J. von Grumbkow*
Inleiding
Activerend sanctiebeleid: berekend burgerschap
Om de arbeidsparticipatie te bevorderen is het sanctiebeleid weer van stal gehaald. Werken en leren in de schaduw van de knoet. De werkloze mag kiezen: een substantiële korting op zijn uitkering of het aanvaarden van schoüng of werk (werkervaringsplaats, jeugdwerkgarantieplaats, arbeidspool, en dergelijke). Weigert de werkloze een voorziening, dan komt hem dat op een sanctie van maximaal 25% van zijn uitkering te staan. Activeren door straffen is zeker niet nieuw, maar maakt deel uit van elders bestaan de workfare-programma’s, waarin uitkerings rechten verbonden worden met de scholings- en arbeidsbereidheid. Bij deze programma’s moet de vraag gesteld worden wat het effect van sancties is, of deze de arbeids- en scholingsbe- reidheid activeren en waar dat niet het geval is: wat is het nut van een sanctiebeleid?
Het activerend sanctiebeleid kan opgevat wor den als een eenvoudige gedragstechnologie. De sanctiedreiging moet de werkloze en anderen motiveren om bepaald gedrag te vertonen en ander gedrag na te laten. Het is een instrument voor gedragscontrole en wordt voornamelijk gerechtvaardigd door criteria van veronderstelde effectiviteit. Empirisch (psychologisch) onder zoek laat echter zien dat regels die berusten op aversieve controle nauwelijks effectief zijn. Sancties werken niet op lange termijn. Ze hebben ongewenst gedrag tot gevolg; men leert slechts een paar trucs om de sancties te ontdui ken. Ze vallen emotioneel slecht (boosheid, schaamte, schuld) en zorgen er vooral voor dat men een hekel krijgt aan het systeem dat straft. Sancties zijn amper leerbevorderend. Alleen
* J. von Grumbkow is lid van de redactie van het Tijd
schrift voor Arbeidsvraagstukken.
degene die straft schijnt bevrediging te vinden! Dus als gedragstechnologie hoeven we van een activerend sanctiebeleid niet veel te verwachten. Blijkbaar is dat eerder ingezien. Als remedie is het sanctiebeleid echter aangescherpt en zijn de boetes verhoogd. Het is daarmee een echt straffenbeleid geworden. Het door de WRR (‘Een werkend perspectief) voorgestelde kor tingspercentage van 25% kan nu, afhankelijk van de lengte van de periode waarover zij geldt, cumuleren tot een fors bedrag. Toegepast op uitkeringsniveau kunnen lage inkomens dus flink getroffen worden.
Wat zal er gebeuren met de arbeids- en scho- lingsbereidheid? Zoals een grotere afstand tussen lonen en uitkeringen niet veel invloed lijkt te hebben op de arbeidsmobiliteit, zal ook een grotere afstand tussen uitkeringen en gekorte uitkeringen de arbeidsbereidheid waar schijnlijk nauwelijks verhogen. In individuele gevallen kan zij werklozen die in hun situatie zijn berust wel wakker schudden en, als iemand op water en brood gezet wordt, hem motiveren om alles aan te pakken wat voor handen is. Maar voor de scholingsbereidheid hoeven we niet veel te verwachten. Daar zijn vooral indivi duele houdingen en levensvisies belangrijk en deze komen via socialisatie in met name gezin en school tot stand. De voorgestelde gedrags technologie werkt hier niet. Niet eens zozeer doordat in het huidige aanbod concrete per spectieven op vaste banen ontbreken en banen pools eindstations zonder mobiliteit zijn, maar het middenklasse-idee van upgrading (scholing als een lange termijn investering) sluit niet aan bij de cultuur en leefwereld van de beoogde groep. Door boetes worden geen attitudes en ideeën ingeprent, mensen beter geschoold, lange termijnvisies overgedragen of werklozen
Redactioneel
delingsrijp’ gemaakt. Het is ‘upgrading door downgrading’ en als technologie werkt noch het één noch het ander.
Als sancties niet effectief zijn, waarom worden ze dan toegepast? Daarvoor üjken twee redenen te zijn. De eerste reden is dat het activerend sanctiebeleid vooral een machtsmiddel is. Sancties worden gegeven omdat men de macht heeft; niet omdat ze werken. Zoals alle machts middelen werkt het middel beter naarmate de vrijheid van uitkeringsorganen om met sancties te spelen wordt verruimd. Op dit moment is het sanctiebeleid nauwelijks omgeven met rechts waarborgen. Uitkeringsorganen voeren ten aanzien van de administratief-rechtelijke sanctie geen geharmoniseerd beleid. Het gevolg is dat het aan de rechtsgelijkheid schort: de hoogte en duur van de korting is afhankelijk van hoe de pet van de GSD/GAB staat. Daar komt bij dat ze wordt opgelegd door instanties die zelf door de staatsecretaris van SZW worden bedreigd met kortingen als ze het beleid niet uitvoeren. Terwijl kortingen door hun cumulerende effect veel hoger kunnen uitpakken dan strafrechtelijke boetes is de procedure aanzienlijk minder zorgvuldig dan de strafrechtelijke (bewijsmidde len, bewijslast, opsporingsonderzoek) en speelt zij zich in alle beslotenheid af. De sanctie wordt niet door een onafhankelijke rechter opgelegd. Pas achteraf kan het één en ander worden hersteld. Het gaat echter niet aan om sancties te geven voor het overtreden van regels die pas achteraf via interpretatie duidelijk worden gemaakt. Waar administratieve sancties het sociaal minimum bedreigen, zouden in ieder geval de rechtswaarborgen beter moeten worden beschermd.
De tweede reden is dat het activerend sanctie beleid zo goed aansluit bij recente visies op de verzorgingsstaat en op het herlevende morele élan. De nieuwe visie ziet de verzorgingsstaat als een uitgekiend stelsel van solidariteit en egoïsme (cf. De Swaans Zorg en staat). De werkloos- heidsituatie wordt duidelijker dan vroeger geanalyseerd als een strategische omgeving
waarin werklozen opereren als berekenende ondernemers. De samenleving zorgt voor werk en scholing, en probeert tegelijk free-riding en parasitisme te voorkomen door de werkloze te confronteren met kosten/batenanalyses. En die rekent blijkbaar wat het geheel van de geboden rechten en gevraagde plichten hem oplevert. Tegen een achtergrond van zorg en solidariteit moet het sanctiebeleid het welbegrepen eigenbe lang prikkelen en in iedere homo sociologicus de homo economicus wakker maken.
Sancties maken tevens deel uit van een ideolo gisch élan om de morele orde te laten herleven door van moreel gedrag de strategische functies te versterken. Een revival van rechten en plich ten maar dan wel uit berekening (Nieuw flinks, Lof der dwang, Verlagen en verheffen). De nieuwe visie en de versterking van de morele orde leveren echter ook een bedreiging voor die orde op. Ten eerste omdat door de heroverwe ging van de verhouding individu-samenleving bepaalde vrijheden op grond van economische overwegingen worden ingeperkt. Is iemand vrij als hij op straffe van inkomensverlies een groot deel van zijn leven moet besteden aan werk dat hem niet Ugt? Ten tweede omdat sancties op gespannen voet staan met de grondwettelijke zorgverplichting voor de wetgever om burgers bestaanszekerheid te bieden. Door het active rend sanctiebeleid zijn burgerschapsrechten niet onvoorwaardelijk meer, want ze worden gekop peld aan economische criteria. Voor deze erosie van burgerschapsrechten heeft onder meer Dahrendorf gewaarschuwd. Er is een grote groep werklozen die niet beschouwd kan wor den als reëel arbeidsaanbod. Zij tracht haar bestaan op een menswaardige manier vorm te geven. Voor haar spelen kosten/batenanalyses, in tegenstelling tot wat het sanctiebeleid tracht te versterken, nauwelijks een rol (cf. proefschrift Engbersen). Maar toch wordt getracht deze groep, tegen een achtergrond van macht en legitimering, met primitieve gedragstechno- logieën te beheersen door ze met kosten en baten bepaalde plichten voor te houden; steeds in het volle besef dat zonder deze groep de economie even goed kan blijven draaien.
