijk interne beleidsbepaling, terwijl de vertegenwoor-digers van deze besturen meer en meer gebruikt werden als instrument voor de overheid om dit beleid aan de man te brengen. ( ... )

De moraal van deze ontwikkeling lijkt daarom dat non-profitinstellingen die te gretig aankloppen bij de overheid voor geld en een overheid die deze kans tot uit-breiding van haar machtsbereik te gretig aangrijpt, verwikkeld raken in een weder-zijdse wurggreep' (p. 44-45).

In het boek wordt de

overheidsbureau-cratie afgeschilderd als een organisatie

482

Boekbesprek1ng

die lijdt aan introversie, ondoordringbaar geworden voor invloeden uit de samenle-ving en verwikkeld in rusteloze vergader-activiteiten. Het lid zijn van de overheidsbu-reaucratie domineert volledig het lidmaat-schap van de samenleving. Intern lijkt de status van de ambtenaar te kunnen wor-den afgemeten aan het aantal 'loodgieters-tassen' met documenten die 's avonds

Ambtenaren zijn

wereldvreemde lieden met

papieren deskundigheid.

meegenomen worden naar huis. Over-heidsdienaren zijn wereldvreemde lieden geworden die hun inzichten ontlenen aan papieren deskundigheid en een zorgvul-dig gecultiveerd veld van adviesraden en commissies van technocraten. Vraag ambtenaren niet naar de concrete realiteit van alledag; die kennen zij niet. Praten en schrijven over die tastbare ervaringswe-reld doen zij slechts in theoretisch gefun-deerde abstracties. Daarbij zijn zij zich val-gens mevrouw Beck, dikwijls onvol-doende bewust van het risico dat zulke abstracties als substituut voor de realiteit gaan fungeren en daarmee ophouden hulpmiddel te zijn om de realiteit te door-zien. Het bestuurscentrisme waaraan de bureaucratie lijdt, is met andere woorden een vorm van 'bestuurlijke zelfbevruch-ting' (p. 53).

Het produkt van de ambtelijke dienst - dat beleid heet - krijgt hierdoor een zeer steriel karakter. Bezinning op de aard van maatschappelijke problemen vindt

Chnsten Democrat1sche Verkenningen 11/87

n til 0 v. Zl rr g

e

a

a

c

van het beleid en de te realiseren effecten ziJn criteria voor succes of falen geworden maar de wijze waarop de ambtelijke pro-cedures worden doorlopen.

Is een aldus ontworpen beleid eenmaal goedgekeurd, dan ligt dit voor jaren vast en is de flexibiliteit zoek. Zelfs in een zeer turbulente omgeving zijn beleidsvoerders volgens de auteur horende doof en ziende blind voor de dynamiek. Men denkt er n1et aan het beleid in overeenstemming te brengen met zich wijzigende omstandig-heden maar doet alsof de realiteit zich wei aan het vastgestelde beleid zal aanpas-sen.

En de politiek?

Die lijkt machteloos aan de kant te staan. De volksvertegenwoordigers wor-den geconfronteerd met bestuursvoor-stellen d1e de vrucht zijn van zoveel intern overleg, cobrdinatle en afstemm1ng, dat aan de beleidsvoorstellen nauwelijks meer 1ets veranderd kan worden. Het PvdA Tweede Kamerlid Van der Hek spreekt - waarschijnlijk mede namens zijn 149 collega's - in dezelfde bewoor-dmgen over het falen van de parlemen-talre democratie:

'De brave politici in de Tweede Kamer zijn 1n dat overleg n1et vertegenwoordigd. Z1j mogen pas opdraven in de laatste fase van de beslu1tvorming en worden dan blootgesteld aan allerlei georganiseerde actie om het al voorgekookte comprom1s nog een beetJe bijgesteld te krijgen'. (m

'Management en Po!Jtiek. samenspe/ en tegenspel', red. A. Twijnstra en J .WA van DIJk, Leiden 1987).

De analyse van mevrouw Beck zal vel en niet meer verbazen. De aanhoudende stroom literatuur over beleidsvoering in de publieke sector van de laatste jaren doet vermoeden dat de kwaal waaraan de overheidsbureaucratie lijdt, epidemische vormen heeft aangenomen. Wat het boek van mevrouw Beck aantrekkelijk maakt is

Chr~sten Democrat1sche Verkenn1ngen 11/87

trekkelijk maakt is de generaliserende wijze waarop de auteur over de overheids-dienst spreekt, de ongenuanceerde beeld-vormmg die daaruit voortvloeit en de on-zorgvuldige scheiding van 'zijns-' en 'waardeoordelen' die worden geveld.

Zou de auteur overigens dezelfde erva-ringen hebben als onderzoekers die de re-sultaten van hun onderzoek terugkoppe-len naar de bureaucratie?

' ... I eden van de organisaties herken-nen het spel dat zij spelen. Als de resulta-ten van onderzoek worden gepresenteerd kn1kken zij meestal instemmend. Hoewel de meeste spelers het totale speelveld niet konden overzien, lijken zij aan te voelen dat het onderzoek het "publieke geheim" openbaart waarmee zij zich allen verwant voelen. Maar met slechts enkele uitzonde-ringen, geloven zij niet dat het systeem ontvankelijk is voor verandering. De ri-sico's zijn te groot, de belangen te groot en de kansen op succes te klein'. (D. Shon,

The reflective practitioner (1983) 264)

Mogelljkheden voor bijsturing

De diagnose is helder. Beleid komt langs technocratlsche wijze tot stand via ambte-lijk interne voorbereiding. Daardoor schiet de maatschappelijke aansluiting tekort, wordt het beleid minder doeltreffend en is het democratisch gehalte van de beleids-voering gering.

Een eenvoudige reorganisatie van de rijksdienst, een deregulerings- of decen-traliseringsoperatie en een privatiserings-ronde zullen op zichzelf onvoldoende zijn om staat en maatschappij weer in hun juis-te verhoudingen juis-terug juis-te brengen. Ook de nogal sterk benadrukte efficiencyverbete-ring bij de overheid lijkt niet het middel om het sch1p van staat in de juiste koers te her-krijgen; het lijdt slechts tot het opvoeren van de motor terwijl de stuurinrichting ha-pertl (p. 1 00).

Noodzakelijk is een revitalisering van

het maatschappelijk middenveld en her-stel van autonomie. Doordat de schotten uit het ruim zijn gelicht, is de lading gaan schuiven en loopt het schip gevaar te kap-seizen (p. 84).

Voor non-profitinstellingen wordt die autonomie volgens de auteur ontleend aan de middelen die begunstigers vrijwil-lig beschikbaar stellen. 'De vrijwilvrijwil-lige bij-drage is voor de non-profitinstellingen al-dus wat het profijtbeginsel is voor de pro-fitinstellingen' (p. 46).

Oat de maatschappelijke infrastructuur inmiddels opgelost lijkt te zijn en de be-stuurlijke infrastructuur verdwenen is door verlies aan identiteitsgerichte organisaties ziet de auteur helaas niet als probleem. Nee, we mogen in de visie van mevrouw Beck hoopvol gestemd zijn want de geni-velleerde en ge'i'ndividualiseerde inko-mensstructuur stelt mensen weer in staat zelfstandig hun maatschappelijke instellin-gen in stand te houden. lndien het vrij besteedbare inkomen van de burger weer een factor van betekenis kan worden - in plaats van het huidige zakgeld - neemt de kans op een maatschappelijk gedra-gen middenveld toe volgedra-gens de auteur.

Juist hier slaat mevrouw Beck de plank behoorlijk mis. Een verantwoordelijke sa-menleving is niet te koop. Niet de porte-monnee maar het hart komt dan centraal te staan. Gevoel voor de noden om je heen, liefde voor de mensen die je nodig hebben, motivatie en daadkracht zijn de

484

Liefde, motivatie en

daadkracht zijn de pijlers

ondereen

verantwoordel ij ke

samenleving.

Boekbesprek1ng

pijlers waarop een verantwoordeltjke sa-menleving herbouwd kan worden. Niet een eenvoudige belastingherziening, maar een ideologische herbezinning is nodi g. Om die reden zal de overgang naar de verantwoordelijke samenleving dan ook nog wei enige tijd duren. Wie denkt met overheidsingrijpen de verantwoorde-lijke samenleving dichterbij te kunnen brengen zal ontdekken dat het slechts om koude sanering van de verzorgingsstaat zal gaan. Daarmee is veel afgebroken maar weintg opgebouwd.

Bestuurlijke implicaties

Wie beleid ontwerpt zal terdege rekening moeten houden met de mogelijkheden en beperkingen die eigen ziJn aan bestuurs-systemen lntegrale planning is gedoemd te mislukken omdat ztj op z'n minst voorbtJ gaat aan de span of control van de be-leidsvoerders, de dynamiek van beletds-problemen in een turbulente omgevtng en de beleidsvrijheden van doelgroepen en uitvoerders.

Overheidsbeleid dient daarom volgens mevrouw Beck vooral conditieplanning te zijn: het stellen van randvoorwaarden waarbinnen het handelen van semi-auto-nome maatschappelijke actoren vorm kan krijgen. Dit in tegenstelling tot de strategie-vorming in bedrijven die zich op harde tar-gets of doelstellingen richt.

Daarbij dient de flexibiliteit van over-heidsbeleid sterk geaccentueerd te wor-den. Wil een beleid realistisch blijven on-der zich wijzigende omstandigheden, dan doet men er goed aan dit niet al te zeer vast te leggen in nota's, structuursche-ma's ... en nog minder in wetten, zo stelt de auteur.

De constatering dat de overheid veelal beleid heeft gevoerd vanuit de conceptie zich in een Archimedische sturingspositie te bevinden en de samenieving slechts als object van beleid heeft behandeld kan niet ontkend worden. Oat overheidsbeleid zich primair zou moeten richten op het stellen van randvoorwaarden is echter wei

Chnsten Democrat1sche Verkenn1ngen 11/87

eE ta vc_ ta

dE

kE

dE

v-c

v-c

v-c

taken voortvloeiend uit het vervullen van de publ1eke gerechtigheid vergt een actie-ver oactie-verheidsoptreden. Daarblj stelt de overheid doelen en middelen die noodza-kelijk zijn en daarom ook zelts rechtens at-dwlngbaar.

lnstemmen kan ik met de wiJze waarop mevrouw Beck de beleidsvoering w1l her-zien en de verhouding die zij voorstaat tus-sen de participanten in het beleidsproces. De volksvertegenwoordiging en de poll-tieke Ieiding van de bureaucratie zouden zich nadrukkelijker moeten inlaten met de initiele tasen van een beleidsproces: de definitie van het probleem en de opdracht tot beleidsontwikkeling. Een verkenning van de aard en complexiteit van beleids-problemen en het verkennen van levens-vatbare alternatieven dient niet aan amb-tenaren te worden overgelaten zoals tot nu toe te veel gebeurt. De ontwikkeling van volledig uitgewerkte beleidsnota's

Christen Democratische Verkenningen 11/87

nog slechts kunnen legitimeren. Meer aandacht voor de beleidsvoorbereiding in plaats van de momenteel sterk in de be-langstelling staande beleidsuitvoering is in onze parlementaire democratie hard no-dig.

Het boek van mevrouw Beck is alleszins de moeite van het lezen waard voor hen die zoeken naar een effectief overheids-beleid en een herstel van de autonomie van het maatschappelijke middenveld. Echter meer vanwege de diagnose dan vanwege de oplossingen die worden ge-boden.